(i) HĐCGTTNS liên quan tới hệ thống tài chính Vay ưu đ∙i
Bảo l∙nh vay
L∙i suất vay được quản lý
Các thông lệ tái chiết khấu ưu đ∙i
Các khoản vay dưới mệnh giá và ít bảo đảm
Các điều kiện tỷ lệ dự trữ của Ngân hàng Trung ương dưới mức phải trả Hạn mức tín dụng trần
Các hoạt động hỗ trợ của ngân hàng
(ii) HĐCGTTNS liên quan tới hệ thống tỷ giá hối đoái Bảo đảm tỷ giá hối đoái
Tỷ giá hối đoái nhiều mức Tiền ký quỹ nhập khẩu
Tiền ký quỹ mua tài sản nước ngoài Bảo hiểm rủi ro hối đoái được hỗ trợ
(iii) HĐCGTTNS liên quan tới khu vực doanh nghiệp thương mại Tính giá thấp hơn giá thương mại
Cung cấp dịch vụ phi thương mại (dịch vụ x∙ hội) Chính sách giá nhằm mục đích thu ngân sách Trả cao hơn giá thương mại cho người cung cấp
Trong trung hạn, Chính phủ cũng cần phải hướng tới chuẩn bị và công bố thông tin tổng thể về tổng số tiền mà TCTCC riêng rẽ và NHNNVN cho các doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan thuộc sở hữu của Chính phủ vay. Cũng cần cung cấp thông tin về mức (và định nghĩa về) nợ khó đòi. Những thông tin như vậy sẽ cung cấp thông tin bổ sung có giá trị để giám sát các rủi ro tài chính ngân sách của các ngân hàng nhà nước làm ăn kém hiệu quả và các tổ chức tài chính, và để đánh giá phạm vi mà việc cho vay vì quan hệ chịu trách nhiệm về việc gây ra hoặc làm trầm trọng thêm các rủi ro tài chính này. Cần phải trình các thông tin này cho Quốc hội và công bố công khai.
Đối với NHNNVN, ngoài việc báo cáo về mọi HĐCGTTNS mà NHNNVN quản lý, mục tiêu trung hạn phải là trình bày một báo cáo về các yếu tố chủ yếu của kết quả lợi nhuận và lỗ của Ngân hàng, và tình hình chuyển lợi nhuận từ NHNNVN vào ngân sách Chính phủ. Báo cáo này có thể được cung cấp cho Quốc hội và công chúng dưới dạng báo cáo thường niên về các hoạt động của NHNNVN, và/hoặc có thể cung cấp một báo cáo tóm tắt ngắn gọn một trang về kết quả hoạt động dự kiến và tình hình chuyển lợi nhuận như
là phụ lục kèm theo dự kiến ngân sách của Chính phủ.
Các khoản chi gián tiếp thông qua miễn giảm thuế
Chi gián tiếp thông qua miễn giảm thuế (gọi tắt là chi miễn giảm thuế) bao gồm miễn chịu thuế và giảm hoặc gia hạn thuế đặc biệt. Chi miễn giảm thuế thường có tác động giống như các chương trình chi tiêu. Chẳng hạn, hỗ trợ cho ngành công nghiệp có thể được tiến hành hoặc thông qua chi phí trực tiếp hoặc thông qua việc áp dụng ưu đ∙i về thuế. Tuy nhiên, không giống như việc chi tiêu thực tế, chi miễn giảm thuế không đòi hỏi phải được thông qua hàng năm, và sau khi được áp dụng, nó thường không phải tuân theo cùng một mức độ kiểm tra sát sao. Khái niệm chính xác về chi miễn giảm thuế có thể làm phát sinh các vấn đề phức tạp về “cơ cấu thuế chuẩn mốc” hoặc cơ cấu thuế “thông thường”, việc quy định vượt ra khỏi cơ cấu này được coi là chi miễn giảm thuế. Yêu cầu của chuẩn mực tối thiểu về vấn đề này của Quy tắc là công bố một danh sách tất cả các chi miễn giảm thuế cùng với số liệu ngân sách hàng năm, với bảng giải thích ngắn gọn về bản chất của mỗi loại miễn giảm thuế ít nhất cho phép đánh giá cơ sở và tầm quan trọng về tài chính của chúng. Như đ∙ nêu trước đây, Đoàn công tác đánh giá rằng đối với tình hình hiện nay ở Việt Nam, báo cáo về chi miễn giảm thuế cần được ưu tiên thấp hơn báo cáo về các lĩnh vực khác được nêu ở trên. Tuy nhiên, xét về mức độ quan trọng của việc có thể có miễn thuế, cần nhấn mạnh tính cần thiết phải xem xét kỹ lưỡng tất cả các trường hợp miễn thuế trong phạm vi đưa ra quyết định ngân sách. Mục tiêu lâu dài hơn để xây dựng báo cáo chính thức về chi miễn giảm thuế cần được tiến hành khi đạt được tiến bộ đáng kể trong các lĩnh vực minh bạch khác.
3. Thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính
Phần này bàn về các chuẩn mực tối thiểu về tính minh bạch tài chính trong lĩnh vực thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính. Các chuẩn mực tối thiểu đặc biệt được nêu ra trong lĩnh vực kế toán, báo cáo tài chính và kiểm toán bên ngoài. Phân loại ngân sách cũng liên quan tới thực hiện ngân sách đ∙ được bàn luận ở phần trước.
Kế toán, hệ thống kho bạc và HTTTQLTC
Các yêu cầu của chuẩn mực tối thiểu liên quan tới kho bạc và hệ thống kế toán bao gồm:
Bản báo ngân sách phải bao gồm một giải thích về các chuẩn mực kế toán.
Báo cáo quyết toán của Chính phủ Trung ương phải phản ánh tiêu chuẩn cao về độ bao phủ và tin cậy, và phải được đối chiếu với các phân bổ ngân sách, và phải được kiểm toán bởi một tổ chức kiểm toán độc lập. Bản báo cáo quyết toán đ∙ được kiểm toán cần phải được chuẩn bị trong vòng 12 tháng sau khi kết thúc năm tài chính.
Đáp ứng các chuẩn mực của GDDS về tính kịp thời trong các báo cáo của Chính phủ Trung ương (mỗi quý trong vòng một quý).
Ngoài ra, Quy tắc và dự thảo Sổ tay nhấn mạnh rằng hệ thống kế toán cần phải thống nhất (xét về khía cạnh bao trùm tất cả các giao dịch tài sản có/tài sản nợ và hoạt động trong một khuôn khổ thống nhất), được kiểm soát nội bộ tuân thủ theo chỉ dẫn của INTOSAI, và phải cung cấp một cơ sở đáng tin cậy để đánh giá các khoản nợ quá hạn. Như vậy, Quy tắc nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc thiết lập phương pháp kế toán rõ ràng và sự thống nhất của hệ thống kế toán Chính phủ. Hệ thống kế toán này cần phải có khả năng ghi tất cả các giao dịch của Chính phủ một cách phù hợp và đúng lúc, bao trùm cả các giao dịch trong nước và được bên ngoài tài trợ, cả các giao dịch viện trợ (và viện trợ bằng hiện vật).
Cơ sở hạch toán và các chính sách kế toán
ớ Việt Nam, quá trình chuyển đổi làm nảy sinh một số vấn đề về kỹ thuật và khái niệm về khía cạnh này. ớ cấp Bộ thụ hưởng NSNN, các thủ tục hạch toán của nền kinh tế kế hoạch tập trung trước đây vẫn còn được áp dụng; tuy nhiên, các thủ tục được áp dụng trong các nền kinh tế thị trường ngày càng trở nên phù hợp hơn. Nhận thức được điều này, hiện nay, Bộ Tài chính đang xem xét lại, hợp lý hóa và thống nhất các khái niệm, các chuẩn mực và phương pháp luận của kế toán của Chính phủ. Điều quan trọng là các vấn đề này phải được giải quyết để làm cơ sở cho quá trình điện toán hóa và hiện đại hoá Bộ Tài chính đang được đề xuất. Các chính sách và thủ tục kế toán cần được đánh giá và các chuẩn mực kế toán rõ ràng cần được soạn lập trước khi triển khai quá trình điện toán hóa hệ thống kế toán.
Như sẽ được tiếp tục bàn luận dưới đây, hệ thống kế toán được cải tiến cần được hỗ trợ và phù hợp với HTTTQLTC được điện toán hoá giữa các đơn vị thuộc Chính phủ thông qua Kho bạc. Điều này sẽ cho phép Kho bạc tiếp cận và cung cấp thông tin cập nhật và trên toàn đất nước về tất cả các giao dịch của Chính phủ một cách kịp thời bằng cách sử dụng các chi nhánh của kho bạc ở các tỉnh và quận, huyện. Các nguyên tắc về hệ thống
quản lý tài chính thống nhất đ∙ được miêu tả trong các báo cáo trước đây của đoàn Vụ các vấn đề Tài chính Ngân sách13. Hơn nữa, cần thiết phải cho phép Kho bạc nắm bắt và cung cấp các số liệu về chi tiêu được bên ngoài tài trợ cũng như thu và chi bên ngoài ngân sách Nhà nước hiện được lên dự toán và thu chi bởi các đơn vị thụ hưởng NSNN. Đoàn khuyến nghị rằng Bộ Tài chính cần ưu tiên nhiều cho công tác đánh giá và xem xét lại các chuẩn mực và thủ tục kế toán. Do một yếu tố quan trọng của vấn đề này là sự phù hợp của hệ thống hiện nay với các chuẩn mực kế toán hiện đại của Chính phủ, nên trợ giúp kỹ thuật bên ngoài sẽ là một yếu tố cơ bản của quá trình này. Hơn nữa, công việc này cần được gắn chặt chẽ với công việc của HTTTQLTC của Kho bạc. Các nhà tư
vấn trước đây đ∙ gợi ý rằng Chính phủ nên chấp thuận kế toán trên cơ sở dồn tích. Đoàn công tác thống nhất rằng đây có thể là một mục tiêu dài hạn, bởi vì kế toán trên cơ sở tiền mặt có nhiều yếu điểm xét về khả năng nắm bắt thông tin thích hợp về các hoá đơn đến hạn thanh toán và việc thống nhất hạch toán tài sản có và tài sản nợ với các hoạt động hiện nay.
Nhưng áp dụng kế toán dồn tích hoàn toàn là không nên đối với Việt Nam trong tương lai gần. Hiện nay các cơ cấu đưa ra quyết định của Việt Nam không cung cấp cơ sở cho công tác quản lý tài sản có và tài sản nợ phi tập trung và quy trình kế toán trên cơ sở tiền mặt không đủ mạnh cho một sự chuyển đổi triệt để đủ cơ sở tiến hành trong tương lai gần. Cần phải chỉ ra rằng rất ít nước phát triển áp dụng kế toán dồn tích và quá trình thay đổi như vâỵ đòi hỏi các nỗ lực hành chính và cơ cấu lại rất lớn. Vì vậy, điều quan trọng là vấn đề này phải được đánh giá một cách rất thận trọng trước khi tiếp tục triển khai, và các nhà l∙nh đạo của Bộ Tài chính cần phải phối hợp chặt chẽ với chuyên gia được chọn. Cơ bản là tất cả các tài liệu về thủ tục hiện nay có sẵn và tiến hành các cuộc phỏng vấn mở rộng với các cán bộ kế toán và các chuyên viên cao cấp có thẩm quyền quyết định trong các Bộ thụ hưởng NSNN, cũng như trong Bộ Tài chính và Kiểm toán Nhà nước. Hoạt động nghiên cứu như vậy cần kết hợp với đánh giá cơ chế kiểm soát nội bộ và quan hệ của cơ chế này với kiểm toán bên ngoài. Kiểm toán nội bộ có hiệu quả của các cơ quan Chính phủ là một trong các yếu tố bảo vệ hàng đầu chống lại sự lạm dụng công quỹ. Việc kiểm tra các hoạt động của kiểm toán nội bộ cũng cung cấp vật chất có giá trị để đánh giá việc tuân thủ tài chính của các cơ quan kiểm toán bên ngoài. Cần đảm bảo tính hiệu quả của kiểm toán nội bộ bằng cách yêu cầu các thủ tục kiểm toán nội bộ cần được miêu tả rõ ràng sao cho công chúng dễ hiểu. ớ Việt Nam, công tác kiểm soát nội bộ có được thực hiện ở một số cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, Bộ Tài chính tiến hành kiểm soát tài chính đối với các hoạt động của các Bộ Trung ương tại Hà Nội, và thông qua chi nhánh của Bộ tại các cơ sở của tất cả cơ quan Chính phủ hoạt động tại các tỉnh, quận, huyện và x∙. Loại kiểm soát này, mặc dù là bên ngoài đối với các cơ quan thụ hưởng NSNN, nhưng hoàn toàn là nội bộ đối với bộ máy Chính phủ. Chính các thủ tục kiểm soát này cần được công khai cho cơ quan kiểm toán độc lập đánh giá, bởi vì chỉ bằng cách này mới có thể củng cố toàn bộ hệ thống.
13 Đặc biệt xem “Cải thiện Hệ thống thông tin tài chính ngân sách và Công tác quản lý chi tiêu công cộng tại Việt Nam; Vụ các vấn đề tài chính ngân sách, tháng 4 năm 1995”, được chuẩn bị bởi một đoàn công tác do ông W. Allan dẫn đầu. Báo cáo này tóm tắt tình hình thực hiện các khuyến nghị của các đoàn công tác của Vụ Tài chính Ngân sách trước đây, và đề xuất các biện pháp cải cách hơn nữa. Một số khuyến nghị như áp dụng cách phân loại ngân sách mới, hiện nay đ∙ được triển khai.
Kho bạc và báo cáo tài chính
Quy tắc về tính minh bạch tài chính đòi hỏi “các báo cáo quyết toán kịp thời, toàn diện và đ∙ được kiểm toán về các hoạt động ngân sách, cùng với đầy đủ thông tin về các tài khoản ngoài ngân sách phải được trình cho cơ quan lập pháp”. Quy tắc cũng đề xuất rằng nhà nước phải cam kết công bố kịp thời các thông tin tài chính ngân sách và các báo cáo quyết toán phải gồm một bản báo cáo về cơ sở kế toán và các chuẩn mực được sử dụng. Báo cáo tài chính ngân sách có hiệu quả đáp ứng được các chuẩn mực này dựa vào một HTTTQLTC thống nhất và toàn diện, trên cơ sở các nguyên tắc kế toán đúng đắn, và nhìn chung cần phải có một tổ chức duy nhất chịu trách nhiệm về cơ sở dữ liệu của HTTTQLTC. Chẳng hạn, phạm vi rộng lớn của các chức năng của Tổng Kế toán ở Malaysia (phụ lục 3) miêu tả về hoạt động như vậy, và đặc trưng cho các chuẩn mực được áp dụng rộng r∙i trên khắp thế giới.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, các báo cáo quyết toán ở Việt Nam được trình cho cơ quan lập pháp, nhưng nội dung của các báo cáo này cũng ngắn gọn như
được nêu trong tài liệu ngân sách gốc. Kết quả là ngay cả nếu chúng được đăng trong công báo và được công bố thì chúng cũng không công khai thông tin chi tiết về các hoạt động tài chính của Chính phủ. Như đ∙ nêu ở trên, Bộ Tài chính đang trong quá trình soạn thảo các quy định về việc công khai ngân sách và các báo cáo quyết toán sau khi ngân sách và các báo cáo này được Quốc hội thông qua.
Theo truyền thống quản lý ở Việt Nam, và phù hợp với luật pháp và các quy định hiện hành (xét về một số khía cạnh, chúng được đặc trưng hoá bởi các thông lệ kế toán của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung), tất cả các cơ quan thụ hưởng NSNN ở cấp tỉnh và quốc gia đều lập một số loại báo cáo kế toán và thực hiện ngân sách. Các báo cáo này bao gồm báo cáo về “bảng tổng kết tài sản của cơ quan”, “ báo cáo về thay đổi giá trị tài sản” - cả hai loại này đều do các quy định kế toán hiện hành yêu cầu- cũng như báo cáo chi tiết về việc thu các khoản thu và thực hiện chi trên cơ sở hàng tháng và năm. Phần lớn các báo cáo này được lập bằng tay và sau khi soạn thảo ở các cấp cao hơn của bộ máy hành chính ( cơ quan tài chính - các chi nhánh của Bộ Tài chính ở các tỉnh, và các bộ phụ trách khu vực tại Hà Nội), cuối cùng, các báo cáo này được gửi cho Vụ Ngân sách Nhà nước, Kho bạc, Cơ quan thống kê và các cơ quan Trung ương khác- sẽ hiểu là sẽ có một vài chậm trễ ở mỗi khâu.
Sau một thời gian dài chuẩn bị, và cùng với sự hỗ trợ kỹ thuật của Vụ Các vấn đề Tài chính Ngân sách (của IMF), từ năm 1996, các biện pháp chủ chốt cải cách công tác quản lý các khoản chi tiêu đ∙ được áp dụng. Các biện pháp này bao gồm việc ban hành Luật NSNN năm 1996, áp dụng việc phân loại chi tiết thu và chi của Chính phủ theo tiêu chí nội dung kinh tế trên cơ sở GFS từ năm 1997, và sử dụng Sổ tay lập ngân sách toàn diện và chi tiết trong quá trình lập ngân sách năm 1998. Các cải cách này đ∙ tạo ra nền tảng rất cần thiết cho việc lập ngân sách cải tiến cũng như thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính ngân sách. Về vấn đề lập ngân sách, những cải tiến, đặc biệt đối với các thông tin để phân tích và đánh giá ngân sách, và những cải tiến trong các thủ tục lập ngân sách là