của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ
Thực hiện quy định của pháp luật, nhất là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trong những năm qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền gồm Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ để quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh và quy định những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình. Cụ thể là:
55
+ Tính từ năm 1992 đến năm 2002 (tính đến hết nhiệm kỳ Quốc hội khoá X), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 954 Nghị định, 1311 Quyết định và 229 Chỉ thị [14, tr.134];
+ Từ năm 2002 (tính từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI) đến ngày 30/4/2005, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 73 Nghị định, 22 quyết định, 25 Chỉ thị [3, tr.2];
+ Từ tháng 11/2005 (thời điểm Quốc hội tiến hành giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ...) đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 561 Nghị định, 104 Nghị quyết, 431 quyết định, 64 chỉ thị [4, tr.3].
Như vậy, nếu tính từ năm 1992 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành khoảng 1600 Nghị định, trên 100 Nghị quyết (số lượng nghị quyết chỉ thống kê trong vài năm trở lại đây), gần 1800 Quyết định và trên 300 Chỉ thị (số liệu thống kê không chính thức). Tính trung bình mỗi năm, Chính phủ ban hành khoảng 100 nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành trên 100 quyết định và khoảng 18 Chỉ thị. Mặc dù vậy, so với số văn bản quy phạm pháp luật thực tế cần ban hành để quy định chi tiết thi hành các luật, pháp lệnh đã ban hành và quy định về các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, thì số văn bản quy phạm pháp luật nêu trên vẫn thiếu nhiều. Con số trên cho thấy, nhu cầu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội, phục vụ hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ vô cùng lớn, đòi hỏi Chính phủ phải có sự sắp xếp về tổ chức, bộ máy, nhân sự và những giải pháp hết sức hợp lý, hiệu quả thì mới bảo đảm yêu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật và bảo đảm chất lượng văn bản.
Có thể nói, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thời gian qua đã phần nào đáp ứng yêu cầu của Chính phủ, phục vụ kịp thời công tác quản lý, điều hành xã hội.
56
Trong những năm gần đây, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, năm sau tiến bộ hơn năm trước, góp phần quan trọng vào việc tạo môi trường pháp lý ngày càng hoàn thiện để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đất nước trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế.
Đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, tại kỳ họp thứ tám, Quốc hội khoá XI, Quốc hội đã tiến hành giám sát hoạt động này, trong đó nhận định:
“Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết nhìn chung còn chậm, không ít trường hợp quá chậm, chưa đáp ứng yêu cầu triển khai thực hiện ngay sau khi luật, pháp lệnh, nghị quyết có hiệu lực. Công tác thẩm định có trường hợp còn hình thức, chất lượng chưa cao, chưa có sự phối hợp thống nhất giữa các bộ, ngành; một số văn bản có nội dung còn thiếu chi tiết, chưa phù hợp với quy định của luật, pháp lệnh, nghị quyết hoặc còn chồng chéo, mâu thuẫn. Việc kiểm tra các văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật chưa được tiến hành thường xuyên và xử lý kịp thời” [12, tr.2].
Như vậy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng còn nhiều mặt hạn chế, cần được nghiên cứu, khắc phục. Cụ thể là:
- Về tiến độ ban hành văn bản:
Mặc dù đã có nhiều cố gắng, song phần lớn các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chậm so với quy định của pháp luật, đồng thời cũng chậm so với yêu cầu thực tế, chưa bảo đảm yêu cầu có văn bản hướng dẫn thi hành ngay sau khi luật, pháp lệnh có hiệu lực. Thậm chí, có nhiều nội dung
57
được luật, pháp lệnh giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành nhưng sau nhiều năm kể từ khi luật, pháp lệnh được ban hành và có hiệu lực, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vẫn chưa ban hành văn bản theo quy định của luật, pháp lệnh.
Chẳng hạn, Luật quốc phòng được Quốc hội thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2006, nhưng tính đến tháng 8 năm 2008, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ mới ban hành được 9 văn bản, trong đó văn bản được ban hành sớm nhất là sau 8 tháng 20 ngày kể từ ngày Luật được thông qua, sau 3 tháng 24 ngày kể từ ngày Luật có hiệu lực; văn bản cuối cùng đã được ban hành chậm 2 năm 4 tháng 2 ngày kể từ ngày Luật được thông qua, chậm 1 năm 9 tháng 16 ngày kể từ khi Luật có hiệu lực, nhưng đối chiếu với quy định của Luật thì vẫn còn một số nội dung phải tiếp tục ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, có nghĩa là sau khi Luật được thông qua 3 năm 2 tháng và sau ngày Luật có hiệu lực 2 năm 8 tháng (tính đến thời điểm tháng 8 năm 2008), một số nội dung của Luật quốc phòng vẫn chưa được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành theo quy định của Luật (xem bảng 4, bảng 5)
58
Bảng 4: Các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật quốc phòng
TT Tên và số hiệu văn bản Ngày ban hành Thời gian chậm so với ngày Luật được thông
qua
Thời gian chậm so với ngày Luật có hiệu lực
1 Nghị định 42/2006/NĐ-CP về công nghiệp quốc phòng
24/4/2006 8 tháng 20 ngày 3 tháng 24 ngày
2 Nghị định 116/2006/NĐ-CP về động viên quốc phòng
06/10/2006 1 năm 3 tháng 22 ngày 9 tháng 6 ngày
3 Nghị định 116/2007/NĐ-CP về giáo dục quốc phòng - an ninh
10/7/2007 2 năm 26 ngày 1 năm 6 tháng 10 ngày
4 Nghị định 152/2007/NĐ-CP về khu vực phòng thủ
59 5 Quyết định 111/2007/QĐ-TTg ban hành
Quy chế phối hợp giữa Bộ Quốc phòng với Bộ Công nghiệp, các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong quản lý nhà nước về công nghiệp quốc phòng
20/7/2007 2 năm 1 tháng 6 ngày 1 năm 6 tháng 20 ngày
6 Quyết định 1404/QĐ-TTg về thành lập Hội đồng giáo dục quốc phòng - an ninh trung ương, quân khu
60
Bảng 5: Các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật quốc phòng đang soạn thảo cần được tiếp tục ban hành (tính đến tháng 8 năm 2008)
TT Loại văn bản và nội dung điều chỉnh của văn bản Thời gian chậm so với ngày Luật được thông qua
Thời gian chậm so với ngày Luật có hiệu lực 1 Nghị định về phòng thủ dân sự 3 năm 2 tháng 2 năm 8 tháng
2 Nghị định về xây dựng khu kinh tế - quốc phòng 3 năm 2 tháng 2 năm 8 tháng 3 Nghị định về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết
quân luật, giới nghiêm
3 năm 2 tháng 2 năm 8 tháng
4 Quyết định ban hành Quy chế kết hợp kinh tế - xã hội với quốc phòng - an ninh trong khu vực phòng thủ
3 năm 2 tháng 2 năm 8 tháng
5 Quyết định ban hành Quy chế hoạt động của khu vực phòng thủ
61
Việc chậm ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh làm cho các quy định của luật, pháp lệnh chậm đi vào cuộc sống, các cơ quan, tổ chức áp dụng luật, pháp lệnh không thống nhất, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Một số luật, pháp lệnh đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng văn bản hướng dẫn thi hành lại chưa được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới cho phù hợp nên có trường hợp cơ quan nhà nước, công dân vẫn áp dụng các văn bản hướng dẫn cũ không còn phù hợp. Việc chậm ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã không đáp ứng kịp thời nhu cầu, đòi hỏi thực tiễn đặt ra, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, gây khó khăn cho các cơ quan thực thi pháp luật, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
- Về Ban soạn thảo:
Hoạt động của các ban soạn thảo đã có những cố gắng nhất định trong việc nghiên cứu, xây dựng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, Ban soạn thảo cũng chưa thực sự phát huy vai trò là chủ thể chịu trách nhiệm chính về chất lượng, tiến độ xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, cũng như việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, người thường xuyên tham gia các cuộc họp Ban soạn thảo là các chuyên viên của các bộ, ngành mà không phải là thành viên Ban soạn thảo. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, việc soạn thảo gần như khoán cho cơ quan chủ trì soạn thảo mà thực chất là Tổ biên tập gồm các cán bộ, chuyên viên của cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện, dẫn đến chất lượng soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, đồng thời cũng ảnh hưởng đến tiến độ soạn thảo do không chủ động quyết định được nội dung dự thảo.
62
- Về công tác thẩm định:
Với trách nhiệm là cơ quan được giao giúp Chính phủ thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp đã có nhiều cố gắng trong việc thực hiện nhiệm vụ thẩm định văn bản, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, công tác thẩm định thời gian qua cũng còn những hạn chế nhất định như còn mang tính hình thức, chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra, chẳng hạn như nhiều trường hợp văn bản thẩm định chưa mang tính phản biện, nội dung thẩm định chưa đầy đủ, chưa toàn diện; các lập luận chưa có tính thuyết phục; việc thẩm định còn chậm so với yêu cầu. Một số trường hợp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trình ra Chính phủ vẫn chưa có văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp.
Về phía cơ quan soạn thảo, việc gửi dự thảo đến Bộ Tư pháp để thẩm định hoặc xin ý kiến thường không đáp ứng quy định về thời gian nên đã ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng thẩm định; việc tiếp thu ý kiến thẩm định còn mang tính tuỳ nghi, phụ thuộc vào ý chí của cơ quan chủ trì soạn thảo. Những trường hợp có ý kiến khác nhau giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định thì việc báo cáo Chính phủ xem xét, quyết định chưa thực hiện đúng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong khi đó, Văn phòng Chính phủ, với trách nhiệm là cơ quan tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chưa nghiên cứu kịp thời các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để đưa vào chương trình làm việc của Chính phủ, làm ảnh hưởng đến tiến độ ban hành văn bản. Thực tế cho thấy, nhiều dự thảo văn bản đã được gửi đến nhiều tháng, thậm chí hàng năm nhưng chưa được đưa ra Chính phủ xem xét, ban hành.
- Về trình tự xem xét, thông qua văn bản:
Trình tự, thủ tục thông qua văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ thường không được tiến hành đầy đủ các bước theo quy định của pháp luật.
63
Một số dự thảo văn bản cần được đưa ra thảo luận, thông qua tại phiên họp Chính phủ thì được thay bằng việc gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ thông qua phương pháp gửi phiếu xin ý kiến đồng ý hay không đồng ý. Việc gửi phiếu xin ý kiến như vậy không có sự trao đổi, thảo luận giữa các thành viên Chính phủ, thiếu tính phản biện nên đã ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được thông qua.
- Về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật:
Nhìn chung, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có nhiều tiến bộ, cơ bản đáp ứng được yêu cầu quản lý, điều hành của Chính phủ; cơ bản bảo đảm sự phù hợp về nội dung so với quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, đúng hình thức, thẩm quyền, bảo đảm tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật; các văn bản quy định chi tiết và mang tính khả thi hơn, đã dần khắc phục được tình trạng quy định chung chung, khó thi hành; hạn chế được việc phải ban hành tiếp các văn bản khác để hướng dẫn.
Tuy nhiên, nội dung một số văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn chung chung, thiếu cụ thể, chưa theo kịp yêu cầu quản lý và tốc độ phát triển của xã hội nên khi triển khai thực hiện còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng. Nội dung một số văn bản còn chồng chéo, mâu thuẫn; một số văn bản còn gây ra cách hiểu khác nhau trong quá trình áp dụng; một số văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn có những quy định chưa phù hợp với quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh; một số văn bản hướng dẫn thi hành quy định những nội dung vượt quá phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh hoặc ngược lại đã hạn chế quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân so với quy định của văn bản pháp luật được hướng dẫn.
64
Về nguyên nhân, qua giám sát hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005 của Quốc hội cũng chỉ rõ:
“Thứ nhất, lãnh đạo một số cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo dự thảo văn bản pháp luật chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như là một trong những hoạt động chủ yếu của công tác quản lý nhà nước, là chức năng cơ bản của cơ quan nhà nước, nên chưa đầu tư thích đáng thời gian, công sức cho việc thực hiện nhiệm vụ này. Do đó, việc ban hành thường không kịp thời, một số dự thảo văn bản không đạt yêu cầu. Sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các văn bản liên ngành chưa chặt chẽ, thiếu đồng bộ và còn hình thức. Việc xử lý vi phạm trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết chưa tốt;
Thứ hai, trong một số luật, pháp lệnh, nghị quyết, nhiều quy định còn thiếu chi tiết, cụ thể, mới dừng lại ở những nguyên tắc chung, chưa xác định rõ những nội dung cụ thể cần hướng dẫn thi hành cũng như chưa chỉ rõ số lượng văn bản, cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo, thời hạn ban hành nên đã gây khó khăn cho cơ quan được giao nhiệm vụ ban hành văn bản quy định chi