Sau khi dự án luật, pháp lệnh đã có tên trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc soạn thảo dự án luật được bắt đầu khởi động. Đây là giai đoạn giữ vai trò rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, tính khả thi của dự án luật, pháp lệnh. Xuất phát từ tính chất quan trọng như vậy của giai đoạn soạn thảo nên Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định tương đối đầy đủ và cụ thể quy trình này, bao gồm việc: thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập; tiến hành các công việc cần thiết phục vụ việc soạn thảo; lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh; thẩm định; chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh; trình dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án sang Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Quy định này đã hình thành một quy trình tương đối đồng bộ, cụ thể, khoa học và hợp lý về thủ tục, trình tự soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, bảo đảm cho quá trình soạn thảo được thực hiện một cách dân chủ, khách quan.
35
Thực tế cho thấy thời gian qua, việc thực hiện quy trình này đã góp phần nâng cao chất lượng soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, giúp Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đẩy nhanh tiến độ xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, bảo đảm chất lượng.
Tuy nhiên, vẫn còn có không ít dự án luật, pháp lệnh mà việc soạn thảo chưa bảo đảm chất lượng, sau khi được trình ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải sửa đổi, chỉnh lý nhiều, thậm chí có dự án do chất lượng không bảo đảm để có thể trình ra Quốc hội nên sau khi xem xét, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã đề nghị Quốc hội không đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc hội. Dẫn đến những hạn chế, tồn tại nêu trên là do một số nguyên nhân cơ bản như sau:
- Về Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh:
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì Chính phủ giao một bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo và quyết định thành lập Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Thành phần Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và đại diện lãnh đạo các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Việc quy định mang tính “liên ngành” trong thành phần của Ban soạn thảo nhằm khắc phục tình trạng cục bộ trong hoạt động soạn thảo của các cơ quan, tổ chức được giao chủ trì soạn thảo, đồng thời bảo đảm các chính sách, quy định được thể hiện trong dự án luật, pháp lệnh được phản ánh đầy đủ, chính xác các lĩnh vực, quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện quy định này chỉ mang tính hình thức hoặc không ít trường hợp không được tuân thủ nghiêm túc. Cụ thể:
36
+ Tuy pháp luật quy định Trưởng ban soạn thảo là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nhưng trên thực tế vẫn có trường hợp một số dự án do Chính phủ trình giao cho cấp thứ trưởng làm Trưởng ban. Điều này không những làm cho hiệu quả hoạt động của Ban soạn thảo giảm mà còn làm cho việc xin ý kiến chỉ đạo của Chính phủ không được sát sao. Bộ trưởng là thành viên Chính phủ trực tiếp tham mưu cho Chính phủ về các chính sách thuộc lĩnh vực mà bộ, ngành mình phụ trách nhưng lại không trực tiếp chỉ đạo việc xây dựng và đưa các chính sách này vào thể hiện trong dự án luật, pháp lệnh.
+ Tuy Ban soạn thảo được thành lập với đầy đủ các thành phần nhưng hoạt động mang tính hình thức, chẳng hạn tại các cuộc họp Ban soạn thảo, các thành phần này đều tham dự không đầy đủ, nhất là các thành viên đại diện cho các bộ, ngành hữu quan, trong nhiều trường hợp cử cán bộ hoặc chuyên viên tham dự thay. Đã có trường hợp, khi họp Ban soạn thảo thì chỉ có thành viên Ban soạn thảo thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo, còn các thành viên thuộc các cơ quan khác đều không có mặt mà uỷ quyền cho thành viên Tổ biên tập hoặc cán bộ, chuyên viên của cơ quan mình đến dự. Vì vậy, việc tham gia Ban soạn thảo các các thành viên này chưa thực sự phát huy được hiệu quả, chưa đưa ra được tiếng nói đại diện chính thức cho bộ, ngành mình. Mặt khác, do không hoạt động thường xuyên nên công việc của Ban soạn thảo chủ yếu do cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo mà thực chất là do một nhóm chuyên viên của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thực hiện. Điều này dẫn đến ý kiến của Trưởng Ban soạn thảo thường chi phối ý kiến của Ban soạn thảo và quá trình soạn thảo. Đây chính là nguyên nhân của thực trạng đang tồn tại hiện nay là các dự án luật, pháp lệnh được giao cho bộ, ngành nào chủ trì soạn thảo thì thường có xu hướng đưa ra các chính sách, quy phạm theo hướng có lợi cho công tác quản lý của bộ, ngành đó, còn khó khăn thì “nhường” cho các chủ thể khác.
37
+ Việc quy định thành phần của Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học không chỉ nhằm bảo đảm tính khách quan, toàn diện, công khai, minh bạch trong quá trình hoạch định chính sách đối với dự án luật, pháp lệnh, mà trên hết, nó nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của văn bản luật, pháp lệnh khi được ban hành. Mặc dù vậy, trên thực tế, sự tham gia trực tiếp của các chuyên gia, nhà khoa học vào quy trình soạn thảo còn hạn chế, tỷ lệ các dự án luật, pháp lệnh có mời các chuyên gia, nhà khoa học vào thành phần Ban soạn thảo còn khiêm tốn. Biện pháp thu hút sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học thường chỉ là mời tham gia hội thảo, toạ đàm, thảo luận; tuy nhiên, việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học chưa được thực hiện đầy đủ. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, sự đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học được thực hiện dưới hình thức hợp đồng phản biện đối với các dự án luật, pháp lệnh, nhưng số lượng người được mời tham gia rất hạn chế. Thực tế này dẫn đến việc thiếu thông tin khoa học phục vụ cho việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh.
- Về tổng kết thi hành pháp luật:
Điều 33 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, khi soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, Ban soạn thảo phải tiến hành tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án.
Thực tế cho thấy, tuy phần lớn các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong thời gian qua đều có báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật nhưng hầu hết các báo cáo này chỉ mang tính hình
38
thức, được thực hiện nhằm bảo đảm hồ sơ dự án. Phần lớn việc tổng kết không được tiến hành một cách bài bản, có hệ thống. Cơ quan soạn thảo không tiến hành các hoạt động tổng kết thực sự mà chủ yếu chỉ tổng hợp báo cáo kết quả công tác hoặc các báo cáo chuyên môn liên quan đến nội dung dự án để xây dựng báo cáo tổng kết. Điều đó dẫn đến tình trạng nhìn chung các báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật không thực sự phục vụ công tác nghiên cứu để xây dựng dự án luật, pháp lệnh. Thậm chí, có tình trạng cơ quan soạn thảo “sáng tác” ra báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật với những nội dung nhằm phục vụ việc xây dựng dự án, đặt ra những quy định có lợi cho mình. Việc này đôi khi đã bóp méo thực tiễn làm lệch hướng hoạch định chính sách của cơ quan có thẩm quyền.
- Việc lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh trong quá trình soạn thảo
Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.
Việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.
Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về dự án; trong đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên và
39
môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động đối với môi trường, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Mặc dù Luật đã quy định cụ thể về việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, nhưng trên thực tế việc lấy ý kiến chưa đem lại hiệu quả thiết thực phục vụ cho công tác soạn thảo, nhiều khi còn tổ chức mang tính hình thức, gây tốn kém, không hiệu quả. Những hạn chế và tồn tại nêu trên là do một số nguyên nhân như sau:
+ Việc lấy ý kiến chưa tập trung vào các đối tượng có quyền và lợi ích liên quan cũng như các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn, nhà hoạt động xã hội và hình thức tổ chức chưa phù hợp nên việc lấy ý kiến rất dàn trải, hiệu quả không cao, không tương xứng với chi phí bỏ ra.
+ Chưa nêu rõ được những vấn đề cần lấy ý kiến, nên việc tham gia ý kiến còn chung chung, dàn trải, không đi vào trọng tâm các vấn đề cốt lõi của dự án; hoặc có trường hợp tuy có nêu rõ các vấn đề cần lấy ý kiến nhưng vì lợi ích cục bộ nên chỉ nêu ra những vấn đề không thực sự quan trọng, không phải là vấn đề cơ bản của dự án luật, pháp lệnh để lấy ý kiến.
+ Việc tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan đối với các dự thảo luật, pháp luật nhiều khi được thực hiện mang tính hình thức, lấy lệ vì “không liên quan đến lĩnh vực mình phụ trách”, bên cạnh đó còn có tâm lý vị nể nên thường đưa ra ý kiến ủng hộ mà không có sự nghiên cứu, đánh giá một cách khách quan, chính xác.
+ Cơ chế tiếp thu ý kiến tham gia đóng góp chưa rõ ràng nên có tình trạng cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo không muốn tiếp thu ý kiến khi việc tiếp thu các ý kiến này làm thay đổi kết cấu cũng như các nội dung cơ bản của dự thảo luật, pháp lệnh, hoặc làm “ảnh hưởng” tới quyền lợi của ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách.
40
+ Chưa có cơ chế phản hồi, khen thưởng đối với các ý kiến góp ý có chất lượng nên chưa động viên, khuyến khích được sự tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
- Về đánh giá tác động của dự thảo luật, pháp lệnh:
Khoản 2 Điều 33 Luật ban hành văn bản quy định Ban soạn thảo phải tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự án. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp.
Đánh giá tác động là đánh giá về mặt kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, pháp luật, môi trường… về những vấn đề cần giải quyết và các giải pháp cho những vấn đề này cũng như những chi phí, lợi ích của các giải pháp được đề cập trong dự thảo luật, pháp lệnh nhằm phân bổ hợp lý các nguồn lực, tạo sự phát triển, giảm bớt rủi ro các sai lầm xuất phát từ các quy định, chính sách. Đồng thời, trong quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nếu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thực hiện tốt việc đánh giá tác động về mặt kinh tế, xã hội, môi trường cũng như các nguồn lực bảo đảm thi hành thì việc áp dụng luật, pháp lệnh sau khi được ban hành sẽ có tính khả thi cao. Việc đánh giá tác động của dự thảo luật, pháp lệnh mới được quan tâm và quy định trở thành một nội dung bắt buộc trong công tác soạn thảo luật, pháp lệnh được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Trong thời gian qua, các cơ quan soạn thảo cũng đã bắt đầu triển khai, thực hiện việc đánh giá tác động mà sản phẩm cuối cùng là Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo luật cũng đã có trong hồ sơ trình Quốc hội. Tuy nhiên, hiệu quả thực hiện không cao; việc thực hiện còn qua loa, mang tính đối phó. Mặt khác, do chưa có tiêu chí cụ thể, cũng như chưa có cơ chế để kiểm soát, giám sát, đánh giá chất lượng của Báo cáo đánh giá tác động nên việc đánh
41
giá tác động chưa có nhiều ý nghĩa trong việc nâng cao chất lượng soạn thảo dự án luật, pháp lệnh.
- Về công tác thẩm định dự án luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại khoản 1 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ. Đối với dự án có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Bộ tư pháp là cơ quan duy nhất có trách nhiệm thẩm định đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ. Nội dung thẩm định bao gồm các vấn đề: sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh; sự phù hợp của nội dung dự án với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của dự án và ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Quy định giao Bộ tư pháp thực hiện công tác thẩm định như trên về hình thức dường như là phù hợp, nhưng về thực chất, quy định này lại chưa hoàn toàn phù hợp và thiếu tính khả thi.
Bộ tư pháp với chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan “gác cửa” về mặt pháp lý của Chính phủ chỉ có khả năng thẩm định đối với những vấn đề liên quan mang tính pháp lý như sự phù hợp với đường lối, chủ trương, chính