Chương trình giảng dạy kinh tế fullbright kinh tế học vi mô nghiên cứu tình huống tình huống 6 tính phí ùn tắc giao thông
Kennedy School of Government Case Program CR14-05-1787.0 Tình huống nghiên cứu n|y được Gi{o sư José A. Gómez-Ibáñez của trường Thiết kế, Đại học Harvard v| trường Quản lý nh| nước John F. Kennedy biên soạn, dựa trên c{c tư liệu công cộng v| những b|i phỏng vấn. (0205) Copyright © 2005 thuộc về Chủ tịch và thành viên Đại học Harvard. Không được phép phổ biến lại, sửa đổi, dịch, lưu trữ trong hệ thống, sử dụng trong các bản tính, hay chuyển tải bất kỳ phần nào của ấn phẩm này dưới mọi hình thức hay phương thức (như điện tử, cơ học, sao chụp, ghi âm<) mà không có sự đồng ý bằng văn bản của Chương trình biên soạn Tình huống. Để có thêm thông tin về đặt hàng và xin bản quyền, vui lòng vào trang web của Chương trình biên soạn Tình huống www.ksgcase.harvard.edu hoặc gởi yêu cầu bằng văn bản đến Chương trình biên soạn Tình huống thuộc Trường Quản lý Nhà nước John F. Kennedy, Đại học Harvard, 79 John F. Kennedy Street, Cambridge, MA 02138 T T í í n n h h p p h h í í ù ù n n t t ắ ắ c c g g i i a a o o t t h h ô ô n n g g ở ở L L o o n n d d o o n n ( ( A A ) ) : : S S ự ự m m ở ở r r ộ ộ n n g g v v ề ề p p h h í í a a T T â â y y Vào tháng 7 năm 2004, Thị trưởng Ken Livingstone của London Mở rộng (Greater London) phải quyết định mở rộng hệ thống tính phí ùn tắc giao thông mà ông đã thực hiện trước đó 17 tháng. Thị trưởng Livingstone đã đặt cược sự nghiệp chính trị của mình vào dự án bắt buộc xe hơi và xe tải phải trả một khoản lệ phí là 5 bảng Anh (tương đương 7,95 đô-la Mỹ) khi đi vào khu vực tám dặm vuông của trung tâm London từ 7 giờ sáng cho tới 6:30 chiều, từ thứ hai cho tới thứ sáu. Chưa bao giờ có tiền lệ đóng phí ùn tắc giao thông ở một thành phố lớn và phức tạp như London, và nhiều người hoài nghi đã tiên đoán rằng sẽ có những phản đối, hoặc hỗn loạn hay than phiền từ phía người dân. Tuy nhiên, những người chỉ trích rất hoang mang khi khoản lệ phí 5 bảng đã mang lại kết quả khả quan, làm giảm đáng kể ùn tắc giao thông ở khu vực trung tâm London, đồng thời cơ chế thanh toán và việc áp dụng luật đã tỏ ra vô cùng tiện lợi và công bằng. Quá trình thực hiện luật đóng phí ùn tắc giao thông cùng tình trạng giao thông được cải thiện đáng kể là những nguyên nhân chủ yếu để Livingstone được tái đắc cử nhiệm kỳ thứ hai vào tháng 6 năm 2004. Kể từ mùa hè năm trước, khi thấy rõ kế hoạch ban đầu của mình đã thành công, thị trưởng Livingstone bèn tính tới việc mở rộng khu vực đóng lệ phí ùn tắc giao thông. Địa điểm được xem xét hiển nhiên nhất là một khu vực đông đúc thường ùn tắc sát rìa phía tây của trung tâm London bao gồm các khu vực mua bán sầm uất Kensington và Knightbridge cũng như các viện bảo tàng và các công sở nhà nước. Thế nhưng những người chỉ trích giờ đây cho rằng kế hoạch ban đầu đã thành công là nhờ nó tập trung vào một khu vực tương đối hẹp, và các khó khăn kỹ thuật và chính trị chắc chắn sẽ phát sinh khi vùng đóng phí mở rộng ra thêm. Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 2 Chính quyền khu Lonlon Mở rộng và Thị trưởng Livingstone Chính quyền khu Lonlon Mở rộng chỉ mới được hình thành vào năm 1999, tức là trước đó 5 năm. Trong năm 1986, Thủ tướng Đảng Bảo thủ Margaret Thatcher đã giải tán Hội đồng khu Lonlon Mở rộng - chính quyền thành phố dân cử trước đó - với lý do là chính quyền của 33 quận của khu London Mở rộng (Lonlon Mở rộng) gần dân hơn và Ủy ban Quy hoạch London đã được hình thành gồm các đại diện của chính quyền quận. Ủy ban này có thể lập ra một diễn đàn để thảo luận các vấn đề đô thị. Điều này cũng nhất cử lưỡng tiện vì Hội đồng khu Lonlon Mở rộng luôn là một chiến lũy của Công Đảng và bà Thatcher hình như chẳng ưa gì ông Ken Livingstone – người cầm đầu Hội đồng này và có chính kiến thiên tả đến nỗi các tờ báo bình dân đặt cho ông biệt danh là “Ông Ken Đỏ”. Khi Công Đảng tái kiểm soát Quốc hội vào năm 1997 thì Thủ tướng mới nắm quyền Tony Blair quyết định tái lập chính quyền đô thị, lấy lĩnh vực giao thông làm trách nhiệm hàng đầu. Dân cư và doanh nghiệp London đang rất buồn phiền vì ùn tắc giao thông đang ngày một tệ hại hơn và tuyến xe điện ngầm già cỗi luôn quá tải và thiếu tin cậy. Trong một cuốn sách trắng về chính sách giao thông vận tải, chính phủ Công Đảng mới đề nghị cắt giảm lượng xe cơ giới trên toàn quốc bằng cách tăng từ từ các khoản thuế của chính quyền trung ương đánh vào nhiên liệu dành cho xe cơ giới. Đạo luật năm 1999 của Chính quyền khu Lonlon Mở rộng trao cho Chính quyền này trọng trách đối với tất cả khu đường bộ huyết mạch chính (ngoại trừ bốn tuyến đường cao tốc) cũng như hệ thống dịch vụ xe buýt và xe điện ngầm 1 . Đạo luật yêu cầu Chính quyền đô thị phát triển một chiến lược giao thông, và trao cho tổ chức này quyền đặt ra những lệ phí sử dụng đường bộ địa phương và đánh thuế các khu vực đậu xe ở nơi làm việc. Để cho dân chúng chấp nhận những khoản lệ phí mới về đường bộ và bãi đậu xe một cách dễ dàng hơn thì khoản ngân sách thu được từ nguồn này cần phải được dùng để cải thiện hệ thống giao thông cho mười năm đầu tiên. Chính quyền đô thị sẽ do thị trưởng và một Hội đồng dân cử với nhiệm kỳ bốn năm quản lý. Ken Livingstone quyết định chạy đua vào chức thị trưởng trong đợt bầu cử đầu tiên tổ chức vào tháng 5/2000. Ông đã làm Nghị sĩ Công Đảng kể từ khi Hội đồng khu Lonlon Mở rộng bị giải tán, và quan điểm của ông theo thời gian đã uyển chuyển hơn. Nhưng Thủ tướng Blair và lãnh đạo Công Đảng lo ngại rằng Livingstone sẽ hủy hoại hình ảnh trung dung mà đảng của họ đang cố xây dựng, và đánh tráo các nguyên tắc đề cử của đảng nhằm có lợi cho ứng viên của riêng họ. Livingstone đáp trả bằng cách tự 1 Trách nhiệm về dịch vụ xe buýt được chuyển giao ngay lập tức thế nhưng trách nhiệm về tuyến xe điện ngầm London mãi cho tới mùa hè năm 2003 thì mới được chuyển giao, sau khi chính quyền trung ương đàm phán những hợp đồng phức tạp và nhiều tranh cãi với ba công ty tư nhân nhằm nâng cấp và duy tu các đoàn xe, đường ray, và hầm tàu. Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 3 ứng cử làm ứng viên độc lập và đánh tơi tả các ứng cử viên cả của Công Đảng lẫn Đảng Bảo thủ trong cuộc bầu cử năm 2000. Ông chiến thắng vì đã giành được sự đồng cảm của cử tri khi bị Công Đảng đối xử bạc bẽo, tuy nhiên cũng nhờ vào cảm nhận của người dân rằng ông là một tiếng nói độc lập cam kết bảo vệ lợi ích của những người dân bình thường của London. Trong tuyên ngôn tranh cử của ông, lời hứa sẽ thi hành luật đóng lệ phí ùn tắc giao thông đã là một thành phần trọng yếu. Livingstone không thể mong chờ tiền tài trợ nhiều từ phía chính quyền trung ương do đã có quan hệ căng thẳng với các lãnh đạo Công Đảng 2 . Lệ phí ùn tắc giao thông là một trong số những bước đi mà Chính quyền đô thị tự mình tiến hành để cải thiện tình hình ùn tắc giao thông và tăng ngân sách cho ngành giao thông. Các loại lệ phí cho người sử dụng đường bộ Thuế nhiên liệu. Trước khi Livingstone đưa lệ phí ùn tắc giao thông vào tuyên ngôn tranh cử của mình thì mới chỉ có Singapore, Oslo, và ba thành phố nhỏ ở Na Uy đã áp dụng những kế hoạch tương tự. Một phương pháp phổ biến hơn nhiều là tính phí sử dụng đường bộ thông qua những khoản thuế đánh vào xăng dầu hoặc nhiên liệu dành cho xe cơ giới khác. Thuế nhiên liệu thì phổ biến một phần nhờ dễ thu, thế nhưng điều này không có nghĩa là thuế này được cánh lái xe ưa thích. Thật vậy, khi giá dầu thế giới tăng vọt vào mùa hè năm 2000, thì sự phản kháng của quần chúng đã khiến chính quyền Công Đảng phải bãi bỏ những lời cam kết tăng thuế nhiên liệu 3 . Thuế nhiên liệu cũng có bất lợi là mức tiêu thụ nhiên liệu không biến thiên lớn lắm theo tốc độ hoặc tình trạng đường sá, thế nên thuế này cao lắm cũng chỉ là một loại phí thường xuyên tính trên dặm đường lái xe qua, bất chấp người ta lái khi nào và lái đi đâu. Một người lái xe trên một đoạn đường ùn tắc cũng phải trả tiền gần bằng một lái xe đang chạy trên một con đường thông thoáng. Phí hạ tầng. Nhiều quốc gia, kể cả Anh Quốc, bổ sung vào thuế nhiên liệu những khoản phí tính vào việc sử dụng cầu, hầm, hoặc đường cao tốc liên đô thị chính có chọn lọc. Những loại hạ tầng này xây dựng rất hao tiền tốn của, giúp biện minh cho việc tính phí được xếp trên cả thuế nhiên liệu cho xe cơ giới, và chúng chỉ có một số tiếp điểm (access points) có giới hạn, nên giúp đơn giản hoá vấn đề thu phí. Tuy nhiên, những đường cao tốc đô thị hiếm khi thu phí vì có quá nhiều tiếp điểm và độ dài chuyến không lớn lắm khiến cho chúng khó thu phí hơn là cầu, hầm, hoặc đường cao tốc liên 2 Chính quyền trung ương thu 97% thu nhập thuế ở Anh Quốc, và chính quyền địa phương có rất ít quyền thu thuế và lệ thuộc chủ yếu vào những món ngân sách chuyển giao từ chính quyền trung ương. 3 Vào thời gian ấy, thuế nhiên liệu ở Anh Quốc lên tới 1,74 bảng (tương đương với 2,80 đô-la Mỹ). Nếu so sánh thì thuế nhiên liệu ở Hoa Kỳ chỉ nằm trong khoảng 0,40 đô-la một ga-lông (=3,7854 lít). Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 4 đô thị. Thuế hạ tầng hiếm khi thay đổi theo mức ùn tắc giao thông hoặc giờ giấc trong ngày 4 . Lệ phí ùn tắc giao thông. Lệ phí ùn tắc giao thông là phí biến thiên theo mức độ ùn tắc. Đây là một loại phí ít thấy, một phần vì ùn tắc giao thông thay đổi theo địa điểm và thời gian trong ngày và một phần vì rất khó thu loại phí vô cùng đa dạng này trong những mạng lưới đường bộ đô thị phức tạp. Khó khăn về thu phí đã giảm khi những công nghệ thu phí bằng điện tử được phát triển. Tuy nhiên, sự chống đối dai dẳng hơn lại đến từ giới lái xe, những người thường rất hoài nghi đối với những lợi ích sẽ đạt được. Nếu như những người lái xe thường chống đối, thì những nhà quy hoạch đô thị lại không. Những nhà quy hoạch đô thị từ lâu đã lo ngại mức độ lưu thông cao làm giảm chất lượng cuộc sống của đô thị. Xe cộ phát sinh tiếng ồn, ô nhiễm không khí và chiếm nhiều không gian để dành cho đường phố và chỗ đậu xe, chiếm chỗ của vỉa hè, cây cối, và nhà hàng. Phí ùn tắc giao thông hứa hẹn làm giảm xe cộ xuống tới mức dễ quản lý hơn bằng cách khuyến khích người lái xe chuyển qua dùng phương tiện giao thông công cộng. Hơn nữa, phí tạo ra nguồn thu ngân sách thể được sử dụng để hỗ trợ cho giao thông công cộng và các tiện nghi đô thị khác. Thế nhưng những người ủng hộ phí ùn tắc hăng hái nhất thường là các nhà kinh tế. Các nhà kinh tế lập luận rằng phí đường bộ nên đẩy cao hơn trong điều kiện ùn tắc bởi vì số lượng người lái xe chạy xe trong giờ cao điểm đóng một vai trò chủ chốt trong việc xác định quy mô của hệ thống xa lộ. Thí dụ, trước khi có đóng phí, có khoảng chừng 50.000 xe hơi và xe tải vào trung tâm London trong giờ cao điểm buổi sáng. Họ sử dụng hàng chục tuyến đường huyết mạch với công năng gộp lại là tương đương với 25 làn xe đường cao tốc. 5 Lượng xe cộ vào thành phố thì ít hơn trong giờ thấp điểm, và số công năng của đường bộ đòi hỏi không tới 25 làn xe. Sẽ có áp lực tăng làn xe chỉ nếu khi lượng xe cộ tăng lên trong những giờ cao điểm – còn lượng xe cộ tăng trong giờ thấp điểm thì không sao. Như vậy, những người lái xe trong giờ cao điểm chính là những người chịu phần trách nhiệm cho việc xây dựng đường sá mới, và họ cần phải bị tính phí đầy đủ cho công suất làn xe để bảo đảm họ cần phải có thái độ trân trọng đường sá ít nhất cũng bằng với cái giá xây dựng ra nó. Các nhà kinh tế học cho rằng phí ùn tắc cũng có ý nghĩa ngay cả khi công suất của hệ thống đường cao tốc cố định, bởi vì những người lái xe trong giờ cao điểm và qua những địa điểm ùn tắc làm mất thời giờ của những người tham gia giao thông vào cùng 4 Tùy theo mức độ mà phí thực tế biến đổi theo giờ giấc trong ngày nên thường có chế độ giảm phí trong những giờ ùn tắc. Có nhiều cầu, hầm, và đường cao tốc nhà chức trách cho giảm phí bằng cách bán thẻ hoặc phiếu với số lượng lớn. Các thẻ hoặc phiếu này chủ yếu được những người đi làm xa mua vì họ thường xuyên đi lại trong những thời khắc ùn tắc nhiều nhất. 5 Không có đường cao tốc nào đi vào London cả, mà chỉ có các con phố huyết mạch. Vì một làn đường tiêu biểu trên một con phố huyết mạch có dung lượng ít hơn một làn đường trên đường cao tốc, nên cứ cho là có nhiều hơn 25 làn đường huyết mạch vào nội thành. Văn phòng Chính phủ đặc trách London, Các lựa chọn lệ phí đường bộ dành cho London: một bảng đánh giá kỹ thuật, san định năm 2000, tr. 8. Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 5 thời điểm. Khi có thêm một chiếc xe sử dụng một con đường không ùn tắc thì nó gây ra rất ít tác động tới tốc độ trung bình của xe cộ lưu thông. Thế nhưng khi có thêm một phương tiện tham gia vào dòng xe cộ đang ùn tắc, thì nó làm giảm tốc độ lưu thông trung bình một cách rõ rệt. Thường thì một người chỉ quan tâm đến thời gian đi đường của họ chứ chẳng hề nghĩ tới chi phí về thời gian của những người khác khi anh ta quyết định tham gia giao thông, và do vậy làm giảm tốc độ lưu thông trung bình. Những chi phí “ngoại tác” về thời gian này có thể rất đáng kể khi một con đường bị tắc nghẽn, và người lái xe nên chịu một khoản lệ phí phản ánh giá trị của lượng thời gian đã mất để cho người ấy phải xem xét tới những phí tổn mà anh ta sẽ tạo ra cho những người khác khi quyết định thời gian, địa điểm, và lộ trình của mình. Các nhà kinh tế học thích chỉ ra rằng phí tính thêm trong giờ cao điểm thường được dùng để phân bổ nguồn lực khan hiếm (scarce capacity) và kiểm soát sự ách tắc trong thị trường tư nhân. Thí dụ như các hãng hàng không và các khách sạn tính giá trong các kỳ nghỉ cao hơn lúc trái mùa, và các nhà hát tính tiền những buổi diễn ban đêm nhiều hơn những buổi diễn ban ngày. Giá cao làm giảm ùn tắc và bảo đảm rằng người dùng quý trọng nguồn lực mà họ cần đến. Ùn tắc giao thông trở nên xấu đi là do các nhà chức trách không áp dụng được sách lược này. Kinh nghiệm ở các thành phố khác 6 Biểu lệ phí ùn tắc giao thông ở Singapore. Thành phố đầu tiên áp dụng định giá ùn tắc giao thông là Singapore, một nhà nước đô thị có 4 triệu người nằm trên một hòn đảo tại mũi của Bán đảo Mã Lai. Vào đầu thập niên 1970, nền kinh tế của Singapore tăng trưởng nhanh chóng và thu nhập cá nhân đang dần đạt đến mức nhiều hộ gia đình có đủ khả năng sắm xe hơi. E ngại rằng ùn tắc giao thông đã trở nên nghiêm trọng và chỉ có đường ngày càng tồi tệ hơn nên vào năm 1975, chính phủ áp đặt lệ phí 3 đô-la Singapore mỗi ngày (hồi ấy tương đương với 1,42 đô-la Mỹ) cho mọi xe vào trong khu trung tâm rộng 6,2 km vuông từ 7:30 sáng đến 10:15 sáng. Kế hoạch của Singapore đã được thiết kế rất khôn khéo làm cho việc tuân thủ và cưỡng chế thi hành trở nên vô cùng đơn giản. Những người lái xe phải đặt một giấy phép đặc biệt ở trên kính chắn gió. Có thể mua giấy phép ngày hoặc giấy phép tháng tại bưu điện hoặc tại 16 trạm bố trí bên vệ đường trên các tuyến đường vào khu trung tâm. Những rào chắn tại 33 điểm vào khu trung tâm thành phố đều có trang bị đèn chớp để báo hiệu khi nào thì đến giờ hạn chế có hiệu lực, và cảnh sát đóng chốt tại lối vào theo dõi tình trạng chấp hành. Giấy phép hợp lệ rất dễ nhận ra vì có ghi mã màu theo từng 6 Bài này chủ yếu trích từ tài liệu của José A. Gómez-Ibánẽz và Kenneth A. Small có tựa là Tính phí đường bộ để giảm ùn tắc: Một khảo sát cách làm của quốc tếm Chương trình Hợp tác Quốc gia Nghiên cứu đường bộ, Tổng hợp 210 (Washington, DC: Nhà in Học viện Quốc gia, 1994). Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 6 tháng và đối với giấy phép ngày thì ngày tháng được in bằng chữ số đen đậm (xem Hình minh hoạ 1). Tuy nhiên, kế hoạch giấy phép có hạn chế ở khả năng biến đổi từ từ theo không gian và thời gian. Trong khi ùn tắc giao thông giảm đáng kể bên trong khu trung tâm của Singapore trong những giờ hạn chế, thì nó lại gia tăng trên con đường vành đai và trong suốt thời gian ngay trước và sau giờ hạn chế khi các lái xe tìm cách tránh khỏi phải trả phí. Kết quả cuối cùng là tuy giảm được tổng thời gian đi đường, nhưng như thế vẫn chưa đạt yêu cầu. Tình hình chắc sẽ tốt hơn nếu như kế hoạch này không chuyển một số ùn tắc qua những tuyến đường và giờ giấc không tính phí. Qua thời gian, Singapore có sửa đổi kế hoạch này bằng cách điều chỉnh mức phí và ranh giới khu vực hạn chế và bằng cách đưa vào một giấy phép giữa ngày (mid-day) tính giá thấp hơn giấy phép giờ cao điểm ban đầu. Nhưng khó có thể nào ban hành quá nhiều loại giấy phép khác nhau mà không làm vấn đề chấp hành và thi hành trở nên phức tạp. Singapore tiến hành điện tử hoá. Các vấn đề nêu trên thôi thúc Singapore áp dụng chế độ thu phí bằng điện tử. Phương pháp thu phí bằng điện tử sử dụng một thiết bị gắn trong xe (in-vehicle unit: IVU) hoặc các tấm thẻ để giao tiếp với đèn hiệu và máy thu sóng đặt ở bên đường. Một trong những phương pháp được sử dụng là người lái xe có một tài khoản và tài khoản ấy được trừ dần mỗi khi xe người ấy chạy qua một điểm thu phí. Một phương pháp khác yêu cầu người lái xe mua một thẻ có nạp tiền trước. Thẻ này nhét vừa vào IVU, và IVU tự động trừ tiền khi xe đi qua một điểm thu phí. Những nhân viên trực đường bộ, cầu, và hầm có thu phí ở Châu Âu và Hoa Kỳ đã đi tiên phong trong lĩnh vực thu phí bằng điện tử trong thập niên 1980 để tiết kiệm chi phí bố trí nhân viên tại các trạm thu phí đồng thời cho phép những người lái xe đi qua trạm thu phí mà không cần dừng lại. Thế nhưng thu phí bằng điện tử càng hứa hẹn hơn khi đem qua áp dụng thu phí ùn tắc bởi vì nó đơn giản hoá công việc sửa đổi phí theo giờ giấc trong ngày hoặc theo địa điểm. Hồng Kông đã nghiên cứu khả năng thu phí ùn tắc bằng điện tử vào cuối thập niên 1980, kể cả làm thử nghiệm hiện trường các thiết bị mà có thể giải quyết được vấn đề giao thông đô thị, nơi mà xe cộ thường bị nối đuôi nhau hay chuyển làn khi qua trạm thu phí. Hồng Kông đã không thực hiện phương pháp tính giá đường bộ bằng phương pháp điện tử một phần vì những người đi xe chống đối và một phần vì kế hoạch này bị vướng vào lĩnh vực chính trị chung quanh chuyện Hồng Kông được người Anh trao trả cho Trung Quốc vào năm 1997. Singapore đã thành công trong việc chuyển từ giấy phép sang biểu thu phí điện tử khi sử dụng thẻ nạp sẵn giá trị tiền trong năm 1998. Các rào chắn trên đường dẫn vào khu trung tâm Singapore đều được lắp đặt trạm điện tử để xác minh xe đi qua có chứa thẻ hợp lệ hay không và ra lệnh cho các IVU trên xe trừ bớt tiền phí phù hợp. Thoạt đầu Singapore không thay đổi mức phí, giờ giấc, hay ranh giới để giảm thiểu bất kỳ tranh cãi nào về việc áp dụng hệ thống thu phí mới. Tuy nhiên, trong những năm về sau, Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 7 Singapore tăng số lần thay đổi mức phí trong ngày bằng những bảng hiệu đèn gắn trên rào chắn để báo cho người lái xe biết mức phí đang có hiệu lực. Thêm vào đó, Singapore từ từ dựng lên nhiều rào chắn mới trong những khu vực mà tình trạng ùn tắc đã lan qua, và áp dụng phí ở những nơi ấy nữa, mặc dù ở mức thấp hơn nơi khu vực hạn chế đầu tiên. Vòng thu phí của Na Uy. Một nơi khác cũng đã áp dụng tính phí ùn tắc trước London là Na Uy. Ở đó, các thành phố như Oslo, Bergen, Trondheim, và Stavanger cho áp dụng các vòng thu phí bắt đầu vào cuối thập niên 1980. Việc thu phí này ở Na Uy được thực hiện chủ yếu là để tăng nguồn thu ngân sách nhằm cải thiện giao thông đường bộ và giao thông công cộng hơn là hạn chế ùn tắc, vì thế những vòng thu phí được bố trí sơ sài và tiền phí rất thấp chẳng ảnh hưởng gì đến tình trạng ùn tắc cả. Dù vậy, kinh nghiệm Na Uy chỉ rõ rằng phí ùn tắc là tình trạng chung của nhiều nơi chứ không phải chỉ ở Singapore mà thôi. Hơn nữa, Na Uy là nơi đi tiên phong về hệ thống nhận dạng bảng số xe tự động. Các thành phố của Na Uy về mặt vật lý không nằm cô lập trên một hòn đảo như Singapore, do đó người Na Uy cảm thấy rằng họ không thể yêu cầu mọi xe đều lắp đặt IVU; họ phải đưa ra các phương pháp thanh toán phi điện tử cho những người sử dụng đường bộ hiếm hoi, kể cả những trạm thu phí hoạt động bằng tiền xu không có người trực. 7 Những máy quay hình kỹ thuật số chụp lại bảng số xe của người lái quên đóng phí và một phần mềm được phát triển đặc biệt để đọc số đăng ký trên ảnh chụp. Sau đó, người ta cũng đã áp dụng thành công việc triển khai thu phí bình thường bằng máy quay hình trên các tuyến đường cao tốc ở Úc và Bắc Mỹ. Nghiên cứu ROCOL về các lựa chọn tính phí Trong mỗi thập niên kể từ 1960, Thành phố London đã nghiên cứu phí ùn tắc rồi 8 , thế nhưng việc lên kế hoạch chỉ trở nên nghiêm túc hơn khi Công Đảng thắng lợi trong cuộc bầu cử năm 1997. Chính quyền trung ương lập ra một Văn phòng Chính phủ lâm 7 Chủ xe ngoại quốc vào Singapore bằng đường đê qua biển nối liền Singapore với Malaysia phải thuê một IVU trong thời gian ở lại Singapore. 8 Trong thập niên 1960, hai ủy hội chính phủ đặc biệt xem xét vấn đề giao thông ngày càng nghiêm trọng trong các thành phố ở Anh quốc: ủy hội đầu tiên kết luận rằng nếu xây thêm đường sá thì cũng không thể nào chứa hết tất cả lượng xe tham gia giao thông tăng nhanh theo dự kiến; còn ủy hội thứ hai đề nghị lấy phí ùn tắc làm phương tiện để hạn chế những cuốc xe không cần thiết. Trong thập niên 1970, một cuộc nghiên cứu của Hội đồng khu Lonlon Mở rộng kết luận rằng phí vào London chỉ có từ 0,75 bảng đến 0,90 bảng cho mỗi xe mà thôi (bằng 1,84 đến 2,20 đô-la Mỹ) sẽ phát sinh lợi ích to lớn là giảm được ùn tắc giao thông và thời gian đi lại. Nghiên cứu cảnh báo chớ nên đặt phí quá cao vì cái lợi lớn nhất nơi thời gian đi lại được cải thiện xuất phát từ số lượng 20 đến 30% xe không còn muốn vào thành phố, còn nếu giảm nhiều hơn nữa sẽ không mang lại thêm được bao nhiêu thời gian tiết kiệm. Vào cuối thập niên 1980, sau khi Hội đồng khu Lonlon Mở rộng bị giải thể, thì Ủy ban Quy hoạch London tiến hành một cuộc nghiên cứu của riêng mình về những lựa chọn trên và cĩng đi tới kết luận giống như thế. Những nghiên cứu trước đó có đề nghị sử dụng giấy phép như ở Singapore, do đó vào đầu thập niên 1990, Bộ Giao thông Vận tải Vương quốc Anh tiến hành thêm một cuộc nghiên cứu khác nữa đã đi tới kết luận rằng thu phí bằng điện tử xét về mặt kỹ thuật thì rất khả thi và có thể mang lại lợi ích gộp to lớn. Tuy vậy, trong năm 1995, chính phủ quyết định không thi hành kế hoạch điện tử, lấy lý do rằng những rào chắn sẽ tác động đến mỹ quan phố xá của London và cấp IVU cho những xe ngoài thành phố là rất khó. Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 8 thời cho London để chuẩn bị nền tảng cho Chính quyền khu Lonlon Mở rộng, và tới lượt tổ chức này thiết lập Nhóm Công tác Nghiên cứu các Lựa chọn Tính phí cho London (gọi tắt là ROCOL). Ý tưởng là nhằm để cho ROCOL nghiên cứu các lựa chọn tính phí ùn tắc mà Chính quyền khu Lonlon Mở rộng sẽ được ủy quyền áp dụng để cho Thị trưởng mới có thể lựa chọn ngay sau cuộc bầu cử vào tháng Năm năm 2000. ROCOL nghiên cứu những khu vực địa lý khác nhau để tính phí nhưng rồi nhanh chóng đi tới quyết định rằng địa điểm thực tế nhất là khu vực rộng 20,7 km vuông nằm ngay bên trong đường vành đai trong được đặt tên là Trung tâm London (Hình minh họa 2). Bất kỳ kế hoạch tính phí nào cũng cần phải xử lý luồng giao thông mà tản ra chung quanh hoặc tách ra khỏi khu vực tính phí và hướng đến hệ thống giao thông công cộng. Đường Vành đai Nội thị đóng vai trò là đường phân tách 9 , và Trung tâm London được phục vụ rất tốt bằng hệ thống giao thông công cộng và được nhìn nhận là có tình trạng ùn tắc căng thẳng nhất. Trung tâm London bao gồm các khu của tám huyện thị. 10 ROCOL cũng kết luận rằng phí ùn tắc làm giảm ùn tắc hiệu quả hơn và được ưa thích hơn phí đậu xe nơi làm việc. ROCOL phỏng tính lấy phí ùn tắc hằng ngày là 5 bảng cho xe hơi và 15 bảng cho xe tải làm cơ sở, mặc dù các mức phí cao hơn và thấp hơn cũng đã được cân nhắc. Phí sẽ có hiệu lực từ 7h sáng đến 7h tối bởi vì Trung tâm London bị ùn tắc suốt cả ngày. Lựa chọn thay thế là phí đậu xe tại chỗ làm có giá 3.000 bảng (tương đương 4.762 đô-la Mỹ) một chỗ mỗi năm đánh vào các công ty có chỗ đậu xe cho nhân viên hoặc khách hàng của mình ở Trung tâm London. Còn chỗ đậu xe dành cho khách mua hàng thì không chịu phí. Những nhà tư vấn của ROCOL sử dụng một mô hình mô phỏng trên máy tính để ước tính các lựa chọn tác động thế nào đến thói quen đi lại và mức độ ùn tắc trong khu Lonlon Mở rộng. 11 Mô hình này dự báo rằng nếu tính phí 15 bảng một ngày cho mỗi xe tải thì sẽ có ít tác động tới xe tải giao hàng nhỏ và xe tải lớn đi vào Trung tâm London mỗi ngày trong tuần; thế nhưng một lệ phí 5 bảng cho mỗi xe hơi sẽ làm giảm 20% lượng xe vào Trung tâm London, đồng thời sẽ khuyến khích nhiều người đi xe ô-tô và người đi cùng trong xe sẽ chuyển sang sử dụng giao thông công cộng. Tổng số xe sẽ giảm xuống bớt 10%, đủ để giảm thời gian đi lại từ bốn phút/km xuống còn 3,5 phút/km ở Trung tâm London trong giờ cao điểm buổi sáng. Ngược lại, phí đậu xe tại chỗ với giá 3.000 bảng làm giảm đi chưa đến một phần năm lượng xe, phần lớn là vì điều này không ảnh hưởng gì tới những tài xế tuy có lái xe nhưng không phải để đi làm 9 Con đường vành đai nội thành gồm có đường Marylebone, đường Euston, đường Pentonville, Tower Bridge, Elephant and Castle, Victoria, và Hyde Park Corner. 10 Các huyện thị là London (cái dặm vuông nguyên thủy mà trong đó có trung tâm tài chính London), Westminster, Camden, Islington, Hackney, Lambeth, Southwalk, và Tower Hamlets. 11 Mô hình này cho rằng lệ phí sẽ không tác động đến vị trí của nhà ở và doanh nghiệp, đấy là một điểm mà các nhà tư vấn cho là một sự đơn giản hoá hợp lý, đặc biệt là trong ngắn hạn. Những tác động chính sẽ là lộ trình và phương thức mà người đi lại sử dụng cùng thời gian đi lại đều phải thay đổi. Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 9 hoặc chỉ đi qua Trung tâm London mà thôi. 12 Ngoài ra, các nhóm tiêu điểm (focus group) cùng những cuộc khảo sát công luận do ROCOL thuê tiến hành đều phát hiện thấy rằng thuế đậu xe bị những chủ công ty, chủ địa ốc, và nhân viên lái xe của Trung tâm London – những người bị ảnh hưởng – ghét cay ghét đắng. 13 ROCOL ước tính phí ùn tắc sẽ rất có lợi cho Chính quyền khu Lonlon Mở rộng nói riêng và có lợi cho xã hội nói chung. Phân tích tài chính cho thấy phí ùn tắc giao thông có giá 5 bảng một xe hơi và 15 bảng một xe tải sẽ khiến Chính quyền phải bỏ ra từ 30 đến 50 triệu bảng là phí tổn thực hiện một lần duy nhất một cộng thêm một số tiền tương tự mỗi năm để quản lý và thực hiện việc tính phí, thế nhưng kế hoạch này sẽ mang lại khoảng 260 triệu cho tới 320 triệu bảng mỗi năm cho ngân sách nhờ lệ phí và tiền phạt, từ đó trừ ra còn được từ 230 triệu tới 270 triệu là lãi ròng mỗi năm. 14 Một bảng phân tích lợi ích-chi phí xã hội đã xem xét những lợi ích kinh tế ròng – cả về mặt tài chính lẫn phi tài chính – đối với tất cả các bên có liên quan và đối với xã hội nói chung. Những lợi ích phi tài chính chủ yếu là cải thiện được thời gian đi lại và mức độ tin cậy cho những người dùng xe hơi, xe buýt, và xe tải, trong lúc phí tổn phi tài chính là tình trạng quá tải do người ta đua nhau chen chúc dùng tuyến xe điện ngầm London. Lấy hành vi của người đi đường sử dụng những phương pháp được rộng rãi chấp nhận để từ đó suy ra rằng họ sẵn sàng tự nguyện chi tiền để đi lại được nhanh chóng và thuận lợi hơn. Những kết quả được tóm tắt ở Hình 3 cho thấy những lợi ích ròng cho xã hội có được từ 129 triệu tới 223 triệu bảng mỗi năm nhờ vào phí ùn tắt giao thông 5 bảng mỗi xe hơi và 15 bảng mỗi xe tải. 15 Vấn đề mấu chốt còn lại là công nghệ dùng để thu phí ùn tắt giao thông, và ROCOL nghiên cứu ba lựa chọn: Giấy phép làm bằng giấy gắn trên kính chắn gió, giống như đã được dùng ở Singapore từ năm 1975 đến 1998. Một kế hoạch hiện đại hơn là sử dụng video kỹ thuật số. Người lái xe sẽ được yêu cầu mua giấy phép đi lại một ngày bằng điện thoại, qua mạng internet, hoặc tại những địa điểm bán lẻ có chọn lựa, và bảng số xe của họ sẽ được nhập vào một cơ sở dữ liệu trên máy tính. Những máy quay hình kỹ thuật số bố trí trên 12 So sánh hai bảng 5.2 và 5.15 nơi Văn phòng Chính phủ đặc trách London, Các lựa chọn tính phí đường bộ, tr. 69 và 91. 13 Khi được hỏi về lệ phí 5 bảng thì 53% công chúng nghĩ rằng “như thế là tốt” và 36% cho rằng “như thế là bậy” cho thành phố London. Còn trong số những người sử dụng xe hơi thì tỷ lệ tương đối là 30 tốt và 58 xấu. Tỷ lệ ủng hộ gia tăng đáng kể khi ngưỡng người được khảo sát hay rằng nguồn thu ngân sách ấy sẽ được dùng để tài trợ để cải thiện tình hình giao thông, nhưng một đa số người dùng xe hơi vẫn chống đối hoặc giữ thái độ trung lập. Công chúng đánh giá lệ phí đậu xe tại chỗ làm giá 3.000 bảng mỗi năm là ít thuận lợi hơn tính phí ùn tắc chỉ một chút mà thôi, trong lúc có 40% cho rằng như thế là dở. Thế nhưng 75% nhân viên làm việc ở Trung tâm London và 78% nhân viên có đi xe đánh giá lệ phí đậu xe là rất dở cho thành phố London. Văn phòng Chính phủ đặc trách London, Các lựa chọn tính phí đường bộ, tr. 51-52, 55-56, và 58-59. 14 Tổng thu tài chính cho Chính quyền London từ lệ phí đậu xe 3.000 bảng được ước tính mỗi năm khoảng từ 85 triệu bảng tới 105 triệu bảng; Văn phòng Chính phủ đặc trách London, Các lựa chọn tính phí đường bộ, tr. 76 và 91. 15 Lệ phí đậu xe tại chỗ làm giá 3.000 bảng mỗi chỗ mang lại lợi ích xã hội ròng là từ 40 triệu bảng tới 85 triệu bảng mỗi năm; Văn phòng Chính phủ đặc trách London, Các lựa chọn tính phí đường bộ, tr. 91-92. Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A)____________________________________________CR14-05-1787.0 10 trụ hoặc bên trên tường ở hông nhà sẽ quay video bảng số xe đi vào London và bảng số sẽ được một phần mềm đọc và kiểm tra trên hệ thống cơ sở dữ liệu. Một kế hoạch thu phí điện tử giống như kế hoạch được dùng ở Singapore từ 1998 tới nay. ROCOL báo cáo rằng cả ba lựa chọn trên đều rất thực tế, và mỗi lựa chọn đều có những ưu khuyết điểm riêng. Nếu như Thị trưởng mới ra chọn lựa được ngay sau khi nhậm chức thì ROCOL ước tính kế hoạch giấy phép sẽ được tiến hành ngay năm 2002, trong khi lựa chọn quay video thì có lẽ phải đến mùa thu năm 2003 mới áp dụng được, còn kế hoạch điện tử thì đòi hỏi nhanh nhất cũng phải đến tháng 5/2004. Kế hoạch của Thị trưởng Livingstone cho Trung tâm London Thị trưỏng Livingstone là người đã đề ra chiến dịch tính phí ùn tắt giao thông, thế nên vấn đề không phải là ông có áp dụng hay không mà là áp dụng theo hình thức nào. Trong một số phương diện, tính phí ùn tắc giao thông hình như là một lựa chọn an toàn. Thành phố London đang tiến dần tới chỗ bế tắc, và suốt 40 năm qua những nhà quy hoạch giao thông đã thử hết mọi cách trừ cánh tính phí tắc nghẽn. Tình hình xấu đến nỗi tổ chức London First, một hiệp hội gồm 300 công ty lớn nhất và có thế lực nhất thành phố, đã ban hành bảng nghiên cứu riêng của họ đề nghị biện pháp cấp giấy phép giá 5 bảng trước cả chiến dịch của ngài thị trưởng. Ngoài ra, 86% người hàng ngày từ xa vào Trung tâm London làm việc sử dụng phương tiện giao thông công cộng trong lúc chỉ có 14% dùng xe hơi, thế nên phần lớn người từ xa vào London làm việc là được hưởng lợi. Sau này ông Thị trưởng phát biểu: “Nếu không làm được ở London, thì không làm được ở đâu cả.” Thế nhưng nếu xét về phương diện khác thì phí ùn tắc giao thông rất rủi ro về mặt chính trị. Vào cuối thập niên 1970, Hội đồng khu Lonlon Mở rộng dưới sự lãnh đạo của Livingstone đã từng cố giảm bớt ùn tắc bằng cách cắt giảm tiền vé xe buýt và xe điện ngầm đi một phần ba. Chính sách đó đã làm tăng lượng người đi lại bằng xe buýt và xe điện ngầm nhưng lại không có tác động gì lớn đối với tình trạng ùn tắt giao thông, và đến bây giờ thì họ không thể tiếp tục theo đuổi sách lược này vì Chính quyền mới không thể chịu nỗi việc cắt giảm tiền vé nhiều đến thế; vả chăng tuyến xe điện ngầm cũng đang hoạt động gần hết công suất rồi. Nhưng giảm giá vé thì lại được công chúng hoan nghênh. Ngài Thị trưởng nhận xét: “Giá vé giảm đối với người từ xa vào London đi làm thì giống như củ cà-rốt. Còn phí ùn tắt giao thông thì giống như cây gậy vậy.” Hơn nữa, cây gậy từ trước tới nay chưa bao giờ được sử dụng trong một thành phố lớn và đông đúc như thế, nên có rất nhiều khả năng mọi chuyện sẽ hỏng bét. Cuối cùng, cả hai đối thủ của Livingstone đã lên chiến dịch gay gắt chống lại kế [...]... đoán rằng chi phí thực hiện (một lần) là 100 triệu bảng Anh 16 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 1 Một giấy phép của Singapore (theo kích thước thật) 17 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 2 Khu vực tính phí ở Trung tâm London Nguồn: Giao thông cho London 18 Tính phí ùn tắc giao thông ở London... Nguồn: Giao thông cho London, Tính phí ùn tắc ở Trung t}m London; B{o c{o thường niên thứ hai theo dõi t{c động, tháng Tư năm 2004, tr 27; và Giao thông cho London, Xem lại chiến lược giao thông: Tính phí ùn tắc ở Trung tâm London, Thông tin bổ sung, tháng Một năm 2004, tr 13 21 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 5 Chuyển biến tình hình ùn tắc và... thảo cho cổ đông v| tư vấn công, 2004, tr 5 26 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 8 Bản đồ khu vực tính phí theo đề xuất gồm cả khu vực mở rộng 27 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 9 So sánh khu vực tính phí giữa Trung tâm và phía tây Khu vực phía Tây 233.000 118.000 53.000 70.000 Khu vực... Phỏng theo Giao thông cho London, Xem lại chiến lược giao thông: Tính phí ùn tắc ở Trung tâm London, tải nhẹ Thông tin bổ sung, tháng Một năm 2004, tr 10 28 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 10 Dự báo của TfL về tác động kinh tế ròng của phần mở rộng phía tây (triệu bảng mỗi năm) Chi phí hằng năm Hoạt động dự án Dịch vụ xe buýt bổ sung Chi phí chấp... trung tâm đã bị cắt giảm bớt 18% trong khi xe lưu thông bên trong khu vực giảm 15%, đủ để giảm được 30% số 12 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 lượt lưu thông chậm chạp do ùn tắc ở Trung tâm London (Mức độ lưu thông chậm chạp do ùn tắc được tính bằng mức chênh lệch giữa tốc độ của các chuyến tiêu biểu trong giờ tính phí và tốc độ của cho các chuyến như vậy trong... Tính phí ùn tắc ở Trung t}m London; B{o c{o thường niên thứ hai theo dõi t{c động, tháng Tư năm 2004, tr 91 25 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Hình minh họa 7 Tình trạng ùn tắc ở Trung tâm và nội thị London trong giờ tính phí Tốc độ trung bình (phút/km) Tốc độ dòng chảy tự do (phút/km) Trễ nãi do ùn tắc (phút/km) Trung tâm London Trước khi tính phí 4,3 1,9... cộng Xe gắn máy cũng được miễn bởi vì chúng chiếm ít 16 Cùng thời gian ấy, Singapore cũng đang thực hiện các thử nghiệm thực địa cho một hệ thống tính phí ùn tắc dựa trên hệ thống định vị toàn cầu và nước Đức cũng nghiên cứu tính phí cho các xe tải chạy trên các con đường cao tốc và dùng hệ thống định vị toàn cầu để thu phí 11 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0... dòng chảy tự do Trễ nãi do ùn tắc chưa báo cáo 1,3 phút/km chưa báo cáo 1,3 phút/km Tổng thời gian đi lại chưa báo cáo chưa báo cáo Số kilô mét xe chạy được chưa báo cáo không đổi chưa báo cáo Nguồn: Giao thông cho London, Tính phí ùn tắc ở Trung t}m London; B{o c{o thường niên thứ hai theo dõi t{c động, tháng Tư năm 2004, tr 13-17, 29, 31, và 36 23 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) ... thấp, và một số thương nhân xem vấn đề này vẫn còn để ngỏ 17 TfL đã không giải thích tại sao tỷ lệ cộng lại chưa tới 100%; Giao thông cho London, Tính phí ùn tắc trung tâm London” Báo cáo tường niên thứ hai Theo dõi tác động tính phí, tháng Tư 2004, tr.76 13 Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 Một phe phản đối khác là Phường Westminster và Vương quận Kensington.. .Tính phí ùn tắc giao thông ở London (A) CR14-05-1787.0 hoạch tính phí và phần lớn giới truyền thông vẫn còn ráo riết chỉ trích sau cuộc bầu cử, một số columnist dự đoán sẽ có những vụ bạo loạn Kế hoạch tính phí đã trở thành vấn đề quyết định cho nhiệm kỳ đầu của Livingstone Nếu kế hoạch tính phí là vấn đề quyết định thì ông Thị trưởng