Quá trình hình thành hệ thống thể chế quản lý đô thị ở việt nam từ 1945 đến 2010

QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH HỆ THỐNG THỂ CHẾ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM (TỪ 1945 ĐẾN 2010) Đỗ Kiên Viện Việt Nam học Khoa học Phát triển, ĐHQGHN Mở đầu Song song với q trình thị hóa mạnh mẽ thập kỷ gần đây, đô thị vừa nhỏ Việt Nam giai đoạn phát triển tồn diện mang tính đột biến quy mô, tốc độ chức năng, đem lại diện mạo hoàn toàn cho đô thị Việt Nam Thực tế đặt đòi hỏi khách quan phát triển tương ứng thể chế quản lý định hướng phát triển thị nói chung thị vừa nhỏ nói riêng Việt Nam Hệ thống thể chế đô thị Nhà nước Việt Nam q trình xây dựng hồn thiện tạo hành lang pháp lý cho công tác quản lý đô thị bối cảnh phát triển hội nhập Tuy nhiên, hệ thống cịn có nhiều mặt hạn chế, biểu chậm trễ tính dự báo thấp quy phạm: Hệ thống luật pháp quản lý đô thị chưa đồng bộ, thiếu quán, số đạo luật quan trọng chưa hình thành chưa phù hợp với đặc điểm đô thị Việt Nam; hệ thống sách xuất yếu tố ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển thị, cịn lúng túng giải mối quan hệ phát triển đô thị với bảo vệ môi trường phát triển bền vững; lực kiến tạo vận hành thể chế máy quản lý nhà nước thị cịn hạn chế; tính thích ứng thể chế điều kiện Việt Nam gia nhập WTO mờ nhạt Với mong muốn đưa phác họa khái quát hệ thống thể chế pháp luật quản lý đô thị nói chung thị vừa nhỏ nói riêng, chúng tơi sưu tầm bước đầu phân tích tập hợp 150 văn pháp luật Nhà nước Việt Nam lĩnh vực quản lý đô thị ban hành từ | 665 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH năm 1945 - 2010 Hệ thống bao gồm văn điều chỉnh lĩnh vực thị lưu trữ cơng bố thức nguồn: Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam1; Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam2 Cơng báo Việt Nam3 Các nhận xét, đánh giá viết dựa kết nghiên cứu bước đầu việc phân tích định lượng văn pháp luật Khái niệm đô thị hệ thống thể chế pháp luật đô thị Việt Nam 2.1 Khái niệm đô thị Một số đồng nghiệp, nhà nghiên cứu nước đến làm việc Viện Việt Nam học Khoa học Phát triển, Đại học Quốc gia Hà Nội hay có có thắc mắc với khái niệm đô thị, quan niệm đô thị người Việt Nam (?) Phải có khơng đồng vấn đề này? Khái niệm thống thị hay quan niệm đô thị Việt Nam xuất phát từ hệ thống quan điểm trị xã hội Chủ nghĩa Mác - Lê Nin Theo đó, “đơ thị” hiểu theo tiêu chí kinh viện sau: Theo C.Mác Ăngghen tác phẩm “Tư tưởng Đức” cho rằng, điều kiện quan trọng hình thành đô thị “Sự phân công lao động quốc gia dẫn đến việc tách lao động công nghiệp, thương mại khỏi sản xuất nơng nghiệp, từ tạo hai kiểu phân bố dân cư đô thị nơng thơn, chúng đối lập lợi ích” Theo V.I Lê Nin: “Đô thị trung tâm kinh tế, trị tinh thần đời sống nhân dân động lực tiến bộ” Theo V.Gu – Live: “Thành phố chế độ điểm dân cư lớn, vai trị trung tâm trị - hành chính, văn hố kinh tế có vai trị hấp dẫn thúc đẩy vùng phụ cận phát triển” Các quan điểm, thể chế đô thị phát triển đô thị Việt Nam xây dựng kế thừa tảng luận điểm Được tìm thấy lần Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 tổ chức quyền nhân dân thị xã thành phố đến khái niệm thức http://www.vietlaw.gov.vn http://www.chinhphu.vn http://congbao.vn 666 | 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH đô thị nhà nước Việt Nam nêu Luật Quy hoạch đô thị1 Thông tư 34/2009/TT-BXD2 ngày 30/9/2009 quy định chi tiết số nội dung Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 Chính phủ việc phân loại đô thị sau: “Đô thị: khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao chủ yếu hoạt động lĩnh vực kinh tế phi nơng nghiệp, trung tâm trị, hành chính, kinh tế, văn hóa chun ngành, có vai trị thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội quốc gia vùng lãnh thổ, địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành thành phố; nội thị, ngoại thị thị xã; thị trấn” 2.2 Hệ thống văn quy phạm pháp luật quản lý đô thị Văn quy phạm pháp luật Việt Nam hệ thống nhiều tầng bậc phức tạp, cụ thể hóa chủ trương, sách Nhà nước mà trước hết cụ thể hóa đường lối Đảng Cộng sản Việt Nam thơng qua nghị đảng Hệ thống pháp luật thị khơng nằm ngồi đặc điểm Các văn có hiệu lực cao điều chỉnh quan hệ quản lý đô thị Quốc hội ban hành gồm Hiến pháp, Luật, Bộ luật, Nghị văn Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành gồm Pháp lệnh, Nghị Tiếp theo văn quan Nhà nước Trung ương ban hành để thi hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội bao gồm Lệnh, định Chủ tịch nước; Nghị quyết, nghị định Chính phủ; định, thị Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, (chỉ thị), thông tư Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ; Nghị quyết, thơng tư liên tịch quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức trị - xã hội; Văn Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành để thi hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội văn quan Nhà nước cấp trên; Văn Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành Nghị Hội đồng nhân dân cấp Nghị Hội đồng nhân dân; định, thị Uỷ ban nhân dân Điều 3, khoản Luật Quy hoạch đô thị: 2009/QH12 ngày 17/6/2009 Điều Thông tư 34/2009/TT-BXD ngày 30/9/2009 quy định chi tiết số nội dung Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 Chính phủ việc phân loại đô thị | 667 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH Nội dung cụ thể loại hình văn pháp luật lĩnh vực thị liên quan đến điều chỉnh quan hệ lĩnh vực đô thị Việt Nam sau: - Luật, Nghị Quốc hội quy định vấn đề bản, quan trọng thuộc lĩnh vực tổ chức quản lý đô thị (đất đai, môi trường, kiến trúc, xây dựng đô thị ), nguyên tắc chủ yếu tổ chức hoạt động máy quyền thị - Nghị Quốc hội ban hành để định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, sách tài chính, tiền tệ quốc gia, sách dân tộc, tơn giáo, đối ngoại, quốc phịng, an ninh, dự tốn ngân sách Nhà nước, phê chuẩn toán ngân sách Nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế - Pháp lệnh, Nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định vấn đề quốc hội giao, sau thời gian thực trình Quốc hội xem xét, định ban hành Luật Nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hướng dẫn hoạt động Hội đồng nhân dân vấn đề khác - Các văn pháp quy văn luật thuộc phạm trù lập quy, chứa đựng quy tắc xử chung nhằm thực cụ thể hoá văn luật Văn pháp quy gồm Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị + Nghị Nghị định Chính phủ ban hành: Nghị Chính phủ dùng để ban hành chủ trương sách, biện pháp lớn, nhiệm vụ kế hoạch, ngân sách Nhà nước mặt khác Nghị định Chính phủ dùng để ban hành quy định nhằm thực luật, pháp lệnh Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đời sống xã hội; ban hành quy định quyền nghĩa vụ công dân nhằm thực Hiến pháp luật Quốc hội ban hành; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức máy quan Nhà nước; điều lệ, quy định chế độ quản lý hành Nhà nước thị + Quyết định Chỉ thị Thủ tướng Chính phủ: Quyết định Thủ tướng Chính phủ dùng để điều hành công việc thuộc quyền Thủ tướng quy định sách cụ thể; định công tác tổ chức, nhân sự; phê chuẩn kế hoạch, phương án kinh tế kỹ thuật; bãi bỏ định quan cấp Chỉ thị Thủ tướng Chính 668 | 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH phủ dùng để truyền đạt chủ trương, sách, biện pháp quản lý; đạo tổ chức hoạt động ngành cấp + Quyết định, thông tư Bộ trưởng, thành viên khác Chính phủ Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ ban hành: Quyết định Bộ trưởng dùng để ban hành chế độ, thể lệ thuộc lĩnh vực công tác ngành, lĩnh vực; định việc thành lập, giải thể, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức máy làm việc quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm quyền hạn tổ chức máy làm việc quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, nhân viên ngành, lĩnh vực; phê duyệt phương án kinh tế kỹ thuật; ban hành tiêu chuẩn, quy phạm, quy trình, định mức kỹ thuật; nhiệm vụ công tác.v.v thuộc thẩm quyền Chỉ thị Bộ trưởng dùng để đề chủ trương, biện pháp quản lý; đạo kiểm tra việc kiện tồn tổ chức; chấn chỉnh cơng tác nâng cao lực quản lý ngành, lĩnh vực; giao nhiệm vụ cho quan, đơn vị cán nhân viên thuộc quyền Thông tư Bộ dùng để hướng dẫn, giải thích chủ trương, sách, văn pháp quy Chính phủ Thủ tướng; đề biện pháp thi hành chế độ sách phủ ngành, lĩnh vực; giải mối quan hệ công tác nhằm thực định Nhà nước Hệ thống thể chế đô thị Việt Nam 3.1 Giai đoạn 1945 – 1975 Ngay sau Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thành lập, với việc củng cố máy Nhà nước trung ương, văn pháp lý nhanh chóng ban hành để thiết lập hệ thống quyền địa phương, hệ thống quyền sở, trực tiếp lãnh đạo nhân dân thực chủ trương sách Đảng Cộng sản Nhà nước Trong số phải kể đến hai sắc lệnh quan trọng: Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân, ủy ban hành cấp nơng thơn Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 tổ chức quyền nhân dân thị xã thành phố Nội dung hai sắc lệnh quy định rõ tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn cấp quyền địa phương | 669 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH Sắc lệnh số 77 văn pháp lý Nhà nước Việt Nam vấn đề tổ chức quản lý đô thị Việc ban hành song song hai Sắc lệnh số 63 77 có ý nghĩa quan trọng, biểu tư phân biệt rạch rịi thể chế quản lý đô thị với thể chế quản lý nơng thơn nhà nước trung ương lúc Điều không giai đoạn sau kế thừa phát triển Điều thứ Sắc lệnh số 77 quy định: “Trừ thành phố kể Điều thứ 3, tỉnh lỵ nơi hội mà lâu mặt hành biệt lập trực tiếp với tỉnh, từ gọi thị xã Các Uỷ ban hành kỳ định rõ nơi đặt làm thị xã” Điều thứ quy định: “Các thị trấn Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt Sài Gòn - Chợ Lớn đặt làm thành phố” Như vậy, thấy rằng, thời kỳ Nhà nước Việt Nam đồng khái niệm đô thị với khái niệm thành phố/thị xã Nói cách khác, thị bao gồm loại là: thành phố thị xã Đồng thời, đồng thị với trung tâm trị (tỉnh lỵ, huyện lỵ) Chức chủ yếu đô thị, đặc biệt đô thị vừa nhỏ (thị xã, thị trấn) trung tâm trị hành địa hạt huyện, tỉnh Về tổ chức, thị đơn vị quyền độc lập theo Luật tổ chức quyền địa phương: “Chính quyền địa phương tổ chức sau: Các khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có Hội đồng nhân dân (HĐND) Uỷ ban hành (UBHC)”1 Đặc biệt, thị nói chung thị vừa nhỏ, thị xã coi đơn vị hành sở (tự trị), có ngân sách riêng Đặc điểm giống thể chế đô thị nước Tây Âu, Nhật Bản Tuy nhiên, chế định không tồn lâu dài Để phù hợp với chế định trị khác, ngày 07/4/1947, nhà nước có sắc lệnh số 42-SL bãi bỏ ngân sách cấp kỳ, tỉnh, thành phố, thị xã tự trị sáp nhập vào quỹ toàn quốc2 Theo tiêu chí sưu tập dựa quan niệm “đơ thị” giai đoạn, đối tượng điều chỉnh quy phạm pháp luật, tập hợp Điều 1, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương ngày 29/4/1958 Sắc lệnh 42-SL ngày 07/4/1947 bãi bỏ ngân sách cấp kỳ, tỉnh, thành phố, thị xã tự trị sáp nhập vào quỹ toàn quốc 670 | 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH 18 văn pháp luật đô thị giai đoạn 1945 – 1975 Kết phân tích định lượng cho thấy, theo thời gian, trước năm 1959, thực hiệu lực Hiến pháp 1946, văn đô thị hoàn toàn đề cập đến việc xây dựng, tổ chức quản lý máy quyền thành phố, thị xã, thị trấn Khơng có chế định lĩnh vực chun mơn khác Điều cho thấy, giản đơn đô thị Việt Nam, thị vừa nhỏ Dường như, ngồi chức trung tâm trị hành khu vực, đô thị chưa nơi tập trung dân cư thật đông đúc với đời sống sinh hoạt thị dân đặc điểm phức tạp đòi hỏi phải điều chỉnh nhiều quy phạm pháp luật Sau năm 1959 đến 1975, thực hiệu lực Hiến pháp 1959, văn pháp luật quản lý đô thị chủ yếu tập trung vào hai lĩnh vực đất đai nhà đô thị Cụ thể, chế định đất đai chiếm tỷ lệ 17%, nhà chiếm 50% tổng số văn pháp luật ban hành Điều cho thấy thị có phát triển biến đổi rõ nét mật độ dân số Tính chất, giá trị yếu tố thị tăng lên đáng kể Bảng 1: Cơ cấu văn pháp luật đô thị (1945 – 1975) theo thể thức văn Hình thức Luật Sắc lệnh Nghị Quyết Nghị định Thông tư Quyết định Công văn Chỉ thị Số lượng 1 Tỷ lệ % 5,6 27,8 5,6 16,7 33,3 5,6 5,6 Bảng 2: Cơ cấu văn pháp luật đô thị (1945 – 1975) theo thẩm quyền ban hành: Thẩm quyền Quốc hội Chính phủ Các Thủ tướng Khác Chủ tịch nước Ban Bí thư Số lượng 1 Tỷ lệ % 5,6 16,7 27,8 5,6 5,6 27,8 11,1 Bảng 3: Cơ cấu văn pháp luật đô thị (1945 – 1975) theo lĩnh vực điều chỉnh Lĩnh vực điều chỉnh Tổ chức quyền Đất đai Nhà Số lượng Tỷ lệ % 33 17 50 | 671 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH Tóm lại, chế định đô thị nhà nước Việt Nam giai đoạn từ 1945 – 1975 chia làm hai phận, phận trước năm 1959, chủ yếu bao gồm văn quy định xây dựng, tổ chức, quản lý máy đô thị bối cảnh đô thị trình độ phát triển thấp, phận sau năm 1959 – 1975 chủ yếu tập trung giải vấn đề nhà đất đai đô thị Các đô thị vừa nhỏ đồng với tỉnh lỵ, huyện lỵ, với chức đơn giản, quy mô nhỏ Hệ thống thể chế cho đáp ứng nhu cầu trì hoạt động, xây dựng máy quyền đảm bảo điều kiện cư trú cư dân Mặc dù có chế định riêng cho quản lý nông thôn quản lý thị lại khơng có phân biệt rạch rịi cho thị lớn thị nhỏ 3.2 Giai đoạn 1976 – 1992 Năm 1975, sau sau hoàn thành việc thống mặt Nhà nước, q trình thống pháp luật tồn thể lãnh thổ Việt Nam tiến hành Trong điều kiện đất nước 20 năm chia cắt, Việt Nam có hệ thống pháp luật song song tồn hai miền Miền Bắc xây dựng Hiến pháp 1959, đạo luật hàng nghìn văn khác Tuy nhiên, pháp luật xã hội chủ nghĩa chưa thích hợp với miền Nam Trong đó, Chính phủ lâm thời Cộng hịa miền Nam Việt Nam ban hành khoảng 40 văn pháp luật1 Các văn pháp luật đô thị thời kỳ chủ yếu tập trung vào việc ổn định tình hình trị xã hội, khơi phục, phát triển kinh tế sau chiến tranh Tuy nhiên, năm đầu thập kỷ 90, sở công “đổi mới” phát triển mạnh mẽ kinh tế xã hội, q trình thị hóa Việt Nam bước vào thời kỳ phát triển mang tính đột phá Vấn đề đô thị quản lý đô thị nhà nước Việt Nam quan tâm Lần đầu tiên, Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) tổ chức hội nghị quy mô lớn bàn vấn đề đô thị Hội nghị tồn quốc lần thứ thị khẳng định vị trí chiến lược vai trị quan rọng thị tồn đời sống kinh tế, trị xã hội đất nước Tại Việt Nam, kinh tế đô thị cịn phát triển, cơng nghệ sản xuất lạc hậu, thiếu thốn, số người lao động thiếu việc làm tăng nhanh Tình hình nhà căng thẳng vấn đề xã hội gay gắt Các cơng trình công cộng sở hạ tầng kỹ thuật đô thị cịn thiếu Vũ Thị Phụng: Giáo trình Nhà nước Pháp luật Việt Nam Nxb ĐHQGHN, Hà Nội, 2008 672 | 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH xuống cấp nhanh, môi trường sống ngày xấu Việc cấp đất cấp giấy phép xây dựng tuỳ tiện, làm cho mặt kiến trúc đô thị lộn xộn, hỗn tạp Công tác quản lý thị cịn bị bng lỏng, tình hình an ninh trật tự chưa đảm bảo Tổ chức quản lý, máy hành bố trí cán chưa thực phù hợp với đặc thù đô thị1 Nguyên nhân tình hình kinh tế cịn nhiều khó khăn cân đối, sách bao cấp tài kéo dài, nhận thức vai trị thị quan tâm đóng góp vào cơng tác xây dựng quản lý thị chưa thống coi trọng Luật lệ sách cịn thiếu chậm thay đổi, ý thức chấp hành luật pháp ngày giảm sút Chiến lược phát triển thị cịn thiếu, quy hoạch thị không sát thực tế Công tác xây dựng quản lý thị tổng kết Để khắc phục tình trạng đây, Chủ tịch Hội đồng trưởng ban hành Chỉ thị số 19-CT ngày 22/1/1991 việc chấn chỉnh công tác quản lý đô thị Văn thị cho ngành, cấp quyền thực sáu nhiệm vụ cấp bách thị, là: (1) Cần nhận thức rõ vị trí chiến lược vai trị quan trọng hệ thống đô thị nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội Việt Nam (2) Đổi công tác quy hoạch tăng cường quản lý xây dựng đô thị (3) Gấp rút bổ sung, sửa đổi xây dựng luật lệ sách xây dựng quản lý đô thị, kiến trúc môi trường sinh thái đô thị v.v hình thành đồng hệ thống luật pháp để mở rộng dân chủ, đề cao pháp luật, lập lại trật tự kỷ cương, làm cho người dân đô thị sống làm việc theo pháp luật (4) Huy động nguồn tài vào việc phát triển thị, xoá bỏ bao cấp tràn lan quản lý thị, phải đảm bảo sách xã hội (5) Tăng cường quyền hạn trách nhiệm Chủ tịch Uỷ ban Nhân dân đô thị việc định phát triển quản lý đô thị phụ trách, củng cố kiện tồn máy chức năng, hệ thống chế tài quản lý đô thị (6) Yêu cầu thủ trưởng ngành, cấp quyền thực số cơng việc cụ thể mang tính cấp bách năm 1991 Chỉ thị số 19-CT ngày 22/1/1991 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng việc chấn chỉnh công tác quản lý đô thị | 673 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH Xuất phát từ nhận thức đầy đủ vai trò trạng thực tế đô thị Việt Nam với đặc điểm phù hợp cần thiết phát triển có định hướng đối thị vừa nhỏ, phủ có sách điều chỉnh kịp thời Ngày 05/5/1990, Hội đồng trưởng ban hành định số 132-HĐBT Quyết định việc phân loại đô thị phân cấp quản lý thị Quyết định có phân định rõ ràng, phân biệt đô thị lớn với đô thị vừa nhỏ Đô thị chia làm loại, từ loại I đến loại V Đô thị loại I thị lớn có quy mô dân số từ triệu người trở lên Đô thị loại II thị lớn có dân số từ 35 vạn đến triệu Đô thị loại III thị trung bình lớn, dân số từ 10 vạn đến 35 vạn Đô thị loại IV thị trung bình nhỏ dân cư: từ vạn đến 10 vạn Đô thị loại V đô thị nhỏ, dân số từ 4.000 đến vạn (vùng núi thấp hơn)1 Đơ thị phân cấp mặt quản lý hành Nhà nước sau: 1- Đô thị loại I loại II chủ yếu Trung ương quản lý 2- Đô thị loại III loại IV chủ yếu tỉnh quản lý 3- Đô thị loại V chủ yếu huyện quản lý2 Như vậy, thấy thị vừa nhỏ phân cấp quản lý địa phương, khác với đô thị lớn trung ương quản lý 3.3 Giai đoạn 1992 - 2010 Những năm đầu thập kỷ 1990, Việt Nam đối mặt với nhiều khó khăn tác động khủng hoảng Xã hội Chủ nghĩa Thực công “Đổi mới” đặt từ Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, với sách “mở cửa” để thu hút đầu tư nước phát triển kinh tế thị trường theo hướng cơng nghiệp hóa, đại hóa, tình hình kinh tế xã hội bước đầu có thay đổi bản, làm tiền đề cho giai đoạn phát triển Q trình thị hóa vào giai đoạn phát triển có tính đột biến với tốc độ ngày cao Nếu năm 1991 dân số đô thị nước 13,619 triệu (chiếm gần 20% tổng dân số nước) với 458 đô thị gồm thành phố trực thuộc Trung ương; 11 thành phố trực thuộc tỉnh, 62 thị xã, 382 thị trấn, đến năm 2001 có 651 thị gồm thành phố trực thuộc trung ương, 20 thành phố Quyết định số 132-HĐBT ngày 05/5/1990 Hội đồng Bộ trưởng định việc phân loại đô thị phân cấp quản lý đô thị Điều 4, Quyết định số 132-HĐBT 674 | 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH thuộc tỉnh, 62 thị xã 565 thị trấn với dân số 18,772 triệu người chiếm 24,18% dân số toàn quốc Đến năm 2005 tổng số đô thị tăng lên 681, gồm đô thị trực thuộc Trung ương, 29 thành phố thuộc tỉnh, 57 thị xã 589 thị trấn, thị tứ Đến tháng 12 năm 2009, số đô thị 754 đô thị gồm đô thị đặc biệt; đô thị loại I; 12 đô thị loai II; 45 đô thị loai III; 40 đô thị loại IV 646 đô thị loại V với tỷ lệ dân số đô thị 37% Các đô thị vừa nhỏ phận tăng trưởng mạnh mẽ với tổng số từ 444 đơn vị năm 1991 lên 627 đơn vị năm 2001, năm 2005 tăng lên 646 đơn vị năm 2009 731 đơn vị Không thay đổi nhanh số lượng đơn vị, với trung tâm đô thị lớn, đô thị vừa nhỏ có thay đổi sâu sắc chức tính chất Thực tế đặt yêu cầu cấp bách việc xây dựng hoàn thiện hệ thống thể chế cho quản lý phát triển đô thị bền vững Vì giai đoạn 1992 đến thời kỳ ban hành nhiều văn pháp luật quản lý đô thị Việt Nam Với tổng số 123 văn chọn, sở kết phân tích định lượng bước đầu, chúng tơi có số nhận xét sau đây: So với giai đoạn trước, hệ thống văn pháp luật điều chỉnh lĩnh vực quản lý thị có bước tiến lớn Việt Nam Nhận thức, quan niệm đô thị đặc biệt nhận thức quản lý thị có thay đổi sở tiếp thu ngày phù hợp với giới Hệ thống văn pháp luật đô thị phát triển bước đầu tạo hành lang pháp lý cần thiết cho quản lý, phát triển đô thị giai đoạn Về loại hình văn bản, với việc gia tăng số lượng, hình thức văn phong phú đa dạng “Đô thị” trở thành đối tượng điều chỉnh tất hình thức văn pháp luật từ Hiến pháp, Bộ luật, Luật, nghị định, Thông tư, Chỉ thị… Lần lịch sử lập pháp, Việt Nam có Luật Quy hoạch thị Số văn “thơng tư” có số lượng lớn nhất: 48 văn chiếm 41% là: định”: 34 chiếm 29% văn Hình thức văn Luật Số lượng Tỷ lệ % 0,85% Sắc lệnh 0,00% Nghị Quyết Nghị định Thông tư Quyết định Công văn Chỉ thị 12 48 34 12 4,27% 10,26% 41,03% 29,06% 4,27% 10,26% | 675 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH Về thẩm quyền ban hành, số văn Bộ ban hành dẫn đầu với số lượng 50 văn chiếm 42,74%, Thủ tướng ban hành 42 văn chiếm 39,90% Chính phủ ban hành 24 văn chiếm 20,51% Thẩm quyền ban hành Chính phủ Các Thủ tướng Số lượng 24 50 42 Tỷ lệ % 20,51% 42,74% 35,90% Về Lĩnh vực điều chỉnh, lĩnh vực có số văn điều chỉnh nhiều giao thông với số lượng 30 văn chiếm 24,00%, xây dựng 25 văn chiếm 20,00% nhà có 24 văn chiếm 19,20% Các lĩnh vực có văn điều chỉnh đất đai môi trường với văn bản, chiếm 0,80% 1,60% Lĩnh vực Đất đai điều chỉnh Số lượng Tỷ lệ % Quy hoạch Xây dựng Tổ chức Thành lập, công nhận Nhà 21 25 19 24 0,80% 16,80% 20,00% 2,40% 15,20% 19,20% Môi Giao trường thông 30 1,60% 24,00% Với phát triển mạnh mẽ đô thị vừa nhỏ, lần đầu tiên, văn quy phạm pháp luật Chính phủ đưa phân loại đô thị phân định rõ tiêu chí xác định cho thị vừa nhỏ Theo Quyết định số 445/QĐ-TTg, ngày 07/4/2009 Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt điều chỉnh định hướng Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 tầm nhìn đến năm 2050, đô thị lớn, cực lớn xác định gồm loại: đô thị đặc biệt, đô thị loại I II, đô thị vừa nhỏ gồm loại: đô thị loại III, IV V1 Tuy nhiên, hệ thống thể chế đô thị, quy phạm điều chỉnh riêng cho đô thị vừa nhỏ với đặc thù vai trò đặc biệt q trình thị hóa Việt Nam chưa có Điều phản ánh chậm trễ thiếu bao qt sách phát triển thị pháp luật quản lý đô thị Việt Nam Điều khoản tiết d Quyết định số 445/QĐ-TTg, ngày 07/4/2009 Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt điều chỉnh định hướng Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 tầm nhìn đến năm 2050 676 | 25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH Kết luận Văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đô thị Việt Nam hệ thống nhiều tầng bậc phức tạp, cụ thể hóa chủ trương, sách Nhà nước mà trước hết cụ thể hóa đường lối Đảng Cộng sản Việt Nam thị thị hóa Thể chế đô thị Nhà nước Việt Nam q trình xây dựng hồn thiện tạo hành lang pháp lý cho công tác quản lý đô thị bối cảnh phát triển hội nhập Tuy nhiên, hệ thống cịn có nhiều mặt hạn chế, biểu chậm trễ tính dự báo thấp quy phạm Hệ thống luật pháp quản lý đô thị chưa đồng bộ, thiếu quán, số đạo luật quan trọng chưa hình thành chưa phù hợp với đặc điểm đô thị Việt Nam Đặc biệt, công tác xây dựng pháp luật quản lý đô thị đô thị vừa nhỏ chưa theo kịp phát triển q trình thị hóa thời kỳ cơng nghiệp hóa, đại hóa Dẫn đến Pháp luật quản lý đô thị liên quan đến nhiều ngành lĩnh vực quản lý: kiến trúc - quy hoạch, đầu tư xây dựng, quản lý kinh doanh bất động sản, sử dụng đất, nhà, sở hạ tầng đô thị… Tuy nhiên hệ thống văn pháp luật chồng chéo, xung đột nội dung; chưa đáp ứng yêu cầu thống quản lý phát triển đô thị phù hợp với kinh tế thị trường có quản lý nhà nước Việc đầu tư nghiên cứu xây dựng hệ thống quy trình, quy phạm quản lý thị chưa có chiến lược hệ thống, phù hợp với yêu cầu hoà nhập quốc tế giai đoạn tương lai Việc tổ chức thực văn pháp luật ban hành hiệu | 677 678 | ... trở lên Đô thị loại II thị lớn có dân số từ 35 vạn đến triệu Đô thị loại III đô thị trung bình lớn, dân số từ 10 vạn đến 35 vạn Đô thị loại IV đô thị trung bình nhỏ dân cư: từ vạn đến 10 vạn Đô. .. ương, 29 thành phố thuộc tỉnh, 57 thị xã 589 thị trấn, thị tứ Đến tháng 12 năm 2009, số đô thị 754 đô thị gồm đô thị đặc biệt; đô thị loại I; 12 đô thị loai II; 45 đô thị loai III; 40 đô thị loại... nội thành, ngoại thành thành phố; nội thị, ngoại thị thị xã; thị trấn” 2.2 Hệ thống văn quy phạm pháp luật quản lý đô thị Văn quy phạm pháp luật Việt Nam hệ thống nhiều tầng bậc phức tạp, cụ thể