Với tính chất ƣu đãi của nguồn vốn ODA là thời gian vay khá dài (thƣờng là từ 30 - 40 năm), cùng với điều kiện cho vay ƣu đãi, kể cả yếu tố cho không chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng nguồn vốn vay, nên ODA đã trở thành một trong những nguồn vốn đóng vai trò quan trọng trong chiến lƣợc thu hút và quản lý sử dụng vốn nƣớc ngoài của các nƣớc đang phát triển. Đồng thời, ODA cũng góp phần đáng kể vào sự phát triển của các nƣớc sử dụng nguồn vốn này. Tuy nhiên, bên cạnh những nƣớc thành công trong sử dụng ODA nhƣ Nhật Bản những năm 1945 - 1960, Bostwana, Korea vào những năm 60, Indonesia vào những năm 70, Malaysia, Trung Quốc, Bolivia và Ghana vào cuối những năm 80, Srilanka và Uganda vào những năm 90 của thế kỷ XX,… thì cũng còn không ít nƣớc đã tiếp nhận ODA với số lƣợng lớn, song lƣợng vốn đó đã không giúp cải thiện tình hình kinh tế - xã hội ở các
25
quốc gia đó mà còn tạo thêm gánh nặng nợ nần của quốc gia. Điển hình cho thất bại này phải kể đến một số nƣớc nhƣ Senegal, Dămbia, Tandania hay Cộng hòa dân chủ Cônggô.
Xu hƣớng chung của ODA đƣợc thu hút và quản lý sử dụng ở các nƣớc đang phát triển những năm gần đây có xu hƣớng giảm cả về số tuyệt đối và tƣơng đối, nguyên nhân có thể do chiến tranh lạnh đã không còn, hiệu quả sử dụng ODA lại không cao và về phía các nhà tài trợ cũng có những khó khăn của họ.
1.2.3.1. Kinh nghiệm rút ra từ thành công trong việc thu hút và quản lý sử dụng ODA
*Trường hợp của Philippin
Philippin là một nƣớc nằm ở vùng Đông Nam Á, gần Việt Nam, với diện tích khoảng 300.000km2, dân số khoảng gần 100 triệu ngƣời, có cơ sở hạ tầng yếu kém, lạc hậu, 52% dân số thuộc loại nghèo, nên cũng là nƣớc nhận đƣợc lƣợng ODA không nhỏ.
Trong số vốn ODA mà chính phủ nƣớc này nhận đƣợc, thì vốn vay ODA đƣợc tập trung chủ yếu vào hai lĩnh vực và năng lƣợng, điện khí hóa (22,9%) và giao thông (19,6%), đây là hai lĩnh vực chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng vốn ODA đƣợc cam kết, còn vốn ODA không hoàn lại tập trung vào phát triển nguồn nhân lực (29,4%) và viện trợ bằng hàng hóa (14,3%) [13].
Với mô hình sử dụng ODA nhƣ trên, CSHT giao thông của Philippin đã từng bƣớc đƣợc phát triển đồng bộ, tạo lên các tiền đề phát triển. Nhƣ vậy, với việc sử dụng hợp lý nguồn vốn ODA, có chiến lƣợc thu hút nguồn vốn ODA từ những thập kỷ 80, tỷ lệ cam kết và giả ngân cũng nhƣ tỷ lệ vồn ODA không hoàn lại đạt mức cao đã góp phần làm nên thành công của Philippin trong sử dụng ODA. Mặt khác, thành công của nƣớc này trong quản lý ODA
26
còn thể hiện ở chỗ chính phủ Philippin đã có chiến lƣợc cụ thể để khai thác tối đa sự ƣu đãi của một số nhà tài trợ tiềm năng, mặc dù có sự cạnh tranh giữa các nƣớc dang phát triển trong thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA, nhƣng Philippin vẫn là nơi đầy hấp dẫn cho dòng vốn này chảy vào. Tuy nhiên, để có đƣợc thành công này, vào những năm 1970 - 1980 nƣớc này cũng đã từng thất bại trong việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA do không có đƣợc chiến lƣợc thu hút cụ thể, sử dụng nguồn vốn không tập trung và tình trạng tham nhũng xảy ra phổ biến.
*Trường hợp Bostwana
Bostwana là một trong những nƣớc nghèo nhất trên thế giới, sau khi giành đƣợc độc lập vào năm 1966. Ở thời điểm đó Bostwana đã dựa vào nguồn viện trợ của Anh để thực hiện các chƣơng trình phát triển và phục vụ hầu hết các chi tiêu ngân sách. Trong những thập kỷ tiếp theo, nƣớc này đƣợc coi là một trong những nƣớc có tốc độ tăng trƣởng kinh tế cao nhất và hiện đƣợc xếp vào hàng những nƣớc có thu nhập đầu ngƣời trong GDP ở mức trung bình - 2000 USD/ngƣời/năm. Theo đánh giá của các chuyên gia kinh tế, sở dĩ Bostwana có đƣợc thành công nhƣ vậy là vì ngoài sự tăng trƣởng kinh tế nhờ công nghiệp dầu mỏ và khai thác kim cƣơng, thì viện trợ quốc tế là một nguồn chính đƣợc Chính phủ sử dụng một cách có chiến lƣợc để phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và có cơ chế quản lý hiệu quả với mọi khoản đầu tƣ.
Cụ thể, phần lớn nguồn vốn ODA mà nƣớc này nhận đƣợc, đều đƣợc đầu tƣ cho phát triển CSHT, trong đó phần đầu tƣ cho giao thông chiếm tỷ trọng lớn. Trong đó, Chính phủ Bostwana thƣờng chỉ chấp nhận vay đối với các dự án phát triển CSHT và tìm kiếm nguồn vốn không hoàn lại cho các lĩnh vực xã hội, hỗ trợ kỹ thuật, giáo dục đào tạo,… Chính phủ cũng nỗ lực
27
tính toán với những quan tâm của các nhà tài trợ và cố gắng đáp ứng các yêu cầu trong quá trình thƣơng thảo [18].
Bên cạnh đó, việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA đƣợc xác lập trên cơ sở: “Quy hoạch phát triển là nền tảng của bộ máy quản lý phát triển và là cơ sở cho việc quản lý ODA”. Đồng thời, không một dự án đầu tƣ nào kể cả do nƣớc ngoài tài trợ hoặc từ nguồn ngân sách đƣợc phê duyệt nếu chính phủ không có khả năng đồng tài trợ.
Nhƣ vậy, có thể thấy, mấu chốt quan trọng làm nên thành công của Bostwana trong việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA đó là sự thận trọng trong quản lý và hiệu quả của việc quản lý tập trung. Nhận định này có thể đƣợc lý giải nhƣ sau:
Trƣớc hết, việc quản lý tập trung là có hiệu quả trong quản lý ODA, điều đó thể hiện ở chỗ:
Thứ nhất, quản lý tập trung ODA đảm bảo cho các dự án đƣợc tài trợ phù hợp với các ƣu tiên của Chính phủ, nó cho phép tính toán đầy đủ các chi phí đối ứng hoặc phát sinh và nó cũng tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà tài trợ.
Thứ hai, quản lý tập trung ODA cũng đã cải thiện đƣợc việc kiểm soát tài chính nội bộ, các kế hoạch hoàn trả nợ đƣợc cập nhật, các cam kết thanh toán đƣợc thực hiện và tình trạng vay nợ của Chính phủ đƣợc theo dõi. Việc quản lý tập trung khiến cho đã khiến cho có thể tránh đƣợc thực tế khá phổ biến tại nhiều nƣớc là các Bộ chuyên ngành tự do sử dụng tiền một cách không có điều phối, gây nên những vấn đề khó khăn về ngân sách và hạch toán.
28
Thứ ba, quản lý tập trung cũng tạo điều kiện cho việc quy hoạch nguồn nhân lực do nguồn nhân lực luôn luôn là yếu tố chính gây nên những chi phí phát sinh cho ngân sách của cơ quan thực hiện dự án.
* Trường hợp Malaixia
Thành công mà Malaixia có đƣợc trong thu hút và quản lý sử dụng ODA xuất phát từ việc nƣớc này đã có tổ chức điều phối ODA khá hiệu quả nằm ngay trong Văn phòng Thủ tƣớng Chính phủ. Tuy nhiên, sự điều phối này đƣợc phân bổ cụ thể cho từng bộ phận chức năng, trong đó:
- Bộ Ngân khố điều phối những vấn đề tài chính và kế toán.
- Cơ quan kế hoạch kinh tế (Economic Planning Unit - EPU) của Văn phòng Chính phủ có những chức năng chủ yếu sau:
Một là, chỉ ra mục tiêu, chính sách và xu hƣớng chung của Chính phủ trong kế hoạch phát triển kinh tế và chuẩn bị các kế hoạch dài hạn và 5 năm. Chuẩn bị kế hoạch hàng năm, phân bổ các nguồn vốn cho các chƣơng trình và dự án trong toàn bộ nền kinh tế và giữa các bang để trình Hội đồng kế hoạch phát triển quốc dân, sau đó trình lên Chính phủ.
Hai là, phối hợp việc thực hiện các dự án khác nhau.
Ba là, đánh giá tiến bộ và kế hoạch thực hiện kế hoạch 5 năm và kiến nghị những thay đổi khi cần thiết.
Bốn là, theo dõi tình trạng của nền kinh tế.
Năm là, tƣ vấn cho Chính phủ về xu hƣớng phát triển và nhƣng vấn đề kinh tế vĩ mô quốc tế, những vấn đề kinh tế chung và đánh giá kiến nghị của các cơ quan Chính phủ.
29
Sáu là, vạch kế hoạch và điều phối viện trợ kỹ thuật và tài trợ xây dựng cơ bản để thực hiện kế hoạch phát triển 5 năm, và đóng vai trò là ban thƣ ký chƣơng trình viện trợ kỹ thuật nƣớc ngoài của Malaixia.
Bảy là, tƣ vấn cho Ủy ban đầu tƣ nƣớc ngoài và Ủy ban đặc biệt về tƣ nhân hóa và đƣa ra những kiến nghị cho Chính phủ [13].
Với cách điều phối quản lý viện trợ nhƣ vậy, Malaixia đã đạt đƣợc những thành công đáng kể trong sử dụng ODA và đƣợc xếp vào hàng các nƣớc thành công trong thu hút và sử dụng ODA vào phát triển đất nƣớc.
* Trường hợp Srilanka
Từ năm 1990 đến nay, Chính phủ Srilanka nhận đƣợc cam kết từ các nhà tài trợ khoảng 500 - 800 triệu USD mỗi năm. Theo kinh nghiệm của nƣớc này thì việc theo dõi thực hiện nhằm tăng cƣờng khả năng giải ngân và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA đối với các chƣơng trình, dự án đóng vai trò rất quan trọng trong việc thu hút nguồn vốn này.
Để tăng cƣờng khả năng giải ngân và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA, nƣớc này đã làm tốt một loạt các vấn đề cơ bản nhƣ: thiết lập đƣợc hệ thống theo dõi thực hiện dự án ODA từ cơ quan Chính phủ tới chủ dự án khá hiệu quả. Trong đó, các chỉ tiêu, biểu mẫu phục vụ việc theo dõi dự án đƣợc xây dựng khá hoàn thiện với đầy đủ các thông số cơ bản nhƣ chỉ tiêu tài chính, chỉ tiêu hiện vật, tình trạng dự án và xét thầu, các vấn đề vƣớng mắc.
Đồng thời, việc đánh giá dự án đƣợc căn cứ vào yêu cầu của nhà tài trợ hoặc Chính phủ mà Bộ Kế hoạch tổ chức đánh giá đối với từng dự án cụ thể.
Với hệ thống theo dõi này đã tạo điều kiện cho việc tổng hợp và giải quyết các vấn đề liên quan tới quá trình thực hiện dự án một cách hiệu quả nhất. Mặt khác, để có thể giải quyết tốt các vƣớng mắc trong thực hiện dự án
30
còn nhờ ở việc Chính phủ chỉ đạo các Bộ chức năng, các tỉnh rất nghiêm túc trong việc thực hiện kế hoạch và các chế độ báo cáo, thực hiện chế độ kiểm tra định kỳ về tiến độ thực hiện các chƣơng trình dự án.
Ngoài các chế độ báo cáo và các phiên họp theo cơ chế, Bộ thực hiện kế hoạch còn tiến hành các đợt thị sát, kiểm tra tại nơi thực hiện dự án [18].
Nhƣ vậy, với một hệ thống quản lý chặt chẽ, cụ thể đã giúp Srilanka sử dụng nguồn vốn nƣớc ngoài nói chung và ODA nói riêng vào phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc một cách hiệu quả.
* Bài học rút ra từ thành công của các nước trong việc thu hút và quản lý sử dụng ODA
Từ thành công của một số quốc gia điển hình kể trên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho những nƣớc đi sau trong tiếp nhận viện trợ, và những bài học này cũng vô cùng quý giá đối với hoạt động thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA cho Hà Nội nói riêng và Việt Nam nói chung.
Thứ nhất, vốn ODA phải đƣợc quản lý tập trung và sử dụng hợp lý, có trọng điểm theo những kế hoạch, chƣơng trình đƣợc hoạch định một cách nghiêm túc và khoa học.
Thứ hai, thận trọng trong quản lý điều phối nguồn vốn ODA là điều kiện đảm bảo cho nguồn vốn này đƣợc sử dụng đúng mục tiêu ƣu tiên và đạt hiệu quả cao trong quá trình sử dụng.
Thứ ba, đi đôi với việc thực hiện quản lý tập trung ở cấp vĩ mô, nhƣng tiến hành phân cấp cụ thể, chi tiết ở các công đoạn thực hiện và có cơ chế kiểm tra giám sát chặt chẽ đến từng dự án.
Thứ tƣ, bảo đảm tính minh bạch, công khai và khuyến khích sự tham gia của cộng đồng vào quá trình giám sát dự án là một trong những nhân tố
31
Thứ năm, hiệu quả nguồn vốn ODA sẽ gia tăng trong một môi trƣờng thể chế và chính sách tốt. Do vậy, ODA phải đồng hành với cải cách thể chế và chính sách của đất nƣớc trong quá trình mở cửa và vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trƣờng.
1.2.3.2. Kinh nghiệm rút ra từ việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA kém hiệu quả
Những nƣớc đƣợc coi là điển hình trong việc thu hút và quản lý sử dụng ODA kém hiệu quả có thể kể đến nhƣ Dămbia, Cộng hòa dân chủ Cônggô, Tandania, Sêngall hay một số nƣớc châu Mỹ Latinh khác nhƣ Achentina, Mexico, Chilê, v.v...[2].
Sự thất bại trong quản lý, sử dụng ODA của những nƣớc này thể hiện nhƣ sau:
* Dămbia
Đây là một đất nƣớc mà từ 1961 đến 1994 đã nhận ODA trên 2 tỷ USD và theo đánh giá của các chuyên gia thì nhẽ ra với nguồn tài trợ khổng lồ này, Dămbia có thể tạo ra đƣợc sự tăng trƣởng kinh tế nhanh, đẩy thu nhập bình quân đầu ngƣời lên 20.000 USD/năm, trong khi thực tế thu nhập bình quần đầu ngƣời vẫn đứng ở mức khoảng 600 USD/năm. Lý do của thất bại này là cơ chế quản lý kém hiệu quả và nạn tham nhũng tràn lan [14].
* Cộng hòa dân chủ Cônggô
Cũng trong tình trạng tƣơng tự, vài thập kỷ qua, Cộng hòa dân chủ Cônggô đã tiếp nhận một khối lƣợng lớn ODA cả viện trợ không hoàn lại lẫn vay ƣu đãi lên tới hàng chục tỷ USD, nhƣng cũng giống nhƣ Dămbia, số tiền đó đã không mang lại chút tiến bộ nào trong phát triển kinh tế của quốc gia và cũng chẳng cải thiện chút nào về đời sống của ngƣời dân, nghèo đói vẫn
32
nghèo đói. Về nguyên nhân của sự trì trệ và xuống dốc này, các chuyên gia kinh tế cho rằng về cơ bản là do cơ chế chính sách quản lý lệch lạc và tệ nạn tham nhũng hoành hành [18].
* Tandania
Trong 10 năm qua các nhà tài trợ song phƣơng và đa phƣơng đã rót vào quốc gia này một lƣợng tiền tài trợ dƣới hình thức ODA trên 1 tỷ USD cho việc cải tạo, xây dựng các cở sở hạ tầng kinh tế quan trọng, đặc biệt là hệ thống giao thông. Nhƣng trên thực tế, kể từ khi tiếp nhận đồng vốn ODA đầu tiên cho đến nay, mạng lƣới giao thông của quốc gia này chƣa đƣợc cải thiện, thiếu duy tu bảo dƣỡng, do đó đƣờng sá thƣờng bị hƣ hỏng nhanh hơn so với tốc độ xây dựng mới. Các chuyên gia kinh tế cho rằng, nguyên nhân của thất bại này cũng bắt nguồn từ sự thiếu chuẩn xác trong chính sách kinh tế vĩ mô, trong những yếu kém của cơ chế quản lý và sự tồn tại của quốc nạn tham nhũng [18].
* Senegal
Đất nƣớc này đƣợc coi là một trong những nƣớc nhận đƣợc nhiều hỗ trợ nƣớc ngoài nhất trên thế giới. Trong đó ODA đƣợc tập trung chủ yếu vào hỗ trợ ngân sách y tế, giáo dục, nông nghiệp, cấp nƣớc … tỷ lệ phân bổ ODA cho từng khu vực nhƣ sau: hỗ trợ ngân sách 29%; lĩnh vực xã hội 29%; nông nghiệp 17%, cấp thoát nƣớc, vệ sinh 14%, viễn thông và giao thông vận tải 5%, năng lƣợng 4%, các lĩnh vực khác 2%.
Hệ thống quản lý ODA của Senegal có thể coi là có tổ chức không quá phức tạp, có một Ủy ban lựa chọn dự án và hệ thống quy hoạch phát triển gồm ba văn bản sau: Nghiên cứu phát triển dài hạn; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 6 năm; Chƣơng trình đầu tƣ công cộng 3 năm. Chƣơng trình đầu tƣ
33
công cộng đƣợc xây dựng hàng năm và đƣợc đƣa vào chƣơng trình ngân sách hàng năm của chính phủ…
Sự hoạt động kém hiệu quả của Ủy ban lựa chọn dự án nƣớc này có thể đƣợc quy cho một số yếu tố trong đó có yếu tố chính là sự không thành công