1.3.2.1. Cơ sở pháp lý về Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
- Điều 64 của Luật Đất đai 2003 quy định: cơ quan quản lý đất đai ở địa phương có văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là cơ quan dịch vụ công thực hiện chức năng quản lý hồ sơđịa chính gốc, chỉnh lý thống nhất hồ sơđịa chính, phục vụ người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ.
- Điều 1 Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT- BTNMT-BNV-BTC ngày 15/3/2010 của Liên Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế và cơ chế tài chính của văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất quy định:
1. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất được thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) và huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) là đơn vị sự nghiệp công lập, có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; chỉnh lý biến động về sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, xây dựng và quản lý hồ sơđịa chính theo quy định của pháp luật;
2. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập theo đề nghị của Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường và Giám đốc Sở Nội vụ. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường, do Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thành lập theo đề nghị của Trưởng phòng Tài nguyên và môi trường và Trưởng phòng Nội vụ;
3. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất có con dấu riêng, được mở tài khoản theo quy định của pháp luật.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 22
1.3.2.2. Tổ chức hoạt động của VPĐKQSDĐ
a. Chức năng, nhiệm vụ
- Tổ chức thực hiện đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất;
- Chỉnh lý thống nhất biến động sử dụng đất và quản lý hồ sơđịa chính; - Tham mưu cho cơ quan tài nguyên và môi trường trong việc thực hiện thủ tục hành chính về quản lý, sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
b. Cơ cấu tổ chức
VPĐKQSDĐ có Giám đốc và không quá 02 (hai) Phó Giám đốc. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Giám đốc và Phó Giám đốc VPĐKQSDĐ thực hiện theo phân cấp quản lý cán bộ của UBND cấp tỉnh và phù hợp với tiêu chuẩn chức danh theo quy định của pháp luật;
VPĐKQSDĐ cấp tỉnh được thành lập một số phòng chuyên môn nghiệp vụ; số lượng phòng chuyên môn nghiệp vụ căn cứ vào đặc điểm của từng địa phương và theo nhiệm vụ của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh;
Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh theo đề nghị của Giám đốc Văn phòng;
Chủ tịch UBND cấp huyện quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh theo đề nghị của Trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường và Trưởng phòng Nội vụ.
1.3.2.3. Hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
a. Tình hình thành lập
Theo báo cáo của Tổng cục Quan lý đất đai tính đến tháng 12 năm 2013 cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập VPĐKQSDĐ cấp tỉnh. Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất (06/9/2004), Lào Cai là tỉnh chậm nhất (28/5/2009). Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (trước 01/7/2005).
VPĐKQSDĐ cấp huyện được thành lập ở 674/693 đơn vị cấp huyện, chiếm 97% sốđơn vị cấp huyện của cả nước. Tuy nhiên, hiện nay còn 19 huyện (chưa kể 4 huyện đảo) thuộc 6 tỉnh chưa thành lập Văn phòng đăng ký gồm Thanh Hóa (7
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 23
huyện), Cao Bằng (6 huyện), Hà Nội (3 huyện) và các tỉnh Phú Thọ, Quảng Nam, Kon Tum (1 huyện).
Bảng 1.1: Tình hình thành lập VPĐKQSDĐ các cấp cả nước Vùng lãnh thổ Sở TNMT VPĐKQSDĐ cấp tỉnh VPĐKQSDĐ cấp huyện 2006 2013 2006 2013 2006 2013 Cả nước 64 63 48 63 119 674 Miền núi phía Bắc 15 15 8 15 1 145 Đồng bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 111 Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 77 Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 82 Tây Nguyên 5 5 5 5 6 60 Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 69 Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 130
Nguồn: Cục Đăng ký và Thống kê, 2014
b. Tổ chức hoạt động
- Cơ cấu tổ chức
VPĐKQSDĐ thuộc Sởđều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dưới đây gọi chung là Phòng); các VPĐKQSDĐ thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 phòng.
Các VPĐKQSDĐ cấp huyện được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: TổĐăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐKQSDĐ do yêu cầu công việc còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương.
- Nguồn nhân lực
Theo tổng hợp của Cục Đăng ký và Thống kê, số lượng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh tính đến 30/12/2013 là 2.060 người, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 33 người; trong đó, có 999 người trong biên chế nhà nước (chiếm 48,5%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,5%).
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 24
Bảng 1.2: Nguồn nhân lực của VPĐKQSDĐ các cấp cả nước
Đơn vị tính: người Vùng lãnh thổ VPĐKQSDĐ cấp tỉnh VPĐKQSDĐ cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Cả nước 2.060 999 1.133 8.334 3.301 5.033 Miền núi phía
Bắc 348 188 160 986 615 371 Đồng bằng Bắc Bộ 298 146 152 752 354 398 Bắc Trung Bộ 223 74 149 756 284 472 Nam Trung Bộ 246 97 221 1.108 369 739 Tây Nguyên 80 46 34 565 196 369 Đông Nam Bộ 293 154 139 2.253 733 1.520 Tây Nam Bộ 572 294 278 1.914 750 1.164
Nguồn: Cục Đăng ký và Thống kê, 2014
Về trình độ chuyên môn: trình độ đào tạo của nhân viên VPĐKQSDĐ cấp tỉnh hiện có tương đối cao (65,7% lao động có trình độ đại học và trên đại học; 34,3% có trình độ cao đẳng hoặc trung cấp).
Tuy nhiên kinh nghiệm chuyên môn của đội ngũ nhân viên VPĐKQSDĐ cấp tỉnh rất hạn chế; phần lớn (62,6%) mới được tuyển dụng khi thành lập VPĐK hoặc chỉ có từ 1-5 năm làm việc tại các đơn vị chuyên môn khác (chủ yếu là Trung tâm kỹ thuật) chuyển sang.
- Tổng số lao động hiện có của VPĐKQSDĐ cấp huyện có 8.334 người, trung bình mỗi VPĐKQSDĐ có 12 người; trong đó, có 3.301 người trong biên chế nhà nước (chiếm 39,6%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 60,4%).
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐKQSDĐ cấp huyện: có trình độ chuyên môn từ trung cấp trở lên; tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng Tài nguyên và Môi trường; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐKQSDĐ.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 25
c. Kết quả thực hiện một số nhiệm vụ chính
Sau hơn 10 năm triển khai thi hành Luật đất đai năm 2003, đến nay VPĐKQSDĐ cấp tỉnh đã được thành lập tại tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; VPĐKQSDĐ cấp huyện đã được thành lập tại 674/693 huyện, thị, thành phố thuộc tỉnh, thị xã (chưa kể huyện đảo), chiếm 97% tổng số huyện. Việc thành lập và hoạt động của VPĐKQSDĐđã khắc phục nhiều khó khăn về nhân lực chuyên môn để thực hiện các nhiệm vụ vềđăng ký đất đai; đã tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong việc cấp GCNQSDĐ.
Tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2013, cả nước đã cấp được 40,8 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 22,7 triệu ha, đạt 93,8% diện tích các loại đất cần cấp giấy chứng nhận; trong đó 5 loại đất chính của cả nước đã cấp được 39,9 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 22,1 triệu ha, đạt 93,7% diện tích cần cấp và đạt 95,7% tổng số trường hợp sử dụng đất đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận. Trong đó, riêng năm 2013 cấp được 6,4 triệu giấy chứng nhận, với diện tích 3,9 triệu ha, nhiều hơn 3,6 lần so với kết quả cấp giấy chứng nhận năm 2012.
Hiện nay, cả nước có 60 tỉnh hoàn thành cơ bản (đạt trên 85% tổng diện tích các loại đất cần cấp giấy chứng nhận); còn 3 tỉnh chưa hoàn thành cơ bản (đạt dưới 85% diện tích cần cấp giấy) là các tỉnh: Lai Châu; Hải Dương và Bình Phước.
Tình hình cấp giấy chứng nhận các loại đất chính như sau: Bảng 1.3: Kết quả cấp giấy chứng nhận các loại đất cả nước STT Loại đất Số GCN đã cấp Diện tích (ha) Tỷ lệđạt (%) 1 Đất sản xuất nông nghiệp 19.693.256 8.734.927 89,0 2 Đất nuôi trồng thủy sản 756.583 543.175 83,3 3 Đất lâm nghiệp 1.939.631 12.237.033 97,9 4 Đất ở nông thôn 12.870.943 512.716 93,8 5 Đất ở đô thị 5.313.782 127.313 95,0 6 Đất chuyên dùng 246.849 555.345 77,0 7 Đất cơ sở tôn giáo 19.000 12.040 81,1
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 26
Cả nước 40.840.044 22.722.550 93,8
Nguồn : Báo cáo Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2014.
- Vềđất ởđô thị: Cả nước đã cấp được 5.307.900 giấy chứng nhận với diện tích 127.000 ha, đạt 94,8%; trong đó có 43 tỉnh cơ bản hoàn thành đạt trên 85%; còn 20 tỉnh đạt dưới 85%, đặc biệt còn 3 tỉnh đạt thấp dưới 70% gồm: Bình Định, Bình Thuận, Kiên Giang.
- Về đất ở nông thôn: Cả nước đã cấp được 12.857.500 giấy chứng nhận với diện tích 512.400 ha, đạt 93,8%; trong đó 50 tỉnh đạt trên 85%, 13 tỉnh đạt dưới 85%; 2 tỉnh đạt thấp dưới 70% gồm: Ninh Thuận, Đắk Nông.
- Về đất chuyên dùng: Cả nước đã cấp được 245.500 giấy chứng nhận với diện tích 552.900 ha, đạt 76,7%; trong đó 28 tỉnh đạt trên 85%; 35 tỉnh đạt dưới 85%. 18 tỉnh đạt thấp dưới 70%, gồm: Cao Bằng, Lạng Sơn, Hòa Bình, Bắc Giang, Hà Nội, Hải Dương, Hưng Yên, Quảng Ngãi, Bình Định, Bình Thuận, Kon Tum, Đắk Nông, TP. Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Tiền Giang, Trà Vinh, An Giang, Kiên Giang.
- Vềđất sản xuất nông nghiệp: Cả nước đã cấp được 19.653.200 giấy chứng nhận với diện tích 8.726.000 ha, đạt 88,9%; trong đó 51 tỉnh đạt trên 85%; 12 tỉnh đạt dưới 85%; chỉ có tỉnh Ninh Thuận đạt dưới 70%.
- Về đất lâm nghiệp: Cả nước đã cấp được 1.934.800 giấy chứng nhận với diện tích 12.221.800 ha, đạt 97,8%; trong đó 39 tỉnh đạt trên 85%; 16 tỉnh đạt dưới 85% (trừ 8 tỉnh không có đất lâm nghiệp phải cấp giấy chứng nhận); 4 tỉnh đạt dưới 70% gồm: Hải Dương, Ninh Bình, Bình Dương, Tây Ninh.
Đạt được kết quả trên, trước hết là do việc thành lập các VPĐKQSDĐ, lực lượng chuyên môn về đăng ký, cấp GCNQSDĐ đã được gia tăng hơn nhiều lần so với trước đây với trình độ chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn về thi hành pháp luật ngày càng được nâng cao, hoàn thiện; đã phân biệt các công việc mang tính sự nghiệp với công việc quản lý nhà nước trong hoạt động đăng ký, cấp GCNQSDĐ; phân định chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết thủ tục hành chính; cải cách thủ tục theo hướng đơn giản, thời gian thực hiện cấp GCNQSDĐ đã được rút ngắn so với thời gian thực hiện trước Luật Đất đai 2003.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 27
1.3.2.4. Sự cần thiết của việc đổi mới mô hình hoạt động của VPĐKQSDĐ
a. Hạn chế của mô hình VPĐKQSDĐ hai cấp tại Việt Nam
- Trong việc ban hành các quy định của pháp luật:
+ Khoản 1 điều 51 Luật Đất đai năm 2003 quy định: tổ chức đang sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với phần diện tích đất sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả.
Trên thực tế điều kiện “có hiệu quả” rất khó để lượng hóa, các văn bản hương dẫn thi hành luật chưa đưa ra được các chỉ tiêu cụ thểđể đánh giá thế nào là sử dụng đất có hiệu quả nên có nhiều tổ chức được nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đầu tư xây dựng công trình, để lãng phí đất hoặc cho thuê, cho mượn trái pháp luật nhưng vẫn yêu cầu cơ quan nhà nước phải cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, việc này gây rất nhiều khó khăn chưa cơ quan thực hiện;
+ Quyết định số 08/2006/QĐ-BTNMT ngày 21/7/2006 của Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy định khi cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với thửa đất hoặc một phần thửa đất thuộc quy hoạch sử dụng đất mà phải thu hồi, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và công bố nhưng chưa có quyết định thu hồi đất thì phải ghi chú nội dung quy hoạch trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp hộ gia đình, cá nhân đã hạn chế quyền lợi của người sử dụng đất.
Tuy nhiên Điều 8 Thông tư 17/2009/TT-BTNMT ngày 21/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (thay thế Quyết định số 08/2006/QĐ-BTNMT ngày 21/7/2006) không yêu cầu phải ghi nội dung quy hoạch khi cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (trừ trường hợp quy định tại khoản 1, 2 điều 8 Thông tư 17/2009/TT-BTNMT ngày 21/10/2009).
Như vậy, giữa các hộ gia đình, cá nhân được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Quyết định số 08/2006/QĐ-BTNMT ngày 21/7/2006 và các hộ gia đình, cá nhân được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT ngày 21/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường có sự khác nhau về quyền lợi (giá trị thửa đất giao dịch trên thị trường) nên sẽ nảy sinh khiếu kiện đối với cơ quan quản lý nhà nước;
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 28
+ Điều kiện đểđược cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chưa được quy định cụ thể tại một điều riêng;
- Trong việc thực thi các quy định của pháp luật
+ Việc thành lập hệ thống VPĐKQSDĐ ở các địa phương còn rất chậm so với yêu cầu nhiệm vụ thi hành Luật Đất đai năm 2003;
+ Việc tổ chức bộ máy các VPĐKQSDĐ các địa phương chưa thống nhất về loại hình hoạt động: chức năng nhiệm vụ của nhiều VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn có sự chồng chéo với một sốđơn vị khác của Sở, nhất là Trung tâm Thông tin Tài nguyên và Môi trường; chức năng nhiệm vụ của nhiều VPĐKQSDĐ cấp huyện còn chồng chéo với Phòng Tài nguyên và Môi trường; có địa phương VPĐKQSDĐ phải tự bảo đảm kinh phí để tồn tại và hoạt động, có địa phương VPĐKQSDĐ được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước cho một phần kinh phí hoạt động, cũng có địa phương VPĐKQSDĐ được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước cho toàn bộ kinh phí để hoạt động;
+ Thực tế, các VPĐKQSDĐ chủ yếu mới triển khai thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất riêng lẻ cho một sốđối tượng thuộc thẩm quyền phân cấp, một số VPĐKQSDĐ đã bước đầu tham gia thực