Tài liệu I. Cơ chế quản lý và sử dụng ODA của Chính Phủ Việt Nam docx

I. Cơ chế quản lý và sử dụng ODA của Chính Phủ Việt Nam A.Quản lý: 1. Hệ thống luật pháp liên quan đến quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam Năm 1993-1994, việc quản lý và sử dụng vốn ODA được điều tiết bởi từng quyết định riêng lẻ của Thủ tướng Chính phủ đối với từng dự án và nhà tài trợ cụ thể. Kể từ Hội nghị Paris tháng 9 năm 1993, Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện khung pháp lý cho việc sử dụng nguồn vốn này. Bắt đầu từ Nghị định 20/NĐ-CP ban hành năm 1994, tức là chưa đầy một năm sau Hội nghị Paris, tiếp theo là Nghị định 87/NĐ-CP/1997; Nghị định số 17/2001/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/05/2001 về Quy chế quản lý và sử dụng ODA. Ngay sau Hội nghị toàn quốc về giải ngân ODA (tháng 4-2004), Thủ tướng Chính phủ đã ra chỉ thị 17/2007/CT-TTg ngày 24 tháng 05 năm 2004, trong đó giao cho các bộ, cơ quan Trung ương và Uỷ ban nhân dân các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện 8 nhiệm vụ liên quan tới điều chỉnh, bổ sung để nâng cao tính pháp lý và đồng bộ của các văn bản pháp quy; bảo đảm đủ vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA; nâng cao vai trò và tính chủ động của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trong việc tái định cư, di dân, giải phóng mặt bằng; kiện toàn hoạt động của các Ban quản lý dự án, kể cả hoàn chỉnh hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với tình hình thực tế và thông lệ quốc tế; tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trung ương và các địa phương để thúc đẩy giải ngân vốn ODA; các cơ quan theo chức năng phối hợp với các nhà tài trợ phải tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA; Thực hiện chỉ thị nói trên của Thủ tướng Chính phủ, căn cứ nhiệm vụ được giao, trong thời gian qua các Bộ, cơ quan và các địa phương đã thực hiện được nhiều việc, góp phần cải thiện tình hình thực hiện ODA và giải ngân. Đó là: Chính phủ đã ban hành Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9 tháng 11 năm 2006 thay thế Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04 tháng 5 năm 2001 về quản lý và sử dụng ODA. Như vậy, Chính phủ đã bốn lần ban hành các văn bản khung pháp lý cao nhất cho hoạt động thu hút và sử dụng nguồn vốn quan trọng này. Các nghị định đã tạo ra khung pháp lý chặt chẽ và khá đồng bộ đối với công tác quản lý nhà nước về ODA. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng ban hành Nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000 và Nghị định 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 bổ sung, sửa đổi Nghị định 52/NĐ-CP ngày 8/7/1999 về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng; Luật Đấu thầu 2005 và Nghị định 111/2006/NĐ-CP ngày 19/9/2006 thay thế Nghị định 88/NĐ-CP quy định về thủ tục đấu thầu; Chính phủ đã ban hành Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 thay thế Nghị định 22/ NĐ-CP về đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng có tính đến những sửa đổi của Luật Đất đai. Kèm theo các nghị định là các thông tư hướng dẫn của Bộ, thông tư liên tịch giữa các Bộ như Thông tư 04/2007-TT-BKH ngày 30/7/2007 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn chi tiết thực hiện Nghị định 131/NĐ-CP, Thông tư liên tịch số 81/1998/TTLT-BTC-NHNN ngày 17/6/1998 hướng dẫn quy trình, thủ tục và quản lý việc rút vốn đối với vốn ODA, Thông tư số 78/2004/TT-BTC hướng dẫn quản lý việc rút vốn đối với vốn ODA, Thông tư số 82/2007/TT- BTC về hướng dẫn chế độ quản lý tào chính nhà nước đối với viện trợ không hoàn lại của nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách Nhà nước . Ngoài ra còn có các luật như Luật đất đai năm 1993, đã được sửa đổi năm 2001, Luật Ngân sách nhà nước 1996, Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế . Xét riêng về Nghị định hiện hành số 131/2006/ NĐ-CP, đây được coi là văn bản được cộng đồng tài trợ quốc tế đón nhận và ủng hộ mạnh mẽ nhất từ trước đến nay. Sự tiến bộ của Nghị định 131 thông qua việc khắc phục những điểm yếu của các văn bản trước đó, và bổ sung thêm các điểm mới thể hiện nguyên tắc quan điểm hiện đại trong quản lý và tiếp nhận nguồn vốn này như: tập trung, dân chủ; công khai, minh bạch; phân công, phân cấp; gắn quyền hạn với trách nhiệm; phát huy tính chủ động đi đôi với kiểm tra, giám sát chặt chẽ; hài hoà thủ tục đã đánh dấu một sự phát triển về chất so với các văn bản khung trước đây vê thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA. Nghị định này đã giải quyết khá toàn diện và đồng bộ công tác quản lý nhà nước đối với tất cả các khâu của quy trình ODA từ vận động đến theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA; xác định các lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA cũng như phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan tham gia quản lý và thực hiện dự án ODA gồm cơ quan đầu mối, các cơ quan tổng hợp, các đơn vị chủ quản và các tổ chức thụ hưởng ODA. Một ưu điểm khác của Nghị định 131/2006/NĐ-CP là tính khá đồng bộ với các văn bản pháp quy khác có liên quan như Nghị định 12/2000/NĐ-CP về quản lý đầu tư và xây dựng, Nghị định 111/2006/NĐ-CP của Chính phủ về đấu thầu và xét thầu v.v . Tuy nhiên hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA hiện nay còn nhiều tồn tại. - Nội dung của các văn bản pháp luật mới chỉ tập trung nhiều vào việc thu hút và sử dụng vốn ODA mà chưa đi sâu vào nội dung vận hành dự án, mà đây mới là phần quyết định tính hiệu quả của việc thu hút và sử dụng vốn ODA. - Nghị định 131/CP mới quy định về quản lý và sử dụng ODA, còn cơ chế ”quản lý tài chính” với các dự án vay nợ, viện trợ nước ngoài, bao gồm cả vốn ODA lại được quy định tại Quy chế Quản lý vay và trả nợ nước ngoài kèm theo Nghị định số 9058/CP ngày 7/11/1998. Như vậy quản lý ODA được điều chỉnh bởi cả Quy chế và Nghị định nói trên. Để thực hiện Nghị định 131/CP phải khắc phục những thách thức không nhỏ: Cần có những Thông tư liên tịch hướng dẫn cụ thể, rõ ràng và dễ thực hiện giữa các đơn vị. Ví dụ : Đối với Bộ Tài chính phải có hướng dẫn về Chế độ quản lý tài chính ,chính sách thuế đối với chương trình, dự án ODA;, Bộ Ngoại giao phải có hướng dẫn về việc ký kết và thực hiện các Điều ước quốc tế về ODA .; Gấp rút tăng cường năng lực thẩm định dự án cho cơ sở; Tăng cường năng lực quản lý dự án, theo dõi và đánh giá chương trình, dự án trong bối cảnh phân cấp mạnh. - Nội dung các văn bản pháp luật còn nhiều điều bất hợp lý như quy định đền bù thiệt hại hiện nay chưa thoả đáng cho người dân, gây chậm trễ cho công tác giải phóng mặt bằng. Các chính sách đền bù giải phóng mặt bằng không thống nhất và hay thay đổi. - Ngoài ra, các văn bản pháp luật của ta chưa có cơ chế, chế tài xử lý và chế độ khen thưởng cụ thể đối với các PMU và các cơ quan quản lý nhà nước. Điều này dẫn đến việc thực thi những quy định liên quan đến vốn ODA của các đơn vị bộ phận này chưa nghiêm túc. 2. Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước liên quan tới nguồn vốn ODA Những yêu cầu cơ bản quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam là: + Phát huy cao độ tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan chủ quản và cơ quan, đơn vị thực hiện dự án. + Bảo đảm tính tổng hợp, thống nhất và đồng bộ trong công tác quản lý vốn ODA + Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan, trong đó có các đối tượng thụ hưởng + Bảo đảm tính rõ ràng, minh bạch về quyền hạn và trách nhiệm của các bên có liên quan + Bảo đảm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và Nhà tài trợ. Để đạt được các yêu cầu đó, ở Việt Nam, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở phân cấp, tăng cường trách nhiệm và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các cơ quan quản lý ngành và địa phương. Hình 1: Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam Khác với các hoạt động quản lý nhà nước khác (bao gồm 4 cấp là Trung ương; tỉnh, huyện, xã), hiện nay, Việt Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản lý thu hút và sử dụng vốn ODA; bao gồm : - Thủ tướng Chính phủ; - Các bộ tổng hợp, gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước và Văn phòng Chính phủ; trong đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối. - Các Bộ, UBND các địa phương - Các chủ dự án, Ban quản lý dự án. Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan này (Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Các Bộ ngành và Uỷ ban nhân dân Tỉnh .) được quy định chi tiết trong Nghị định 131/ NĐ-CP. Ngoài ra, quản lý nhà nước về vốn ODA muốn đạt được hiệu quả rất cần sự quan tâm hợp tác từ phía các nhà tài trợ. Công tác quản lý nhà nước về vốn ODA về cơ bản đã tập trung vào một đầu mối, ở Trung ương là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở các Bộ là các Vụ Kế hoạch đầu tư hoặc Vụ Hợp tác quốc tế, ở các tỉnh là các Sở Kế hoạch và Đầu tư. Tuy nhiên, việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý ODA còn mang tính dàn trải, có những nơi chưa tập trung vào một đầu mối. Một số địa phương vẫn còn duy trì hai đầu mối là Sở Kế hoạch và Đầu tư và Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh. Hoặc việc ký kết các Hiệp định vay được giao cho hai cơ quan quản lý là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước, nhưng sau đó toàn bộ việc quản lý Hiệp định lại do Bộ Tài chính quản lý. Bên cạnh đó, việc ký kết các Hiệp định ODA hiện vẫn tồn tại hai nấc: Hiệp định khung do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì và ký kết, Hiệp định ODA vay cụ thể cho từng dự án do Bộ Tài chính chủ trì và ký kết. Trong một số trường hợp, khi mà Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ đóng vai trò ”người vay” thì không cần thiết tồn tại hai nấc như vậy. Một tồn tại khá phổ biến khác là trong một bộ (một địa phương) thì chủ đầu tư là một cơ quan thuộc bộ (địa phương), đồng thời PMU, nhà thầu cũng là của bộ (địa phương) đó. Vì vậy, khi có vấn đề gì trong thực hiện triển khai xảy ra, thì các đơn vị này thông đồng, dàn xếp với nhau. Sự phối kết hợp giữa các bên liên quan của Việt Nam mà chủ yếu giữa Bộ chủ quản, PMU, chủ đầu tư với chính quyền các địa phương, cơ quan chức năng còn thiếu chặt chẽ, đặc biệt trong công tác giải phóng mặt bằng. Ví dụ, dự án cải tạo quốc lộ 1 do vốn ODA của WB và ADB tài trợ liên quan đến hầu hết các tỉnh thành phố trên trục quốc lộ 1. Do sự phối hợp không tốt giữa các địa phương nên thống nhất quan điểm đền bù giải phóng mặt bằng rất khó khăn và mất nhiều thời gian. Địa phương giải phóng mặt bằng nhanh phải chờ địa phương làm chậm, gây chậm trễ cho tiến độ dự án. Trung tâm TTKT – Viện kinh tế TPHCM . I. Cơ chế quản lý và sử dụng ODA của Chính Phủ Việt Nam A .Quản lý: 1. Hệ thống luật pháp liên quan đến quản lý nhà nước về vốn ODA t i Việt. sự ph i hợp giữa các cơ quan trung ương và các địa phương để thúc đẩy gi i ngân vốn ODA; các cơ quan theo chức năng ph i hợp v i các nhà t i trợ ph i tăng