2.2.2.1 Trước khi có Luật ựất ựai năm 1993
Trong mỗi kiểu Nhà nước tuỳ theo tình hình kinh tế, chắnh trị, xã hội và những ựặc ựiểm truyền thống, huyết thống, tập tụcẦmà các hình thức sở hữu ựất ựai luôn ựược giai cấp thống trị chú trọng. Ngay từ thời kỳ phát triển Nhà nước trung ương tập quyền ựến thời Nguyễn, chắnh sách bồi thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ựất ựã ựược xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng ựất canh tác, ựất ở không ựược quan tâm nhiều so với các loại ựất khác. Hình thức bồi thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường ựược quy ựịnh chặt chẽ, tương ứng với những thiệt hại của người bị thu hồi ựất (đặng Thái Sơn năm 2002) [19].
Sau cách mạng tháng 8/1945, với mục tiêu người cày ruộng, ngày 04 tháng 12 năm 1953, Luật cải cách ruộng ựất ra ựời nhằm thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng ựất của thực dân Pháp và tay sai bán nước ở Việt Nam, xoá bỏ chế ựộ phong kiến về chiếm hữu ruộng ựất, thực hiện chế ựộ sở hữu ruộng ựất của nông dân, ựồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng.
Khi trưng thu ruộng ựất, Nhà nước xác ựịnh, cách bồi thường tốt nhất là vận ựộng nông dân ựiều chỉnh hoặc nhượng ruộng ựất cho người bị trưng dụng ựể họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm ựược như vậy, về ựất sẽ
ựược bồi thường bằng tiền từ 1- 4 năm sản lượng thường niên của ruộng ựất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, ựời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng ựất ắt hay nhiều, tốt hay xấu mà ựịnh. Có thể nói, Nghị ựịnh số 151/TTg ra ựời phần nào ựáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng ựất trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị ựịnh này chưa có quy ựịnh cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên.
Ngày 11/01/1970, Thủ tướng Chắnh phủ ban hành Thông tư 1792/TTg quy ựịnh một số ựiểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, ựất ựai, cây cối, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố. Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải ựến liên hệ với chắnh quyền các cấp ựể tiến hành thương lượng với nhân dân căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại ựất ựai của ựịa phương mà ựịnh giá bồi thường cho phù hợp.
Mặc dù chắnh sách bồi thường về ựất chưa ựược quy ựịnh trong luật về thể chế thành một chắnh sách ựầy ựủ, song quy ựịnh về bồi thường khi nhà nước trưng dụng ựất tại Thông tư 172/TTg ựã có sự thay ựổi so với Nghị ựịnh từ 151/TTg, từ Ộchiếu cố ựúng mức quyền lợi và ựời sống của những người có ruộng ựất bị trưng dụngỢ trước ựây sang Ộựảm bảo thoả ựáng quyền lợi kinh tế của Hợp tác xã và của nhân dânỢ ựồng thời những quy ựịnh tại Nghị ựịnh 151/TTg trước ựây chỉ có tắnh nguyên tắc thì ựến Thông tư 1792/TTg ựã ựược quy ựịnh cụ thể mức bồi thường nhà ở, ựất ựai, cây lâu năm, hoa màu trên ựất. Luật ựất ựai năm 1988 ra ựời dựa trên quy ựịnh ựất ựai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi ựất ựể phục vụ cho các mục ựắch công cộng, người sử dụng ựất không ựựơc Nhà nước bồi thường bằng ựất, chỉ ựược bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện tắch ựất bị thu hồị
Ngày 31/5/1990, Hội ựồng Bộ trưởng ban hành Nghị ựịnh số 186/HđBT về bồi thường thiệt hại ựất nông nghiệp, ựất có rừng khi chuyển sang sử dụng
vào mục ựắch khác. Theo quy ựịnh của Nghị ựịnh số 186/HđBT thì mọi tổ chức, cá nhân ựược giao ựất nông nghiệp, ựất có rừng ựể sử dụng vào mục ựắch khác phải bồi thường thiệt hại về ựất nông nghiệp, ựất có rừng cho Nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về ựất nông nghiệp, ựất có rừng mà người ựược Nhà nước giao ựất phải nộp ựược ựiều về ngân sách Trung ương 30%, còn lại 70% thuộc ngân sách ựịa phương ựể sử dụng việc khai hoang, phục hoá, cải tạo ựất nông nghiệp và ựịnh canh, ựịnh cư cho nhân dân vùng bị lấy ựất. Người có ựất bị thu hồi chỉ ựược bồi thường thiệt hại tài sản trên ựất, trong lòng ựất. Nếu nhà nước thu hồi ựất vào ựất làm nhà ở, việc bồi thường thiệt hại về ựất không ựược ựặt ra và người bị thu hồi ựất làm nhà ở sẽ phải tự lo liệụ
Tóm lại, do thời kỳ này ựất ựai chưa ựược thừa nhận là có giá cho nên các chắnh sách bồi thường GPMB còn có nhiều hạn chế, thể hiện trong cách tắnh giá trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách công bằng thì những chắnh sách này cũng ựã ựóng vai trò tắch cực trong việc GPMB ựể dành ựất cho việc xây dựng các công trình quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban ựầu của ựất nước.
2.2.2.2 Thời kỳ 1993 ựến 2003
Hiến pháp 1992 ựặt nền móng cho việc xây dựng chắnh sách bồi thường GPMB qua những điều 17, 18, 23.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật ựất ựai 1993 ựược Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993. Với quy ựịnh Ộựất có giáỢ và người sử dụng ựất có các quyền và nghĩa vụ, ựây là sự ựổi mới có ý nghĩa rất quan trọng ựối với công tác bồi thường GPMB của Luật ựất ựai năm 1993.
Những quy ựịnh về bồi thường GPMB của Luật ựất ựai năm 1993 ựã thu hồi ựược những thành tựu quan trọng trong giai ựoạn ựầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự chuyển biến mau lẹ của tình hình kinh tế xã hội, nó ựã dần mất ựi vai trò làm ựộng lực thúc ựẩy phát triển. để tạo ựiều kiện ựẩy nhanh
tốc ựộ GPMB ựẩy nhanh tiến ựộ thi công công trình, ựồng thời ựảm bảo quyền lợi hợp pháp của người sử dụng ựất, Luật sửa ựổi, bổ sung một số ựiều của Luật ựất ựai ựã ựược thông qua ngày 29/6/2001.
để cụ thể hoá các quy ựịnh của Luật ựất ựai năm 1993 và Luật sửa ựổi, bổ sung một số ựiều của Luật ựất ựai năm 2001, nhiều văn bản quy ựịnh về chắnh sách bồi thường GPMB ựã ựược ban hành, bao gồm:
- Nghị ựịnh số 90/CP ngày 17/9/1994 của Chắnh phủ quy ựịnh về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ựất ựể sử dụng vào mục ựắch an ninh, quốc phòng, lợi ắch quốc gia, lợi ắch công cộng. Xét về tắnh chất và nội dung, Nghị ựịnh 90/CP ựã ựáp ứng ựược một số yêu cầu nhất ựịnh, so với các văn bản trước, Nghị ựịnh này là văn bản pháp lý mang tắnh toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chắnh sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi ựất, việc ựền bù bằng ựất cùng mục ựắch sử dụng, cùng hạng ựất.v.v.
- Nghị ựịnh 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại ựất; - Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của Liên bộ Tài chắnh- Xây dựng- Tổng cục địa chắnh- Ban vật giá Chắnh phủ hướng dẫn thi hành Nghị ựịnh 87/CP;
- Nghị ựịnh số 22/1998/Nđ-CP ngày 24/4/1998 của Chắnh phủ về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ựất ựể sử dụng vào mục ựắch quốc phòng, an ninh, lợi ắch quốc gia, lợi ắch công cộng; thay thế Nghị ựịnh số 90/CP nói trên;
- Thông tư 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chắnh hướng dẫn thi hành Nghị ựịnh số 22/1998/Nđ-CP ngày 24/4/1998 của Chắnh phủ.
* Chắnh sách bồi thường GPMB cụ thể theo quy ựịnh của Nghị ựịnh số 22/1998/Nđ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC:
Nghị ựịnh số 22/1998/Nđ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC ựã quy ựịnh rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ựất, ựối tượng phải bồi thường thiệt hại, ựối tượng ựược bồi thường thiệt hại, phạm vi
bồi thường thiệt hại và các chắnh sách cụ thể về bồi thường thiệt hại về ựất, tài sản gắn liền với ựất, việc lập khu TđC cũng như việc tổ chức thực hiện.
2.2.2.3 Từ khi có Luật ựất ựai năm 2003
Luật ựất ựai năm 2003 ựược Quốc hội thông qua và có hiệu lực ngày 01/7/2004. để hướng việc bồi thường GPMB theo quy ựịnh của Luật ựất ựai năm 2003, một số văn bản sau ựã ựược ban hành:
- Nghị ựịnh số 188/2004/Nđ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác ựịnh giá ựất và khung giá các loại ựất;
- Nghị ựịnh số 197/2004/Nđ-CP ngày 03/12/2004 của Chắnh phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ựất;
- Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chắnh hướng dẫn thực hiện Nghị ựịnh số 197/2004/Nđ-CP ngày 03/12/2004 của Chắnh phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ựất.
- Nghị ựịnh số 17/2006/Nđ-CP ngày 27/01/2006 của Chắnh phủ về sửa ựổi, bổ sung một số ựiều của các Nghị ựịnh hướng dẫn thi hành Luật ựất ựai và Nghị ựịnh số 187/2004/Nđ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần;
- Thông tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02/8/2006 của Bộ Tài chắnh sửa ựổi, bổ sung Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày của Bộ Tài chắnh hướng dẫn thực hiện Nghị ựịnh số 197/2004/Nđ-CP ngày 03/12/2004 của Chắnh phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ựấtẦ
Về cơ bản, chắnh sách bồi thường GPMB theo Luật ựất ựai 2003 ựã kế thừa những ưu ựiểm của chắnh sách trong thời kỳ trước, ựồng thời có những ựổi mới nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường GPMB hiện naỵ
Tuy nhiên ựể tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác bồi thường GPMB. Chắnh phủ ựã ban hành Nghị ựịnh 84/2007/Nđ-CP quy ựịnh bổ sung về việc cấp GCNQSDđ, thu hồi ựất, thực hiện quyền sử dụng ựất,
trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư khi Nhà nước thu hồi ựất và giải quyết khiếu nại về ựất ựai; Thông tư 06 hướng dẫn thực hiện một số ựiều của Nghị ựịnh 84/2007/Nđ-CP, Thông tư 145/2007/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị ựịnh số 188/2004/Nđ-CP ngày 16/11/2004 của Chắnh phủ về phương pháp xác ựịnh giá ựất; Thông tư liên tịch số 14/2008/TTLT/BTC- BTNMT ngày 31/01/2008 hướng dẫn thực hiện một số ựiều của Nghị ựịnh 84/2007/Nđ-CP ngày 25/5/2007 của Chắnh phủ quy ựịnh bổ sung về việc cấp GCNQSDđ, thu hồi ựất, thực hiện quyền sử dụng ựất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư khi nhà nước thu hồi ựất và giải quyết khiếu nại về ựất ựaiNghị ựịnh số 69/2009/Nđ-CP ngày 13/8/2009 quy ựịnh bổ sung về quy hoạch sử dụng ựất, giá ựất, thu hồi ựất, bồi thường, hỗ trợ và tái ựịnh cư.
Về Nghị ựịnh 84/2007/Nđ-CP tập trung vào việc làm rõ, bổ sung Nghị ựịnh 197/2004/Nđ-CP và Nghị ựịnh số 17/2006/Nđ-CP về một số những vấn ựề cơ bản chắnh sách bồi thường, trình tự thủ tục cấp GCNQSDđ, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư (Nghị ựịnh số 84/2007/Nđ-CP ngày 25/5/2007 của Chắnh phủ) [16].
Nguyên tắc xuyên suốt của Nghị ựịnh 84/2007/Nđ-CP là ựảm bảo quyền và lợi ắch của người sử dụng ựất, thực hiện hài hoà 3 lợi ắch: Người sử dụng ựất, nhà ựầu tư và quyền của nhà nước theo quy ựịnh của pháp luật.
Năm 2009 Chắnh phủ ựã ban hành Nghị ựịnh 69/2009/Nđ-CP ngày 13/8/2009 quy ựịnh bổ sung quy hoạch sử dụng ựất, giá ựất, bồi thường, hỗ trợ và tái ựịnh cư ; và Bộ Tài nguyên và Môi trường ựã ban hành thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 quy ựịnh chi tiết bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư và trình tự, thủ tục thu hồi ựất, giao ựất, cho thuê ựất. đây là một bước ngoặt về hỗ trợ ựào tạo nghề nghiệp và việc làm trong công tác thu hồi ựất.
2.2.2.4 Nhận xét, ựánh giá về chắnh sách bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư của Việt Nam qua các thời kỳ
Qua nghiên cứu chắnh sách bồi thường, hỗ trợ, tái ựịnh cư của Việt Nam qua các thời kỳ cho thấỵ
- Thời kỳ trước Luật 1993: Nhà nước ựã quan tâm nhiều hơn về chắnh sách bồi thường, hỗ trợ ựối với người dân, các chắnh sách ựều xuất phát từ nhu cầu thực tiễn của người dân và liên tục ựược ựiều chỉnh ựể phù hợp với thực tế. Thời kỳ này, chắnh sách pháp luật về ựất ựai mới ựược ựưa vào quản lý Nhà nước phát hành bằng Luật chưa cụ thể, nên chưa ựược chặt chẽ, còn nhiều ựiều khoản về Nghị ựịnh, Thông tư, Hướng dẫn cần phải xem xét ựể thay ựổi bổ sung.
- Thời kỳ sau khi Luật 1993 có hiệu lực thi hành: đến thời ựiểm này các chắnh sách về pháp luật ựất ựai ựã thay ựổi cơ bản ựáng kể, Nhà nước ựã quan tâm sâu hơn về chắnh sách quản lý ựất ựai, ựặc biệt như tổ chức chia lại ựất sản xuất nông nghiệp ựể khẳng ựịnh quyền cho người dân là cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ựất nông nghiệp cho người dân có thời hạn. Do kinh tế ựất nước ựang trong thời kỳ chuyển ựổi tiến tới công nghiệp hóa và hiện ựại hóa ựất nước, ựất ựai càng ngày càng quan trọng hơn, xét thấy nhu cầu thực tiễn của người dân lớn hơn, tháng 8 năm 2000 Nhà nước ựã ban hành Chỉ thị số 18 của thủ tướng Chắnh phủ về cấp giấy chứng nhận QSDđ ở trên cả nước ựể ựưa công tác quản lý ựất ựai ựược sâu và chặt chẽ hơn.
Do ựược Nhà nước quan tâm sâu về công tác quản lý ựất ựai ựặc biệt ựối với người dân, cùng với sự phát triển của ựất nước, giao thông ựi lại cũng cần ựược mở rộng hơn nữa ựể thuận lợi cho việc phát triển kinh tế, Nhà nước cần phải thu hồi ựất GPMB ựể thực hiện dự án giao cho các thành phần tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng ựất ựể phát triển kinh tế ựất nước. Tuy nhiên, do có nhiều mâu thuẫn giữa các chắnh sách về ựất ựai, việc thu hồi bồi thường, hỗ trợ cho người dân ựã nảy sinh nhiều bất cập, dẫn ựến ựơn thư khiếu nại, tố cáo Nhà nước không giải quyết ựược, qua nghiên cứu và xin ý kiến ựóng góp bằng văn bản của các cấp quản lý Nhà nước cấp dưới, cơ quan quản lý Nhà
nước cấp trên ựã ban hành dự thảo ựiều chỉnh và thay ựổi Luật ựất ựai ựể bàn trước Quốc hội sửa ựổi Luật ựai năm 1993.
- Thời kỳ Luật ựất ựai 2003 có hiệu lực cho ựến nay: Rút kinh nghiệm qua các thời kỳ Nhà nước hàng tháng, hàng quắ của mỗi năm cơ quan Nhà nước cấp trên ựã phát hành văn bản gửi các cơ quan Nhà nước cấp dưới yêu cầu cơ quan Nhà nước cấp dưới ựóng góp bằng văn bản về chắnh sách bồi thường, hỗ trợ cho người dân ựã phù hợp với thực tế chưa, gửi cho cơ quan Nhà nước cấp trên ựể cơ quan Nhà nước cấp trên xem xét tiếp thu ựiều chỉnh ựể phát các thông tư, các hướng dẫn và nghị ựịnh ựể các cơ quan thực hiện chắnh sách thu hồi bồi thường, hỗ trợ cho người dân ựể phù hợp với thực tế cho người dân, ựảm bảo công bằng dân chủ, tránh mọi ựơn thư khiếu kiện kéo dài của người dân.
Cùng với sự ựổi mới về tiến trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan lập pháp và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, chắnh sách