7. Tổng quan về tài liệu
2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế
Phần trên đã cho thấy rằng, quản lý chi NSNN của tỉnh thời gian qua còn những bất cập không nhỏ, bên cạnh các đóng góp nhất định tới công cuộc CNH, HĐH trên địa bàn. Nguyên nhân của những hạn chế này là gì? Có thể khái quát theo 2 nhóm chính là các nguyên nhân chủ quan và các nguyên nhân khách quan.
Các nguyên nhân khách quan
Các nguyên nhân khách quan trước hết là bắt nguồn từ những quy định của các văn bản pháp luật, việc điều hành, chỉ đạo từ trung ương, bao gồm:
- Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm.
- Quy định về phạm vi ngân sách chưa cụ thể.
- Các hướng dẫn về đánh giá trước, trong và sau chi tiêu còn lỏng lẻo. - Các quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời.
Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan ban ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này như thế nào.
Các hướng dẫn và đánh giá truớc, trong và sau chi NSNN còn lỏng lẻo:
Sự lỏng lẻo này trước hết bắt nguồn từ sự tách biệt giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Hệ quả là các khoản chi thường xuyên về cơ bản được điều chỉnh bởi Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN không có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích có được từ các đề án, dự án sử dụng ngân sách.
Các quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời: Luật NSNN chưa quy định rõ trường hợp thực hiện kiểm toán thì kiểm toán NN phải gửi báo cáo quyết toán NSNN tới HĐND, Quốc hội trước kỳ họp, để cung cấp thông tin cho các cơ quan, tổ chức này trước khi xem xét, phê chuẩn. Luật cũng không quy định cụ thể là phải xử lý xong các sai phạm được phát hiện trước khi trình HĐND, Quốc hội. Thời hạn Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách là 18 tháng kể từ khi kết thúc năm ngân sách là quá dài nên đã hạn chế tác dụng của công tác quyết toán đối với việc quản lý và điều hành năm sau.
Các nguyên nhân chủ quan về phía địa phương bao gồm:
Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống: Đắk Nông cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ ngân sách giữa các năm thường không nhất quán. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập NS hàng năm và chỉ hướng dẫn các Cơ quan ban ngành, địa phươn phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Luật cũng trao cho tỉnh quyền quyết định việc phân bổ ngân sách và vay nợ trên địa bàn. Như vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do tỉnh chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.
Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan quản lý về mặt hành chính đến các đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, hạn chế. Đội ngũ cán bộ quản lý NN về đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu của các khâu quản lý ngày càng cao cả về việc thực hiện các quy trình thủ tục và quản lý chất lượng cũng như tiến độ thực hiện dự toán trong điều kiện quy mô ngân sách ngày càng tăng.
Công tác thanh tra, kiểm tra giám sát chưa được quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chưa nghiêm.
Tóm lại, nguyên nhân của những hạn chế, thiếu sót trong quản lý chi NSNN ở Đắk Nông được khái quát ở những điểm chủ yếu sau:
Năng lực lãnh đạo, chỉ đạo điều hành nhiều khi chưa theo kịp yêu cầu phát triển. Đội ngũ cán bộ, chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều mặt hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu.
Năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý NN của bộ máy chính quyền có mặt còn yếu kém.
Một số cơ chế, chính sách của NN còn vướng mắc do sự bất cập, không đồng bộ. Cơ chế, chính sách của tỉnh đề ra chưa đủ mạnh, còn thiếu chủ động trong việc nghiên cứu, đề xuất với Trung ương những cơ chế, chính sách mang tính đột phá cho sự phát triển của Đắk Nông.
Còn chậm trong việc phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương để cụ thể hoá và chỉ đạo tổ chức triển khai thực hiện các chủ trương chính sách lớn của Đảng, Chính phủ trên địa bàn Đắk Nông.
Kết luận chƣơng 2
Trong giai đoạn 2011 - 2013, chi thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Nông ngày càng tăng nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển KT - XH của tỉnh, quản lý chi thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Nông cũng ngày càng hoàn thiện hơn: Xây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực, cải thiện tính minh bạch chi ngân sách, cải thiện tình trạng phân bổ nguồn lực ngân sách. Tuy nhiên bên cạnh đó quản lý chi thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh vẫn còn một số bất cập như: Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính công (soạn lập ngân sách) thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn (3 - 5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, không mang lại hiệu quả cao nhất trên địa bàn, kém hiệu quả hoạt động khu vực công, chi ngân sách địa phương vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho,...
Vì vậy, trong chương này thực trạng trong từng khâu quản lý từ khâu lập dự toán, thực hiện dự toán đến quyết toán ngân sách chi thường xuyên
NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Nông được phân tích, chứng minh bằng các số liệu cụ thể từ đó đánh giá những điểm mạnh, điểm yếu nhất trong từng khâu quản lý. Những đánh giá chủ yếu đã được rút ra theo các góc độ sau:
Kết quả đạt được
- Xây dựng khuôn khổ pháp lí quản lí chi tiêu ngân sách - Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực
- Cải thiện tính minh bạch chi ngân sách
Hạn chế
- Quy trình phân bổ nguồn lực NSNN (soạn lập ngân sách) thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn (3 - 5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, không mang lại hiệu quả cao nhất trên địa bàn.
- Về chi ngân sách địa phương vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho; phân định rõ nguồn chi đầu tư với nguồn chi thường xuyên của một số ngành chưa rõ ràng, đầu tư còn dàn trải; tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị còn lãng phí.
- Một số bất cập khác còn tồn tại trong quản lí chi thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Nông.
Luận văn cũng đã tìm ra một số nguyên nhân của những hạn chế gồm: Các nguyên nhân khách quan và nguyên nhân của tỉnh.
Các nguyên nhân khách quan bắt nguồn từ những quy định của các văn bản pháp luật, việc điều hành, chỉ đạo từ Trung ương. Các nguyên nhân chủ quan của địa phương gồm: Chưa dự trù được nguồn lực, áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống, hệ thống định mức trên cơ sở phân chia ngân sách cho các ngành, lĩnh vực chưa phù hợp.
Những nghiên cứu thực tiễn quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Nông được thực hiện ở chương 2 là một trong những cơ sở thực tiễn tạo điều kiện tốt cho những nghiên cứu và đề xuất giải pháp ở chương 3.
CHƢƠNG 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH ĐẮK NÔNG
3.1. ĐỊNH HƢỚNG, MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN TỈNH ĐẮK NÔNG
3.1.1. Bối cảnh và định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Đắk Nông đến năm 2020.
Đẩy mạnh phát triển kinh tế với tốc độ nhanh và bền vững, phát huy và khai thác có hiệu quả về đất, rừng, tiềm năng thuỷ điện, khoáng sản Bauxite và các lợi thế về du lịch sinh thái và tăng cường thu hút các nguồn vốn từ bên ngoài.
Từng bước chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng ưu tiên đầu tư theo chiều sâu, phát triển những ngành sản xuất có lợi thế tạo đột phá cho phát triển, đóng góp lớn vào tăng trưởng chung của nền kinh tế.
Phát triển đồng bộ kết cấu hạ tầng. Kết hợp đồng bộ giữa sản xuất với phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội.
Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. Đẩy mạnh phát triển giáo dục, nâng cao mặt bằng dân trí chung và tăng cường đào tạo chuyên môn, kỹ thuật, dạy nghề cho nguồn lao động, nhất là đào tạo đội ngũ cán bộ quản lý, công nhân và lao động kỹ thuật đáp ứng được nhu cầu phát triển của tỉnh trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Trước mắt ưu tiên hình thành đội ngũ cán bộ kỹ thuật có trình độ chuyên môn cao trong các ngành nông, lâm nghiệp, chế biến công nghiệp và khai khoáng.
Phát triển kinh tế Đăk Nông với tốc độ tăng trưởng nhanh và bền vững, tạo chuyển biến mạnh mẽ trong cơ cấu kinh tế và cơ cấu lao động về chất lượng. Đẩy mạnh quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển nền nông nghiệp sản xuất hàng hoá sử dụng kỹ thuật tiên tiến đem lại hiệu quả cao và
bền vững; tập trung phát triển theo chiều sâu các ngành công nghiệp có lợi thế, từng bước ứng dụng công nghệ hiện đại hình thành các sản phẩm có giá trị gia tăng cao, có sức cạnh tranh trên thị trường; phát triển các loại hình dịch vụ theo hướng tăng cường chất lượng, đảm bảo phục vụ tốt cho thị trường, nhất là các loại hình dịch vụ du lịch mà tỉnh có lợi thế. Phát triển sự nghiệp văn hoá xã hội, đẩy mạnh công tác xã hội hoá giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao. Nâng cao chất lượng đời sống nhân dân đi đôi với xoá đói giảm nghèo, tạo việc làm, đảm bảo an sinh xã hội. Giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo quốc phòng an ninh và trật tự an toàn xã hội.
Tập trung phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, gắn kết chặt chẽ phát triển nguồn nhân lực với phát triển kinh tế - xã hội, trong đó lao động qua đào tạo đạt 35% vào năm 2015, 45% vào năm 2020. Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có đủ phẩm chất, năng lực đáp ứng nhu cầu phát triển của tỉnh; đồng thời đào tạo, bồi dưỡng nguồn cán bộ trẻ từ 300 – 500 người sau đại học. Tập trung các nguồn lực xây dựng truờng cao đẳng văn hoá cộng đồng, trường chuyên của tỉnh, trường Trung cấp nghề tỉnh Đăk Nông và trung tâm dạy nghề ở một số huyện. Phối hợp liên kết với một số trường đại học có uy tín cao trong nước, mở từ 1 – 2 phân hiệu đại học tại tỉnh. Xây dựng các cơ chế chính sách để khuyến khích thành lập các trung tâm dạy nghề ngoài công lập.
Tập trung xây dựng hạ tầng thiết yếu và đô thị hạt nhân, thu hút đầu tư, đặc biệt là giao thông và hạ tầng đo thị lớn: Phối hợp với Trung ương sớm hoàn thành các công trình lớn liên quan đến tỉnh như tuyến đường sắt Đăk Nông – Bình Thuận phục vụ khai thác bô-xít, các tuyến đường đối ngoại (Quốc lộ 14, 14C, 28…). Nâng cấp, hoàn thiện kết cấu hạ tầng đô thị Gia Nghĩa (mạng lưới giao thông, cấp điện, cấp nước, xử lý chất thải, chất thải
rắn…), hạ tầng thiết yếu cho huyện mới Đức Xuyên, thị xã Đức Lập, Kiến Đức,… các khu, cụm công nghiệp, khu đô thị mới…
Đột phá về kinh tế công nghiệp khai khoáng và năng lượng: Phát triển có chọn lọc công nghiệp chế biến, công nghiệp công nghệ cao, công nghiệp năng lượng, khai khoáng, luyện kim. Ưu tiên phát triển các sản phẩm có lợi thế cạnh tranh, sản phẩm có khả năng tham gia mạnh sản xuất vào chuỗi giá trị toàn cầu thuộc các ngành công nghiệp công nghệ cao… Phát triển mạnh công nghiệp phụ trợ phục vụ cho khai thác bauxite sản xuất alumin – nhôm như: cơ khí chế tạo, cơ khí sửa chữa, bao bì, hoá chất, điện, nước, vận tải, phân bón, vật liệu xây dựng,… Chú trọng phát triển công nghiệp phục vụ nông nghiệp, nông thôn, năng lượng sạch, năng lượng tái tạo và vật liệu mới đi đôi với áp dụng công nghệ tiết kiệm năng lượng, nguyên liệu.
Đột phá trong công nghiệp chế biến và nông nghiệp công nghệ cao: Công nghiệp chế biến hướng vào các sản phẩm có lợi thế về nguyên liệu trong tỉnh (cà phê, cao su, hồ tiêu, gỗ, lâm sản…), thu hút phát triển các nhà máy chế biến có công nghệ hiện đại, cho sản phẩm tinh chế phù hợp với quy hoạch ổn định vùng nguyên liệu, đảm bảo sức cạnh tranh trên thị trường xuất khẩu.
Xây dựng nền nông nghiệp phát triển toàn diện theo hướng hiện đại hoá, có khả năng cạnh tranh cao. Đồng thời, gắn phát triển nông nghiệp với công nghiệp chế biến và thị trường tiêu thụ. Đến năm 2015, cả tỉnh có từ 1 – 2 khu nông nghiệp công nghệ cao tại một số vùng sinh thái nông nghiệp; hình thành vùng chăn nuôi tập trung ứng dụng kỹ thuật cao, đảm bảo an toàn vệ sinh thực phẩm. Năm 2020 mỗi huyện, thị xã có 1 – 3 khu nông nghiệp công nghệ cao.
Đột phá trong dịch vụ và du lịch: Ưu tiên phát triển và hiện đại hoá các loại hình dịch vụ chất lượng cao như: tài chính, ngân hàng, công nghệ - thông
tin, viễn thông, bảo hiểm, y tế, tư vấn, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ. Phát huy tối đa tiềm năng và lợi thế của tỉnh, thu hút mạnh mẽ các nguồn lực trong và ngoài nước đầu tư phát triển du lịch, đưa du lịch trở thành ngành kinh tế quan trọng của tỉnh. Tập trung xây dựng và phát triển các khu du lịch trọng điểm của tỉnh, mở các tuyến điểm du lịch mới, các tour du lịch trong khu vực Tây Nguyên.
3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tỉnh Đắk Nông.
Mục tiêu cơ bản của việc hoàn thiện quản lý chi thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Đắk Nông thời gian tới là khắc phục những nhược điểm hiện nay và từng bước hướng tới việc quản lý nguồn lực tài chính theo các chuẩn mực hiện đại.
Quản lý chi thường xuyên NSNN trước hết phải nhằm thiết lập và duy trì được kỷ luật tài khóa chặt chẽ. Muốn vậy, cần phải cải cách cơ bản công tác phân tích, dự báo tổng nguồn lực dành cho chi thường xuyên. Trên cơ sở giới hạn tổng nguồn lực, quản lý chi thường xuyên phải kiểm soát được tổng nhu cầu trong phạm vi nguồn lực cho phép.
Quản lý chi thường xuyên NSNN phải hướng tới việc phân bổ các nguồn lực có hạn đã được xác định cho các ưu tiên phát triển KT-XH trên địa bàn, khắc phục cơ bản việc phân chia ngân sách dàn trải, không thống nhất giữa các năm. Phân bổ ngân sách phải thúc đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi