Kể từ những năm 1950, khi Lasswell đặt nền móng cho khoa học chính sách với cách tiếp cận “định hướng chính sách” của dân chủ, đến nay, nghiên cứu chính sách (NCCS) đã trở thành một trong những lĩnh vực phát triển sôi động nhất của khoa học xã hội trên thế giới.
CHĐNH SẤCH MƯÅT SƯË VÊËN ÀÏÌ CA NGHIÏN CÛÁU CHĐNH SẤCH VÂ ÛÁNG DNG LÊÅP PHẤP ÚÃ VIÏåT NAM nguYễn anH PHương* Kể từ năm 1950, Lasswell1 đặt móng cho khoa học sách với cách tiếp cận “định hướng sách” dân chủ2, đến nay, nghiên cứu sách (NCCS)3 trở thành lĩnh vực phát triển sôi động khoa học xã hội giới Tuy nhiên, bên cạnh phát triển tồn nhiều vấn đề cần làm rõ sở lý thuyết, phân tích thực hành sách dân chủ đại vấn đề “khoa học sách” dân chủ Định hướng sách dân chủ Gắn liền với kiện lớn lịch sử đại, khoa học sách định hướng phát triển ứng dụng có thay đổi tiến đạt nhiều thành công Hoạch định sách (HĐCS) phân tích sách (PTCS) từ chỗ xem công việc giới tinh hoa, lãnh địa giới chuyên gia sách, chuyển sang định hướng “dân chủ thảo luận” hay “tham gia dân chủ” người dân Và đó, giống bước phát triển cao hơn, không xa rời quan điểm Lasswell, “các khoa học sách dân chủ”, có số đặc trưng quan trọng đây: Thứ nhất, nguyên tắc NCCS phát triển dựa phương pháp tiếp cận đa ngành, mà Lasswell gọi “các khoa học sách dân chủ” (policy sciences of * Viện Nghiên cứu Lập pháp Harold Dwight Lasswell (1902 - 1978): Nhà khoa học trị hàng đầu Mỹ Ông bảo vệ luận án tiến sĩ trường University of Chicago; giáo sư luật trường Yale University, đồng thời Chủ tịch Hiệp hội Khoa học trị Mỹ Viện Thế giới khoa học nghệ thuật Sinh thời, Lasswell xem nhà khoa học trị hiệu hàng đầu; số nhà khai sáng khoa học xã hội kỷ 20 Khái niệm “Nhà khoa học sách dân chủ” phổ biến sau Lasswell sử dụng cuốn: “Các khoa học sách” - The Policy Sciences, xuất năm 1951, biên tập với Daniel Lerner Trên thực tế, cụm từ lần xuất trong: Power and Personality, xuất năm 1948 Trong đó, khái niệm: “các khoa học sách” Lasswell đề cập từ năm đầu 1940s Xem: Lasswell, Harold (1942), “The Developing Science of Democracy”, in The Future ofGovernment in the United States: Essays in Honor of Charles E Merriam, ed Leonard White, University of Chicago Press Trong viết này, “nghiên cứu sách” hiểu bao gồm “nghiên cứu” “phân tích” sách NGHIÏN CÛÁU Sưë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 31 CHĐNH SẤCH democracy), nhằm mục tiêu thúc đẩy thực hành dân chủ4 “Các khoa học sách” có phương pháp tiếp cận đặc trưng đa ngành nghiên cứu thực hành Bởi lẽ, hầu hết vấn đề kinh tế - trị - xã hội phức tạp, bao gồm nhiều thành tố liên quan đòi hỏi cần áp dụng nguyên tắc nghiên cứu khác khoa học xã hội mà không bị lệ thuộc vào nguyên tắc cụ thể, riêng rẽ lĩnh vực Để đánh giá toàn diện vấn đề, cần áp dụng nhiều phương pháp nghiên cứu, phân tích tương thích, phù hợp phân ngành khoa học kinh tế học, xã hội học, tâm lý học… nhằm cung cấp nguyên tắc quan trọng việc đề xuất giải pháp cho sách phủ, hay hoạt động kinh tế xã hội5 Thứ hai, khoa học sách có định hướng vấn đề (problem oriented), hướng việc nghiên cứu phân tích vào vấn đề sách đề khuyến nghị sách nhằm giảm nhẹ hay giải vấn đề NCCS để nghiên cứu, mà gắn mục đích, bối cảnh vấn đề cụ thể với phân tích đa chiều, tồn diện nhằm đưa giải pháp tích cực cho vấn đề cơng6 Thứ ba, phương pháp tiếp cận “các khoa học sách” có mục tiêu định hướng giá trị (value oriented), nhiều trường hợp, bối cảnh trung tâm giải vấn đề đặc tính dân chủ nhân phẩm Bởi vì, khơng vấn đề xã hội phương pháp tiếp cận lại không hàm chứa mục tiêu hay giá trị Để hiểu 32 vấn đề, cần hiểu yếu tố giá trị liên quan7 “Nhà khoa học sách dân chủ” cần hành động dựa giá trị dân chủ, mục đích sau bảo vệ giá trị nhân phẩm quyền người8 Họ cần hiểu biết sâu sắc trình “giới tinh hoa” định, mang kiến thức có vào thực hành, tư vấn cho người nắm giữ quyền lực định quan trọng, chia sẻ nghĩa vụ, trách nhiệm tác động hình thành chân giá trị, mở rộng dân chủ Mặc dù Lasswell đưa tầm nhìn đầy tham vọng cho “các khoa học sách” học giả sách dân chủ, tiếp cận “định hướng sách” có mâu thuẫn vừa thực chứng lại vừa đầy tiêu chuẩn giá trị; mâu thuẫn việc trông chờ vào định sáng suốt giới tinh hoa với mục tiêu thúc đẩy dân chủ; vừa (có vẻ) khoa trương lại vừa đáng nghi ngờ thành cơng Từ đó, nhiều câu hỏi đặt ra, vai trị khoa học sách xã hội dân chủ đại gì? Các giá trị dân chủ cụ thể mà khoa học sách nên hỗ trợ, theo đuổi? Rất khó để có câu trả lời chung thỏa đáng Có thể hiểu khoa học sách có khả đặc thù, có bổn phận theo đuổi, hỗ trợ lựa chọn dân chủ có ảnh hưởng đến môi trường sống công dân xã hội9 Thêm nữa, vấn đề dân chủ thể mức độ phương thức người dân, đối tượng chịu tác động sách, tham gia vào việc HĐCS Bởi thế, trả lời cho Lasswell, H (1951), “The Policy Orientation”, In The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, eds Daniel Lerner & Harold D Lasswell, Stanford University Press Muth, Rodney (1990), “Harold Dwight Lasswell: A Biographical Profile”, in Harold D Lasswell: An Annotated Bibliography, ed Rodney Muth, Mary Finley & Marcia F Muth, New Haven Press Peter Deleon (2006), The historical roots of the field, in The Oxford handbooks of public policy, eds by Michael Moran, Martin Rein & Robert Good, Oxford University Press Xem thích 6, Peter Deleon (2006) Xem thích 4, Lasswell, H (1951) James Farr, Jacob Hacker & Nicole Kazee (2006), “The Policy Scientist of Democracy: The Discipline of Harold D Lasswell”, American Political Science Review, vol 100, no 4, pp.579-587 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 CHĐNH SẤCH câu hỏi NCCS: định, nào? số người lo ngại chất lượng sách số đơng dân chúng tham gia vào q trình định, nhiều học giả khác lại khẳng định, dân chủ, nhân dân người định sau sách gì, đặc biệt vấn đề công chúng quan tâm đến - ý kiến công chúng10 Cũng liên quan đến ý kiến công chúng, xem xét hoạt động nghị viện, nghị viện phản hồi lại ý kiến công chúng cách tích cực, q trình dân chủ (được cho là) hoạt động tốt; ngược lại, nghị viện phản hồi vấn đề cơng chúng quan tâm nghị viện (có thể) bị ảnh hưởng mạnh nhóm lợi ích vận động sách - lúc này, trình dân chủ hiệu Mặt khác, nhiều nghiên cứu thực tế cơng chúng thường quan tâm nhiều vấn đề, dự kiến, chương trình làm việc nghị viện Đối với vấn đề quan tâm người dân khơng có nhiều lý để tìm kiếm thơng tin, khơng suy nghĩ nhiều, hay khơng có ý kiến vấn đề Nếu khơng có ý kiến cơng chúng, nghị viện không ý nhiều số vấn đề sách đưa thảo luận Hệ đề xuất sách liên quan khơng đưa vào chương trình, khơng thơng qua Khi đó, khó rằng, q trình dân chủ hoạt động hiệu quả11 Do vậy, NCCS lập pháp cần ưu tiên lựa chọn giải vấn đề công chúng quan tâm, phù hợp với “định hướng dân chủ” Ra định thuyết phục Ngoài đặc trưng nêu trên, với mục đích thực hành thúc đẩy dân chủ, NCCS thường mang tính định hướng hành động, thiết kế hành động sách để đạt mục tiêu giải vấn đề NCCS để nhà nước (hoặc trị gia) nên nào, mà để trả lời cho câu hỏi nhà nước (hoặc trị gia) nên làm Nói cách khác, mục đích quan trọng NCCS nhằm tác động vào trình định sách Chuyên gia sách cần hỗ trợ để trị gia thực cách minh bạch trách nhiệm công việc mà người dân ủy trị cho họ Nhiệm vụ họ thuyết phục khó khăn cần giải quyết, giải pháp cần chọn lựa, nhằm phục vụ cho lợi ích công Các chủ thể HĐCS, chun gia PTCS có vai trị ảnh hưởng khác đến q trình định sách Nhưng điều khơng có nghĩa chấp nhận tùy tiện, mệnh lệnh quan liêu trình làm sách, mà phải bảo đảm tính thuyết phục sách đối tượng bị tác động Bởi vì, sách khơng tranh luận, mà thỏa thuận quyền lợi ích để đạt tới giải pháp Một sách làm lợi cho nhóm so với nhóm khác Do đó, HĐCS khơng đơn việc đặt quy tắc, luật lệ bắt buộc Quan trọng hơn, sách, pháp luật ban hành cần thời điểm, đối tượng, phù hợp với bối cảnh chung, thuyết phục người dân họ nên tuân thủ chấp nhận để chúng trở thành quy tắc chung Tuy nhiên, điểm lưu ý NCCS, đơi chứng “có vẻ” thuyết phục, lại có nguy ngụy tạo, hay sử dụng số liệu sai mục đích, không đầy đủ thiếu khách quan Làm vậy, “lời khun” sách dựa chứng sử dụng gây 10 Soroka, Stuart & Christopher Wlezien (2010), Degrees of Democracy: Politics, Public Opinion, and Policy, Cambridge University Press 11 Paul Burstein (2014), American public opinion, advocacy, and policy in Congress: what the public wants and what it gets, Cambridge University Press NGHIÏN CÛÁU Söë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 33 CHĐNH SẤCH thiệt hại cho nguồn lực quốc gia lợi ích cơng cộng Khi đó, “nhà khoa học sách” ngược lại giá trị “của dân chủ”, nghiên cứu với chứng “có vẻ thuyết phục” đó, thực tế khơng thuyết phục, cịn vi phạm u cầu thẳng tôn trọng thật khách quan Quyền lực thật Học giả sách dân chủ không đơn NCCS để hiểu trị, mà cần góp phần thúc đẩy giới trị có lựa chọn dân chủ Vì vậy, họ cần chủ động tham gia vào tranh luận sách chừng mực định, phận tham mưu sách có ảnh hưởng quan trọng tới trình định cấp độ cao nhất12 Tuy nhiên, chuyên gia PTCS cánh tay nối dài cho quyền lực (chính trị) Vai trị họ nhào nặn nghiên cứu định hướng bởi/và để phục vụ cho quyền lực, mà để vận động, ủng hộ cho sách mà họ, cách khách quan, thấy đắn thuyết phục Cơng việc họ nói thật tới quyền - “speak truth to power”13 Giống “lời thề Hippocrates” ngành y, học giả sách dân chủ trước hết phải cam kết ln nói thật đến (giới) quyền lực (chính trị) Họ làm việc cho lãnh đạo lãnh đạo phụng cho giá trị dân chủ lợi ích quốc gia Qua phân tích, tư vấn gửi đến giới trị gia sách, người NCCS đồng thời có nghĩa vụ trách nhiệm cơng chúng: nói thật đến quyền Một cách tiếp cận tương tự, phận tham mưu sách, đặc biệt hệ thống cơng chức hành chính, cần đảm bảo ngun tắc đưa “lời khuyên thẳng không sợ hãi” (frank and fearless advice)14 Mặc dù lúc lời khuyên khuyến khích hay người nắm quyền lực sẵn sàng đón nhận Nếu cấu trúc hành thiết kế với khơng gian chật hẹp để đưa lời khuyên sách chiều đáng thất vọng khơng dám chịu trách nhiệm, hệ thống q trình dân chủ hóa, chất lượng nghiên cứu khoa học sách, bị yếu nhiều Ràng buộc thay đổi HĐCS vấn đề lựa chọn ràng buộc thể chế định Các ràng buộc vơ hình hữu hình, tích cực tiêu cực, thay đổi với thay đổi sách qua thời gian Chính sách thay đổi yếu tố như: vấn đề sách thay đổi, môi trường thay đổi, cải thiện công nghệ, thay đổi liên minh vận động ủng hộ sách, thay đổi hệ lãnh đạo trị Khi yếu tố thay đổi dẫn tới thay đổi sách để thích ứng với vấn đề Trong mối quan hệ này, mặt, HĐCS bị quy định ràng buộc; mặt khác, ràng buộc dẫn đến thay đổi sách, điều kiện ràng buộc thách thức sách này, hội để thơng qua sách khác15 Sự thay đổi lại kéo theo địi hỏi gỡ bỏ ràng buộc hoàn cảnh Quá trình cải cách, cải cách thể chế, dẫn tới thay đổi quy trình, thủ tục, cách thức ban hành sách, tác động làm thay đổi hệ thống thể chế sách quốc gia 12 Xem thích 9, James Farr, Jacob Hacker & Nicole Kazee (2006) 13 Wildavsky, Aaron (1979), Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Boston: Little Brown 14 Kathy MacDermott (2008), What ever happened to frank and fearless?, The impact of new public management on the Australian public service, ANU E Press, The Australian National University 15 Robert Goodin, Martin Rein & Michael Moran (2006), The public and its policies, in The Oxford handbooks of public policy, eds by Michael Moran, Martin Rein & Robert Good, Oxford University Press 34 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 CHĐNH SẤCH Hơn nữa, thân sách ngun nhân nó16 Bởi lẽ, sách lựa chọn, với lựa chọn đánh đổi nguồn lực, lợi ích tác động tích cực hay tiêu cực đến nhóm khác xã hội Vì thế, tự nguyên nhân làm phát sinh hệ quả, vấn đề Đến lúc đó, vấn đề phát sinh lại cần có sách để giải quyết, dẫn đến thay đổi sách Sự thay đổi diễn nhanh, trình dài Nhiệm vụ NCCS khơng phát vấn đề, nhận biết điều kiện ràng buộc, tiền đề cần thiết mơ hình tác động dẫn đến thay đổi sách, mà cịn nhằm thúc đẩy cải cách tiến bộ, bảo vệ giá trị dân chủ lợi ích cơng Lý thuyết q trình sách: tìm kiếm thay Hiện nay, khơng có lý thuyết tổng qt trình HĐCS, mà tồn nhiều lý thuyết khác nghiên cứu áp dụng thực hành sách nước phương Tây Nếu PTCS tìm kiếm giải pháp thay thế, phát triển lý thuyết q trình sách17 (QTCS) chịu ảnh hưởng từ nỗ lực tìm kiếm giải pháp thay cho lý thuyết trình Dưới giới thiệu sơ lược số lý thuyết bật, có tầm ảnh hưởng rộng Các giai đoạn chu trình sách Chu trình HĐCS bao gồm giai đoạn xếp theo trình tự thời gian áp dụng từ năm 1960, dựa nghiên cứu Harold Lasswell, David Easton nhiều học giả phát triển sau này18 Trong đó, giai đoạn tiêu biểu là: xác định vấn đề sách, lập chương trình, hình thành sách, thơng qua sách, thực thi sách, đánh giá sách, kết thúc sách (hoặc đánh giá cải cách) Đây mơ hình phổ biến lý thuyết QTCS thường giới thiệu giáo trình giảng dạy nhập mơn NCCS Bằng việc xem xét chu trình sách từ chỗ xác định vấn đề, đến trình thực thi đánh giá kết quả, lý thuyết cho thấy bước tiến quan trọng NCCS, trọng đến hiệu tác động sách, thay dừng lại sản phẩm đầu đạo luật Quốc hội, định tòa án hay hành pháp Mơ hình giai đoạn chứng minh hữu ích việc làm sở cho nghiên cứu ứng dụng sách liên quan đến giai đoạn riêng rẽ, lập chương trình, thực thi hay đánh giá sách19 Mặc dù có nhiều đóng góp cho phát triển khoa học sách, mơ hình giai đoạn có hạn chế Phê phán gay gắt cho rằng, mơ hình mang tính kinh nghiệm mà khơng thực lý thuyết khoa học rõ ràng với giả thuyết nguyên nhân - kết kiểm chứng nhiều giai đoạn Lý thuyết không mối quan hệ nhân quả, động lực dẫn đến chuyển động QTCS từ giai đoạn sang giai đoạn khác, hoạt động giai đoạn thiếu vắng tương tác chủ thể tham gia chính, vốn nguyên nhân quan trọng thúc đẩy QTCS Thêm vào đó, cơng cụ, biến số, báo giúp triển khai việc nghiên cứu, đánh giá cho mơ hình cịn thiếu 16 Xem thích 15, Robert Goodin, Martin Rein & Michael Moran (2006) 17 Trong này, khái niệm “khung khổ” (framework) “lý thuyết” (theory) dùng lẫn tương đương Trên thực tế, nhiều tranh luận xung quanh vấn đề “lý thuyết” QTCS có lý thuyết, mơ hình, “khung khổ” hay “cơ cấu” 18 Xem: Jones (1977), An introduction to the study of public policy, Anderson (1979), Public policy making, Peter (1986), American public policy 19 Một số tác giả như: Kingdon (1984), Pressman & Wildavsky (1973), Mazmanian & Sabatier (1989) NGHIÏN CÛÁU Söë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 35 CHĐNH SẤCH Do vậy, thiếu sức ảnh hưởng để trở thành lý thuyết trung tâm nghiên cứu thực hành sách Lý thuyết có cách tiếp cận từ xuống, đặt trọng tâm vào lập pháp, ảnh hưởng giai đoạn xác định vấn đề sách Cách tiếp cận có xu hướng xem nhẹ vai trò, ảnh hưởng chủ thể khác, xem sách phần đặc thù lập pháp Đồng thời, tâm vào xem xét chu trình sách theo trình tự thời gian việc PTCS sai lệch, phát triển sách thường chịu tác động nhiều chủ thể nhiều cấp độ, với cách xem xét vấn đề hình thành giải pháp khác nhau, chí cạnh tranh với Trên lý thuyết, mơ hình giai đoạn diễn tuần tự, song thực tế khác, ví dụ việc đánh giá sách tác động đến nghị trình; nhà HĐCS hành pháp có mục tiêu khác, mơ hồ, khó hiểu lập pháp, dẫn đến QTCS khơng đơn giản diễn Vì thế, nhằm khắc phục nhược điểm lý thuyết này, nhiều học giả cố gắng phát triển lý thuyết khác QTCS Khung khổ liên minh vận động Tiêu biểu cho tìm kiếm lý thuyết thay QTCS Sabatier với Lý thuyết Khung liên minh vận động (The Advocacy Coalition Framework - ACF), phát triển từ năm 1980, cung cấp giả thuyết nhân cần thiết cho việc nghiên cứu lý thuyết thực hành sách20 Trên thực tế, ACF áp dụng phổ biến nhiều quốc gia, nhiều lĩnh vực sách khác ACF đặt vấn đề xem xét q trình thay đổi sách cần có thời gian hàng thập kỷ QTCS thường tập trung hay diễn hệ thống sách nhỏ (subsystems), với tương tác chủ thể khác có ảnh hưởng đến chủ đề, lĩnh vực sách cụ thể, mối liên hệ với kiện bên bên hệ thống Đề xuất sách xuất nhiều thời điểm khác tất chủ thể làm sách tham gia vào hệ thống sách nhỏ Mỗi hệ thống nhỏ thường có người có ảnh hưởng mạnh lĩnh vực họ Các chủ thể sách tạo thành liên minh ngắn hạn, ổn định, dài hạn để chia sẻ niềm tin, giá trị vận động, ảnh hưởng đến lĩnh vực sách, ràng buộc thể chế định Đa dòng chảy cửa sổ hội Lý thuyết tiếp cận đa dòng chảy (The Multiple Streams Approach) QTCS Kingdon21 đóng vai trị quan trọng việc giải thích “mơ hồ”, khơng rõ ràng đề xuất sách trở thành sách, đề xuất khác khơng Lý thuyết có giả thuyết nhà HĐCS hoạt động ràng buộc khắt khe thời gian, dẫn tới hạn chế số lượng đề xuất sách ý đến; hệ thống hoạt động thể chế bao gồm dòng chảy tương đối độc lập với nhau, gồm dịng vấn đề, dịng sách dịng trị Trải qua việc lập nghị trình với tương tác chủ thể tham gia, xuất “cửa sổ hội” dòng chảy gặp gỡ, kết hợp với thời điểm, để số đề xuất sách lựa chọn đưa vào nghị trình, số khác lâu, khơng có hội Vai trị người bảo trợ sách đề cao nỗ lực tạo ý khả hội tụ ba dòng chảy lựa chọn đề xuất sách Mặc dù nhấn mạnh vào giai đoạn lập chương trình, lý thuyết độc lập so với Lý thuyết giai đoạn Tuy nhiên, giả thuyết tiếp cận gây tranh luận khả nghiên cứu định lượng, tính độc lập dịng chảy vấn đề, sách trị 20 Sabatier, P (2007), Theories of the Policy process, Westview Press 21 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public policies, 2nd ed., Pearson 36 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 CHĐNH SẤCH Phân tích thể chế phát triển Khung phân tích thể chế phát triển (Institutional Analysis and Development (IAD) Framework)22 phát triển từ năm 1970 Vincent Elinor Ostrom23 nghiên cứu thỏa thuận thể chế, quản lý nguồn lực công lựa chọn công IAD xem xét, phân tích vấn đề cơng bối cảnh xã hội, phạm vi hành động, điều kiện ràng buộc thể chế - “luật chơi” chi phối chủ thể sách Trong thể chế đó, chủ thể tương tác lẫn tình hành động nhằm xác lập mơ hình giải vấn đề công Khung khổ đề mục tiêu dự kiến cần đạt được, tiêu chí cụ thể để đánh giá kết Điểm lưu ý IAD đưa giả thuyết nghiên cứu, áp dụng nhiều lý thuyết khác kinh tế học, trị học trọng vào thể chế cơng, địi hỏi trách nhiệm giải trình cao chủ thể, trị gia hay cơng chức hành chính, nỗ lực đạt cấp độ mục tiêu sách khác nhau, nghiên cứu ứng dụng cho nhiều nước phát triển Ngồi ra, cịn số lý thuyết đáng ý khác như: Khung phản hồi sách, Tường thuật sách Việc nhiều học giả tìm kiếm thay cho Lý thuyết giai đoạn, dẫn đến hình thành nhiều lý thuyết mới, kéo theo tranh luận vai trị, vị trí lý thuyết Tuy nhiên, thực tế, lý thuyết không phủ định nhau, mà bổ sung cho để làm rõ tranh đa chiều QTCS Trong đó, Lý thuyết giai đoạn QTCS lý thuyết khởi đầu cần tiếp cận để nghiên cứu khoa học sách Mặc dù có nhiều hạn chế lý thuyết tổng quát QTCS, giai đoạn chu trình sách coi chuẩn tắc HĐCS Một số ứng dụng cho hoạt động lập pháp Việt nam Quốc hội đóng vai trị trung tâm HĐCS, khơng quy định Hiến pháp, mà cịn mối liên hệ trực tiếp với nhân dân thông qua bầu cử24, nhân dân trao cho quyền lực trị, bảo đảm tính dân chủ quyền lực nhà nước thuộc nhân dân Quốc hội chủ thể HĐCS độc lập, định vấn đề quan trọng đất nước, Quốc hội tương tác chịu ảnh hưởng chủ thể khác q trình làm sách, đặc biệt quan hành pháp, người dân nhóm vận động sách Nhìn chung, sách phải trải qua nhiều giai đoạn định không dễ dàng Quốc hội thông qua25 Việc thông qua dự luật khó nhiều so với loại bỏ nó26 Ví dụ, tham khảo kinh nghiệm Hạ viện Mỹ, khóa 101, ngày làm việc (3/1/1989) có 433 dự luật đệ trình, 11 số trở thành luật27 Hạ viện Mỹ khóa 113 (2013-2014) xem hoạt động hiệu lịch sử Quốc hội đại28, với hàng loạt dự luật quan trọng, sách đồ sộ tham vọng thảo luận, khơng 22 Xem thích 20, Sabatier, P (2007) 23 Nữ khoa học trị đạt giải Nobel Kinh tế (2009) với Oliver Williamson đóng góp nghiên cứu quản lý nguồn lực công 24 Charles Stewart III (2005), “Congress and the Constitutional System,” in The Legislative Branch, ed Paul Quirk and Sarah Binder, Oxford University Press 25 Bài viết chủ yếu bàn HĐCS hoạt động lập pháp 26 Donald Johnson & Jack Walker (1964), “President John Kennedy Discusses the Presidency,” in The Dynamics of the American Presidency, New York: Wiley 27 Xem thích 11, Paul Burstein (2014) 28 Ed O’Keefe & Sean Sullivan (2014), “Abrupt finish for least productive Congress in modern history,” Washington Post NGHIÏN CÛÁU Sưë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 37 CHĐNH SẤCH thơng qua Trong tổng số 8.913 dự luật công nghị trình, có 179 (2%) thơng qua Ngoài ra, từ năm 1983 đến 2012, tổng số luật công giảm 62%, dự luật nhỏ tăng từ 35% đến 79%29 Đây học kinh nghiệm cho hoạt động lập pháp nước ta, số dự thảo sách, pháp luật thảo luận thơng qua kỳ họp khiêm tốn, cần lựa chọn dự luật hàm chứa sách đáp ứng đòi hỏi giải vấn đề sống sinh động, thay xây dựng dự luật đồ sộ, phức tạp mặt sách, phạm vi điều chỉnh… chung chung, hiệu thực tế Tiếp tục hồn thiện quy trình, thủ tục HĐCS Hoạt động Quốc hội dựa quy tắc, thủ tục thức khơng thức Quy trình thủ tục thức cần thiết đảm bảo hoạt động ổn định, hiệu lo lắng tranh luận mang tính thủ tục, cản trở việc định Các thủ tục nghị trường tác động đến hiệu đầu sách Giai đoạn này, QĐCS thường vận dụng thủ tục có tác động đến giới hạn phạm vi kiểu loại sách, cách thức thảo luận thơng qua sách Các sách khác thơng qua theo thủ tục nhanh chậm khác Quy trình sách quy trình xây dựng pháp luật gắn bó chặt chẽ với nhau, bao gồm thủ tục cần thiết làm tường minh giai đoạn mang tính chuẩn tắc mà sách, pháp luật hình thành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 đưa hoạt động PTCS vào thành giai đoạn quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hạn chế; khơng nên hiểu có hai quy trình sách quy trình xây dựng luật chia đoạn riêng biệt trước sau, tách rời hoạt động lập pháp Quốc hội30 Các bước HĐCS cần kết hợp với quy trình, thủ tục xây dựng văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, chừng chưa đủ để phản ánh diễn đằng sau giai đoạn mang tính thủ tục “trình diễn” này, mà cần có nhìn đa chiều, sâu sắc hơn, dựa ứng dụng lý thuyết khác QTCS Trong đó, quy trình HĐCS nước ta mô phỏng, cách chưa đầy đủ, theo Lý thuyết chu trình sách giai đoạn, quy định trình tự, thủ tục xây dựng văn quy phạm pháp luật Bản thân Lý thuyết chu trình sách giai đoạn khơng tập trung vào vai trị chủ thể sách, thể chế tương tác đằng sau thay đổi sách qua thời gian Vì thế, cần mở rộng nghiên cứu vận dụng lý thuyết khác QTCS để hoàn thiện QTCS Việt Nam, nhằm làm rõ vai trò chủ thể tham gia HĐCS nói chung, quy trình lập pháp nói riêng, hỗ trợ cho đại biểu Quốc hội (ĐBQH), quan Quốc hội sách quan trọng Khuyến khích nghiên cứu thực hành sách Một sách thể nhiều đạo luật, điều gây nhầm lẫn, đánh đồng việc làm sách với làm luật Quốc hội, xem nhẹ NCCS Như đề cập, cần tránh việc đơn giản hóa NCCS phân tích vấn đề hay đánh giá sách dựa Lý thuyết giai đoạn sách, mà cần làm rõ vấn đề liên quan, mối quan hệ HĐCS xây dựng pháp luật; 29 Don Wolfensberger (2014), “Beltway Insiders: Number of Laws Congress Enacts Isn’t the Whole Picture,” Roll Call 30 Xem: Nguyễn Anh Phương (2016), “Quy trình sách phân tích sách hoạt động lập pháp Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307) tháng 2/2016, tr 80-90 38 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 CHĐNH SẤCH đề xuất sách ưu tiên đề xuất khác nghị trình Quốc hội; vấn đề nhóm lợi ích, liên minh ủng hộ sách vận động hành lang; ảnh hưởng chủ thể làm sách Quốc hội, Chính phủ, hay vai trò Đảng HĐCS nước ta v.v Trong đó, số lý thuyết đánh giá phù hợp cho nước phát triển trình cải cách thể chế, Khung phân tích thể chế phát triển, Lý thuyết đa dịng chảy, Khung phản hồi sách, Khung liên minh vận động sách31 Tuy vậy, khơng nên tìm cách pha trộn đồng thời lý thuyết với ứng dụng lập pháp, tạo nên QTCS phức tạp với nhiều biến số, giả thiết khác nhau, chí mâu thuẫn với nhau32 Ngồi ra, cần tạo điều kiện vật chất, môi trường không gian nghiên cứu học thuật tốt trường đại học, viện nghiên cứu sách, góp phần sớm hình thành hệ thống lý luận NCCS bản, đồng Việt Nam Khuyến khích nghiên cứu sách dựa chứng nhằm nâng cao tính thuyết phục cho HĐCS Đối với hoạt động lập pháp, thiếu nghiên cứu định lượng có chất lượng để làm sở cho HĐCS dựa chứng Điểm lưu ý giai đoạn lấy ý kiến nhân dân dự án luật cần thiết phù hợp với “định hướng dân chủ” Tuy nhiên, PTCS dựa chứng, việc cung cấp số liệu thô số vấn đề, nhiều nguồn liệu đầu vào cho phân tích Với đặc trưng nghiên cứu đa ngành, cần khuyến khích tham gia nghiên cứu PTCS từ phân ngành khoa học xã hội kinh tế, tâm lý học, xã hội học để cung cấp chứng số liệu định lượng kinh tế, xã hội, phân tích cách khoa học, nghiêm ngặt thuyết phục Minh bạch, trách nhiệm thuyết phục PTCS quy trình HĐCS cần đảm bảo minh bạch, trách nhiệm thuyết phục Minh bạch, trách nhiệm để tăng tính thuyết phục cho sách ban hành Trong đó, cần nghiêm khắc tránh việc làm giả số liệu sử dụng số liệu có độ tin cậy thấp, ngụy tạo mục đích phục vụ nhóm lợi ích đó, nhằm ngăn chặn nguy “tham nhũng sách” Tính thuyết phục phụ thuộc vào người đề xuất sách ĐBQH bình đẳng đại diện cho cử tri việc bỏ phiếu định sách quốc gia, vậy, ĐBQH có ảnh hưởng khác đến nghị trình làm việc, đến việc giới thiệu sách dựa vị trí quan Đảng Nhà nước, uy tín cá nhân kỹ hoạt động nghị trường Yêu cầu thuyết phục việc định phân tích trên, lấy thêm ví dụ để xem xét, việc sửa Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 201433 cho thấy, sách dù đánh giá đắn, chưa thời điểm, chưa thực tốt chế tham gia ý kiến người lao động, khơng đảm bảo tính thuyết phục khó thành cơng “Quốc hội thơng qua luật đúng, phải rút kinh nghiệm khâu lấy ý kiến đối tượng chịu tác động”34 Ví dụ khác, liên quan đến 31 Lý thuyết Việt Nam triển khai số tổ chức phi phủ, lĩnh vực sách y tế, mơi trường, giảm nghèo bền vững 32 Xem thích 20, Sabatier, P (2007) 33 Hoàng Thu (2015), Đại biểu ‘thấy xấu hổ’ luật chưa hiệu lực phải sửa, xem: http://vnexpress.net/tin-tuc/thoisu/dai-bieu-thay-xau-ho-khi-luat-chua-hieu-luc-da-phai-sua-3222361.html 34 Phát biểu ĐBQH Đinh Xuân Thảo việc sửa đổi Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Xem: Chú thích số 32 NGHIÏN CÛÁU Sưë 09(313) T5/2016 LÊÅP PHẤP 39 ... việc đề xuất giải pháp cho sách phủ, hay hoạt động kinh tế xã hội5 Thứ hai, khoa học sách có định hướng vấn đề (problem oriented), hướng việc nghiên cứu phân tích vào vấn đề sách đề khuyến nghị sách. .. trình sách phân tích sách hoạt động lập pháp Việt Nam? ??, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307) tháng 2/2016, tr 80-90 38 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 09(313) T5/2016 CHĐNH SẤCH đề xuất sách. .. khởi đầu cần tiếp cận để nghiên cứu khoa học sách Mặc dù có nhiều hạn chế khơng phải lý thuyết tổng quát QTCS, giai đoạn chu trình sách coi chuẩn tắc HĐCS Một số ứng dụng cho hoạt động lập pháp