7. Tổng quan về tài liệu
3.2.3. Nghiên cứu, áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách
sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEL) hƣớng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách.
Để công cụ ngân sách thực sự trở thành công cụ đắc lực của tỉnh, các cấp chính quyền trong điều tiết phát triển kinh tế, cần xác định mục tiêu cải cách quản lý ngân sách theo khung chi tiêu trung hạn.
Thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn có nghĩa là mọi khoản chi của tỉnh - chi thường xuyên hay chi đầu tư - cho khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm phải được hoạch định trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô xác định.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là cấp độ thứ ba trong ba cấp độ khuôn khổ trung hạn: Khuôn khổ tài chính trung hạn, khuôn khổ ngân sách trung hạn, khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
- Thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể
- Xác định những ưu tiên màn tính chiến lược của địa phương - Phân bổ hiệu quả nguồn lực vốn hạn hẹp.
Để thực hiện quy trình lập kế hoạch dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra có tầm nhìn trung hạn thì cần tổ chức lập và phân bổ ngân sách theo 3 giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ tài chính trung hạn trên cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô trên địa bàn.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các cơ quan ban ngành.
Xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo hai bước: xác định các chỉ tiêu tài chính và phân bổ nguồn lực công theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả đầu ra, kinh phí được giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính.
Việc chuẩn bị các dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực, trên cơ sở các ưu tiên tổng thể cấp tỉnh và các ưu tiên của từng ngành, lĩnh vực. Tổng nhu cầu chi tiêu được xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các hoạt động đã được quyết định, được lựa chọn ưu tiên nhằm đạt được các sản phẩm đầu ra trong mỗi lĩnh vực. Khi triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn, cần triển khai theo 7 bước đã được xác định ở chương 1, đó là:
Bước 1: Xác định khung kinh tế vĩ mô và dự báo khả năng nguồn lực của tỉnh nhằm đảm bảo sự tương thích giữa chính sách, kế hoạch với khả năng nguồn lực và đảm bảo chi tiêu trong phạm vi nguồn lực. Việc xác định
khung kinh tế vĩ mô trên địa bàn tỉnh phải căn cứ vào định hướng phát triển chung của cả nước và vị thế của tỉnh trong định hướng phát triển KT-XH địa phương. Yêu cầu tập hợp tất cả tất cả các nguồn lực có thể có của khung chi tiêu trung hạn cần được quán triệt nghiêm túc. Tổng nguồn lực của tỉnh bao gồm toàn bộ các nguồn mà tỉnh được hưởng theo phân cấp, các nguồn huy động trên địa bàn và nguồn vay nợ có thể có. Mục đích là nhằm phân bổ tối ưu tổng quỹ của tỉnh cho các mục tiêu đặt ra.
Bước hai: Phân bổ ngân sách cho các ưu tiên phát triển KT-XH
Các sở, ban ngành, địa phương và các đơn vị thụ hưởng ngân sách phải xác định rõ ràng ba loại hoạt động: hoạt động cần duy trì và ưu tiên; hoạt động cần thu hẹp và hoạt động cần loại bỏ. Tất nhiên, ngân khoản sẽ được dành nhiều hơn cho những hoạt động thuộc diện ưu tiên chiến lược, cần phải tiến hành thận trọng và công khai.
Có thể nói ngắn gọn, mục tiêu ở đây nhằm phân tích sự đánh đổi giữa các ngành và nội bộ ngành về một số quyết định tài trợ.
Đắk Nông đã thực hiện mọi hoạt động và che phủ mọi lĩnh vực nhưng thực tế không đủ nguồn lực để làm “đến nơi, đến chốn”. Điều này khiến cho sự can thiệp của tỉnh quá trình phát triển KT-XH có thể tạo ra được những đầu ra như dự định nhưng không mang lại hiệu quả, hiệu lực như người dân mong muốn. Do đó, cần thiết xác định những lĩnh vực/hoạt động ưu tiên hoá và dành cho chúng nguồn lực xứng đáng.
Bước ba: Xác định nhu cầu chi tiêu cụ thể của các lĩnh vực, cơ quan, tổ chức hoạt động bằng nguồn ngân sách địa phương thông qua công tác xây dựng kế hoạch chiến lược. Ở khâu này, để xác định nhu cầu kinh phí của các lĩnh vực, cơ quan, tổ chức thì phải rà soát nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và những thay đổi nền tảng của các lĩnh vực, cơ quan, tổ chức, đảm bảo tính thống nhất với các ưu tiên của tỉnh.
Xác định mục tiêu cho các chương trình đã được chấp thuận và dự toán nhu cầu chi tiêu của ngành, lĩnh vực, diễn ra trên những hoạt động sau:
- Thảo luận về mục tiêu, hoạt động và đầu ra của từng chương trình, dự án cụ thể. Mục tiêu là một trong những đích phải đạt được.
- Sau đó, các ngành và địa phương đề ra những chương trình hoạt động chính và phụ một cách chi tiết tối đa. Ở bước này, đơn vị thụ hưởng ngân sách phải xác định rõ ràng: đầu ra của các hoạt động là gì và chúng phải đạt được mục tiêu nào; những chương trình mà các hoạt động được thể hiện và chi phí cho mỗi chương trình là bao nhiêu. Bên cạnh đó, đơn vị thụ hưởng ngân sách cũng phải xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá tiến độ thực hiện các chương trình và hoạch định các biện pháp dự phòng.
Bước 4: Tính toán chi phí và các ưu tiên hoạt động cho thời kỳ trung hạn
Việc tính toán chi phí được thực hiện trên cơ sở xác định những đầu vào cần thiết - số lượng, chất lượng - để thực hiện các hoạt động nhằm đạt được đầu ra đã định.
Cần phải ưu tiên hóa các hoạt động trên cơ sở so sánh nguồn lực với dự toán kinh phí. Nhiều khả năng là nguồn lực không đủ để thực hiện tất cả các hoạt động, vì vậy các cơ quan, tổ chức phải sắp xếp thứ tự ưu tiên các đầu ra, các hoạt động tuơng ứng. Khi xác định thứ tự ưu tiên của đầu ra và hoạt động, các yếu tố sau thường được xem xét, đánh giá:
- Mức độ đóng góp trực tiếp vào đầu ra và hoạt động vào mục tiêu của ngành, lĩnh vực;
- Thời gian và mức độ lâu dài mà các đầu ra và hoạt động tác động tới mục tiêu đặt ra;
- Hiệu suất chi phí đối với đầu ra và hoạt động tương ứng; - Nhu cầu về vốn, kể cả nhu cầu phát sinh trong tương lai.
Thường thì việc xác định thứ tự ưu tiên bắt đầu từ các đầu ra. Các cơ quan, tổ chức, các ngành, lĩnh vực cần phải chỉ rõ đâu là các mục tiêu được ưu tiên trong bản chức năng, nhiệm vụ và các mục tiêu đã được thống nhất.
Bước năm: Quyết định phân bổ ngân sách cuối cùng
Thực hiện đánh đổi giữa các đầu ra, hoạt động của các cơ quan, đơn vị hoạt động bằng ngân sách tỉnh trong một lĩnh vực hoặc giữa các lĩnh vực tỉnh được phân giao nhằm lựa chọn các cách thức, các tổ chức, cơ quan có đề xuất thực hiện các mục tiêu đã định một cách hiệu quả nhất. Thực chất là quyết định cụ thể về việc chuyển giao ngân sách giữa các đơn vị sử dụng, giữa các ngành, lĩnh vực theo đúng các ưu tiên phát triển KT-XH của tỉnh, với phương thức hợp lý nhất.
Quá trình đánh đổi, chuyển giao ngân sách này phụ thuộc vào:
- Những lĩnh vực chồng chéo, trùng lắp và phụ thuộc lẫn nhau giữa các cơ quan, tổ chức, giữa các ngành, lĩnh vực;
- Kế hoạch, chiến lược của từng cơ quan, tổ chưc nhằm xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu của từng cơ quan, tổ chức; thống nhất giữa các nhiệm vụ, mục tiêu này với các mục đích, mục tiêu của tỉnh; xác định tính thực tế của đầu ra và hoạt động;
- Dự toán kinh phí của các cơ quan, tổ chức trên cơ sở mục tiêu và đầu ra đã định, gồm tính thực tế của các dự toán; đóng góp của các mục tiêu, nhiệm vụ của từng cơ quan, tổ chức vào mục tiêu phát triển KT-XH của tỉnh, nhu cầu nguồn lực; các tác động, ảnh hưởng tới mục tiêu KT-XH của tỉnh nếu hoạt động sẽ bị loại trừ, giảm quy mô...
Bước sáu: Các cơ quan, tổ chức hoàn chỉnh dự toán kinh phí cho 3 năm và từng năm tương ứng với mức ngân sách được phân bổ ở bước 5.
Sau khi tỉnh thông qua quyết định các mức phân bổ ngân sách cuối cùng, các cơ quan, tổ chức hoàn chỉnh lại dự toán ngân sách của mình bằng
cách hoãn hoặc giảm thực hiện các hoạt động có thứ hạng ưu tiên thấp (không lập lại dự toán) sao cho tổng nhu cầu chi phí tương ứng với tổng ngân sách được phân bổ.
Bước 7: Cơ quan tài chính xem xét và đánh giá lần cuối cùng toàn bộ dự toán ngân sách của các đơn vị thụ hưởng trên phạm vi toàn tỉnh rồi trình ra Uỷ ban nhân dân tỉnh. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình ra HĐND tỉnh. Sau khi xem xét và thảo luận, HĐND tỉnh phê chuẩn năm thứ nhất của quy trình.