Phần này bàn về các chuẩn mực tối thiểu về tính minh bạch tài chính trong lĩnh vực thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính. Các chuẩn mực tối thiểu đặc biệt được nêu ra trong lĩnh vực kế toán, báo cáo tài chính và kiểm toán bên ngoài. Phân loại ngân sách cũng liên quan tới thực hiện ngân sách đ∙ được bàn luận ở phần trước.
Kế toán, hệ thống kho bạc và HTTTQLTC
Các yêu cầu của chuẩn mực tối thiểu liên quan tới kho bạc và hệ thống kế toán bao gồm:
Bản báo ngân sách phải bao gồm một giải thích về các chuẩn mực kế toán.
Báo cáo quyết toán của Chính phủ Trung ương phải phản ánh tiêu chuẩn cao về độ bao phủ và tin cậy, và phải được đối chiếu với các phân bổ ngân sách, và phải được kiểm toán bởi một tổ chức kiểm toán độc lập. Bản báo cáo quyết toán đ∙ được kiểm toán cần phải được chuẩn bị trong vòng 12 tháng sau khi kết thúc năm tài chính.
Đáp ứng các chuẩn mực của GDDS về tính kịp thời trong các báo cáo của Chính phủ Trung ương (mỗi quý trong vòng một quý).
Ngoài ra, Quy tắc và dự thảo Sổ tay nhấn mạnh rằng hệ thống kế toán cần phải thống nhất (xét về khía cạnh bao trùm tất cả các giao dịch tài sản có/tài sản nợ và hoạt động trong một khuôn khổ thống nhất), được kiểm soát nội bộ tuân thủ theo chỉ dẫn của INTOSAI, và phải cung cấp một cơ sở đáng tin cậy để đánh giá các khoản nợ quá hạn. Như vậy, Quy tắc nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc thiết lập phương pháp kế toán rõ ràng và sự thống nhất của hệ thống kế toán Chính phủ. Hệ thống kế toán này cần phải có khả năng ghi tất cả các giao dịch của Chính phủ một cách phù hợp và đúng lúc, bao trùm cả các giao dịch trong nước và được bên ngoài tài trợ, cả các giao dịch viện trợ (và viện trợ bằng hiện vật).
Cơ sở hạch toán và các chính sách kế toán
ớ Việt Nam, quá trình chuyển đổi làm nảy sinh một số vấn đề về kỹ thuật và khái niệm về khía cạnh này. ớ cấp Bộ thụ hưởng NSNN, các thủ tục hạch toán của nền kinh tế kế hoạch tập trung trước đây vẫn còn được áp dụng; tuy nhiên, các thủ tục được áp dụng trong các nền kinh tế thị trường ngày càng trở nên phù hợp hơn. Nhận thức được điều này, hiện nay, Bộ Tài chính đang xem xét lại, hợp lý hóa và thống nhất các khái niệm, các chuẩn mực và phương pháp luận của kế toán của Chính phủ. Điều quan trọng là các vấn đề này phải được giải quyết để làm cơ sở cho quá trình điện toán hóa và hiện đại hoá Bộ Tài chính đang được đề xuất. Các chính sách và thủ tục kế toán cần được đánh giá và các chuẩn mực kế toán rõ ràng cần được soạn lập trước khi triển khai quá trình điện toán hóa hệ thống kế toán.
Như sẽ được tiếp tục bàn luận dưới đây, hệ thống kế toán được cải tiến cần được hỗ trợ và phù hợp với HTTTQLTC được điện toán hoá giữa các đơn vị thuộc Chính phủ thông qua Kho bạc. Điều này sẽ cho phép Kho bạc tiếp cận và cung cấp thông tin cập nhật và trên toàn đất nước về tất cả các giao dịch của Chính phủ một cách kịp thời bằng cách sử dụng các chi nhánh của kho bạc ở các tỉnh và quận, huyện. Các nguyên tắc về hệ thống
quản lý tài chính thống nhất đ∙ được miêu tả trong các báo cáo trước đây của đoàn Vụ các vấn đề Tài chính Ngân sách13. Hơn nữa, cần thiết phải cho phép Kho bạc nắm bắt và cung cấp các số liệu về chi tiêu được bên ngoài tài trợ cũng như thu và chi bên ngoài ngân sách Nhà nước hiện được lên dự toán và thu chi bởi các đơn vị thụ hưởng NSNN. Đoàn khuyến nghị rằng Bộ Tài chính cần ưu tiên nhiều cho công tác đánh giá và xem xét lại các chuẩn mực và thủ tục kế toán. Do một yếu tố quan trọng của vấn đề này là sự phù hợp của hệ thống hiện nay với các chuẩn mực kế toán hiện đại của Chính phủ, nên trợ giúp kỹ thuật bên ngoài sẽ là một yếu tố cơ bản của quá trình này. Hơn nữa, công việc này cần được gắn chặt chẽ với công việc của HTTTQLTC của Kho bạc. Các nhà tư
vấn trước đây đ∙ gợi ý rằng Chính phủ nên chấp thuận kế toán trên cơ sở dồn tích. Đoàn công tác thống nhất rằng đây có thể là một mục tiêu dài hạn, bởi vì kế toán trên cơ sở tiền mặt có nhiều yếu điểm xét về khả năng nắm bắt thông tin thích hợp về các hoá đơn đến hạn thanh toán và việc thống nhất hạch toán tài sản có và tài sản nợ với các hoạt động hiện nay.
Nhưng áp dụng kế toán dồn tích hoàn toàn là không nên đối với Việt Nam trong tương lai gần. Hiện nay các cơ cấu đưa ra quyết định của Việt Nam không cung cấp cơ sở cho công tác quản lý tài sản có và tài sản nợ phi tập trung và quy trình kế toán trên cơ sở tiền mặt không đủ mạnh cho một sự chuyển đổi triệt để đủ cơ sở tiến hành trong tương lai gần. Cần phải chỉ ra rằng rất ít nước phát triển áp dụng kế toán dồn tích và quá trình thay đổi như vâỵ đòi hỏi các nỗ lực hành chính và cơ cấu lại rất lớn. Vì vậy, điều quan trọng là vấn đề này phải được đánh giá một cách rất thận trọng trước khi tiếp tục triển khai, và các nhà l∙nh đạo của Bộ Tài chính cần phải phối hợp chặt chẽ với chuyên gia được chọn. Cơ bản là tất cả các tài liệu về thủ tục hiện nay có sẵn và tiến hành các cuộc phỏng vấn mở rộng với các cán bộ kế toán và các chuyên viên cao cấp có thẩm quyền quyết định trong các Bộ thụ hưởng NSNN, cũng như trong Bộ Tài chính và Kiểm toán Nhà nước. Hoạt động nghiên cứu như vậy cần kết hợp với đánh giá cơ chế kiểm soát nội bộ và quan hệ của cơ chế này với kiểm toán bên ngoài. Kiểm toán nội bộ có hiệu quả của các cơ quan Chính phủ là một trong các yếu tố bảo vệ hàng đầu chống lại sự lạm dụng công quỹ. Việc kiểm tra các hoạt động của kiểm toán nội bộ cũng cung cấp vật chất có giá trị để đánh giá việc tuân thủ tài chính của các cơ quan kiểm toán bên ngoài. Cần đảm bảo tính hiệu quả của kiểm toán nội bộ bằng cách yêu cầu các thủ tục kiểm toán nội bộ cần được miêu tả rõ ràng sao cho công chúng dễ hiểu. ớ Việt Nam, công tác kiểm soát nội bộ có được thực hiện ở một số cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, Bộ Tài chính tiến hành kiểm soát tài chính đối với các hoạt động của các Bộ Trung ương tại Hà Nội, và thông qua chi nhánh của Bộ tại các cơ sở của tất cả cơ quan Chính phủ hoạt động tại các tỉnh, quận, huyện và x∙. Loại kiểm soát này, mặc dù là bên ngoài đối với các cơ quan thụ hưởng NSNN, nhưng hoàn toàn là nội bộ đối với bộ máy Chính phủ. Chính các thủ tục kiểm soát này cần được công khai cho cơ quan kiểm toán độc lập đánh giá, bởi vì chỉ bằng cách này mới có thể củng cố toàn bộ hệ thống.
13 Đặc biệt xem “Cải thiện Hệ thống thông tin tài chính ngân sách và Công tác quản lý chi tiêu công cộng tại Việt Nam; Vụ các vấn đề tài chính ngân sách, tháng 4 năm 1995”, được chuẩn bị bởi một đoàn công tác do ông W. Allan dẫn đầu. Báo cáo này tóm tắt tình hình thực hiện các khuyến nghị của các đoàn công tác của Vụ Tài chính Ngân sách trước đây, và đề xuất các biện pháp cải cách hơn nữa. Một số khuyến nghị như áp dụng cách phân loại ngân sách mới, hiện nay đ∙ được triển khai.
Kho bạc và báo cáo tài chính
Quy tắc về tính minh bạch tài chính đòi hỏi “các báo cáo quyết toán kịp thời, toàn diện và đ∙ được kiểm toán về các hoạt động ngân sách, cùng với đầy đủ thông tin về các tài khoản ngoài ngân sách phải được trình cho cơ quan lập pháp”. Quy tắc cũng đề xuất rằng nhà nước phải cam kết công bố kịp thời các thông tin tài chính ngân sách và các báo cáo quyết toán phải gồm một bản báo cáo về cơ sở kế toán và các chuẩn mực được sử dụng. Báo cáo tài chính ngân sách có hiệu quả đáp ứng được các chuẩn mực này dựa vào một HTTTQLTC thống nhất và toàn diện, trên cơ sở các nguyên tắc kế toán đúng đắn, và nhìn chung cần phải có một tổ chức duy nhất chịu trách nhiệm về cơ sở dữ liệu của HTTTQLTC. Chẳng hạn, phạm vi rộng lớn của các chức năng của Tổng Kế toán ở Malaysia (phụ lục 3) miêu tả về hoạt động như vậy, và đặc trưng cho các chuẩn mực được áp dụng rộng r∙i trên khắp thế giới.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, các báo cáo quyết toán ở Việt Nam được trình cho cơ quan lập pháp, nhưng nội dung của các báo cáo này cũng ngắn gọn như
được nêu trong tài liệu ngân sách gốc. Kết quả là ngay cả nếu chúng được đăng trong công báo và được công bố thì chúng cũng không công khai thông tin chi tiết về các hoạt động tài chính của Chính phủ. Như đ∙ nêu ở trên, Bộ Tài chính đang trong quá trình soạn thảo các quy định về việc công khai ngân sách và các báo cáo quyết toán sau khi ngân sách và các báo cáo này được Quốc hội thông qua.
Theo truyền thống quản lý ở Việt Nam, và phù hợp với luật pháp và các quy định hiện hành (xét về một số khía cạnh, chúng được đặc trưng hoá bởi các thông lệ kế toán của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung), tất cả các cơ quan thụ hưởng NSNN ở cấp tỉnh và quốc gia đều lập một số loại báo cáo kế toán và thực hiện ngân sách. Các báo cáo này bao gồm báo cáo về “bảng tổng kết tài sản của cơ quan”, “ báo cáo về thay đổi giá trị tài sản” - cả hai loại này đều do các quy định kế toán hiện hành yêu cầu- cũng như báo cáo chi tiết về việc thu các khoản thu và thực hiện chi trên cơ sở hàng tháng và năm. Phần lớn các báo cáo này được lập bằng tay và sau khi soạn thảo ở các cấp cao hơn của bộ máy hành chính ( cơ quan tài chính - các chi nhánh của Bộ Tài chính ở các tỉnh, và các bộ phụ trách khu vực tại Hà Nội), cuối cùng, các báo cáo này được gửi cho Vụ Ngân sách Nhà nước, Kho bạc, Cơ quan thống kê và các cơ quan Trung ương khác- sẽ hiểu là sẽ có một vài chậm trễ ở mỗi khâu.
Sau một thời gian dài chuẩn bị, và cùng với sự hỗ trợ kỹ thuật của Vụ Các vấn đề Tài chính Ngân sách (của IMF), từ năm 1996, các biện pháp chủ chốt cải cách công tác quản lý các khoản chi tiêu đ∙ được áp dụng. Các biện pháp này bao gồm việc ban hành Luật NSNN năm 1996, áp dụng việc phân loại chi tiết thu và chi của Chính phủ theo tiêu chí nội dung kinh tế trên cơ sở GFS từ năm 1997, và sử dụng Sổ tay lập ngân sách toàn diện và chi tiết trong quá trình lập ngân sách năm 1998. Các cải cách này đ∙ tạo ra nền tảng rất cần thiết cho việc lập ngân sách cải tiến cũng như thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính ngân sách. Về vấn đề lập ngân sách, những cải tiến, đặc biệt đối với các thông tin để phân tích và đánh giá ngân sách, và những cải tiến trong các thủ tục lập ngân sách là rất rõ ràng. Tuy nhiên, đối với quá trình thực hiện ngân sách, một số vấn đề về thể chế và tổ chức vẫn đặt ra những khó khăn khi lập các báo cáo tài chính ngân sách toàn diện và kịp thời.
Với nỗ lực khắc phục yếu kém trong việc lập báo cáo tài chính ngân sách, hiện nay, Vụ NSNN đang soạn lập báo cáo tài chính ngân sách Trung ương bằng cách sử dụng các số liệu về số thu của Kho bạc và lập các số phân bổ ngân sách mà Vụ cho phép các đơn vị thụ hưởng ngân sách thực hiện chi ngân sách của mình. Mặc dù các số liệu để lập báo
cáo như vậy là dễ dàng thu thập, nhưng ở khâu này của quá trình thực hiện ngân sách, việc chuẩn chi này phù hợp với kế hoạch ngân sách nhưng chưa phản ảnh số chi thực tế. Loại báo cáo Trung ương này là một công cụ rất tốt cho việc theo dõi các số liệu về rút tiền từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, báo cáo này không có lợi cho công việc phân tích tài chính ngân sách về hoạt động quản lý tiền mặt (quản lý quĩ) hoặc cho việc theo dõi số thâm hụt và bù đắp thâm hụt. Việc báo cáo như vậy phải được xem là bước đầu tiên của quá trình thực hiện ngân sách, và cùng với việc thông qua cách phân loại ngân sách mới, nó được cải thiện đáng kể so với tình hình trước năm 1996. Các báo cáo có thể được sử dụng như một chỉ dẫn cho những sửa đổi ngân sách trong năm, mặc dù trong các tháng cuối của năm tài khoá, tình hình có thể thay đổi đáng kể.
Điều cơ bản là phải xây dựng một phương pháp khả thi khác. Kho bạc là cơ quan Trung
ương duy nhất có thể nhanh chóng lập báo cáo tài chính ngân sách Trung ương kịp thời và chính xác dựa trên cơ sở chi thực tế. Kho bạc có các số thu cập nhật, và quan trọng hơn, Kho bạc chịu trách nhiệm về việc thực hiện các khoản chi của tất cả các cơ quan Chính phủ tất cả các cấp - Kho bạc ghi chép các giao dịch thanh toán trong khâu cuối cùng của quá trình thực hiện ngân sách của các cơ quan này thay vì khâu đầu của việc chuẩn chi. Các loại lập báo cáo Trung ương khác như thu thập và biên soạn báo cáo từ các đơn vị thụ hưởng ngân sách của Kho bạc hoặc Tổng cục Thống kê sẽ vẫn phải được thanh tra tài chính, kiểm tra kế toán và kiểm toán.
Cần phải đề cập đến những trở ngại sau đây của Kho bạc khi lập các báo cáo như vậy. ̇ Tất cả các Bộ và cơ quan thụ hưởng ngân sách ở các cấp Trung ương và địa phương
(tỉnh, quận huyện, và x∙) có thu từ các nguồn khác nhau như các hoạt động kinh doanh nhỏ, cho thuê tài sản, bán hàng hoá, phí dịch vụ...và chi các khoản thu này ngoài Ngân sách Nhà nước. ở khâu lập ngân sách, dự toán số thu này và số chi có liên quan tới các khoản thu này được trình lên Vụ Ngân sách và các cơ quan tài chính địa phương để giải trình các yêu cầu ngân sách của các đơn vị thụ hưởng ngân sách từ Ngân sách Nhà nước. Trong giai đoạn thực hiện và chi ngân sách, Kho bạc địa phương và Trung ương không tham gia vào việc ghi và báo cáo các giao dịch này, mặc dù Kho bạc và các chi nhánh của Kho bạc ở địa phương cung cấp dịch vụ ngân hàng đối với các giao dịch phát sinh ngoài ngân sách, có nghĩa là thực hiện ghi nợ và ghi có các tài khoản để phản ánh các giao dịch này nhưng lại không phản ánh được bản chất của các giao dịch theo phân loại ngân sách. Chính tồn tại này đ∙ hạn chế phạm vi phản ánh của các báo cáo của Kho Bạc Nhà nước. Như đ∙ nêu ở trên, các đơn sử dụng ngân sách sau này mới đưa các số liệu cụ thể về các giao dịch này vào trong báo cáo thu/chi chi tiết của họ, nhưng các báo cáo này là quá muộn để có thể quản lý và theo dõi hoạt động ngân sách.
̇ Cũng tương tự như vậy, hiện nay tiền tiếp nhận từ các khoản viện trợ nước ngoài đầu