Quản lý đầu tƣ công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hƣớng lớn trong chính sách đầu tƣ công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tƣ cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tƣ công, qua đó đạt đƣợc mục tiêu tăng trƣởng và phát triển chung của nền kinh tế.
Các phân tích đánh giá nội dung quản lý đầu tƣ công đƣợc tiến hành trên cơ sở quy trình quản lý đầu tƣ công theo nội dung dƣới đây:
- Định hƣớng đầu tƣ, xây dựng dự án và sàng lọc bƣớc đầu
- Thẩm định dự án chính thức: bao gồm Đánh giá tiền khả thi và Đánh giá khả thi.
- Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án - Lựa chọn và lập ngân sách dự án
- Triển khai dự án - Điều chỉnh dự án - Vận hành dự án
- Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Mặc dù, luận văn không đi vào đánh giá các dự án cụ thể, những những phân tích đánh giá về thực trạng hoạt động đầu tƣ công tại Hà Giang sẽ đƣợc triển khai theo những tiêu chí trên.
CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA TỈNH HÀ GIANG
3.1. Những nhân tố ảnh hƣởng đến hoạt động đầu tƣ công ở Hà Giang
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên
Hà Giang là một tỉnh vùng cao, biên giới và dân tộc ở cực Bắc của Tổ quốc, nằm ở vị trí trung tâm vùng Đông Bắc và Tây Bắc, có vị trí chiến lƣợc đặc biệt quan trọng; có đƣờng biên giới giáp với Trung Quôc dài 277,556 km, có 01 cặp cửa khẩu Quốc Gia (Thanh Thuỷ - Thiên Bảo) và 03 cặp cửa khẩu phụ (Phó Bảng - Đồng Cán, Săm Pun - Điền Bồng, Xín Mần - Đô Long). Phía Đông giáp tỉnh Cao Bằng; Phía Nam giáp tỉnh Tuyên Quang; phía Tây và Tây Nam giáp tỉnh Lào Cai và Yên Bái.
Hà Giang có địa hình rất hiểm trở, độ cao trung bình từ 800m đến 1.500m so với mực nƣớc biển, độ chia cắt mạnh, điều kiện tự nhiên rất khắc nghiệt, thƣờng xuyên sạt lở đất, giao thông đi lại hết sức khó khăn. Địa hình, khí hậu của Hà Giang đƣợc chia thành 3 vùng rõ rệt: Vùng cao núi đá phía Bắc, gồm các huyện Quản Bạ, Yên Minh, Đồng Văn, Mèo Vạc nằm trên Công viên địa chất toàn cầu - Cao nguyên đá Đồng Văn (90% diện tích là núi đá); Vùng cao núi đất phía Tây gồm các huyện Hoàng Su Phì, Xín Mần và vùng núi thấp bao gồm các huyện, Bắc Mê, thành phố Hà Giang, Vị Xuyên, Bắc Quang.
Tỉnh Hà Giang có diện tích 7.914,9 km2, gồm 10 huyện và 01 thành phố, với 195 xã, phƣờng, thị trấn, trong đó 120 xã đặc biệt khó khăn và 93 thôn đặc biệt khó khăn thuộc xã vùng II; có 06 huyện thuộc diện đặc biệt khó khăn thuộc Chƣơng trình 30a của Chính phủ (Mèo Vạc, Đồng Văn, Yên Minh, Quản Bạ, Hoàng Su Phì và Xín Mần). Tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh đến hết năm 2012 còn 30,06%.
Tổng dân số trên 76 vạn ngƣời, với 19 dân tộc (từ năm 2008 trở về trƣớc dân số tỉnh Hà Giang đƣợc chia thành 22 dân tộc, trong đó có 21 dân tộc có tên
dân tộc từ địa phƣơng khác chuyển đến sinh sống rải rác trên địa bàn tỉnh (lấy vợ, lấy chồng, công tác, lao động làm thuê…). Trong đó: Dân tộc Mông chiếm 31,8%, dân tộc Tày chiếm 23,2%, dân tộc Dao chiếm 15,1%, dân tộc Kinh 12%, còn lại là các dân tộc khác). Đời sống của các dân tộc còn gặp rất nhiều khó khăn, thiếu việc làm, thiếu đất sản xuất và nƣớc sinh hoạt, kinh tế chủ yếu vẫn nhờ vào sự hỗ trợ của nhà nƣớc. Trình độ dân trí thấp, tỷ lệ mù chữ, tái mù chữ và không biết tiếng phổ thông chiếm tỷ lệ khá cao; dân cƣ phân bố không đồng đều, phần lớn sống phân tán, dải rác. .
Hà Giang có 678.597,13 ha đất nông lâm nghiệp (chiếm 85,74% diện tích tự nhiên, đây là tiềm năng để phát triển kinh tế, chế biến nông, lâm sản, sản xuất và chế biến dƣợc liệu; phát triển chăn nuôi đại gia súc giống bản địa có chất lƣợng cao; Hà Giang có mật độ sông, suối tƣơng đối dày, các sông đều có độ dốc lớn, nhiều thác ghềnh, không thuận lợi cho giao thông đƣờng thủy, nhƣng lại là tiềm năng lớn cho phát triển ngành công nghiệp điện từ thủy năng. Hà Giang có những loại hình khoáng sản có qui mô lớn, có giá trị kinh tế cao là sắt, chì, kẽm, mangan, anntimon, v.v... Các khu, cụm công nghiệp hiện đã và đang đƣợc triển khai, xây dựng và mời gọi các nhà đầu tƣ xây dựng các nhà máy chế biến nông, lâm sản, chế biến khoáng sản, nhƣ: Khu công nghiệp Bình Vàng; Cụm công nghiệp Nam Quang và các cụm công nghiệp ở huyện Vị Xuyên, phía đông huyện Bắc Quang, Mậu Duệ, huyện Yên Minh…;
Có nhiều cảnh quan thiên nhiên đẹp và hùng vĩ, nhƣ dãy Tây côn lĩnh, Cổng trời (Quản Bạ); có nhiều khu di tích lịch sử cách mạng đã đƣợc xếp hạng cấp quốc gia, nhƣ: Di tích lịch sử Căng Bắc Mê, xã Yên Phú, huyện Bắc Mê; Di tích kiến trúc nghệ thuật Dinh thự họ nhà Vƣơng xã Xà Phìn, huyện Đồng Văn; Di tích khảo cổ học Đán Cúm, Nà Chảo xã Yên Cƣờng, huyện Bắc Mê; Di tích Bia và Chuông chùa Sùng Khánh, xã Đạo Đức huyện Vị Xuyên; Cột cờ Lũng Cú ở đỉnh Núi rồng xã Lũng Cú, huyên Đồng Văn…; đặc biệt là Cao nguyên đá Đồng Văn đã đƣợc UNESCO công nhận là Công viên địa chất toàn cầu.
3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội
Trong giai đoạn từ năm 2011 đến nay, nền kinh tế duy trì tốc độ tăng trƣởng khá, bình quân năm giai đoạn 2011-2013 đạt 10,35%. Tổng sản phẩm bình quân đầu ngƣời năm 2013 ƣớc đạt 14,6 triệu đồng, tăng 5,82 triệu đồng so với năm 2010. Thu ngân sách trên địa bàn đạt kết quả cao, năm 2011, lần đầu tiên đạt trên 1.000 tỷ đồng và duy trì mức thu năm sau cao hơn năm trƣớc. Tốc độ tăng trƣởng GDP đạt bình quân khoảng 10% giai đoạn 2010 đến nay và cao hơn tỷ lệ tăng trƣởng chung của các nƣớc.
Trong những năm qua, với sự quan tâm của Trung ƣơng, sự nỗ lực cố gắng của tỉnh, Hà Giang đã có thêm nhiều điều kiện thuận lợi để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội nhƣ: hệ thống đƣờng giao thông khá hoàn chỉnh, hiện nay 100% số xã trong toàn tỉnh đã có đƣờng ô tô đến tận trung tâm các xã, hầu hết các thôn, bản đã có đƣờng bê tông liên thôn. Quốc lộ 2 là tuyến đƣờng huyết mạch đã đƣợc nâng cấp và cải tạo từ Khu kinh tế cửa khẩu Thanh Thủy đến Thủ đô Hà Nội. Ngoài tuyến đƣờng trên, các tuyến đƣờng nội địa khác đã đƣợc khai thông nối liền với các tỉnh vùng kinh tế trọng điểm khu vực phía Bắc; 100 % số xã đã có trung tâm bƣu điện văn hóa xã và thông tin viễn thông, có trƣờng học, trạm xá xã kiên cố, 2 tầng.
Bên cạnh những thuận lợi trên, Hà Giang còn gặp nhiều khó khăn, thách thức trong phát triển kinh tế - xã hội, đó là: Với điểm xuất phát thấp, quy mô nền kinh tế nhỏ; cơ cấu kinh tế chuyển dịch còn chậm, chƣa rõ nét; đời sống nhân dân, nhất là đồng bào dân tộc thiểu số, vùng núi cao còn nhiều khó khăn, thu nhập bình quân đầu ngƣời đạt thấp so với bình quân chung của cả nƣớc, tỷ lệ hộ nghèo còn cao; kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tuy đã đƣợc quan tâm đầu tƣ nhƣng còn thiếu và chƣa đồng bộ; doanh nghiệp trên địa bàn chủ yếu là doanh nghiệp nhỏ và vừa, năng lực và sức cạnh tranh thấp; chất lƣợng nguồn nhân lực còn hạn chế, nhất là nhân lực chất lƣợng cao; thiên tai, dịch bệnh và tác động của suy thoái kinh tế.
Tăng trƣởng của hầu hết các ngành lĩnh vực chủ yếu của Hà Giang vẫn dựa vào việc tăng quy mô, số lƣợng của các yếu tố đầu vào. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch chậm. Ứng dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, đời sống còn hạn chế, thiếu tính bền vững. Một số chủ đề, lĩnh vực then chốt, quyết định đến sự tăng trƣởng bền vững của nền kinh tế nhƣ Nghị quyết Đại hội đã xác định, chƣa có bƣớc đột phá mạnh mẽ. Còn nhiều chỉ tiêu đạt thấp so với mục tiêu đề ra (có 25/101 chỉ tiêu = 24,75% , đến hết năm 2013, có khả năng chƣa đạt 50% so với mục tiêu đề ra đến năm 2015). Tình trạng khai thác, vận chuyển, buôn bán lâm sản trái phép diễn biến phức tạp. Công tác bảo vệ môi trƣờng đô thị và nông thôn còn hạn chế, xử lý rác thải rắn, y tế có nơi chƣa đƣợc chú trọng. Đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc chƣa khắc phục đƣợc tình trạng dàn trải, Sức cạnh tranh của nền kinh tế và doanh nghiệp còn thấp. Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu, cũng nhƣ quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện chƣa đồng bộ, chƣa toàn diện, chất lƣợng chƣa cao. Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhất là hạ tầng giao thông còn yếu kém, thƣờng xuyên bị sạt lở, ảnh hƣởng lớn đến quá trình phát triển của tỉnh.
3.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của tỉnh Hà Giang:
3.2.1. Tình hình đầu tư công tỉnh Hà Giang giai đoạn 2010 đến nay
3.2.1.1. Tình hình huy động các nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội:
Đầu tƣ phát triển toàn xã hội trên địa bàn tỉnh Hà Giang giai đoạn 2011 đến nay đã có sự tăng trƣởng khá, công tác quản lý và sử dụng vốn ngày càng hiệu quả. Công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch đƣợc chú trọng, tạo điều kiện thuận lợi cho xây dựng và thực hiện kế hoạch hàng năm, nâng cao hiệu quả đầu tƣ của xã hội. Bố trí đầu tƣ phù hợp với quy hoạch, định hƣớng phát triển và tập trung cho các mục tiêu quan trọng, nhu cầu bức thiết của xã hội. Công khai việc phân bổ và thực hiện vốn đầu tƣ nhà nƣớc; quản lý thực hiện đầu tƣ đúng quy định pháp luật. Tỉnh đã có nhiều cơ chế, chính sách thu hút doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân cùng với việc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh, đã mạnh dạn tham
gia đầu tƣ kết cấu hạ tầng, đặc biệt là trong lĩnh vực phát triển hạ tầng du lịch nhƣ Nhà nghỉ, khách sạn, nhà hàng.v.v..
Tổng vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội 5 năm đã huy động đƣợc trên 26.200 tỷ đồng, gấp 2,5 lần so với 5 năm trƣớc, tăng bình quân hàng năm 20%, vƣợt 25,6% chỉ tiêu đại hội XV; trong đó, vốn ngân sách nhà nƣớc, TPCP, ODA.. là trên 14.800 tỷ đồng, chiếm 56,5% và đạt tốc độ tăng bình quân hàng năm trên 20%/năm.
3.2.1.2. Tình hình phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN
Thực hiện Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ, nhằm đảm bảo việc phân bổ nguồn lực cho các vùng và các lĩnh vực hợp lý hơn, tập trung cho những mục tiêu quan trọng, Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Giang đã ban hành Nghị quyết về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tƣ phát triển bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hà Giang giai đoạn 2011-2015 (Nghị quyết số 35/2010/NQ-HĐND ngày 11/12/20110), đã tạo sự chủ động cho các địa phƣơng trong việc lập và phân bổ kế hoạch đầu tƣ hàng năm; Việc áp dụng các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tƣ và phân cấp quản lý vốn đầu tƣ đã góp phần tích cực vào việc đổi mới cơ chế quản lý đầu tƣ từ NSNN theo hƣớng công bằng, công khai, minh bạch và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ của NSNN theo đúng mục tiêu của Quyết định số 60/2010/QĐ- TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ.
Kế hoạch vốn đƣợc giao cụ thể, nhất là từ năm 2012, đối với nguồn vốn Trái phiếu Chính phủ và nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giao cụ thể danh mục và mức vốn. UBND tỉnh giao đúng mục tiêu từng nguồn vốn, đúng cơ cấu, đúng đối tƣợng đầu tƣ; bố trí vốn có trọng tâm, trọng điểm, đảm bảo mục tiêu theo quy hoạch, kế hoạch, đề án đƣợc phê duyệt. Hàng năm trong quá trình thực hiện, đã kịp thời điều chỉnh kế hoạch vốn, đảm bảo giải ngân hết kế hoạch vốn.
Việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tƣ xây dựng đƣợc thực hiện đầy đủ, nghiêm túc, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai thực hiện kế
hoạch đầu tƣ phát triển trên địa bàn; thực hiện tốt việc cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng; các Sở, ngành đã thực hiện tốt việc tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả, thời gian giải quyết hồ sơ đƣợc rút ngắn thời gian so với quy định; công tác thẩm định dự án đầu tƣ, thiết kế và dự toán đã đƣợc các ngành quan tâm chỉ đạo nên chất lƣợng ngày càng đƣợc nâng lên, thời gian thẩm định giảm khoảng 30% so với quy định.
Đẩy mạnh phân cấp trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cho UBND các huyện, thành phố, các Ngành tạo điều kiện cho các cấp, các ngành nâng cao trách nhiệm và tính chủ động trong việc triển khai thực hiện, năng lực quản lý của các Chủ đầu tƣ ngày càng đƣợc nâng lên, dần dần đáp ứng tốt hơn yêu cầu của công tác quản lý đầu tƣ xây dựng.
Thực hiện cơ chế lồng ghép các nguồn vốn đầu tƣ cho một công trình trên cùng địa bàn để sớm hoàn thành đƣa vào sử dụng phát huy hiệu quả.
Bảng 3.1. Cơ cấu chi Ngân sách tỉnh Hà Giang giai đoạn 2011-2014
Đơn vị: %
Chi ngân sách 2011 2012 2013 2014
I. Chi đầu tư phát triển 32,4 27,4 31,2 23,4
II. Chi thường xuyên 46,6 53,0 59,7 66,3
1. Quản lý hành chính 15,7 8,6 12,4 14,0
2. Chi sự nghiệp kinh tế 4,1 4,0 3,6 6,5
3. Chi sự nghiệp xã hội 23,4 24,1 26,6 39,7
Giáo dục đào tạo 19,5 20,6 23,8 29,7
Y tế 2,5 2,7 2,8 8,9
Chi đảm bảo xã hội 1,3 0,8 0,9 1,2
III. Chi khác 21,0 19,6 9,1 10,3
Tổng số 100 100 100 100
Nguồn : Báo cáo quyết toán NSNN của tỉnh Hà Giang các năm 2011, 2012, 2013 và 2014.
Việc thực hiện lập, phân bổ, quản lý và sử dụng vốn NSNN, vốn TPCP hàng năm của tỉnh Hà Giang đƣợc tuân thủ theo đúng các quy định của pháp luật, Nghị quyết của Quốc hội và của Chính phủ, Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ; bám sát mục tiêu và định hƣớng trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm của tất cả các nguồn vốn luôn đƣợc giao kế hoạch kịp thời, bảo đảm theo đúng thời gian quy định, tạo điều kiện thuận lợi để các cấp, các ngành, địa phƣơng và các đơn vị chủ đầu tƣ chủ động triển khai thực hiện. Kết quả phân bổ vốn đầu tƣ giai đoạn 2011-2015 cụ thể nhƣ sau:
- Tổng kế hoạch vốn ngân sách nhà nƣớc đã phân bổ cho các chƣơng trình, dự án trong giai đoạn 2011 - 2015 là 14.882.200 triệu đồng, trong đó:
+ Nguồn vốn NSTW: 7.136.548 triệu đồng (bằng 98,35% so với giai đoạn 2006 - 2010); Bao gồm:
Nguồn vốn NSTW hỗ trợ có mục tiêu cho NSĐP: 3.499.263 triệu đồng;
Nguồn vốn CTMTQG: 1.687.285 triệu đồng;
Nguồn vốn NSTW hỗ trợ khác ngoài kế hoạch (từ nguồn dự phòng, kết dƣ,…): 1.950.000 triệu đồng;
+ Nguồn vốn TPCP: 3.162.722 triệu đồng;
+ Nguồn vốn NSĐP hàng năm: 1.775.630 triệu đồng (Bao gồm: Nguồn vốn trong cân đối NS theo tiêu chí: 1.443.000 triệu đồng; Nguồn thu từ xổ số kiến thiết: 87.950 triệu đồng; Nguồn thu từ tiền sử dụng đất: 228.290 triệu đồng; Hỗ trợ các doanh nghiệp công ích: 16.390 triệu đồng);
+ Nguồn vốn NSĐP giao bổ sung (từ nguồn dự phòng, kết dƣ, tăng thu,…):