Nghiên cứu giải pháp nâng cao hiệu quả công tác thanh tra dự án công trình xây dựng tỉnh lâm đồng

Trên cơ sở nghiên cứu các quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Thanh tra, các văn bản pháp quy hiện hành liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước Việt Nam để ph

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PSG TS NGUYỄN HỮU HUẾ

NINH THUẬN, NĂM 2019

i

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tác giả Các kết quả nghiên cứu và các kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ một nguồn nào và dưới bất kỳ hình thức nào Việc tham khảo các nguồn tài liệu (nếu có) đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo đúng quy định

Tác giả luận văn

Phạm Ngọc Xuân Đà

ii

LỜI CẢM ƠN

Tác giả xin trân trọng cám ơn các thầy, cô và các đồng nghiệp tại phòng Đào tạo Đại học và Sau đại học đóng góp ý kiến cho việc soạn thảo tài liệu Hướng dẫn trình bày Luận văn thạc sĩ này

iii

DANH MỤC BẢNG BIỂU VÀ SƠ ĐỒ

Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy thanh tra các cấp………24

Sơ đồ 2.2: Mô hình tổ chức Đoàn thanh tra của một cuộc thanh tra……… 51

Sơ đồ 3.1: Bộ máy cơ quan Thanh tra tỉnh………73

Bảng 3.1: Các cuộc thanh tra của đơn vị từ năm 2015 đến năm 2018 ……… 74

Bảng 3.2 Tổng hợp sai phạm phát hiện qua thanh tra tại các công trình, dự án từ năm 2015 đến năm 2018……… 81

Bảng 3.3: Các dạng sai phạm phát hiện qua thanh tra và thu hồi sai phạm………… 85

iv

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ĐTXDCB Đầu tư xây dựng cơ bản

UBND Ủy ban nhân dân

QLNN Quản lý Nhà nước

1

MỤC LỤC

DANH MỤC BẢNG BIỂU VÀ SƠ ĐỒ iii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT iv

1.1 Tính cấp thiết của đề tài 3

1.2 Mục đích nghiên cứu của đề tài 4

1.3 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu 5

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5

1.5 Ý nghĩa khoa học và và ý nghĩa thực tiễn của đề tài 6

1.6 Kết quả đạt được 6

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG 7

1 Khái niệm 7

1.1 Khái niệm công tác thanh tra 7

1.2 Khái niệm thanh tra dự án, công trình xây dựng 10

CHƯƠNG 2 CỞ SỞ KHOA HỌC TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG CỦA THANH TRA TỈNH 22

2.1 Pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động thanh tra về dự án, công trình xây dựng 22

2.1.1 Hệ thống văn bản pháp lý 22

2.1.2 Tổ chức các cơ quan thực hiện chức năng Thanh tra từ trung ương đến địa phương theo quy định của Luật thanh tra 24

2.2 Nội dung công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng 31

2.2.1 Thanh tra trách nhiệm của các cấp, các ngành liên quan đến công tác quản lý nhà nước về dự án, công trình xây dựng 32

2.2.2 Thanh tra đối với việc thực hiện một số công trình, dự án cụ thể, gồm: 32

2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra dự án, công trình xây dựng 50 2.4 Tiêu chí đánh giá công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng 67

CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG TẠI THANH TRA TỈNH LÂM ĐỒNG 70

3.1 Cơ quan Thanh tra tỉnh Lâm Đồng 70

3.1.1 Quá trình thành lập 70

2 3.1.2 Chức năng nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức thực hiện theo Quyết định số 31/2016/QĐ-UBND ngày 27/5/2016 của UBND tỉnh Lâm Đồng về việc ban hành quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra tỉnh

Lâm Đồng 70

3.2 Thực trạng về hoạt động thanh tra Dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng từ năm 2015 đến năm 2018 74

3.2.1 Khái quát về tình hình hoạt động thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng 74

3.2.2 Đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh từ năm 2015 đến năm 2018 80

3.3 Một số giải pháp cụ thể để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng trong thời gian tới 96

Thực hiện tốt định hướng cơ bản của ngành thanh tra đối với lĩnh vực hoạt động thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản trong thời gian tới: 96

3.3.1 Giải pháp đối với Thanh tra tỉnh 98

3.3.2 Giải pháp đối với các cơ quan, đơn vị có liên quan 100

3.3.3 Giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện kết luận thanh tra trong đầu tư xây dựng cơ bản 101

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 103

1 Kết luận 103

2 Kiến nghị 105

2.1 Đối với cơ quan quản lý nhà nước và tỉnh Lâm Đồng 105

2.2 Đối với Thanh tra tỉnh Lâm Đồng 105

TÀI LIỆU THAM KHẢO 107

3

MỞ ĐẦU

1.1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư xây dựng cơ bản là một nhu cầu tất yếu khi xã hội phát triển Ở bất kỳ xã hội nào, đầu tư xây dựng cơ bản là việc làm cần thiết nhằm góp phần hoàn thiện cơ sở hạ tầng, tạo ra cơ sở vật chất để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, tăng nguồn thu đáng kể cho ngân sách và tạo công ăn việc làm cho xã hội Do đó, trong những năm qua, Nhà nước ta đã quan tâm đầu tư rất nhiều công trình, dự án lớn của quốc gia cũng như của các địa phương Việc đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau cùng với những

nỗ lực, cố gắng trong quản lý đầu tư xây dựng của các cấp, các ngành, các địa phương

và các doanh nghiệp đã tạo nên sự chuyển biến to lớn về hạ tầng kinh tế - xã hội, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân theo mục tiêu của Đảng và Nhà nước đã đề ra

Để quản lý công tác đầu tư xây dựng cơ bản, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh kịp thời các vấn đề nảy sinh trong lĩnh vực này Tuy nhiên, qua công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán những năm qua cho thấy việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật về pháp luật trong đầu tư xây dựng chưa thực sự nghiêm túc Tình trạng đầu tư dàn trải còn diễn ra phổ biến, việc quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tư xây dựng nhất là vốn ngân sách nhà nước kém hiệu quả gây lãng phí thất thoát nhiều đã và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua Cùng với điều này, vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản xảy ra ngày càng gia tăng với nhiều cách thức tiêu cực khác nhau dẫn đến hệ lụy chất lượng công trình không bảo đảm, gây thất thoát lãng phí nguồn lực Nhà nước và nhân dân, làm giảm lòng tin của nhân dân trong công tác quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản

Những tồn tại, sai phạm, bất cập nêu trên do nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó phải kể đến mặt trái của việc xây dựng và phát triển kinh tế thị trường; sự thiếu đồng

bộ trong việc xây dựng các quy định của pháp luật về quản lý, thanh tra, kiểm tra, giám sát trong đầu tư xây dựng cơ bản; vai trò của cơ quan chủ quản chưa được phát huy, chưa làm hết trách nhiệm khi được giao, một phần do năng lực trình độ còn hạn chế; việc chấp hành kỷ luật – kỷ cương của pháp luật của các đơn vị có liên quan chưa thực sự nghiêm minh Trong số những nguyên nhân nêu trên, không thể không kể

4 đến những hạn chế, bất cập của hoạt động thanh tra do các cơ quan thanh tra tiến hành trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản Trên thực tế, hoạt động thanh tra trong lĩnh vực này đã có những đóng góp tích cực trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản, giúp các cơ quan quản lý nhà nước kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cho phù hợp với thực tế, khắc phục các tồn tại yếu kém trong hoạt động quản lý Tuy nhiên, hoạt động này cũng bộc lộ một số hạn chế yếu kém như: Về cơ cấu tổ chức cơ quan Thanh tra vừa thiếu vừa yếu do không đồng đều về lĩnh vực chuyên môn; một số kết luận thanh tra chất lượng chưa cao, chưa sát thực tế, thiếu tính khả thi, nên sau khi ban hành không thể thực hiện được trên thực tế làm giảm hiệu lực hiệu quả của công tác thanh tra, đa phần các cuộc thanh tra chỉ đi sâu vào phát hiện sai phạm về tài chính, chưa chú trọng phát hiện sơ hở, bất cập của cơ chế chính sách để kiến nghị bổ sung, sửa đổi kịp thời Để khắc phục tình trạng trên, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản, việc nghiên cứu những vấn đề về lý luận, quy định pháp luật

và thực tiễn hoạt động thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản, trong đó có hoạt động của cơ quan Thanh tra tỉnh trong lĩnh vực này là cần thiết Bên cạnh đó, mặc dù quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản luôn được coi trọng, nhưng hoạt động thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản vẫn còn là một đề tài tương đối mới mẽ đối với các công trình nghiên cứu mang tính chất chuyên ngành, trong khi đó hầu như không có các công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu nào về thanh tra trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh Thông qua việc nghiên cứu này, một số giải pháp

để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh

Lâm Đồng sẽ được tác giả luận văn đề xuất Do vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Thanh

tra dự án, công trình xây dựng tỉnh Lâm Đồng” có ý nghĩa quan trọng về lý luận và

thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, thực hiện nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

1.2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Thông qua việc nghiên cứu một số vấn đề lý luận, các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản và thực trạng công tác thanh tra về đầu tư xây dựng

5

cơ bản của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở nước ta hiện nay nói chung, ở tỉnh Lâm Đồng nói riêng, luận văn tập trung đánh giá, phân tích chỉ ra những bất cập, hạn chế về tổ chức và hoạt động này trong thời gian qua đặc biệt là từ thực tiễn hoạt động thanh tra của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng Trên cơ sở đó, luận văn đưa ra các kiến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của công tác Thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng đáp ứng yêu cầu của ngành trong thời gian tới

1.3 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, học viên đã dựa trên cách tiếp cận đối tượng nghiên cứu là các kết luận thanh tra dự án, công trình do Thanh tra tỉnh thực hiện trên địa bàn Lâm Đồng Học viên đã dựa vào những cơ sở lý luận khoa học, các văn bản quy định pháp luật và ý nghĩa thực tiễn để xây dựng đề tài nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu:

Cơ sở phương pháp luận, Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh theo quan điểm lịch sử cụ thể về hoạt động của thanh tra hành chính nói chung và hoạt động thanh tra về lĩnh vực đầu

tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh nói riêng

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống bao gồm tổng hợp, thống

kê, phân tích, so sánh, khảo sát thực tế

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:

Luận văn tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận, pháp lý công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng

- Phạm vi nghiên cứu:

Hoạt động thực tiễn về thanh tra dự án, công trình xây dựng được đánh giá trong luận văn này giới hạn trong khoảng thời gian từ năm 2015 đến năm 2018, trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng Luận văn không nghiên cứu các hoạt động thanh tra hành chính khác của Thanh tra tỉnh, hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra chuyên ngành và thanh tra chuyên ngành xây dựng

6

1.5 Ý nghĩa khoa học và và ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Ý nghĩa khoa học của đề tài: Luận văn đáp ứng được các yêu cầu cơ bản của một luận văn thạc sỹ, có giá trị lý luận Luận văn tổng hợp được một số tồn tại cơ bản trong công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh

Ý nghĩa thực tiễn của đề tài: Luận văn đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng nói riêng và Thanh tra các tỉnh nói chung

1.6 Kết quả đạt được

Phân tích thực trạng: Nghiên cứu, tổng hợp những vấn đề lý luận cơ bản về công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng Trên cơ sở nghiên cứu các quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Thanh tra, các văn bản pháp quy hiện hành liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước Việt Nam

để phân tích nhiệm vụ, vai trò, trách nhiệm của Thanh tra tỉnh và các chủ thể khác tham gia vào hoạt động đầu tư xây dựng Việc nghiên cứu dựa trên cơ sở các tài liệu,

và các kết quả nghiên cứu có liên quan để làm rõ vấn đề

Đề xuất giải pháp: Qua nghiên cứu, phân tích; từ những hạn chế, khó khăn trong công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng, luận văn đưa ra một số giải pháp cụ thể cho từng vấn đề mang tính chất cơ bản của công tác thanh tra

dự án, công trình xây dựng trong quá trình thực hiện đó là định hướng xây dựng cơ cấu tổ chức thực hiện, quản lý điều hành tổ chức thực hiện, qua đó ban hành những kết luận thanh tra có chất lượng cao nhằm: kiến nghị với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng pháp luật trong hoạt động đầu tư xây dựng; góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

7

XÂY DỰNG

1 Khái niệm

1.1 Khái niệm công tác thanh tra

Ở góc độ chung nhất, thanh tra được hiểu là hoạt động “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc”.Ở góc độ luật học, Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội định nghĩa thanh tra là hoạt động “kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính

sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức, cá nhân và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, người có thẩm quyền” Từ điển Luật

học (tiếng Đức) cũng giải thích thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã

và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác

Dưới góc độ quản lý nhà nước, “thanh tra” được hiểu là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là việc xem xét, đánh giá, xử lý đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân Hoạt động thanh tra được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, để kiến nghị với Nhà nước các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của

cơ quan, tổ chức, cá nhân

Quan niệm về thanh tra như đã nêu trên được phản ánh trong các văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra của nước ta Từ nội dung những quy định pháp luật trong lĩnh vực này, có thể nhận thức được những đặc điểm cơ bản dưới đây của hoạt động thanh tra:

Thứ nhất, thanh tra là hoạt động mang tính chuyên trách, chủ yếu do cơ quan thanh tra

nhà nước thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm

8

Để tiến hành hiệu quả hoạt động kiểm tra, xem xét việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước, một bộ máy chuyên đảm nhiệm công tác thanh tra đã được thiết kế, thành lập và đi vào hoạt động trên cơ sở các quy định pháp luật về thanh tra

Cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực để đảm nhiệm hoạt động thanh tra nhà nước Các cơ quan này tổ chức thành một hệ thống trực thuộc bộ máy hành chính nhà nước và chịu sự chỉ đạo trực tiếp về tổ chức, hoạt động của bộ máy này Do được phân công thực hiện chuyên trách hoạt động thanh tra nên các cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc đặc thù, phù hợp với tính chất công việc mà nó đảm nhiệm Cũng xuất phát từ điều này, Nhà nước đã trao cho cơ quan thanh tra nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt, đảm bảo cho nó hoàn thành một cách tốt nhất những nhiệm vụ được giao

Cần lưu ý rằng, ở nước ta, bên cạnh hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước đảm nhiệm phần lớn các công việc thanh tra, các ban thanh tra nhân dân cũng được thành lập ở các xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sản xuất kinh doanh của nhà nước để giám sát việc thực hiện “chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở”

Thứ hai, nội dung của hoạt động thanh tra là việc kiểm tra các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước, trên cơ

sở đó đưa ra kết luận chính thức về vụ việc thanh tra cũng như những kiến nghị, biện pháp xử lý phù hợp với quyền hạn của bộ máy thanh theo quy định của pháp luật

Đặc điểm này thể hiện rõ nội dung công việc thanh tra cũng như quyền hạn của cơ quan thanh tra trong việc thực thi nhiệm vụ của mình Hoạt động thanh tra tập trung vào nội dung kiểm tra các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước Trong quá trình thực hiện công việc này, cơ quan thanh tra sẽ phát hiện ra những việc làm trái pháp luật (bất hợp pháp), thiếu đúng đắn, không phù hợp với yêu cầu của thực tiễn quản lý hành chính nhà nước (bất

9 hợp lý) của các cơ quan, tổ chức, cá nhân Trên cơ sở đó, cơ quan thanh tra sẽ áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp trong khuôn khổ quyền hạn được pháp luật quy định

Thứ ba, hoạt động thanh tra được tiến hành theo trình tự, thủ tục, dưới hình thức do

pháp luật quy định

Khi tiến hành thanh tra, pháp luật luôn đòi hỏi cơ quan thanh tra phải tuân thủ đầy đủ những quy định về trình tự, thủ tục cũng như hình thức Điều này góp phần bảo đảm cho công tác thanh tra tiến hành theo nguyên tắc khách quan, công khai, dân chủ và đúng pháp luật

Như vậy, có thể hiểu thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là việc kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước

Từ cách hiểu chung về thanh tra như trên, có thể phân chia hoạt động thanh tra thành hoạt động thanh tra nhà nước và hoạt động thanh tra nhân dân Trong khuôn khổ của luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu hoạt động thanh tra nhà nước với tính chất là “là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Hoạt động thanh tra nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây:

– Hoạt động này do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện

– Đối tượng của hoạt động thanh tra nhà nước là các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân hoạt động trong phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan có thẩm quyền thực hiện hoạt động thanh tra

– Nội dung của hoạt động thanh tra nhà nước là kiểm tra, đánh giá việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch, chính sách, pháp luật của các cơ quan, đơn vị, cá nhân liên quan

10 đến chức năng quản lý nhà nước (QLNN) của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trên cơ sở đó đưa ra các biện pháp xử lý phù hợp với quy định của pháp luật

Xét về nội dung hoạt động, thanh tra nhà nước được phân chia thành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Theo quy định của pháp luật “thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”; trong khi đó “thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản

lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”

Thực hiện hoạt động thanh tra nhà nước ở nước ta là hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, cụ thể:

– Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ,

cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện)

– Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là những cơ quan hoạt động trong lĩnh vực quản lý ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định như Tổng cục

và tương đương, Cục thuộc Bộ, Cục thuộc Tổng cục và tương đương, Chi cục thuộc

Sở, Chi cục thuộc Cục và tương đương

1.2 Khái niệm thanh tra dự án, công trình xây dựng

Dự án, công trình xây dựng hoặc Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định Ở giai đoạn chuẩn bị

dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế -

kỹ thuật đầu tư xây dựng Dự án đầu tư xây dựng tập trung vào việc đầu tư xây dựng

11

cơ sở hạ tầng, chiếm tỷ trọng đầu tư lớn của mỗi quốc gia, mỗi tỉnh, thành, ngành lĩnh vực Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế Công trình xây dựng gồm công trình xây dựng dân dụng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thủy lợi, năng lượng và các công trình khác

+ Công trình dân dụng Nhà ở gồm: nhà chung cư và nhà riêng lẻ; Công trình công cộng gồm công trình văn hóa; công trình giáo dục; công trình y tế; công trình thương nghiệp, dịch vụ; nhà làm việc; khách sạn, nhà khách; nhà phục vụ giao thông; nhà phục vụ thông tin liên lạc, tháp thu phát sóng phát thanh, phát sóng truyền hình; nhà

ga, bến xe; công trình thể thao các loại;

+ Công trình công nghiệp gồm: công trình khai thác than, khai thác quặng; công trình khai thác dầu, khí; công trình hoá chất, hóa dầu; công trình kho xăng, dầu, khí hoá lỏng và tuyến ống phân phối khí, dầu; công trình luyện kim; công trình cơ khí, chế tạo; công trình công nghiệp điện tử - tin học; công trình năng lượng; công trình công nghiệp nhẹ; công trình công nghiệp thực phẩm; công trình công nghiệp vật liệu xây dựng; công trình sản xuất và kho chứa vật liệu nổ công nghiệp;

+ Công trình giao thông gồm: công trình đường bộ; công trình đường sắt; công trình đường thủy; cầu; hầm; sân bay;

+ Công trình thủy lợi gồm: hồ chứa nước; đập; cống; trạm bơm; giếng; đường ống dẫn nước; kênh; công trình trên kênh và bờ bao các loại Công trình hạ tầng kỹ thuật gồm: công trình cấp nước, thoát nước; nhà máy xử lý nước thải; công trình xử lý chất thải: bãi chứa, bãi chôn lấp rác; nhà máy xử lý rác thải

Công trình xây dựng bao gồm một hạng mục hay nhiều hạng mục công trình nằm trong dây chuyển công nghệ đồng bộ, hoàn chỉnh (có tính đến việc hợp tác sản xuất)

để sản xuất ra sản phẩm nêu trong dự án dầu tư Vì các công trình xây dạng thường rất lớn và phải xây dựng trong nhiều năm, nên để phù hợp với yêu cầu của công việc thanh quyết toán và cáp vốn người ta phân ra thành sản phẩm xây dựng trung gian và

12 sản phẩm xây dựng cuối cùng Sản phẩm xây dựng trung gian có thể là các gói công việc xây dựng, các giai đoạn hay các đợt xây dựng đã hoàn thành và bàn giao thanh toán Sản phẩm xây dựng cuối cùng là các công trình xây dựng hay hạng mục công trình xây dựng đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng

Thanh tra dự án công trình xây dựng hay thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB)

là một nội dung hoạt động thanh tra do cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện và vì vậy

nó mang đầy đủ các đặc điểm của hoạt động thanh tra nhà nước nói chung như đã trình bày ở trên Ngoài những đặc điểm này, thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản gắn với một nội dung đặc biệt của QLNN – QLNN về ĐTXDCB nên hoạt động thanh tra này

có những nét đặc thù nhất định Hoạt động này được tiến hành nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả của QLNN trong lĩnh vực ĐTXDCB Thông qua hoạt động này,

cơ quan thanh tra sẽ nhận được thông tin phản hồi để đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra; đồng thời phát hiện những hành vi vi phạm, những bất hợp lý, những

sơ hở bất cập trong đường lối, chính sách pháp luật một cách toàn diện, trực tiếp, cụ thể để trên cơ sở đó có những kiến nghị các cấp có thẩm quyền bổ sung, sửa đổi kịp thời

Thứ nhất, thanh tra về ĐTXDCB được tiến hành trong phạm vi QLNN về đầu tư xây

dựng trong lĩnh vực đầu tư công ích, không có khả năng thu hồi vốn và được bố trí kế hoạch đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) như: xây dựng công sở, giao thông, thủy lợi, cơ sở hạ tầng, quy hoạch đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn theo quy định của pháp luật… Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực này luôn gắn chặt và phục vụ trực triếp cho hoạt động QLNN trong lĩnh vực ĐTXDCB Đây là lĩnh vực QLNN rất phức tạp, liên quan đến nhiều nội dung khác nhau như: sử dụng vốn NSNN, lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư, quản lý dự án đầu tư, quản lý thi công công trình

Thứ hai, do hoạt động này gắn với hoạt động ĐTXDCB nên nó có một số nét đặc thù

so với các nội dung hoạt động thanh tra khác Điều dễ nhận thấy là các công trình, dự

án trong lĩnh vực ĐTXDCB được thực hiện trên cơ sở định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật

đã có và thiết kế – dự toán là cơ sở để thẩm định và ra quyết định đầu tư, quyết định tài trợ vốn cho dự án Vì vậy, việc thực hiện thanh tra trong lĩnh vực ĐTXDCB đòi hỏi những người thực hiện công việc này ngoài nắm vững pháp luật, chính sách liên quan

13 còn phải có kiến thức chuyên ngành liên quan đến hoạt động ĐTXDCB Chỉ như vậy, hoạt động thanh tra ĐTXDCB mới có khả năng phát hiện những sai phạm xảy ra và đề xuất các biện pháp xử lý phù hợp

Thứ ba, đối tượng của thanh tra về ĐTXDCB là các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm

quyền quản lý trực tiếp của cơ quan QLNN về ĐTXDCB và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng cơ bản

Như vậy, có thể hiểu thanh tra về dự án công trình xây dựng hay thanh tra đầu tư xây

dựng cơ bản là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ theo kế hoạch đã được thủ trưởng cùng cấp phê duyệt hoặc thanh tra đột xuất đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn tài trợ, viện trợ của các tổ chức, vốn vay nợ khi tham gia vào hoạt động quản lý

về đầu tư xây dựng cơ bản để lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế, lập dự toán, thẩm tra, thẩm định, phê duyệt để thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình

Do luận văn tập trung nghiên cứu về hoạt động thanh tra ĐTXDCB của Thanh tra tỉnh – cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra hành chính chứ không thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, cần phải có sự phân biệt hoạt động thanh tra hành chính về dự

án công trình xây dựng với hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực này Liên quan đến vấn đề này, có một số nội dung cần lưu ý dưới đây:

Thứ nhất, hoạt động thanh tra dự án công trình xây dựng do các các cơ quan thanh tra

nhà nước có thẩm quyền thực hiện bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện Các cơ quan này tiến hành thanh tra đối với cơ quan,

tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao khi thực hiện các nguồn vốn để ĐTXDCB

Thanh tra chuyên ngành dự án công trình xây dựng hoạt động do các cơ quan chức năng QLNN chuyên ngành, lĩnh vực như xây dựng, giao thông, thủy lợi, kế hoạch và đầu tư tiến hành Chủ thể của cơ quan thanh tra chuyên ngành gồm: Thanh tra bộ,

14 thanh tra sở Ngoài ra còn có các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành như: Tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở

Thứ hai, đối tượng thanh tra hành chính dự án công trình xây dựng là cơ quan, tổ chức,

cá nhân trực thuộc về mặt tổ chức Cụ thể như bộ, cơ quan ngang bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của bộ, cơ quan ngang bộ; UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tiến hành thanh tra đối với các sở, ngành cấp tỉnh, UBND cấp huyện có liên quan đến lĩnh vực quản lý

ĐTXDCB của cấp, ngành mình quản lý

Đối tượng của thanh tra chuyên ngành dự án công trình xây dựng chủ yếu hướng ra bên ngoài xã hội để kiểm tra việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến lĩnh vực về ĐTXDCB trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó, tức là thanh tra hướng ra ngoài xã hội

Thứ ba, nội dung và phạm vi hoạt động thanh tra hành chính dự án công trình xây

dựng: Thanh tra hành chính dự án công trình xây dựng hướng vào cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân cấp dưới; là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác thuộc quyền quản lý nhằm đánh giá, xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức và cá nhân trực thuộc trong lĩnh vực ĐTXDCB Do vậy hoạt động này không những xem xét tính hợp pháp mà còn xem xét cả tính hợp lý của đối tượng được thanh tra cũng như hiệu quả hoạt động quản

lý, vì trên thực tế pháp luật chưa điều chỉnh kịp thời, còn nhiều bất cập Thông qua hoạt động thanh tra, các quy định của pháp luật khi triển khai trên thực tế phát sinh những bất cập, không mang lại hiệu quả, thậm chí cản trở hoạt động của các chủ thể kinh tế sẽ được cơ quan thanh tra phát hiện, chỉ rõ những điểm cần sửa đổi, bổ sung và phương án sửa đổi, bổ sung thích hợp Cũng thông qua hoạt động này, những khoảng trống trong quy định của pháp luật có thể được phát hiện, cơ quan thanh tra có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền ban hành bổ sung những cơ chế còn thiếu để tạo ra sự đồng bộ trong hệ thống quy định về hoạt động kinh tế

15 Nội dung thanh tra là toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư từ khi xây dựng dự án đến khi kết thúc bàn giao đưa vào sử dụng

Phạm vi thanh tra: theo công trình, dự án hoặc theo các gói thầu, có gới hạn về thời kỳ thực hiện; phạm vi là các công trình, dự án sử dụng các nguồn vốn NSNN do cơ quan QLNN trực thuộc thực hiện đầu tư hoặc theo uỷ quyền của thanh tra cấp trên

Nội dung của thanh tra chuyên ngành chỉ thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành do Bộ quản lý ngành ban hành Trong đó xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực như chấp hành pháp luật về an toàn lao động, quản lý chất lượng công trình, giấy phép xây dựng, kiểm tra việc chấp hành các quy định về đấu thầu, kiểm tra quá trình triển khai dự án, kiểm tra tiến độ thực hiện dự án, tình hình giải ngân, việc bảo vệ môi trường Khi xem xét, các cơ quan tiến hành có quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm

Thứ tư, về trình tự và thời hạn tiến hành thanh tra hành chính dự án công trình xây

dựng đã được quy định rất chặt chẽ và bắt buộc phải ban hành quyết định thanh tra để

thành lập đoàn thanh tra Hoạt động thanh tra hành chính chỉ được thực hiện khi có quyết định thanh tra và do thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra

Cách thức thanh tra chuyên ngành có thể theo đoàn thanh tra hoặc đoàn thanh tra liên ngành hoặc cũng có thể thanh tra độc lập của thanh tra viên

Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả, việc phân định giữa hoạt động thanh tra hành chính dự án công trình xây dựng và thanh tra chuyên ngành chỉ mang tính chất tương đối Các hoạt động thanh tra đều do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành để xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật và mục đích là đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN) góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả và làm cho bộ máy nhà nước vận hành đúng quy định

Vai trò hoạt động thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh

16 Ngay từ những ngày đầu lập nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã rất chú ý tới việc sử dụng, phát huy vai trò công tác thanh tra Nên sau khi Hội đồng Chính phủ họp thảo luận và quyết định ban hành Nghị định thành lập Ban thanh tra đặc biệt của Chính phủ Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban thanh tra

đặt biệt có nhiệm vụ “Chính phủ sẽ thành lập ngay một ban thanh tra Đặt biệt, có uỷ

nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” Vị trí, vai trò quan trọng của công tác thanh tra được thể

hiện trong nhiều bài viết, bài nói, Chỉ thị của Hồ Chủ tịch ở nhiều lúc, nhiều nơi Tại Hội nghị tổng kết thanh tra toàn miền Bắc tháng 4 năm 1957, Hồ Chủ tịch căn dặn

“cán bộ thanh tra giúp trên hiểu biết tình hình địa phương và cấp dưới, đồng thời cũng giúp cho các cấp địa phương kịp thời sửa chữa, uốn nắn nếu làm sai, hoặc làm chậm Cho nên trách nhiệm của công tác thanh tra là quan trọng”

Từ đó đến nay, cùng với sự phát triển của đất nước thì vị trí cũng như vai trò của cơ quan thanh tra ngày càng được cũng cố và cơ quan thanh tra luôn gắn liền với hoạt động QLNN, phục vụ cho công tác QLNN ngày càng tốt hơn, có hiệu quả hơn Cùng với xu hướng phát triển chung của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN thì thanh tra luôn là một khâu quan trọng không thể thiếu được trong chu trình QLNN

1.2.1 Thẩm quyền của Thanh tra tỉnh trong hoạt động thanh tra dự án, công trình xây dựng

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu xây dựng của sở, của Ủy ban nhân dân cấp huyện; đối với doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập;

- Thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện về lĩnh vực đầu tư xây dựng;

- Thanh tra vụ việc khác về lĩnh vực đầu tư xây dựng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao;

- Thanh tra lại hoặc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra đầu tư xây dựng của Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện khi cần thiết

“rút ruột” công trình dẫn đến chất lượng kém, mới đưa vào sử dụng đã bị hư hỏng, xuống cấp nghiêm trọng Do vậy, vai trò của thanh tra ĐTXDCB có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc chấn chỉnh nhằm quản lý, sử dụng các nguồn vốn ĐTXDCB một cách có hiệu quả

Thực tiễn, chỉ ra rằng hiệu lực, hiệu quả của nhà nước phần lớn tuỳ thuộc vào nội dung, chất lượng và biện pháp tổ chức thực hiện các quyết định tổ chức Nhà nước Để các quyết định QLNN được các cơ quan, tổ chức, cá nhân tuân thủ chấp hành một cách nghiêm chỉnh, thì khi ban hành các quyết định quản lý phải đưa ra được quy trình thực hiện quyết định đó Trong quy trình đó không thể thiếu được hoạt động thanh tra, kiểm tra Qua thanh, kiểm tra là để đánh giá, nhận xét tình hình và kết quả thực hiện quyết định quản lý, cũng là phương thức để kiểm nghiệm lại chính nội dung và chất lượng quản lý Do vậy, để có cơ sở đánh giá các quyết định QLNN được các cơ quan, tổ chức và cá nhân chấp hành đầy đủ, chính xác và muốn biết được các chủ trương, chính sách đưa ra có phù hợp với tình hình thực tiễn cũng như phát huy hiệu lực, hiệu quả trong quản lý thì cần phải thanh tra để khi cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định quản lý Bên cạnh đó cũng xem xét nội dung và chất lượng quyết định quản lý qua áp dụng thực tế là đúng và phù hợp, nhưng các cơ quan,

tổ chức, cá nhân không tuân thủ và không chấp hành, khi đó hoạt động thanh tra phải phục vụ cho việc làm rõ nguyên nhân cả khách quan và chủ quan của việc không tuân

18 thủ quyết định quản lý, xác định rõ trách nhiệm để kịp thời kiến nghị các cấp có thẩm quyền khắc phục, cũng như đưa các chủ trương, chính sách và pháp luật sớm đi vào thực tiễn cuộc sống góp phần nâng cao hiệu quả QLNN

Qua thanh tra, kiểm tra các cơ quan thanh tra nắm được thực chất việc chấp hành những quy định pháp luật về ĐTXDCB, kịp thời phát hiện những sơ hở, yếu kém Từ

đó có giải pháp xử lý tích cực, hiệu quả, đồng thời qua công tác này góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về tổ chức triển khai thực hiện dự án đầu tư Ở những cơ quan, đơn vị và cá nhân có những thiếu sót, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện việc thực thi chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, qua đó rút ra những bài học kinh nghiệm để hỗ trợ các cơ quan, đơn vị kịp thời khắc phục Đồng thời qua công tác thanh tra phát hiện những cơ quan, đơn vị tổ chức và cá nhân có liên quan có vi phạm pháp luật để kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật Bên cạnh đó, qua công tác thanh tra phát hiện những yếu tố khách quan, chủ quan ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quá trình thực hiện để kiến nghị các cấp, các ngành sửa đổi bổ sung và có những biện pháp đồng bộ, thống nhất trong chỉ đạo, điều hành, hoạch định chính sách vĩ mô

Trong hoạt động thực tiễn cho thấy, thanh tra không chỉ là một phương thức đảm bảo các quyết định quản lý được tuân thủ một cách nghiêm túc, mà thanh tra còn xem xét

cả tính hiệu quả của QLNN Mà “hiệu quả suy đến cùng, là chỉ tiêu so sánh giữa hai yếu tố: Kết quả và chi phí”

Công tác thanh tra không chỉ hướng đến xem xét, đánh giá thực hiện một quyết định quản lý cụ thể, mà phải hướng đến xem xét kết luận, đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu, chương trình, nhiệm vụ của chính cơ quan QLNN Chỉ đánh giá kết quả mà không so sánh với chi phí đã bỏ ra thì thanh tra về ĐTXDCB chưa tiếp cận đến khái niệm hiệu quả mà chưa đánh giá được hiệu quả thì thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu của quản lý Vì vậy, công tác thanh tra còn phải hướng đến việc xem xét và tổ chức việc hoạt động của cơ quan QLNN thông qua các yếu tố về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, năng lực, uy tín, phong cách của cán bộ; tinh thần trách nhiệm, tính dân chủ và uy tín chính trị đối với xã hội Tất cả những nội

19 dung đó là nhằm làm cho công tác thanh tra hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả QLNN

- Thanh tra dự án, công trình xây dựng là phương thức bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản

Một nguyên tắc cơ bản phải được tuân thủ của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước

ta là nguyên tắc pháp chế XHCN Nội dung của nguyên tắc pháp chế là sự đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối, không một thực thể nào đứng trên pháp luật hay đứng ngoài pháp luật Nguyên tắc pháp chế thể hiện ở việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự quản lý của nhà nước Về phía các cơ quan nhà nước thì nguyên tắc pháp chế thể hiện ở việc cán bộ, công chức nhà nước phải thực thi đúng chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà pháp luật đã quy định Các quyết định, văn bản của cơ quan cấp dưới phải phù hợp với các quy định trong các văn bản của cấp trên, văn bản có hiệu lực cao hơn

và mọi văn bản khi ban hành phải phù hợp với Hiến pháp là đạo luật gốc có hiệu lực pháp lý cao nhất

Về phía các đối tượng quản lý thì mọi tổ chức, cá nhân đều phải thực hiện theo các quy định của pháp luật

Với tư cách là chức năng quản lý, thanh tra dự án, công trình xây dựng là hoạt động xem xét trong quá trình triển khai thực hiện của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thực hiện đúng các quy trình, quy phạm đã được quy định hay chưa và mục đích là phòng ngừa và kịp thời phát hiện, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tuân thủ và chấp hành một cách chính xác, đầy đủ và nghiêm chỉnh pháp luật của nhà nước

Qua thanh tra các dự án, công trình xây dựng để đánh giá đúng thực trạng của việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật về ĐTXDCB ở một địa phương, một ngành hoặc ở những đơn vị cơ quan được thanh tra từ đó thấy được ưu – khuyết điểm; đồng thời làm rõ nguyên nhân để có những kiến nghị, sửa chữa, khắc phục những khuyết điểm, thiếu sót, trong đó có những sơ hở, khiếm khuyết của chủ trương, chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý… giúp cho thủ trưởng các cơ quan QLNN không những nắm được tình hình thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật, chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên… mà còn có cơ sở thực tiễn để nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi hoàn

20 thiện chủ trương, chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý… đã ban hành hoặc sẽ ban hành để phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, hội nhập kinh tế quốc tế

- Thanh tra dự án, công trình xây dựng là một biện pháp quan trọng góp phần tích cực phòng, chống bệnh quan liêu, nạn tham ô, lãng phí và các hành vi vi phạm pháp luật khác trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản

Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn cho rằng lãnh đạo quản lý mà thiếu kiểm tra, thanh tra thì

đó chính là biểu hiện của một bệnh quan liêu Bệnh quan liêu là nguồn gốc sinh ra lãng phí, tham ô Về biện pháp chống nạn tham ô, lãng phí, chống bệnh quan liêu và các sai phạm khác, cũng như để thấu hiểu được cán bộ và mọi tình hình thực thi chính sách pháp luật Người cho rằng cách tốt nhất có hiệu quả nhất là phải kiểm tra, thanh tra có

hệ thống thường xuyên Người khẳng định: “Muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy, muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng không, muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách là khéo kiểm soát Kiểm soát khéo, bao nhiêu khuyết điểm lòi ra hết, hơn nữa kiểm soát khéo về sau khuyết điểm nhất định bớt đi”

Như vậy, có thể thấy rằng thông qua công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng tại các cấp, các ngành, các đơn vị, cá nhân có liên quan đã tạo lập được sự ổn định trật tự

xã hội góp phần chấn chỉnh và làm cho công tác ĐTXDCB ngày càng phát huy hiệu quả hơn đúng theo mục đích yêu cầu đầu tư, hạn chế thất thoát lãng phí, tiêu cực xảy

ra Qua thanh tra nhằm đánh giá xem xét và kết luận kiến nghị chính xác khách quan, kịp thời, công khai dân chủ sẽ góp phần giữ vững trật tự kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động QLNN về ĐTXDCB

Kết luận chương 1: Trong chương 1, tác giả đã khái niệm về tổ chức Thanh tra nói

chung và Thanh tra tỉnh nói riêng; vai trò của Thanh tra tỉnh trong công tác thanh tra

dự án, công trình xây dựng; khái quát được một số nội dung chính của hoạt động thanh tra dự án công trình xây dựng Thông qua đó, những vấn đề chung nhất về hoạt động thanh tra dự án, công trình xây dựng được trình bày một cách rõ ràng Bên cạnh đó, tác giả cũng nêu lên được mục đích, ý nghĩa của công tác thanh tra dự án, công trình của

21 Thanh tra tỉnh Lâm Đồng để có cái nhìn tổng quan trong công tác quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản

Trong những năm gần đây, khi nước ta bắt đầu hội nhập kinh tế quốc tế, diện mạo đất nước không ngừng đổi mới Trong đó, lĩnh vực đầu tư xây dựng công trình đã có những bước phát triển mạnh mẽ, công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản thông qua hoạt động tranh tra dự án, công trình xây dựng ngày càng được quan tâm, tuy nhiên vẫn còn những tồn tại nhất định Trong chương 2 của luận văn, tác giả sẽ nêu lên những căn cứ pháp lý liên quan đến hoạt động thanh và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thanh tra dự án, công trình xây dựng Qua đó sẽ có cái nhìn cụ thể, chi tiết hơn trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản thông qua hoạt động thanh tra của Thanh tra tỉnh

22

TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG CỦA THANH TRA TỈNH

2.1 Pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động thanh tra về dự án, công trình xây dựng

2.1.1 Hệ thống văn bản pháp lý

Hiện nay, nhà nước đã ban hành nhiều văn pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và thực hiện hoạt động thanh tra về ĐTXDCB Nội dung những văn bản pháp luật này tương đối phong phú, đa dạng: từ những quy định về các vấn đề chung liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung cho đến những quy định liên quan trực tiếp đến hoạt động thanh tra về ĐTXDCB Trong khuôn khổ nội dung của luận văn này, tác giả tập trung phân tích một số vấn đề cơ bản liên quan đến hoạt động thanh tra về ĐTXDCB được pháp luật quy định tại các Luật, Nghị định, Thông tư và các Quyết định, Văn bản hướng dẫn cấp bộ, cấp tỉnh có liên quan :

- Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014;

- Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2013;

- Luật xây dựng số 50/2014/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2014;

- Luật đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013

- Luật Thanh tra ngày 15/11/2010;

- Luật Quy hoạch đô thị số 01/VBHN-VPQH ngày 20 tháng 7 năm 2015;

- Luật Khoáng sản số 60/2010/QH-12 ngày 17 tháng 11 năm 2010;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - phần xây dựng được công bố kèm theo Văn bản số 1776/BXD-VP ngày 16/8/2007 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - Phần Xây dựng (bổ sung) được công bố kèm theo Quyết định số 1091/QĐ-BXD ngày 26/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình – Phần lắp được công bố kèm theo Văn bản

số 1777/BXD-VP ngày 16/8/2007 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - Phần lắp đặt (sửa đổi và bổ sung) được công

bố kèm theo Quyết định số 1173/QĐ-BXD ngày 26/12/2012 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - phần lắp đặt (sửa đổivà bổ sung) được công

bố kèm theo Quyết định số 587/QĐ-BXD ngày 29/5/2014 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - Phần lắp đặt (bổ sung) được công bố kèm theo Quyết định số 236/QĐ-BXD ngày 04/04/2017 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình – Phần khảo sát xây dựng được công bố kèm theo Văn bản số 1779/BXD-VP ngày 16/8/2007 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - Phần Khảo sát xây dựng được công bố kèm

theo Quyết định số 1354/QĐ-BXD ngày 28/12/2016 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán sửa chữa công trình xây dựng được công bố kèm theo Văn bản số 1778/BXD-VP ngày 16/8/2007 của Bộ Xây dựng;

- Định mức dự toán xây dựng công trình - Phần sửa chữa được công bố kèm theo Quyết định số 1129/QĐ-BXD ngày 07/12/2009 của Bộ Xây dựng;

- Định mức chi phí quản lý dự án và chi phí tư vấn đầu tư xây dựng công trình được công bố kèm theo Quyết định số 957/QĐ-BXD ngày 29/9/2009 của Bộ Xây dựng;

24

- Định mức chi phí quản lý dự án và chi phí tư vấn đầu tư xây dựng công trình được công bố kèm theo Quyết định số 79/QĐ-BXD ngày 15/02/2017 của Bộ Xây dựng;

- Định mức các hao phí xác định giá ca máy và thiết bị thi công xây dựng: Được công

bố kèm theo Quyết định số 1134/QĐ-BXD ngày 08/10/2015 của Bộ Xây dựng;

- Định mức sử dụng vật liệu trong xây dựng;

- Các Bộ đơn giá xây dựng trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng

- Hồ sơ thanh tra các công trình, dự án tại Thanh tra tỉnh từ năm 2015 đến năm 2018;

- Hệ thống các Tiêu chuẩn - Quy chuẩn có liên quan

2.1.2 Tổ chức các cơ quan thực hiện chức năng Thanh tra từ trung ương đến địa

phương theo quy định của Luật thanh tra

Sơ đồ 1: Tổ chức bộ máy thanh tra các cấp THANH TRA

CHÍNH PHỦ

CƠ QUAN CM CẤP BỘ CHÍNH PHỦ

THANH TRA BỘ

CƠ QUAN HCNN CẤP TỈNH

CƠ QUAN CM CẤP TỈNH

THANH TRA SỞ

CƠ QUAN CM CẤP HUYỆN

Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy thanh tra các cấp

25 Thanh tra chính phủ:

Thanh tra chính phủ là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật

Cơ cấu của Thanh tra Chính phủ có Tổng thanh tra Chính phủ, các Phó Tổng Thanh tra Chính phủ, thanh tra viên và cán bộ, công chức viên chức Tổng Thanh tra Chính phủ là thành viên Chính phủ, là người đứng đầu ngành Thanh tra Tổng Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng Phó Tổng Thanh tra Chính phủ giúp Tổng Thanh tra Chính phủ thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Tổng Thanh tra Chính phủ

Trong hoạt động thanh tra, Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn như thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của Bộ trưởng, thủ trưởng

cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi cần thiết; thực hiện nhiệm

vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng và thanh tra vụ việc khác do Thủ tướng Chính phủ giao

Thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng thuộc thẩm quyền của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, của doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng; thanh tra vụ việc khác về đầu tư xây dựng do Thủ tướng Chính phủ giao; thanh tra lại hoặc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau

26 thanh tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng), Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi cần thiết đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng

Thanh tra bộ:

Thanh tra bộ là cơ quan của Bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của Bộ; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của Bô; giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật

Thanh tra bộ có Chánh Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra và thanh tra viên Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ Phó Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức theo đề nghị của Chánh Thanh tra bộ Phó Chánh Thanh tra bộ giúp Chánh Thanh tra bộ thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chánh Thanh tra bộ; giúp Chánh Thanh tra bộ phụ trách một hoặc một số lĩnh vực công tác và chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Chánh Thanh tra bộ về việc thực hiện nhiệm vụ được giao

Trong hoạt động thanh tra, Thanh tra bộ có nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng quyết định thành lập; thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với vụ việc thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ khi cần thiết; thanh tra vụ việc khác do Bộ trưởng giao; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; thực hiện

27 nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Thẩm quyền của Thanh tra bộ đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ; đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng quyết định thành lập; thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng; thanh tra vụ việc khác về đầu tư xây dựng do Bộ trưởng giao; thanh tra lại hoặc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra đầu tư xây dựng của Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với vụ việc thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ khi cần thiết

Thanh tra tỉnh:

Thanh tra tỉnh là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân nhân cấp tỉnh, có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật Thanh tra tỉnh chịu sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh cùng cấp và chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, Thanh tra tỉnh được cơ cấu, sắp xếp thành các bộ phận chuyên môn với chức năng nhiệm vụ được phân định

Trong hoạt động thanh tra, Thanh tra tỉnh có quyền hạn: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của Sở, của Ủy ban nhân dân cấp huyện; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định thành lập; thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trác nhiệmcủa nhiều Sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định

xử lý sau thanh tra của Giám đốc Sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện khi cần thiết; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về

28 khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng và thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch Ủy ban nhân tỉnh giao

Thẩm quyền của Thanh tra tỉnh đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu xây dựng của sở, của Ủy ban nhân dân cấp huyện; đối với doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập; thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện về lĩnh vực đầu tư xây dựng; thanh tra vụ việc khác về lĩnh vực đầu tư xây dựng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao; thanh tra lại hoặc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra đầu tư xây dựng của Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện khi cần thiết

Thanh tra sở:

Thanh tra sở là cơ quan của Sở, giúp Giám đốc Sở tiến hành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; theo quy định của pháp luật Thanh tra sở được thành lập ở những sở thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc theo quy định của pháp luật Về mặt hoạt động, Thanh tra sở chịu sự chỉ đạo, điều hành của Giám đốc sở; chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra và hướng dẫn về nghiệp vụ thanh tra hành chính của Thanh tra tỉnh, về nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành của Thanh tra bộ

Thẩm quyền của Thanh tra sở đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của sở; thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức,

cá nhân thuộc phạm vi quản lý của sở liên quan đến đầu tư xây dựng; thanh tra vụ việc khác về đầu tư xây dựng do Giám đốc sở giao; theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra đầu tư xây dựng của Giám đốc

sở, Thanh tra sở; thanh tra lại hoặc kiểm tra chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra

và quyết định xử lý sau thanh tra đầu tư xây dựng của Thủ trưởng cơ quan được giao

29 thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở đối với vụ việc thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của sở khi cần thiết

Thanh tra huyện:

Thanh tra tỉnh là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân nhân cấp huyện, có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật Thanh tra huyện chịu sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện cùng cấp và chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về nghiệp vụ của Thanh tra tỉnh Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, Thanh tra tỉnh được cơ cấu, sắp xếp thành các bộ phận chuyên môn với chức năng nhiệm vụ được phân định

Trong quản lý nhà nước về thanh tra, Thanh tra huyện có nhiệm vụ, quyền hạn: xây dựng kế hoạch thanh tra trình trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt và

tổ chức thực hiện kế hoạch đó; báo cáo kết quả về công tác thanh tra; theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý vế thanh tra của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện Trong hoạt động thanh tra, Thanh tra huyện có nhiệm

vụ, quyền hạn: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật

về phòng, chống tham nhũng và thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch Ủy ban nhân huyện giao

Thẩm quyền của Thanh tra huyện đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, của Ủy ban nhân dân cấp xã; thanh tra vụ việc phức tạp, có liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã về lĩnh vực đầu tư xây dựng; thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giao đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng; heo dõi,

30 đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra đầu

tư xây dựng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Thanh tra huyện

Ở tỉnh Lâm Đồng, để phù hợp với quy định của Luật thanh tra, Thông tư Liên tịch số 475/2009/TTLT-TTCP-BNV ngày 13/3/2009 của Liên bộ Thanh tra Chính phủ – Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và các Văn bản hướng dẫn thi hành, UBND tỉnh Lâm Đồng đã ban hành Quyết định số 31/2016/QĐ-UBND ngày 27 tháng 5 năm 2016 của Ủy ban nhân dân tỉnh Lâm Đồng về việc ban hành Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng Theo đó, Thanh tra tỉnh hiện nay có: Văn phòng; Phòng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; Phòng thanh tra phòng chống tham nhũng; Phòng kiểm tra, giám sát sau thanh tra Văn phòng và các phòng có cấp trưởng và một cấp phó Tổng số cán bộ, công chức Thanh tra tỉnh tính đến thời điểm tháng 12/2017 là

34 người, gồm: Chánh thanh tra quản lý điều hành chung, 02 Phó chánh thanh tra là người giúp Chánh thanh tra chỉ đạo một số mặt công tác do Chánh thanh tra phân công

và chịu trách nhiệm trước Chánh thanh tra và trước pháp luật về nhiệm vụ được phân công Về lực lượng cán bộ, thanh tra viên tại Phòng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo có 15 cán bộ công chức/phòng; Phòng thanh tra phòng chống tham nhũng có 05 cán bộ công chức; Phòng kiểm tra, giám sát sau thanh tra có 05 cán bộ công chức, thực hiện theo Thông tư Liên tịch số 475/2009/TTLT-TTCP-BNV ngày 13/3/2009 của Thanh tra chính phủ và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Theo đó Phòng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng thực hiện chức năng và nhiệm vụ cả về thanh tra hành chính

và giải quyết khiếu nại, tố cáo; Phòng thanh tra phòng chống tham nhũng thực hiện các chức năng thanh tra về phòng – chống tham nhũng; Phòng kiểm tra, giám sát sau thanh tra thực hiện chức năng theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Thanh tra tỉnh và của Chủ tịch UBND cấp tỉnh Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh

31

Về ưu điểm: Mô hình tổ chức này có những thuận lợi như: Theo quyết định của Chánh thanh tra tỉnh phân công Phòng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng phải trực tiếp thực hiện các lĩnh vực được phân công và bao quát chung trên tất cả các hoạt động gồm cả QLNN về thanh tra, thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại trên các địa bàn phụ trách, với công việc được giao mỗi cán bộ, thanh tra viên học hỏi được nhau và biết được nhiều việc cả về thanh tra hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo, cũng như nắm được tình hình hoạt động của các địa bàn

do mình được phân công phụ trách, không có sự phân biệt giữa các phòng Mặt khác, theo quy định của Nghị định 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ và Thông tư 1680/2009/TT-TTCP ngày 17/7/2009 về quy định chi tiết danh mục vị trí công tác thanh tra của cán bộ, công chức trong các cơ quan thanh tra nhà nước phải định kỳ 03 năm phải chuyển đổi một lần hay phối hợp do cán bộ đã cơ bản quen việc, nên sẽ ít khó khăn để cán bộ làm quen việc của phòng

Hạn chế: Mô hình này lại áp lực với thanh tra cấp tỉnh và cụ thể tại Phòng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; là phòng thực hiện gần như các nhiệm vụ chính đối vai trò của Thanh tra tỉnh nhưng với lực lượng biên chế mỏng và quá ít, nên khi tiến hành thanh tra các đoàn diện rộng, phải trưng tập các phòng nghiệp vụ khác nên dễ bị động, phải kiêm nhiệm nhiều công tác khác nhau, nên chậm hoàn thành, không được chuyên sâu về từng lĩnh vực tạo sức mạnh tổng hợp khi tiến hành thanh tra nhất là các đoàn thanh tra có tính chất phức tạp Mô hình trên khi triển khai thực hiện gặp rất nhiều lúng túng nhất là những cán bộ trước kia chuyên thanh tra hành chính nay phải làm công tác khiếu nại và ngược lại

2.2 Nội dung công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng

Thanh tra về dự án, công trình xây dựng là lĩnh vực phức tạp liên quan đến nội dung hoạt động thanh tra về ĐTXDCB tương đối đa dạng Trong khuôn khổ nội dung này của luận văn, tác giả chỉ tập trung phân tích sâu nội dung hoạt động thanh tra về đầu tư xây dựng dự án, công trình Theo quy định của pháp luật, hoạt động thanh tra này bao gồm các nội dung sau đây:

32

2.2.1 Thanh tra trách nhiệm của các cấp, các ngành liên quan đến công tác quản

lý nhà nước về dự án, công trình xây dựng

a) Thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về quy hoạch xây dựng

Kiểm tra thẩm quyền lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch như đối tượng, giai đoạn và thời gian lập quy hoạch xây dựng; nhiệm vụ quy hoạch xây dựng; căn cứ lập quy hoạch xây dựng; nội dung quy hoạch xây dựng; quy định về quản lý quy hoạch xây dựng; thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ, đồ án quy hoạch xây dựng và điều chỉnh quy hoạch xây dựng

b) Thanh tra việc xây dựng công trình, dự án theo quy hoạch xây dựng đã được duyệt

Thanh tra việc xây dựng công trình theo quy hoạch xây dựng đã được duyệt phải căn

cứ vào các quy định của pháp luật về quy hoạch xây dựng và bản đồ quy hoạch xây dựng đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt để đánh giá về sự phù hợp của công trình với quy hoạch và việc thực hiện quy hoạch đó

Thanh tra, kiểm tra việc xây dựng công trình tuân thủ theo các quy định về kiến trúc quy hoạch và các quy định khác của pháp luật về xây dựng

Trên cơ sở đó kiểm tra công tác QLNN của các cấp, các ngành trong phạm vi do mình quản lý, nhằm phát hiện các sơ hở, yếu kém, vướng mắc trong quá trình quản lý để kiến nghị sửa đổi kịp thời

2.2.2 Thanh tra đối với việc thực hiện một số công trình, dự án cụ thể, gồm:

2.2.2.1 Thanh tra về trình tự, thủ tục đầu tư xây dựng

a) Về hồ sơ pháp lý:

Yêu cầu đơn vị cung cấp đầy đủ hồ sơ pháp lý của dự án

Cần đối chiếu danh mục văn bản pháp lý và các quy định có trong hồ sơ của dự án so với quy định hiện hành của Nhà nước, như: Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn thi hành; để xác định các bước tiến hành chuẩn bị đầu tư không đúng quy định Ví dụ: Không có báo cáo tiền khả thi hoặc báo cáo khả thi; không có quyết định đầu tư; chưa có dự toán, thiết kế được duyệt; chưa có quyết định chỉ định thầu

33 hoặc quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu của cơ quan có thẩm quyền đã ký hợp đồng thi công hoặc tiến hành thi công

b) Xem xét nội dung các văn bản pháp lý của dự án: Cần tập trung thanh tra một số văn bản pháp lý chính của dự án sau:

- Thanh tra việc lập dự án đầu tư xây dựng như các yêu cầu đối với dự án đầu tư; nội dung dự án; điều kiện đối với tổ chức, cá nhân lập dự án; thẩm định, quyết định đầu tư; điều chỉnh dự án; quyền và nghĩa vụ của chủ đầu tư, của nhà thầu tư vấn lập dự án đầu

tư, của người ra quyết định đầu tư; chi phí quản lý dự án; nội dung, hình thức quản lý

dự án đầu tư

- Khảo sát, thiết kế xây dựng, được quy định từ Luật Xây dựng

- Xem xét việc thực hiện theo quy định của Luật Xây dựng về xin phép và tuân thủ theo giấy phép xây dựng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Xem xét việc đền bù, giải phóng mặt bằng công trình xây dựng, các chi phí cần thiết cho việc giải phóng mặt bằng và xử lý những tài sản trên đó

- Khởi công xây dựng: Xem các điều kiện khởi công, thi công đã đầy đủ chưa, các quyền và nghĩa vụ của chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng, tư vấn giám sát; nghiệm thu, bàn giao công trình; thanh quyết toán, bảo hành, xử lý các tình huống xảy ra trong quá trình xây dựng

Qua việc đối chiếu nội dung các văn bản pháp lý của dự án nói trên giúp chúng ta có thể phát hiện ra các nội dung văn bản còn chưa phù hợp, từ đó tìm ra nguyên nhân và biện pháp xử lý

2.2.2.2 Thanh tra việc quyết định đầu tư

Xem xét thẩm quyền quyết định đầu tư của từng loại vốn đầu tư đối với từng đối tượng

để đối chiếu với quyết định đầu tư của từng dự án, qua đó phát hiện các trường hợp phê duyệt sai thẩm quyền

Các hồ sơ, tài liệu yêu cầu cung cấp: Quyết định đầu tư và các văn bản, tài liệu có liên quan (các văn bản thỏa thuận của các cấp các ngành có liên quan…); dự án đầu tư, các

34 báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo khả thi được duyệt; hồ sơ thiết kế cơ sở; tổng mức đầu tư của dự án

Nghiên cứu các hồ sơ, tài liệu về dự án được thanh tra, xem xét đối chiếu với các quy định trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng về trình tự, nội dung và yêu cầu của công tác lập dự án chuẩn bị đầu tư, cần tập trung xem xét:

a) Khi đầu tư xây dựng, chủ đầu tư đã làm rõ về sự cần thiết phải đầu tư và hiệu quả đầu tư xây dựng chưa

b) Kiểm tra, xem xét, đánh giá sự phù hợp của dự án đối với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt

c) Có phương án thiết kế và phương án công nghệ phù hợp không, có phương án an toàn trong xây dựng, vận hành, khai thác, sử dụng công trình, an toàn phòng, chống cháy nổ và bảo vệ môi trường không;

e) Đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án như thế nào

Ngoài ra, cần xác định chi phí xây dựng theo các định mức, chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật

do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về xây dựng ban hành và hướng dẫn áp dụng Ví dụ: Đối với dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) có đảm bảo kịp thời vốn đối ứng không

f) Trường hợp dự án không có trong quy hoạch ngành được cấp có thẩm quyền phê duyệt, cần xem xét chủ đầu tư có báo cáo cấp có thẩm quyền để xem xét, chấp thuận

bổ sung quy hoạch theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền chấp thuận bổ sung quy hoạch trước khi lập dự án đầu tư xây dựng hay không

j) Đối với việc thẩm quyền thẩm định dự án đầu tư xây dựng

- Kiểm tra người quyết định đầu tư có tổ chức thẩm định dự án trước khi phê duyệt hay không Đơn vị đầu mối thẩm định dự án có gửi hồ sơ dự án lấy ý kiến về thiết kế

cơ sở của cơ quan có thẩm quyền và lấy ý kiến các cơ quan liên quan để thẩm định dự

án không?