Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành bộ xây dựng

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn  Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn Ngân sách Nhà nước tại Ban quản lý dự án ĐTXD

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ -/ - -/ -

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÃ MINH CƯỜNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2020

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ -/ - -/ -

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÃ MINH CƯỜNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành

Mã số

: Quản lý công :8340403

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: PGS TS LƯU NGỌC TRỊNH

HÀ NỘI - NĂM 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đề tài nghiên cứu là của riêng tác giả Các số liệu, kếtquả nêu trong luận văn là trung thực, các thông tin, tài liệu đưa vào luận vănđược trích dẫn đúng quy định và được ghi đầy đủ về nguồn gốc, không trùnglặp với các công trình khoa học đã công bố

Hà Nội, ngày 28 tháng 4 năm 2020

Tác giả luận văn

Lã Minh Cường

Ngoài ra tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp, các phòng tại Banquản lý dự án Đầu tư chuyên ngành – Bộ Xây dựng đã tạo điều kiện giúp đỡtôi trong quá trình hoàn thiện luận văn.

Hà Nội, ngày 28 tháng 4 năm 2020

Tác giả luận văn

Lã Minh Cường

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ban quản lý dự án Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng chuyên ngành –

Bộ Xây dựng

Cục KTXD Cục Kinh tế xây dựng – Bộ Xây dựng

Cục QLHĐXD Cục Quản lý hoạt động xây dựng – Bộ Xây dựngCục GĐNN&CLCTXD Cục Giám định Nhà nước về Chất lượng công trình

xây dựng

HSMT/HSYC Hồ sơ mời thầu/Hồ sơ yêu cầu

HSDT/HSĐX Hồ sơ dự thầu/Hồ sơ đề xuất

Luật Xây dựng Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014Luật Đầu tư công Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019Luật Ngân sách Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 ngày

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1 Nguyên tắc QLNN đối với Dự án ĐTXD 19Hình 1.2 Các giai đoạn thực hiện dự án đầu tư xây dựng 25Hình 1.3 Các nhân tố tác động đến công tác QLNN đối với dự án ĐTXD 30Hình 2.1 Sơ đồ cơ cấu tổ chức Ban quản lý dự án 46

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG 4

1.1 Những vấn đề cơ bản về Dự án đầu tư xây dựng 4

1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư xây dựng 4

1.1.2 Đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng 5

1.1.3 Phân loại dự án đầu tư xây dựng 6

1.2 Quản lý, QLNN và QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng 11

1.2.1 Quản lý và quản lý nhà nước 11

1.2.2 Quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng 13

1.2.3 Chức năng của QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng 15

1.2.4 Nguyên tắc và sự cần thiết của QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn Ngân sách nhà nước 16

1.2.5 Phạm vi, công cụ QLNN về dự án đầu tư xây dựng 19

1.2.6 Nội dung quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng 22

1.2.7 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng 30

1.3 Một số kinh nghiệm QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý dự án của một số địa phương 34

1.3.1 Đánh giá công tác QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý

dự án đầu tư xây dựng huyện Gia Lâm giai đoạn 2014÷2018: 341.3.2 Đánh giá công tác QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý

dự án đầu tư xây dựng các công trình Nông nghiệp và Phát triển nông

thôn tỉnh Thái Nguyên: 361.3.3 Bài học kinh nghiệm 38

Tiểu kết Chương 1 39 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN

ĐTXD CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG TỪ NĂM 2015 ĐẾN NĂM

đến năm 2019 53

2.2 Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư

xây dựng tại Ban quản lý dự án 53

2.2.1 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về các dự án đầu tư xây dựng 54

2.2.2 Phân cấp quản lý nhà nước về các dự án đầu tư xây dựng 552.2.3 Thực thi chính sách, văn bản pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng 602.2.4 Tổ chức thực hiện các dự án đầu tư xây dựng 642.2.5 Thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các dự án đầu tư xây

dựng tại Ban quản lý dự án 70

2.3 Đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với các dự án ĐTXD tại

Ban quản lý dự án 71

2.3.1 Các kết quả đạt được trong giai đoạn từ năm 2015-2019 71

2.3.2 Những tồn tại, hạn chế trong công tác QLNN đối với dự án ĐTXD .72

Tiểu kết Chương 2 78

CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTXD CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG 79

3.1 Phương hướng, nhiệm vụ tại Ban quản lý dự án giai đoạn từ năm 2020 đến năm 2025 79

3.1.1 Dự báo tình hình 79

3.1.2 Định hướng chung 80

3.2 Giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý dự án 82

3.2.1 Nhóm giải pháp chung 82

3.2.2 Nhóm giải pháp về hoàn thiện QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý dự án 85

3.3 Một số kiến nghị 95

3.3.1 Kiến nghị Bộ Xây dựng 95

3.3.2 Kiến nghị Bộ Tài chính: Hoàn thiện chế độ kế toán Chủ đầu tư 96

3.3.3 Kiến nghị Bộ Nội vụ: Việc quản lý số lượng biên chế viên chức và người làm việc và thực hiện tinh giản biên chế 97

Tiểu kết Chương 3 98

KẾT LUẬN 99

TÀI LIỆU THAM KHẢO 100

PHỤ LỤC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG DO BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN THỰC HIỆN TỪ NĂM 2015 ĐẾN NĂM 2019 102

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư phát triển được coi là một nhân tố quan trọng để phát triển kinh tế

và là chìa khóa của sự tăng trưởng đối với mỗi quốc gia Đầu tư xây dựng làmột hình thức đầu tư trong một thời gian dài chính vì thế việc tính toán của dự

án cũng như các vấn đề nảy sinh thường xuyên xảy ra

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII tiếp tục khẳng định: “xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ” là một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong nhiệm kỳ của Đại hội [7, tr 218] Do đó, đầu tư xây dựng cơ bản là động lực

quan trọng cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội và hỗ trợ hoạtđộng của các thành phần kinh tế Vai trò quản lý nhà nước đối với dự án đầu

tư xây dựng được triển khai thực hiện theo đúng tinh thần của Luật Xây dựng,Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn có liên quan là rất cần thiết, tạo nênmột quy trình đầu tư tương đối khép kín và đồng bộ Trong đó, công tác quản

lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án có vaitrò đặc biệt quan trọng nhằm đảm bảo việc thực hiện dự án mang lại hiệu quảcao Tuy nhiên, trong thời gian qua, công tác quản lý các dự án đầu tư xâydựng ở nhiều địa phương vẫn còn những tồn tại, bất cập thể hiện ở một sốđiểm: tiến độ thi công bị kéo dài, chất lượng công trình chưa đảm bảo, cáchình thức và phương pháp quản lý còn lỏng lẽo chưa chặt chẽ làm tăng chiphí Chính vì thế hoạt động quản lý nhà nước đối với các dự án xây dựngđóng vai trò chủ chốt để Ban quản lý dự án triển khai thực hiện quản lý dự ánđảm bảo hiệu quả đầu tư, nâng cao chất lượng công trình, rút ngắn thời gianthi công, giảm chi phí, an toàn lao động, vệ sinh môi trường

Xuất phát từ thực tế trên, tác giả thực hiện nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà

nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng chuyên ngành – Bộ Xây dựng” nhằm đánh giá thực trạng và đề xuất các giải

1

pháp để hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng chuyên ngành – Bộ Xây dựng.

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

2.1 Mục đích nghiên cứu:

Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự

án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xâydựng được giao

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

Để đạt được mục đích cần tập trung nghiên cứu các nhiệm vụ chủ yếusau đây:

 Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và pháp lý về công tác quản

lý nhà nướccác dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng

 Nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước đốivới các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ

Xây dựng và năng lực quản lý dự án đầu tư xây dựng của cơ quan này

 Đề xuất các giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối vớicác dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ

Xây dựng

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

 Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước đối với các dự án

đầu tư xây dựng sử dụng vốn Ngân sách Nhà nước tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng

 Phạm vi nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư

xây dựng do Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng thực hiện

 Phạm vi về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2019.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, luậnvăn đã sử dụng các phương pháp thống kê, thu thập số liệu, phân tích, so sánh vàtổng hợp về thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xâydựng sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước Phương pháp phân tích định tínhkết hợp định lượng để phân tích, đánh giá và đề xuất các giải pháp hoàn thiện,nâng cao năng lực quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

 Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần hệ thống hóa một số vấn đề lýluận liên quan đến quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Banquản lý dự án

 Ý nghĩa thực tiễn: Vận dụng các lý luận liên quan đến quản lý nhànước đối với các dự án đầu tư xây dựng để giải quyết các vấn đề tồn tại trong côngtác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án, trên cơ sở

đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối vớicác dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xâydựng

6 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các chữ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương như sau:

 Chương 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về Quản lý Nhà

nước đối với các dự án đầu tư xây dựng

 Chương 2: Thực trạng công tác Quản lý Nhà nước đối với các dự án

đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng

từ năm 2015 đến năm 2019

 Chương 3: Phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác Quản

lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXDchuyên ngành – Bộ Xây dựng

3

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

1.1 Những vấn đề cơ bản về Dự án đầu tư xây dựng

1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư xây dựng

Dự án đầu tư xây dựng (DAĐTXD) là tổng thể các hoạt động với các

nguồn lực và chi phí cần thiết được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với quytrình thời gian và địa điểm xác định nhằm đạt đươc mục tiêu đã định trước.Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về dự án đầu tư xây dựng, phải xemxét ở các góc độ khác nhau:

- Xét về mặt hình thức, dự án đầu tư xây dựng là một tập hồ sơ tài liệutrình bày một cách chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kếhoạch để đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất địnhtrong tương lai;

- Xét về góc độ quản lý, dự án đầu tư xây dựng là một công cụ quản lýviệc sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả kinh tế tài chính trong mộtthời gian dài;

- Xét trên góc độ kế hoạch hóa, dự án đầu tư xây dựng là một công cụthể hiện kế hoạch chi tiết của một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triểnKT-XH, làm tiền đề cho các quyết định đầu tư và tài trợ Dự án đầu tư xây dựng làmột hoạt động kinh tế riêng biệt nhỏ nhất trong công tác kế hoạch hóa nền kinh tếnói chung;

- Dù xét theo bất kỳ góc độ nào thì một dự án đầu tư xây dựng cũng đềubao gồm: Mục tiêu của dự án, các kết quả, các hoạt động và các nguồn lực Các kếtquả được xem là cột mốc đánh dấu tiến độ của dự án Vì vậy, trong quá trình thựchiện dự án phải thường xuyên theo dõi các đánh giá kết quả đạt được

Như vậy, khái niệm về dự án đầu tư xây dựng: “DAĐTXD là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời gian và chi phí xác định Ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng” [theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014].

Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế Công trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình khác [theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014].

1.1.2 Đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng

- Dự án đầu tư xây dựng có sản phẩm cuối cùng là công trình xây dựng(CTXD) hoàn thành đảm bảo các mục tiêu ban đầu đã đặt ra về thời gian, chi phí,chất lượng, an toàn, vệ sinh và bảo vệ môi trường…

- Sản phẩm là công trình của dự án đầu tư xây dựng mang tính đơnchiếc, độc đáo và không phải là sản phẩm của một quá trình sản xuất liên tục,hàng loạt

- Dự án đầu tư xây dựng có chu kỳ riêng trải qua các giai đoạn hìnhthành và phát triển, có thời gian tồn tại hữu hạn, nghĩa là có thời điểm bắt đầu xuấthiện ý tưởng về xây dựng công trình dự án và kết thúc khi công trình xây dựnghoàn thành đưa vào khai thác sử dụng, khi công trình dự án hết niên hạn khai thác

và chấm dứt tồn tại

5

- Dự án đầu tư xây dựng có sự tham gia của nhiều chủ thể, đó là chủ đầu

tư, chủ công trình, đơn vị thiết kế, đơn vị quản lý dự án, đơn vị giám sát, đơn vị thicông, đơn vị tư vấn khác, nhà cung cấp …

- Các chủ thể này có lợi ích khác nhau, quan hệ giữa họ thường mang tínhđối tác Môi trường làm việc mang tính đa phương và dễ xảy ra xung đột quyền lợigiữa các chủ thể Vì vậy, khi tiến hành hoạt động đầu tư xây dựng cần phải có sự liênkết chặt chẽ giữa các chủ thể trong quản lý quá trình đầu tư

- Dự án đầu tư xây dựng luôn bị hạn chế bởi các nguồn lực là tiền vốn,nhân lực, công nghệ, kỹ thuật, vật tư thiết bị… kể cả thời gian, ở góc độ là thờigian cho phép

- Dự án đầu tư xây dựng thường yêu cầu một lượng vốn đầu tư lớn, thờigian thực hiện dài, phụ thuộc vào quy mô, tính chất sản phẩm và có tính chất bấtđịnh rủi ro cao

- Dự án đầu tư xây dựng luôn trong môi trường hoạt động phức tạp và cótính rủi ro cao chủ yếu là do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài

- Trong thời gian này các yếu tố kinh tế, chính trị và của tự nhiên biếnđộng sẽ gây nên những thất thoát, lãng phí, gọi chung là những tổn thất mà nhàđầu tư không lường trước được hết khi lập dự án

- Chịu tác động từ nhiều yếu tố khách quan khác nhau mà con ngườikhông thể làm chủ được như nắng, mưa, bão, Vì vậy, điều kiện sản xuất xâydựng thiếu tính ổn định, luôn luôn biến động và thường bị gián đoạn

- Sự thay đổi cơ chế chính sách của nhà nước như thay đổi chính sáchthuế, thay đổi nguồn nhiên liệu, nhu cầu sử dụng cũng có thể gây nên thiệt hại chohoạt động đầu tư

1.1.3 Phân loại dự án đầu tư xây dựng

Phân loại đầu tư xây dựng là sắp xếp các dự án đầu tư theo từng nhómdựa trên các tiêu thức nhất định Việc phân loại các dự án là tiền đề để xác

định chu trình thích hợp, giúp việc quản lý các dự án được dễ dàng và khoahọc Theo Điều 5, Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ

về quản lý dự án đầu tư xây dựng thì việc phân loại đầu tư xây dựng được mô

tả như sau:

3 Theo yêu cầu lập Báo cáo

2 Theo quy mô dự án kinh tế - kỹ thuật ĐTXD

1.1.3.1 Theo nguồn vốn đầu tư

- Dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước;

- Dự án sử dụng vốn Nhà nước ngoài ngân sách, gồm: + Dự án sử dụng vốntín dụng do Nhà nước bảo lãnh;

+ Dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước;

+ Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước;

+ Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của các đơn vị hành chính sự

nghiệp công

- Dự án sử dụng vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoặc sử dụng hỗn hợpnhiều nguồn vốn

1.1.3.2 Theo quy mô dự án

Để tiến hành quản lý và phân cấp quản lý, tùy theo tính chất của dự án vàquy mô đầu tư, các dự án công trình được chia ra gồm dự án quan trọng quốc gia

và 3 nhóm A, B, C theo các tiêu chí quy định của pháp luật về đầu tư công:

7

a) Dự án quan trọng quốc gia

Các dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vố đầu tư công từ 10.000 tỷ đồng trở lên

Các dự án đầu tư xây dựng có mức độ ảnh hưởng đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm:

- Nhà máy điện hạt nhân;

- Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia,khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệmkhoa học từ 50 héc ta trở lên;

- Rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 héc ta trở lên;

- Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môitrường từ 500 héc ta trở lên;

- Rừng sản xuất từ 1.000 héc ta trở lên; sử dụng đất có yêu cầu chuyểnmục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc ta trởlên;

- Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác;

- Dự án đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định Các dự án này không tính đến mức vốn đầu tư

b) Dự án nhóm A

- Các dự án đầu tư xây dựng: tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt; địabàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh theo quy định củapháp luật về quốc phòng, an ninh; thuộc lĩnh vực bảo vệ quốc phòng, an ninh cótính chất bảo mật quốc gia; các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất chất độc hại, chấtnổ; hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất Các dự án này không tính đến mức vốnđầutư

- Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (bao gồm cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), công nghiệp điện, khai thác dầu

khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến khoáng sản, xây dựng khu nhà ở có vốn đầu tư từ 2.300 tỷ đồng trở lên.

- Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (trừ các dự án cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), thủy lợi, cấp thoát nước và công

trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, hóa dược,

sản xuất vật liệu (trừ các dự án hóa chất, phân bón, xi măng), công trình cơ khí (trừ các dự án chế tạo máy, luyện kim), bưu chính, viễn thông có vốn đầu tư từ

1.500 tỷ đồng trở lên

- Các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôitrồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu đô thịmới, công nghiệp có vốn đầu tư từ 1.000 tỷ đồng trở lên

- Các dự án đầu tư xây dựng: y tế, văn hóa, giáo dục, nghiên cứu khoahọc, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây dựng

dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở) có vốn đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên.

trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, hóa dược,

sản xuất vật liệu (trừ các dự án hóa chất, phân bón, xi măng), công trình cơ khí (trừ các dự án chế tạo máy, luyện kim), bưu chính, viễn thông có vốn đầu tư từ 80

đến 1.500 tỷ đồng

- Các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôitrồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu đô thịmới, công nghiệp có vốn đầu tư từ 60 đến 1.000 tỷ đồng

9

- Các dự án đầu tư xây dựng: y tế, văn hóa, giáo dục, nghiên cứu khoahọc, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây dựng

dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở) có vốn đầu tư từ 45 đến 800 tỷ đồng.

trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, hóa dược,

sản xuất vật liệu (trừ các dự án hóa chất, phân bón, xi măng), công trình cơ khí (trừ các dự án chế tạo máy, luyện kim), bưu chính, viễn thông có vốn đầu tư từ

dưới 80 tỷ đồng

- Các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôitrồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu đô thịmới, công nghiệp có vốn đầu tư dưới 60 tỷ đồng

- Các dự án đầu tư xây dựng: y tế, văn hóa, giáo dục, nghiên cứu khoahọc, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây dựng

dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở) có vốn đầu tư dưới 45 tỷ đồng.

1.1.3.3 Theo yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng

- Công trình xây dựng sử dụng cho mục đích tôn giáo

- Công trình xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, nâng cấp có tổng mức đầu

tư dưới 15 tỷ đồng (không bao gồm tiền sử dụng đất).

- Nghiên cứu phân loại dự án đầu tư xây dựng có ý nghĩa cho việc quản

lý dự án như: quy định về thẩm quyền, điều kiện năng lực của tổ chức và cá nhân,

quản lý về thời gian, chi phí, những điểm cần chú ý trong quản lý dự án (phạm vi quản lý, tổ chức thực hiện, ).

1.2 Quản lý, QLNN và QLNN đối với dự án đầu tƣ xây dựng

1.2.1 Quản lý và quản lý nhà nước

a) Quản lý

Quản lý, theo nghĩa chung là loại hình hoạt động xã hội bắt nguồn từtính chất cộng đồng dựa trên sự phân công lao động xã hội và hiệp tác để tiếnhành những công việc nhằm mục đích chung

Lý giải tính tất yếu của quản lý đối với lao động xã hội, C.Mác viết:

“Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất,… Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng” Như vậy, có thể quan niệm: Quản lý là tổng thể các hoạt động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý tác động đến đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra.

Với mục đích nhằm phối hợp hoạt động chung của nhiều người, hoạtđộng quản lý hình thành ở mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội với các cấp độkhác nhau, như: Quản lý các quá trình diễn ra trong giới vô sinh, quản lý cácquá trình diễn ra trong cơ thể sống, quản lý các quá trình diễn ra trong xã hộiloài người Trong phạm vi đề tài luận án chỉ đề cập quản lý các quá trình diễn

ra trong xã hội loài người (quản lý xã hội) Quản lý xã hội là dạng quản lý

phức tạp nhất, bao gồm nhiều lĩnh vực, cấp độ như: quản lý nhà nước, quản lýhành chính, quản lý kinh tế, quản lý ngành, quản lý vĩ mô, quản lý vi mô,…

b) Quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là một nội dung trong quản lý xã hội do cơ quan nhànước có thẩm quyền thực hiện Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng vànghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước trên

11

các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năngđối nội và đối ngoại của nhà nước Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạtđộng được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm chấphành pháp luật và các nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước để tổchức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội Để phù hợp với đề tài luận văn, quản

lý nhà nước được tiếp cận theo nghĩa hẹp, là sự quản lý của cơ quan nhà nước

Giáo trình Quản lý hành chính nhà nước (do Học viện Hành chính quốc gia phát hành) đưa ra quan niệm: Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức

và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành

vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa Quan niệm này đã phản ánh được thực chất quản lý nhà nước là là sự tác động có

tổ chức bằng quyền lực nhà nước đối với xã hội (tổ chức và cá nhân) nhằm bảođảm cho các hoạt động, các mối quan hệ xã hội được duy trì và phát triển theo quyđịnh pháp luật của Nhà nước

Từ những cơ sở trên, tiếp cận dưới góc độ kinh tế chính trị, có thể quan niệm

quản lý nhà nước như sau: Quản lý nhà nước là tổng thể các hoạt độngcủa cơ quan

quản lý nhà nước tác động đến đối tượng quản lý nhằm bảo đảm cho các hoạt động, các mối quan hệ xã hội được duy trì và phát triển theo quy định pháp luật. Mục tiêu quản lý nhà nước: Mục tiêu quản lý nhà nước của từng cơ quan

quản lý nhà nước cụ thể sẽ phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng cơquan Tuy nhiên, mục tiêu chung nhất của quản lý nhà nước là bảo đảm chocác hoạt động, các mối quan hệ xã hội theo đúng quy định pháp luật; huyđộng, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực thực hiện thắng lợi các mục tiêu, kếhoạch phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa… đã đề ra

Chủ thể quản lý nhà nước: Cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ Trung ương đến cơ sở (Quốc hội, Nhà nước, Chính phủ, các bộ, ban, ngành, hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, ).

Đối tượng quản lý nhà nước: Các tổ chức, cá nhân trong phạm vi quản lý

của cơ quan nhà nước

Phương thức quản lý nhà nước: Các cơ quan quản lý nhà nước là sử

dụng các công cụ, phương pháp quản lý có tính chất nhà nước để tác động đếnđối tượng quản lý

Công cụ quản lý nhà nước bao gồm: Công cụ pháp luật (Hiến pháp, luật pháp, pháp lệnh, nghị định, thông tư, quy định,… do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành); công cụ kế hoạch (kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt); công cụ tài chính (ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ phí, lãi suất tín dụng, ngân hàng,…).

Phương pháp quản lý nhà nước bao gồm: Phương pháp hành chính

(phương pháp tác động dựa trên cơ sở sử dụng các công cụ pháp luật để buộc các đối tượng quản lý tuân theo); phương pháp kinh tế (phương pháp tác động thông qua các chính sách về lợi ích kinh tế: chính sách tiền lương, tiền thưởng, thu nhập, lợi nhuận, lợi tức,…); phương pháp giáo dục (phương pháp tác động thông qua công tác tuyên truyền, giáo dục quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước để nâng cao nhận thức, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân).

1.2.2 Quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng

Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng, được quy định trong

Luật Xây dựng năm 2014 (Luật số 50/2014/QH13, được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 18/6/2014, có hiệu lực từ ngày 1/1/2015).

Căn cứ vào quan niệm chung “quản lý nhà nước” đề cập ở trên và các quyđịnh quản lý nhà nước về ĐTXD trong Luật Xây dựng và các văn bản pháp

13

luật có liên quan cho thấy, quản lý nhà nước về hoạt động xây dựng là một bộphận của quản lý nhà nước, là sự tác động của cơ quan quản lý nhà nước vàođối tượng quản lý là các tổ chức, cá nhân thực hiện ĐTXD nhằm đảm bảo chohoạt động ĐTXD đúng pháp luật, nâng cao hiệu quả khai thác, huy động, sửdụng các nguồn lực đầu tư xây dựng; bảo đảm lợi ích của Nhà nước, nhà đầu

tư, cộng đồng xã hội

Như vậy, từ quan niệm chung về quản lý nhà nước và quan niệm ĐTXD

có thể quan niệm: Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là tổng thể các hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước tác động đến đối tượng quản lý nhằm đảm bảo cho hoạt động đầu tư xây dựng đúng pháp luật, khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn lực, nâng cao hiệu quả đầu tư và bảo đảm lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng.

Quản lý nhà nước về ĐTXD là một bộ phận của quản lý nhà nước, phảnánh đầy đủ tính chất, đặc điểm chung của quản lý nhà nước Tuy nhiên, so vớiquản lý nhà nước trên một số lĩnh vực khác, quản lý nhà nước về ĐTXD cónội hàm riêng:

Mục đích quản lý: Đầu tư xây dựng mang tính chất là hoạt động kinh tế,

nên mục đích quản lý nhà nước về ĐTXD không chỉ nhằm bảo đảm cho hoạtđộng ĐTXD đúng pháp luật mà còn nhằm nâng cao hiệu quả khai thác, huyđộng, sử dụng các nguồn lực của xã hội cho ĐTXD, bảo đảm hài hòa lợi íchcủa Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng

Chủ thể quản lý: Theo Luật Xây dựng 2014(Chương IX, Điều 161, 162,

163, 164), cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng, trong đó

có ĐTXD, bao gồm: Chính phủ; Bộ xây dựng; các bộ, cơ quan ngang bộ;UBND các cấp Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư xâydựng, trong đó có được phân cấp

Đối tượng quản lý: Hoạt động ĐTXD diễn ra có tính quy trình trải qua một số khâu, bước (lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư; xây dựng, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư; triển khai thực hiện các dự án đầu tư; kiểm tra, giám sát, thanh tra và xử lý vi phạm trong đầu tư,…) Đồng thời, hoạt động ĐTXD được thực hiện theo một số hình thức khác nhau, như: đầu tư công, đầu tư

theo hình thức BT, BOT, BTO,… liên quan đến nhiều tổ chức, lực lượngthuộc hệ thống chính trị, bộ, ngành, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh

tế tham gia Do vậy, đối tượng quản lý đa dạng, phức tạp, phạm vi rộng, cácmối quan hệ kinh tế xã hội, quan hệ lợi ích đan xen

Phương thức quản lý: Các chủ thể quản lý nhà nước về ĐTXD cũng sử

dụng các công cụ, phương pháp kinh tế, hành chính, giáo dục có tính chất nhànước để tác động đến đối tượng quản lý Tuy nhiên, do hoạt động ĐTXD cótính chất là hoạt động kinh tế và diễn ra trong nền kinh tế thị trường địnhhướng xã hội chủ nghĩ nên trong quản lý nhà nước về ĐTXD việc sử dụng cáccông cụ, phương pháp quản lý phải phù hợp với các quy luật của kinh tế thịtrường để bảo đảm hài hòa các quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư,cộng đồng để tránh nẩy sinh những mâu thuẫn về lợi ích trong ĐTXD

1.2.3 Chức năng của QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng

- Bảo đảm cho dự án đầu tư bằng vốn nhà nước được thực hiện đúng mục đích, yêu cầu;

- Sự can thiệp của Nhà nước vào lĩnh vực đầu tư thường mạnh hơn so với các lĩnh vực khác và nó bao gồm các nhiệm vụ sau:

+ Xây dựng các chiến lược phát triển, kế hoạch định hướng, cung cấp thông tin, dự báo để hướng dẫn đầu tư;

+ Xây dựng luật pháp, quy chế và các chính sách quản lý đầu tư xây dựng; + Tạo môi trường kinh tế thuận lợi và quy định khuôn khổ pháp lý chohoạt động đầu tư xây dựng;

15

+ Điều hoà thu nhập giữa chủ đầu tư, nhà thầu, người lao động

+ Quản lý việc sử dụng đất đai, tài nguyên một cách hợp lý, bảo vệ môitrường, quản lý việc xây dựng các kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng

Theo quy định tại khoản 13, Điều 4, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13

ngày 18/6/2014: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư ngân sách nhà nước.

b) Nguyên tắc quản lý nhà nước về dự án ĐTXD sử dụng vốn NSNN:

Dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quản lýchặt chẽ, toàn diện, theo đúng trình tự để bảo đảm mục tiêu đầu tư, chất

lượng, tiến độ thực hiện, tiết kiệm chi phí và đạt được hiệu quả dự án (Theo

Điều 3 NĐ 59/NĐ-CP).

Các nguyên tắc QLNN đối với hoạt động đầu tư có những nét chung củakhoa học quản lý và được vận dụng cụ thể vào quản lý hoạt động đầu tư QLNNđối với các dự án đầu tư bằng NSNN cần quán triệt các nguyên tắc cơ bản sau:

Nguyên tắc thứ nhất: Thống nhất giữa lãnh đạo chính trị và kinh tế, kết

hợp hài hoà giữa hai mặt kinh tế và xã hội

Nguyên tắc này được thể hiện ở các chính sách vĩ mô của Nhà nước vềphát triển kinh tế - xã hội, về cơ cấu của đầu tư, về vai trò của Nhà nước trongđầu tư, các chính sách đối với người lao động thuộc lĩnh vực đầu tư, các chínhsách bảo vệ môi trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, đảm bảo an ninhquốc phòng và tăng cường hợp tác quốc tế trong đầu tư

Nguyên tắc thứ hai: Tập trung, dân chủ.

Nguyên tắc này đòi hỏi khi giải quyết bất kỳ một vấn đề gì của hoạt độngđầu tư, một mặt phải dựa trên ý kiến, nguyện vọng, lực lượng và tinh thần chủđộng sáng tạo rộng rãi của các đối tượng bị quản lý, mặt khác đòi hỏi phải cómột trung tâm quản lý tập trung và thống nhất với mức độ phù hợp, vừa đảmbảo không ôm đồm quan liêu, không mất tập trung dân chủ Tinh thần củanguyên tắc này yêu cầu đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa hai mặt tập trung vàdân chủ Tập trung phải trên cơ sở dân chủ, đồng thời dân chủ phải trongkhuôn khổ tập trung

Nguyên tắc thứ ba: Quản lý theo ngành, kết hợp với quản lý theo địa

phương và vùng lãnh thổ

Nguyên tắc này là sự kết hợp một cách khách quan từ hai xu hướng củaphát triển kinh tế là chuyên môn hoá theo ngành và phân bố sản xuất theovùng lãnh thổ Ví dụ như cơ quan địa phương chịu trách nhiệm quản lý về mặthành chính và xã hội đối với mọi đối tượng nằm ở địa phương, đồng thời cũngthực hiện chức năng quản lý về kinh tế đối với tất cả các hoạt động đầu

17

tư diễn ra ở địa phương theo mức độ được Nhà nước phân cấp Quản lý theongành kết hợp với quản lý theo vùng lãnh thổ là sự kết hợp hài hòa trên cơ sở

có sự phân công, phân cấp một cách rõ ràng về chức năng nhiệm vụ giữa cáccấp: quản lý về chuyên môn kỹ thuật theo ngành của bộ quản lý ngành ởTrung ương đối với các hoạt động đầu tư và các dự án đầu tư trên phạm vitoàn quốc với quản lý hoạt động đầu tư và các dự án đầu tư của các cấp chínhquyền địa phương (vùng lãnh thổ) theo chức năng quản lý của cơ quan nhànước ở điạ phương Sự kết hợp này sẽ đảm bảo nâng cao hiệu quả quản lý nhànước và tránh chồng chéo hay bỏ sót các nội dung quản lý, mặc khác đảm bảokhông đùng đẩy trách nhiệm

Nguyên tắc thứ tư: Tuyệt đối thận trọng trong quản lý các dự án đầu tư

xây dựng

Nguyên tắc này đòi hỏi công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu

tư xây dựng: tất cả các vấn đề phải được thực hiện đúng quy trình, xem xét kỹcàng, không được làm tắt hay bỏ qua giai đoạn đã đề ra Nguyên tắc này phảiđược quán triệt trong 3 giai đoạn xây dựng là chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án

và quyết toán, bàn giao đưa vào sử dụng

Nguyên tắc thứ năm: Coi trọng hàng đầu chất lượng công trình

Không được hy sinh chất lượng, tùy tiện thay đổi thiết kế vì một lý dokhông chính đáng nào đó Tuy nhiên chất lượng hàng đầu không có nghĩa làđảm bảo bằng được chất lượng với bất kỳ giá nào Trong những điều kiện cụthể nếu để có chất lượng như tính toán mà phải trả giá quá sức thì dự án bị coi

là bất khả thi trong hiện tại và sẽ được tái xét để sử dụng khi khả năng tàichính cho phép

Nguyên tắc thứ sáu: Kết hợp hài hòa bản sắc dân tộc

Nguyên tắc này đòi hỏi về mặt văn hóa, thẩm mỹ, các công trình phải thểhiện bản sắc dân tộc trong thế đi lên cùng thời đại Nguyên tắc này phải được

quán triệt trước hết trong khâu thiết kế, đặc biệt với một số công trình như

Trung tâm Hội nghị Quốc gia; Cung triển lãm Quy hoạch Quốc gia; Khu Biệt

thự trong Khuôn viên Trung tâm Hội nghị Quốc gia, Dự án ĐTXD công trình

Nhà Quốc hội…

Quản lý theoTập trung, hợp với quảnngành, kết

phương và

Hình 1.1 Nguyên tắc QLNN đối với Dự án ĐTXD

c) Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD từ nguồn vốn

Ngân sách Nhà nước

Lý do quan trọng nhất của quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng

từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là vốn đầu tư thuộc sở hữu nhà nước, do đó,

nhà nước cần phải quản lý để vốn đó được sử dụng đúng mục đích, tránh lãng

phí, tham ô, thất thoát, bảo toàn giá trị của đồng vốn đầu tư xây dựng

1.2.5 Phạm vi, công cụ QLNN về dự án đầu tư xây

dựng a) Phạm vi QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN

Một là, quản lý các chủ đầu tư khi xác định mục tiêu đầu tư sao cho mục

tiêu đó là tối ưu cho họ, cho xã hội và cho Nhà nước;

19

Hai là, quản lý sao cho các mục tiêu của dự án đạt được như đã định.

Đây chính là việc giám sát, kiểm tra hoạt động của các dự án đảm bảo đúngmục đích

- Nhà nước quản lý tình trạng chi phí của các dự án: Chi phí luôn làkhâu chính yếu trong hoạt động của dự án Tất cả các chủ đầu tư đều không thểbuông lỏng quản lý khâu này, do đó họ phải quản lý chặt chẽ chi phí của dự án,nhất là khâu dự toán, hợp đồng, thanh toán quyết toán

- Nhà nước quản lý phương hướng và biện pháp huy động các nguồn lựcvào dự án: Việc thực hiện dự án nào cũng kéo theo việc huy động vốn, mua thiết

bị, nguyên liệu, vật tư, nguồn nhân lực và chất xám Vì vậy khi phê duyệt các dự

án, cơ quan quản lý nhà nước phải xem xét các giải pháp về:

+ Sự phù hợp của thiết kế cơ sở đối với quy hoạch, địa điểm, khả năngkết nối hạ tầng, công nghệ, tiêu chuẩn, quy chuẩn, an toàn, môi

trường…;

+ Điều kiện năng lực hoạt động xây dựng;

+ Sự phù hợp của giải pháp tổ chức thực hiện dự án;

+ Đánh giá sự cần thiết của dự án, mục tiêu, tính hiệu quả, khả năng huy động nguồn vốn…

Đặc biệt đối với các dự án đầu tư xây dựng dùng nguồn vốn ngân sáchnhà nước thì Nhà nước phải quan tâm đến việc sử dụng nguồn tài chính và những tổn thất ngân sách của Nhà nước nhất là trong khâu đầu tư xây dựng

- Nhà nước quản lý chất lượng công trình của dự án: Trong QLNN đốivới các dự án đầu tư, Nhà nước cần quản lý kết quả về số lượng và chất lượngcông trình xây dựng cũng như tốc độ và thời hạn hoàn thành Trong thời gian vừaqua rất nhiều dự án của Nhà nước không được quản lý tốt về mặt này nên

thường hoàn thành chậm, chất lượng không đảm bảo Các Ban quản lý dự án thường buông lỏng quản lý với nhà thầu thi công, bỏ qua thiếu sót về chất

20

lượng thi công, thiếu sót trong vật liệu xây dựng không ngoại trừ khảngnăng móc ngoặc, cố ý gây thất thoát Nhà nước quản lý chất lượng công trình đồng thời cũng để quản lý chi phí.

- Nhà nước quản lý vị trí địa lý của dự án được thực thi: Dự án nào cũng cóđịa chỉ của nó, vấn đề điểm đặt công trình của dự án có ý nghĩa về kinh tế, chính trị,văn hóa xã hội, vệ sinh môi trường trong nhiều trường hợp còn có ý nghĩa

an ninh, quốc phòng do đó Nhà nước phải quản lý dự án về địa điểm thực thi

b) Công cụ quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng

Để đạt các mục tiêu quản lý và thực hiện chức năng quản lý của mình,với tư cách là chủ thể quản lý nền kinh tế Nhà nước sử dụng các công cụ quản

lý kinh tế Đối các hoạt động đầu tư xây dựng cũng vậy, Nhà nước sử dụng hệthống các công cụ quản lý sau đây:

+ Hệ thống pháp luật: liên quan đến hoạt động xây dựng và quản lý các

dự án đầu tư xây dựng có nhiều văn bản pháp luật như luật đầu tư công, luật

đấu thầu, luật doanh nghiệp, luật xây dựng, luật đất đai, luật ngân sách nhànước và hệ thống các văn bản dưới luật kèm theo về quản lý hoạt động đầu

tư xây dựng như các quy chế về quản lý hành chính, vật tư, thiết bị

+ Các chính sách là đòn bẩy kinh tế như chính sách giá cả, tiền lương,xuất nhập khẩu, thuế

+ Hệ thống các định mức và tiêu chuẩn quy chuẩn

+ Các quy hoạch tổng thể và chi tiết của ngành và địa phương về đầu tư

và xây dựng

+ Các kế hoạch định hướng và kế hoạch trực tiếp về đầu tư

+ Danh mục các dự án đầu tư xây dựng

+ Các hợp đồng ký kết với các cá nhân và đơn vị hoàn thành các công việc của quá trình thực hiện dự án

1.2.6 Nội dung quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng

Căn cứ Điều 160, Luật Xây dựng năm 2014 và Nghị định

59/2015/NĐ-CP quy định nội dung quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng; căn cứvào phạm vi nghiên cứu của đề tài luận văn, xác định nội dung chủ yếu quản

lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng như sau:

1.2.6.1 Tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư xây dựng

Bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng bao gồm cácchủ thể với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủthể Bộ máy quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bao gồm từ

Quốc hội là cơ quan lập pháp, Chính phủ (Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính,

Bộ Xây dựng, Thanh tra Chính phủ …), Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban nhân

dân các cấp và các cơ quan nhà nước khác, điều quan trọng hơn cả là phảithiết lập cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong bộ máy đó.Yếu tố quan trọng nhất trong bộ máy tổ chức là trình độ cán bộ làm côngtác quy hoạch, kế hoạch, kiểm soát, công tác quản lý các dự án ĐTXD Nếuđội ngũ cán bộ này thật sự có năng lực, phẩm chất tốt thì sẽ tham mưu chochính quyền quản lý, điều tiết hiệu quả, hạn chế lãng phí trong quá trình thựchiện các dự án ĐTXD

1.2.6.2 Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng

Phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chínhquyền trung ương cho các chính quyền địa phương, cho đơn vị trực thuộc haycho khu vực kinh tế tư nhân Hai lĩnh vực được đẩy mạnh phân cấp mạnh mẽthuộc về công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng đó là quản

lý quy hoạch, kế hoạch, ngân sách nhà nước

Sự phân công, phân cấp, phối hợp trong QLNN ngày càng phức tạp Trong

QLNN về ĐTXD vấn đề này càng trở nên phức tạp hơn (vì nó đòi hỏi tính đồng

bộ, thống nhất và tính trách nhiệm cao) Trong thực tế, sự phối hợp giữa các

22

ngành chức năng thiếu nhất quán và đồng bộ; việc phân định trách nhiệm giữacác ngành chức năng trong quá trình ĐTXD chưa rõ ràng Cho nên, nhà nướcphải tăng cường lãnh đạo, quản lý mới có thể thực hiện tốt yêu cầu này.

Phân cấp phải đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước, hiệu quả

và phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn Bêncạnh đó, phân cấp phải phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từngngành, lĩnh vực, phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính- lãnh thổ

1.2.6.3 Thực thi chính sách, văn bản pháp luật về quản lý ĐTXD

Hệ thống các văn bản pháp quy là công cụ chủ yếu của cơ quan QLNNnhằm phối hợp thống nhất các đạo luật mà Nhà nước đã ban hành để vận dụngvào quá trình quản lý kinh tế - xã hội, bên cạnh đó các hoạt động kinh tế

- xã hội đều phải dựa vào công cụ của pháp luật và hệ thống các văn bản phápquy hành chính để tiến hành, tức là mọi hoạt động trên các lĩnh vực, trong đó

có quản lý ĐTXD, đều phải nằm trong khuôn khổ pháp luật cho phép

Việc thực hiện đầu tư xây dựng liên quan đến một loạt các quy chế vàthủ tục hành chính trong lĩnh vực hoạt động xây dựng, quản lý hành chínhcông Công tác quản lý về ĐTXD chủ yếu dựa trên hệ thống văn bản quyphạm pháp luật về quản lý quy hoạch, đất đai và xây dựng đã được ban hànhnhư: Nghị định của Chính phủ ban hành quy hoạch và quản lý quy hoạch,quản lý chất lượng công trình xây dựng, quản lý dự án đầu tư xây dựng, quyđịnh bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; các quyết định vềphê duyệt các dự án quy hoạch tổng thể đã được thể chế hóa để làm cơ sởpháp lý trong công tác quản lý xây dựng; các quyết định về định hướng chiếnlược phát triển ngành, vùng, thành phố…

Hệ thống các chính sách pháp luật có ảnh hưởng sâu rộng và trực tiếpđến hoạt động ĐTXD, đặc biệt là ĐTXD bằng nguồn vốn NSNN và do vậy cóảnh hưởng to lớn đến hiệu quả của hoạt động ĐTXD Hệ thống chính sách

pháp luật vừa thiếu vừa yếu sẽ dẫn đến tình trạng có nhiều kẽ hở tạo điều kiệncho tiêu cực, tham nhũng thất thoát, lãng phí trong ĐTXD Hệ thống chínhpháp pháp luật đầy đủ nhưng không sát thực, chồng chéo, nhiều thủ tục phiền

hà cũng làm nản lòng các chủ đầu tư, nhà thầu và do vậy gián tiếp ảnh hưởngđến hiệu quả hoạt động ĐTXD Do vậy các chính sách pháp luật cũng được

bổ sung sửa đổi khi mà bản thân nó không còn đáp ứng được yêu cầu trongtình hình mới đã thay đổi Để có thể quản lý ĐTXD được tốt, nhà nước phảiluôn luôn cập nhật sự thay đổi của tình hình ĐTXD để từ đó bổ sung sửa đổi

hệ thống chính sách pháp luật về ĐTXD cho phù hợp nhằm nâng cao hiệu quảcủa hoạt động ĐTXD

Về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn định và rànhmạch cho hoạt động quản lý tối ưu, tạo điều kiện cho việc thực hiện dự ánđược thuận lợi Các quy định của pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cáchhiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt động quản lý của các dự án ĐTXDbằng vốn NSNN đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

1.2.6.4 Tổ chức thực hiện quản lý dự án đầu tư xây dựng

Đối với dự án, trình tự đầu tư là thứ tự các công việc của dự án được sắpxếp và thực hiện theo một trình tự nhất định nhằm đảm bảo cho việc thực hiệnthuận lợi và hiệu quả thực hiện cao nhất Các giai đoạn khi thực hiện đầu tưxây dựng được quy định tại Khoản 1 Điều 6 Nghị định 59/2015/NĐ-CP gồm

03 giai đoạn gồm:

- Chuẩn bị dự án;

- Thực hiện dự án;

- Kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng

Quá trình thực hiện dự án đầu tư có thể mô tả bằng sơ đồ sau:

24

Giai đoạn

chuẩn bị

dự án

Giai đoạnthực hiện

dự án

Giai đoạn kết thúc xây dựng

đưa công trình

của dự án vào khai thác sử dụng

Khảo sát xây

Tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây dựng

Bàn giao, vận hành, chạy thử công trình

Thi công và giám sát thi công xây dựng công trình

Quyết toán hợp đồng xây dựng

Hình 1.2 Các giai đoạn thực hiện dự án đầu tư xây

dựng a) Giai đoạn chuẩn bị dự án

Là giai đoạn từ khi có ý tưởng đầu tư đến một dự án đầu tư được phêduyệt Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc sau: Tổ chức lập, thẩm

định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê

duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xâydựng để xem xét, quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cầnthiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án;

b) Giai đoạn thực hiện dự án

Đây là toàn bộ các công việc từ khi có quyết định đầu tư cho đến khi hoàn thành các công trình, hạng mục các công trình đi vào khai thác

- Sau khi báo cáo đầu tư được phê duyệt dự án đầu tư được chuyển sang giai đoạn tiếp theo - giai đoạn thực hiện đầu tư

- Vấn đề đầu tiên là lựa chọn đơn vị tư vấn, phải lựa chọn được nhữngchuyên gia tư vấn, thiết kế giỏi trong các tổ chức tư vấn, thiết kế giàu kinh nghiệm, cónăng lực thực thi việc nghiên cứu từ giai đoạn đầu, giai đoạn thiết kế đến giai đoạnquản lý giám sát xây dựng đây là nhiệm vụ quan trọng và phức tạp

- Trong khi lựa chọn đơn vị tư vấn, nhân tố quyết định là cơ quan tư vấnnày phải có kinh nghiệm qua những dự án đã được họ thực hiện trước đó Mộtphương pháp thông thường dùng để chọn là đòi hỏi các cơ quan tư vấn cung cấpcác thông tin về năng lực tài chính, kinh nghiệm, tổ chức sau đó xem xét lựa chọnrồi tiến tới lựa chọn nhà thầu thực hiện Việc lựa chọn nhà thầu tư vấn xây dựngcông trình được thực hiện theo Nghị định 59/2015/NĐ- CP ngày 18/6/2015 củaChính phủ

- Sau khi lựa chọn được nhà thầu thiết kế, trên cơ sở dự án được phêduyệt, nhà thầu thiết kế tổ chức thực hiện các công việc tiếp theo của mình Tùytheo quy mô, tính chất công trình xây dựng, việc thiết kế có thể thực hiện theo mộtbước, hai bước hay ba bước:

 Thiết kế một bước là thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trìnhchỉ lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật

 Thiết kế hai bước bao gồm thiết kế cơ sở và thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình quy định phải lập dự án đầu tư

 Thiết kế ba bước bao gồm thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật và thiết kếbản vẽ thi công áp dụng đối với công trình quy định phải lập dự án và có quy mô làcấp đặc biệt, cấp I và công trình cấp II có kỹ thuật phức tạp do người quyết địnhđầu tư quyết định

26

Sau khi sản phẩm thiết kế được hình thành, chủ đầu tư tổ chức thẩm định

hồ sơ thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán và trình lên cơ quan nhà nước có thẩm

quyền (cụ thể là người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư) phê duyệt.

Trường hợp chủ đầu tư không đủ năng lực thẩm định thì thuê các tổ chức, cánhân tư vấn có đủ điều kiện năng lực để thẩm tra dự toán thiết kế công trìnhlàm cơ sở cho việc phê duyệt

Trên cơ sở kết quả thẩm định thiết kế kỹ thuật - dự toán người có thẩmquyền quyết định đầu tư sẽ ra quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - dự toán.Khi đã có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, chủ đầu tư tổchức lựa chọn nhà thầu nhằm lựa chọn nhà thầu có đủ điều kiện năng lực đểcung cấp các sản phẩm dịch vụ xây dựng phù hợp, có giá dự thầu hợp lý, đápứng được yêu cầu của Chủ đầu tư và các mục tiêu của dự án

Sau khi lựa chọn được nhà thầu thi công, chủ đầu tư tổ chức đàm phán

ký kết hợp đồng thi công xây dựng công trình với nhà thầu và tổ chức quản lýthi công xây dựng công trình Nội dung quản lý thi công xây dựng công trìnhbao gồm quản lý chất lượng xây dựng, quản lý tiến độ xây dựng, quản lý khốilượng thi công xây dựng, quản lý an toàn lao động trên công trường và quản

lý môi trường xây dựng Tóm lại,trong giai đoạn này chủ đầu tư chịu tráchnhiệm đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng theo tiến độ và bàn giao mặtbằng xây dựng cho nhà thầu xây dựng; trình duyệt hồ sơ thiết kế kỹ thuật - dựtoán; tổ chức lựa chọn nhà thầu; đàm phán ký kết hợp đồng, quản lý chấtlượng kỹ thuật công trình trong suốt quá trình thi công và chịu trách nhiệmtoàn bộ các công việc đã thực hiện trong quá trình triển khai dự án

c) Giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa vào khai thác sử dụng

- Sau khi công trình được thi công xong theo đúng thiết kế đã được phêduyệt, đảm bảo các yêu cầu về chất lượng, kỹ thuật, mỹ thuật, chủ đầu tư thực hiệncông tác quyết toán hợp đồng xây dựng, bảo hành công trình, bàn giao

công trình cho cơ quan quản lý, sử dụng thực hiện khai thác, vận hành côngtrình với hiệu quả cao nhất.

Như vậy các giai đoạn của quá trình đầu tư có mối liên hệ hữu cơ vớinhau, mỗi giai đoạn có tầm quan trọng riêng của nó cho nên không đánh giáquá cao hoặc xem nhẹ một giai đoạn nào và kết quả của giai đoạn này là tiền

đề của giai đoạn sau

Việc thực hiện các công việc của dự án có thể theo phương pháp tuần

tự, phương thức kết hợp, xen kẽ các công việc trong giai đoạn thực hiện vàkết thúc xây dựng nhằm rút ngắn thời gian thực hiện dự án

Căn cứ điều kiện cụ thể của dự án, người quyết định đầu tư quyết địnhviệc thực hiện tuần tự hoặc kết hợp, xen kẽ các công việc trong giai đoạn thựchiện dự án và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng

Riêng đối với dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A gồm nhiều dự

án thành phần mà mỗi dự án có thể vận hành độc lập hoặc được phân kỳ đầu

tư để thực hiện thì dự án thành phần được quản lý thực hiện như một dự ánđộc lập Việc phân chia dự án thành phần hoặc phân kỳ đầu tư phải được quyđịnh cụ thể trong quyết định đầu tư

1.2.6.5 Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong quá trình thực hiện quản lý dự án ĐTXD

Kiểm tra việc thực hiện dự án đầu tư xây dựng là hoạt động quan trọngnhằm kiểm tra việc chấp hành quy định trong việc quản lý dự án của các cơquan, tổ chức, cá nhân liên quan; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém vềquản lý dự án theo quy định của pháp luật; các cấp có thẩm quyền xử lýnhững vướng mắc, phát sinh, việc làm sai quy định về quản lý dự án

Thực hiện đánh giá dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ

và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả như kỳ vọng và mục tiêu banđầu hay không Không chỉ thanh, kiểm tra khi dự án đầu tư xây dựng hoàn tất

28

mà còn cần thanh, kiểm tra quá trình bàn giao cho tổ chức vận hành, bảo trì,bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án, kiểm tra phần hạch toán và những thayđổi về giá trị tài sản sau hoàn thành, đánh giá mức độ hữu dụng của dự án.

So sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước vàquốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các

dự án khác trong tương lai Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thểđược kiểm toán để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luậtđịnh về đầu tư xây dựng

Cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến lập, thẩm định có hành vi viphạm dẫn đến quyết định đầu tư sai, tư vấn thiết kế, thiết kế, thẩm định sai,quản lý để xảy ra thất thoát, lãng phí hay có hành vi vi phạm, hành vi che giấuphạm dẫn đến đầu tư kém hiệu quả; thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà

bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệmhình sự; nếu gây thiệt hại thì bồi thường theo quy định của pháp luật

Công tác thanh, kiểm tra và xử lý vi phạm đạt hiệu quả khi đảm bảođược các tiêu chí đánh giá sau:

 Công tác thanh, kiểm tra và xử lý vi phạm được thực hiện đúng theoquy định của pháp luật; các quyết định được đưa ra phải đúng người, đúng tội,không được bao che, giảm nhẹ hành vi sai phạm

 Chuyên viên thanh, kiểm tra phải có sự trình độ chuyên môn, nghiệp

vụ nhất định và khả năng áp dụng những phương pháp thanh tra một cách linhhoạt, phù hợp

 Những kết luận, nhận định, kiến nghị của thanh tra về sự vi phạmtrong công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư của dự án phải bảo đảm đầy đủ chứng

cứ, tính khách quan, kịp thời

 Những kiến nghị đưa ra phải có tính khả thi, góp phần khắc phục được những sai lầm tại đơn vị thanh, kiểm tra

 Công tác thanh, kiểm tra cần có trọng tâm, trọng điểm, phải có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tránh chồng chéo, trùng lặp.

 Hoạt động xử lý vi phạm có tính tuyên truyền với các tổ chức, cá nhân,

từ đó có tác dụng tính răn đe, phòng ngừa sai phạm; thúc đẩy các tổ chức, cá nhân

tự kiểm tra kiểm soát, tự giác chấp hành pháp luật và thường xuyên chấn chỉnhcông tác quản lý dự án đầu tư xây dựng

1.2.7 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng

Các nhân tố tác động đến công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng đượctổng hợp như sau:

2 Môi trường của dự án

1 Cơ chế chính sách của Nhà nước

Chủ quan 2 Bộ máy Ban quản lý dự án

3 Khả năng cấp vốn cho dự án

Hình 1.3 Các nhân tố tác động đến công tác QLNN đối với dự án ĐTXD

1.2.7.1 Các nhân tố khách quan

a) Đặc điểm kinh tế - kỹ thuật của dự án

Quy mô dự án: Tùy thuộc vào quy mô dự án, địa điểm, thời gian thực

hiện, công nghệ sử dụng, nguồn lực, chi phí dự án… mà lựa chọn mô hìnhquản lý cho phù hợp nhằm đảm bảo một mô hình quản lý năng động, hiệuquả, phù hợp với những thay đổi của môi trường cạnh tranh, công nghệ quản

lý và yêu cầu quản lý

30