Hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Bài viết phân tích các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Đất đai năm 2013 về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, đồng thời chỉ ra một số bất cập, từ đó đề xuất kiến nghị hoàn thiện.

Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô Số 02 - 2017 HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Cao Vũ Minh* Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (Email: cvminh@hcmulaw.edu.vn) Ngày nhận: 15/11/2017 Ngày phản biện: 10/12/2017 Ngày duyệt đăng: 20/12/2017 TÓM TẮT Khiếu nại phương thức quan trọng giúp người sử dụng đất bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp trước định hành trái pháp luật Tuy nhiên, quy định thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai cịn nhiều bất cập Có thể kể đến bất cập như: i thẩm quyền giải khiếu nại định hành tập thể Ủy ban nhân dân cấp ban hành chưa quy định cụ thể; ii thẩm quyền giải khiếu nại lần hai cuả Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ chưa hợp lý; iii tồn mâu thuẫn thẩm quyền giải khiếu nại định hành đơn vị nghiệp cơng lập thực dịch vụ công lĩnh vực đất đai… Những bất cập gây trở ngại lớn cho người sử dụng đất việc thực quyền khiếu nại mình… Bài viết phân tích quy định Luật Khiếu nại năm 2011 Luật Đất đai năm 2013 thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai, đồng thời số bất cập, từ đề xuất kiến nghị hồn thiện Từ khóa: Người sử dụng đất, khiếu nại, định hành chính, thẩm quyền Trích dẫn: Cao Vũ Minh, 2017 Hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô 02: 42-54 Tiến sĩ Cao Vũ Minh, Giảng viên Khoa luật Hành - Nhà nước, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh * 42 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô Số 02 - 2017 Theo thống kê, từ năm 2003 - 2011, quan hành nhà nước tiếp nhận xử lý 1.219.625 đơn thư, khiếu nại, tố cáo, đơn thư khiếu nại, tố cáo đất đai chiếm khoảng 70% Khiếu nại, tố cáo đất đai có xu hướng tăng lên giai đoạn 2008 - 2011.2 Từ năm 2012 - 2016, sau năm thực Luật Khiếu nại năm 2011 năm thực Luật Đất đai năm 2013, quan hành tiếp 1.503.607 lượt người đến khiếu nại, tố cáo đất đai.3 Khiếu nại đất đai - thực trạng góc nhìn Đất đai có vai trị đặc biệt quan trọng đời sống xã hội tài sản thiết thân người Theo quy định pháp luật, đất đai trao quyền sử dụng cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư (gọi chung người sử dụng đất) Trong trình thực chức quản lý nhà nước đất đai, quan hành chính, người có thẩm quyền quan hành ban hành định hành định Các định hành tác động trực tiếp đến quyền lợi ích người sử dụng đất Để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp trước định hành trái pháp luật, người sử dụng đất có quyền khiếu nại khởi kiện Thực tiễn cho thấy, vụ tranh chấp đất đai phức tạp, việc giải tranh chấp thủ tục hành thơng qua đường khiếu nại chiếm ưu so với giải tranh chấp thủ tục tố tụng thông qua đường khởi kiện.1 Điều dễ hiểu chọn đường tòa án, người sử dụng đất khơng cịn hội quay trở lại khiếu nại Ngược lại, chọn đường khiếu nại dù cấp người sử dụng đất ln có khả khởi kiện tịa án Từ năm 2012 đến tháng năm 2016, tính riêng Bộ Tài ngun Mơi trường (Bộ TNMT) tiếp 1.884 lượt công dân4 đến khiếu nại, tố cáo đất đai với tổng số 11.814 lượt người, có 387 lượt đồn đơng người Trong thời gian này, Bộ TNMT tiếp nhận, xử lý 17.630 lượt đơn,5 có 7.227/17.630 vụ việc đủ điều kiện xử lý Báo cáo số 304/BC-CP ngày 26/10/2012 Chính phủ thực sách, pháp luật giải khiếu nại, tố cáo công dân định hành đất đai, tr Thanh tra Chính phủ, Báo cáo cơng tác tiếp dân, giải khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2012 - 2015 nhiệm vụ, giải pháp thời gian tới Hội nghị trực tuyến toàn quốc công tác tiếp công dân, giải khiếu nại, tố cáo ngày 7/10/2016 (theo Công điện số 771/CĐ-VPCP ngày 4/10/2016 Văn phịng Chính phủ) Năm 2012 có 296 lượt, năm 2013 có 381 lượt, năm 2014 có 359 lượt, năm 2015 có 538 lượt, tháng 2016 có 310 lượt Năm 2012 có 4.600 lượt đơn, năm 2013 có 4.005 lượt đơn, năm 2014 có 4.021 lượt đơn, năm 2015 có 3.373 lượt đơn, tháng đầu năm 2016 có 1.631 lượt đơn Nguyễn Mạnh Hùng, Phân định thẩm quyền giải khiếu nại hành thẩm quyền xét xử hành Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2015, tr 47 43 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đơ (có 10.403 lượt đơn trùng, chiếm 59% số đơn) Trong 7.227 vụ việc đủ điều kiện xử lý, có 5.022 vụ việc khiếu nại hành đất đai (chiếm 69,5%), 951 vụ việc tranh chấp đất đai (chiếm 13,2%), 531 vụ việc đòi lại đất cũ (chiếm 7,3%) Kết xử lý 7.227 vụ việc đủ điều kiện cho thấy, có 5911 vụ việc thuộc thẩm quyền giải địa phương (chiếm 81,2%), có 271 vụ việc thuộc thẩm quyền giải Bộ TNMT (3,8%).6 Số 02 - 2017 Về mặt lý luận, thẩm quyền hệ thống yếu tố cấu thành bao gồm hai nhóm: i quyền nghĩa vụ chung để thực chức định; ii quyền hạn cụ thể để thực quyền nghĩa vụ chung nói trên.8 Với tư đó, hiểu: thẩm quyền giải khiếu nại đất đai phạm vi thực quyền nghĩa vụ chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại đất đai pháp luật quy định, để giải tranh chấp đất đai theo thủ tục hành Từ phân tích thấy, khiếu nại đất đai việc người sử dụng đất đề nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại định hành quan hành chính, người có thẩm quyền quan hành có cho định hành vi trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp Căn vào quy định pháp luật, việc phân định thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai thể sau: - Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp giải khiếu nại lần đầu định hành lĩnh vực đất đai mình, người quản lý trực tiếp; Thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai - Thủ trưởng quan quản lý đất đai quan, đơn vị liên quan khác9 giải khiếu nại lần đầu định hành lĩnh vực đất đai cán cơng chức quản lý trực tiếp; Trong lĩnh vực đất đai, việc khiếu nại đến người có thẩm quyền giải nghĩa vụ người sử dụng đất.7 Do đó, vấn đề thực tiễn đặt phải xác định chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai Nguyễn Cửu Việt, “Cải cách hành chính: khái niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8, năm 2005 Điều 24 Luật Đất đai năm 2013, Điều 4, 5, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP Điều Nghị định số 01/2017/NĐ-CP Báo cáo số 82/BC-BTNMT công tác giải khiếu nại, tố cáo lĩnh vực đất đai ngày 3/10/2016 Bộ TNMT Điểm a khoản 2, Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết” 44 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô - Bộ trưởng Bộ TNMT giải lần đầu khiếu nại định hành người trực tiếp quản lý; Số 02 - 2017 Theo Luật Đất đai năm 2003, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư thuộc thẩm quyền UBND cấp huyện Khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực trường hợp cấp giấy chứng nhận mà phải cấp giấy chứng nhận cấp đổi, cấp lại giấy chứng nhận Sở Tài nguyên Môi trường (Sở TNMT) thực Sau đó, Chính phủ lại ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/01/2017 quy định hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai thực số nhiệm vụ quản lý nhà nước đất đai Theo nghị định này, Văn phòng đăng ký đất đai Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai chứng nhận quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất vào giấy chứng nhận cấp theo định UBND cấp tỉnh Thẩm quyền cấp giấy chứng nhận nêu phức tạp, chí chồng chéo lẫn Trên thực tế, người sử dụng đất thiếu kiến thức pháp lý thông tin khó khăn việc xác định xác chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại Hãy thử hình dung: người sử dụng đất nộp đơn khiếu nại khơng chủ thể đứng thụ lý cho khơng thuộc thẩm quyền giải Lúc Thẩm quyền giải khiếu nại lần hai đất đai thuộc Bộ trưởng Bộ TNMT; Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh; Thủ trưởng quan, đơn vị có đơn vị trực thuộc mà thủ trưởng quan đơn vị giải khiếu nại lần đầu định giải khơng người sử dụng đất đồng ý, tiếp tục khiếu nại lên cấp Những bất cập thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai Một là, quy định “người sử dụng đất có nghĩa vụ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải khiếu nại” gây khó khăn cho người khiếu nại Như trình bày, quy định người sử dụng đất có nghĩa vụ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải khiếu nại cần thiết nhằm tránh tình trạng khiếu nại tràn lan, vượt cấp Tuy nhiên, xét chiều ngược lại quy định dường đẩy phần khó cho người khiếu nại pháp luật đất đai đồ sộ, thường xuyên thay đổi, làm cho việc xác định thẩm quyền quan tiếp nhận, giải khiếu nại khó khăn.10 thi hành Năm 2008, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương đưa nhận định: trang luật đất đai phải cần đến 19,5 trang văn hướng dẫn thi hành Có thể nói khơng có lĩnh vực văn pháp luật lại nhiều Đơn cử, để Luật Đất đai năm 2003 vào sống phải cần đến 120 văn hướng dẫn 10 45 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô này, người sử dụng đất có “cứu cánh” gửi đơn lên Bộ trưởng Bộ TNMT Điều làm cho công việc Bộ trưởng Bộ TNMT vốn nhiều, lại thêm tải Bên cạnh đó, nhiều trường hợp, việc nộp đơn lên Bộ trưởng Bộ TNMT, chờ đợi Bộ trưởng Bộ TNMT giải thẩm quyền thuộc chủ thể nào… thời hiệu khiếu nại hết Khi thời hiệu hết người sử dụng đất quyền khiếu nại Số 02 - 2017 Theo Luật Khiếu nại năm 2011, người giải khiếu nại quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải khiếu nại.12 Tuy nhiên, theo nghiên cứu chúng tôi, thẩm quyền giải khiếu nại thuộc cá nhân khơng thuộc quan, tổ chức.13 Do đó, trả lời chắn việc giải khiếu nại định hành tập thể UBND cấp khơng thể thuộc tập thể UBND Vậy, thẩm quyền có thuộc cá nhân Chủ tịch UBND không? Hai là, pháp luật hành chưa quy định cụ thể thẩm quyền giải khiếu nại định hành tập thể UBND cấp ban hành Tham khảo Điều 17, 18, 21 Luật Khiếu nại năm 2011 pháp luật khơng đặt trường hợp Chủ tịch UBND có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu định hành tập thể UBND cấp Vì lẽ mà Chủ tịch UBND cấp trực tiếp khơng có quyền giải khiếu nại lần hai định hành tập thể UBND cấp trực tiếp giải lần đầu khiếu nại Như vậy, có hai khả xảy Khả thứ nhà làm luật chưa dự liệu tình Chủ tịch UBND giải khiếu nại định hành tập thể UBND Nếu khả xảy đồng nghĩa với việc pháp luật “bỏ ngỏ” thẩm quyền giải khiếu nại định hành Trong lĩnh vực đất đai, có nhiều định hành tập thể UBND cấp ban hành Cụ thể, theo Điều 66 Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền thu hồi đất thuộc tập thể UBND cấp tỉnh cấp huyện Như vậy, định thu hồi đất tập thể UBND cấp tỉnh cấp huyện trở thành định hành bị khiếu nại.11 Tuy nhiên, chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại định hành tập thể UBND cấp lại chưa quy định rõ ràng Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “quyết định hành văn quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước ban hành để định vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành nhà nước áp dụng lần đối tượng cụ thể” 11 Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 Cao Vũ Minh, “Để khiếu nại xứng tầm quyền hiến định”, Tạp chí Nhà nước pháp luật số 10, năm 2012 12 13 46 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô Số 02 - 2017 tập thể UBND cấp Khả thứ hai, nhà làm luật đồng đối tượng khiếu nại định hành tập thể UBND với định hành cá nhân Chủ tịch UBND Tuy nhiên, khả thứ hai xảy theo pháp luật hành, thẩm quyền ban hành định hành tập thể UBND cá nhân Chủ tịch UBND hoàn toàn khác nhau.14 Như vậy, dù xảy khả thứ hay khả thứ hai có mâu thuẫn mặt pháp lý gây lúng túng thực tiễn giải khiếu nại đất đai Nguy hiểm hơn, bất cập tạo kẽ hở để cán công chức làm công tác tiếp công dân từ chối tiếp nhận giải đơn thư khiếu nại người sử dụng đất nại lần đầu” Khoản Điều 23 Luật Khiếu nại năm 2011 lại quy định Bộ trưởng có thẩm quyền “giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước bộ, ngành giải lần đầu khiếu nại khiếu nại lần đầu hết thời hạn chưa giải quyết” Như vậy, lĩnh vực đất đai, Bộ trưởng Bộ TNMT có quyền giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu khiếu nại Tuy nhiên, quy định tạo xung đột pháp luật, gây khó khăn cho việc giải khiếu nại không đáp ứng kỳ vọng người khiếu nại Ba là, quy định “Bộ trưởng Bộ TNMT giải khiếu nại lần hai định giải khiếu nại lần đầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh” không khả thi thực tiễn giải khiếu nại Về mặt pháp lý, xung đột xảy nội pháp luật khiếu nại pháp luật khiếu nại với pháp luật chung tổ chức, hoạt động quan nhà nước Theo pháp luật Chính phủ quan hành nhà nước cao nhất,15 UBND cấp tỉnh quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước Chính phủ.16 Chủ tịch UBND cấp tỉnh người đứng đầu UBND cấp tỉnh17 chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ Theo Luật Tổ Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “trường hợp người khiếu nại không đồng ý với định giải khiếu nại lần đầu thời hạn quy định mà khiếu nại không giải có quyền khiếu nại lần hai lên thủ trưởng cấp trực tiếp người có thẩm quyền giải khiếu Điều Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 Điều Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 17 Điều 22 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 15 Khoản Điều 22 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 quy định: “Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình việc thi hành bãi bỏ văn trái pháp luật UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện” 14 16 47 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đơ chức Chính phủ năm 2015 Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, đình công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh Trong đó, Bộ trưởng Bộ TNMT hồn tồn khơng có quyền hạn Như vậy, xét thứ bậc hành Thủ tướng Chính phủ thủ trưởng cấp trực tiếp Chủ tịch UBND cấp tỉnh Bộ trưởng Bộ TNMT Do đó, Điều 23 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định Bộ trưởng Bộ TNMT “giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu khiếu nại” không phù hợp với nguyên tắc “thẩm quyền giải khiếu nại lần hai thuộc thủ trưởng cấp trực tiếp người có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu” nêu khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 Số 02 - 2017 tướng Chính phủ định.18 Với thẩm quyền giải khiếu nại lần hai, phát nội dung giải lần đầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh chưa phù hợp chưa quy định pháp luật Bộ trưởng Bộ TNMT có quyền u cầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh sửa đổi, hủy bỏ phần hay tồn định hành chính.19 Câu hỏi đặt “Bộ trưởng Bộ TNMT yêu cầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh không sửa đổi, hủy bỏ định hành chính” giải nào? Trong trường hợp này, Bộ trưởng Bộ TNMT có quyền báo cáo Thủ tướng Chính phủ định khơng có quyền áp dụng chế tài Chủ tịch UBND cấp tỉnh Chính từ bất cập mà thực tiễn áp dụng pháp luật, nhiều định giải khiếu nại lần hai Bộ trưởng Bộ TNMT không Chủ tịch UBND cấp tỉnh nghiêm chỉnh thi hành Theo khoản Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, phát văn Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật văn quan nhà nước cấp Thủ tướng Chính phủ có quyền đình việc thi hành bãi bỏ văn Đối với Bộ trưởng Bộ TNMT, phát văn Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với văn ngành, lĩnh vực phân cơng có quyền đề nghị Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình việc thi hành bãi bỏ văn Nếu Chủ tịch UBND cấp tỉnh khơng chấp hành báo cáo Thủ Bốn là, pháp luật không quy định cho Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai hạn chế Khoản Điều 36 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 19 Điểm h khoản Điều 40 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định nội dung bắt buộc phải có định giải khiếu nại lần hai là: “kết luận nội dung khiếu nại đúng, phần hay sai toàn Trường hợp khiếu nại phần yêu cầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh sửa đổi, hủy bỏ phần hay tồn định hành bị khiếu nại” 18 48 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô Theo Luật Khiếu nại năm 2011 Luật Đất đai năm 2013, Thủ tướng Chính phủ khơng phải chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại Việc khơng quy định thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai cho Thủ tướng Chính phủ phần hạn chế quyền khiếu nại người sử dụng đất nguyên nhân hạn chế phân cấp thẩm quyền giải khiếu nại lần hai Quy định Bộ trưởng Bộ TNMT giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu cịn khiếu nại phân tích vừa khơng phù hợp với nguyên tắc thứ bậc hành chính, vừa không đảm bảo hiệu giải khiếu nại Xét góc độ pháp lý, Thủ tướng Chính phủ thủ trưởng cấp trực tiếp Chủ tịch UBND cấp tỉnh Do đó, Thủ tướng Chính phủ không bị vướng tâm lý e ngại đoán việc giải khiếu nại lần hai Chính thế, định giải khiếu nại Thủ tướng Chính phủ có hiệu lực thi hành cao, đảm bảo công bằng, bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp người sử dụng đất Đáng tiếc, Luật Khiếu nại năm 2011 không quy định quyền giải khiếu nại cho Thủ tướng Chính phủ Số 02 - 2017 lập thực dịch vụ công lĩnh vực đất đai Theo Luật Đất đai năm 2013, ngồi quan hành thực chức quản lý nhà nước đất đai cịn có đơn vị nghiệp công lập thực dịch vụ công lĩnh vực đất đai Văn phòng đăng ký đất đai.20 Điều đáng nói đơn vị nghiệp cơng lập có thẩm quyền giải thủ tục hành đất đai mà định, hành vi họ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp người sử dụng đất.21 Vấn đề có tính pháp lý đặt “người sử dụng đất có quyền khiếu nại định hành đơn vị nghiệp công lập không”? Khoản 8, Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định đối tượng quyền khiếu nại định hành “cơ quan hành chính” “người có thẩm quyền quan hành chính” ban hành Trong đó, Văn phịng đăng ký đất đai đơn vị nghiệp công lập quan hành Như vậy, vào Luật Khiếu nại năm 2011 khơng rõ chủ thể có thẩm quyền giải Thơng tư liên tịch số 15/2015/TTLT-BTNMTBNV-BTC ngày 04/04/2015 Bộ Tài nguyên Môi trường - Bộ Nội vụ - Bộ Tài quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cấu tổ chức chế hoạt động Văn phòng đăng ký đất đai trực thuộc Sở TNMT 21 Điều Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Điều Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/01/2017 sửa đổi, bổ sung số quy định chi tiết thi hành Luật đất đai 20 Năm là, mâu thuẫn thẩm quyền giải khiếu nại định hành đơn vị nghiệp cơng 49 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô khiếu nại lần đầu chủ thể giải khiếu nại lần hai định hành trái pháp luật Văn phịng đăng ký đất đai Số 02 - 2017 đai vào Điều Nghị định số 75/2012/NĐ-CP để giải khiếu nại lần đầu Với logic người có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai Giám đốc Sở TNMT Câu hỏi này, rốt trả lời Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 3/10/2012 quy định chi tiết số điều Luật Khiếu nại Theo đó, Điều Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định: “Người đứng đầu đơn vị nghiệp công lập, người đại diện theo pháp luật doanh nghiệp nhà nước có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu định hành mình, cơng chức, viên chức, người lao động quản lý trực tiếp Tuy nhiên, quy định thẩm quyền giải khiếu nại Nghị định số 75/2012/NĐ-CP dường không phù hợp với Luật Khiếu nại năm 2011 Cụ thể, theo Điều 20 Luật Khiếu nại năm 2011 Giám đốc Sở TNMT giải khiếu nại lần đầu định hành mình, cán bộ, cơng chức quản lý trực tiếp Giám đốc Sở TNMT người bổ nhiệm Giám đốc Văn phòng đăng ký đất đai Giám đốc Văn phòng đăng ký đất đai công chức thuộc quyền quản lý trực tiếp Giám đốc Sở TNMT.22 Do đó, người sử dụng đất khiếu nại định hành Văn phịng đăng ký đất đai người có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu Giám đốc Sở TNMT Tương tự, thẩm quyền giải khiếu nại lần hai thuộc Chủ tịch UBND cấp tỉnh theo Điều 21 Luật Khiếu nại năm 2011 Mặc dù nghị định văn quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp luật khẳng định việc giải khiếu nại định hành Văn phịng đăng ký đất đai thực tế hoàn toàn áp dụng theo Nghị định số Người đứng đầu đơn vị nghiệp cơng lập cấp trực tiếp có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai định hành mà người đứng đầu đơn vị nghiệp cơng lập giải theo quy định Khoản Điều mà khiếu nại; đơn vị nghiệp cơng lập khơng có đơn vị nghiệp cơng lập cấp trực tiếp người đứng đầu quan nhà nước quản lý đơn vị nghiệp cơng lập có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai” Theo Thơng tư số 15/2015/TTLTBTNMT-BNV-BTC Văn phịng đăng ký đất đai đơn vị nghiệp công lập trực thuộc Sở TNMT Do đó, người sử dụng đất khiếu nại phải khiếu nại đến Giám đốc Văn phòng đăng ký đất đai Giám đốc Văn phòng đăng ký đất Khoản Điều 11 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 Chính phủ quy định người cơng chức 22 50 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đơ Số 02 - 2017 luật người có thẩm quyền tiến hành giải khiếu nại lần hai Ngược lại, “bất chấp” loại giấy tờ tiến hành giải khiếu nại lần hai lại trái với quy định Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 Quy định bất hợp lý tạo mảnh đất “màu mỡ” cho người có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai từ chối tiếp nhận, thụ lý giải khiếu nại người sử dụng đất 75/2012/NĐ-CP không áp dụng theo Luật Khiếu nại năm 2011 Như vậy, thẩm quyền giải khiếu nại đất đai Giám đốc Sở TNMT Chủ tịch UBND cấp tỉnh quy định Luật Khiếu nại năm 2011 nhiều bị “vơ hiệu hóa” Nghị định số 75/2012/NĐ-CP Sáu là, quy định khiếu nại lần hai phải kèm theo định giải khiếu nại lần đầu chưa hợp lý, xảy tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm Kiến nghị hoàn thiện Trên sở phân tích, đánh giá bất cập thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai, chúng tơi có số đề xuất: Trường hợp người sử dụng đất không đồng ý với định giải lần đầu thời hạn quy định mà khiếu nại khơng giải có quyền khiếu nại lần hai Khi khiếu nại lần hai, người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo định giải khiếu nại lần đầu, tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải Tuy nhiên, khơng phải lúc người sử dụng đất có “quyết định giải khiếu nại lần đầu” Trường hợp khiếu nại lần đầu không giải mà người sử dụng đất khiếu nại lần hai khơng thể có “quyết định giải khiếu nại lần đầu” để gửi đến người có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai Nghịch lý chỗ loại giấy tờ bắt buộc phải có muốn giải khiếu nại lần hai Thiếu loại giấy tờ xem việc giải khiếu nại lần hai bị “ách tắc” Nếu tuân thủ pháp Thứ nhất, pháp luật quy định người sử dụng đất phải khiếu nại đến người có thẩm quyền giải hợp lý Tuy nhiên, hợp lý nghĩa vụ san sẻ với quan nhà nước Pháp luật khiếu nại Cộng hòa Pháp bắt buộc quan nhận khiếu nại sai thẩm quyền phải có nghĩa vụ chuyển đơn thư đến quan có thẩm quyền giải khiếu nại.23 Quy định mang tính nhân văn người dân, quan nhà nước hiểu rõ thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai Đây có lẽ kinh nghiệm quý báu cần kế thừa Nguyễn Hoàng Anh, “Những nội dung tham khảo từ pháp luật khiếu nại Cộng hịa Pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, năm 2017 23 51 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô Số 02 - 2017 tương lai quy định hỗ trợ cho quyền tiếp cận công lý công dân cho minh bạch trách nhiệm công quyền Do khiếu nại đất đai diễn gay gắt, phức tạp nên trước mắt cần quy định cụ thể Luật Tiếp công dân năm 2013 đơn thư khiếu nại đất đai phải Ban tiếp công dân Bộ phận tiếp công dân thuộc quan, tổ chức có liên quan tiếp nhận, phân loại chuyển đến chủ thể có thẩm quyền giải Sau chuyển đến địa chỉ, Ban tiếp công dân Bộ phận tiếp công dân thông báo văn cho người sử dụng đất biết để người tiếp tục liên hệ, thực quyền khiếu nại nguyên tắc: “việc giải khiếu nại lần đầu thuộc thẩm quyền cấp trực tiếp cá nhân, tập thể có định hành bị khiếu nại” “việc giải khiếu nại lần hai thuộc thẩm quyền cấp trực tiếp người giải khiếu nại lần đầu mà bị khiếu nại” Trên sở đó, Luật Khiếu nại năm 2011 cần minh định thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu Chủ tịch UBND cấp định hành tập thể UBND cấp trực tiếp Theo logic Chủ tịch UBND cấp trực tiếp có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp giải khiếu nại Thứ hai, cần nhận thức địa vị pháp lý người khiếu nại với người bị khiếu nại bất bình đẳng với mức độ bất bình đẳng thể rõ rệt đại đa số trường hợp người bị khiếu nại lại người giải khiếu nại lần đầu Từ đó, khả thành cơng người sử dụng đất thấp lẽ tự nhiên, quan hành khơng muốn phủ định định hành ban hành trước Cơ chế giải khiếu nại theo kiểu “bộ trưởng - quan tịa” dường khơng phù hợp với ngun tắc bình đẳng trước pháp luật - nguyên tắc cốt lõi nhà nước pháp quyền Do đó, cho rằng, cần mạnh dạn sửa đổi chế giải khiếu nại theo Thứ ba, Luật Khiếu nại năm 2011 cần bãi bỏ quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu khiếu nại Bộ trưởng cấp trực tiếp Chủ tịch UBND cấp tỉnh Đồng thời, Luật Khiếu nại năm 2011 cần bổ sung thẩm quyền giải khiếu nại lần hai cho Thủ tướng Chính phủ khiếu nại Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang giải lần đầu mà khiếu nại Trên sở sửa đổi Luật Khiếu nại năm 2011, Quốc hội cần tiến hành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 nhằm đảm bảo tính thống thẩm quyền 52 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô giải khiếu nại lĩnh vực đất đai Theo đó, Luật Đất đai năm 2013 không quy định thẩm quyền Bộ trưởng Bộ TNMT giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu khiếu nại Thay vào đó, Thủ tướng Chính phủ người giải khiếu nại khiếu nại Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang giải lần đầu mà khiếu nại Quy định thẩm quyền giải khiếu nại cho Thủ tướng Chính phủ khơng tạo niềm tin cho người sử dụng đất mà đảm bảo chất lượng, hiệu việc giải dứt điểm vụ việc khiếu nại phức tạp, kéo dài Số 02 - 2017 định giải khiếu nại lần đầu” Nhà làm luật nên quy định theo hướng linh hoạt “quyết định giải khiếu nại lần đầu” áp dụng trường hợp giải khiếu nại lần đầu tiếp tục khiếu nại Trường hợp khiếu nại lần đầu không giải mà người sử dụng đất khiếu nại lần hai khơng cần loại giấy tờ Như vậy, Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 sửa sau: “Trường hợp khiếu nại lần hai người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo định giải khiếu nại lần đầu (nếu có), tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai” Sửa đổi nhỏ đảm bảo cho việc khiếu nại giải khiếu nại lần hai diễn hiệu quả, pháp luật./ Thứ tư, thẩm quyền giải khiếu nại Giám đốc Văn phịng đăng ký đất đai Nghị định số 75/2012/NĐCP quy định hợp lý Luật Khiếu nại năm 2011 Tuy nhiên, tình trạng nghị định “vượt” luật điều khơng thể khuyến khích Do đó, cần sửa đổi Luật Khiếu nại năm 2011 theo hướng tiếp thu thẩm quyền giải khiếu nại quy định Nghị định số 75/2012/NĐ-CP Có đảm bảo tính thống hệ thống pháp luật TÀI LIỆU THAM KHẢO Nguyễn Hồng Anh, 2017 Những nội dung tham khảo từ pháp luật khiếu nại Cộng hịa Pháp Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10 Nguyễn Mạnh Hùng, 2015 Phân định thẩm quyền giải khiếu nại hành thẩm quyền xét xử hành Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội Cao Vũ Minh, 2012 Để khiếu nại xứng tầm quyền hiến định Tạp chí Nhà nước pháp luật số 10 Nguyễn Cửu Việt, 2005 Cải cách hành chính: khái niệm thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số Cuối cùng, sửa đổi Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 theo hướng bỏ loại giấy tờ mang tính bắt buộc hồ sơ giải khiếu nại lần hai “quyết 53 Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô Số 02 - 2017 Báo cáo số 304/BC-CP ngày 26/10/2012 Chính phủ thực sách, pháp luật giải khiếu nại, tố cáo công dân định hành đất đai tuyến tồn quốc công tác tiếp công dân, giải khiếu nại, tố cáo ngày 7/10/2016 (theo Công điện số 771/CĐVPCP ngày 4/10/2016 Văn phịng Chính phủ) Thanh tra Chính phủ, Báo cáo cơng tác tiếp dân, giải khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2012 - 2015 nhiệm vụ, giải pháp thời gian tới Hội nghị trực Báo cáo số 82/BC-BTNMT công tác giải khiếu nại, tố cáo lĩnh vực đất đai ngày 3/10/2016 Bộ TNMT COMPLETION OF LEGAL REGULATIONS ON THE COMPETENCE ON COMPLAINT SETTLEMENT IN THE LAND AREA Cao Vu Minh Ho Chi Minh University of Law (Email: cvminh@hcmulaw.edu.vn) ABSTRACT Complaints are an important method to help land users protect their legitimate rights and interests against illegal administrative decisions However, there are many inadequacies and shortcomings regarding land jurisdiction Some shortcomings include: i The competence to settle complaints about administrative decisions issued by the People’s Committees at all levels has not been specified yet; ii The competence to settle second-time complaints of ministers and heads of ministerial-level agencies is unreasonable; iii There is a conflict of jurisdiction over the administrative decision of business units-public agencies who delivery public service in the field of land These shortcomings have caused great obstacles for land users in the exercise of his right to complain The article analyses regulations in the 2011 Law on Complaints and 2013 Land Law relating to jurisdiction to resolve complaints in the land; also it points out some shortcomings, thereby suggests relevant proposals Key words: Land users, complaints, administrative decisions, authority 54 ... định; ii quy? ??n hạn cụ thể để thực quy? ??n nghĩa vụ chung nói trên.8 Với tư đó, hiểu: thẩm quy? ??n giải khiếu nại đất đai phạm vi thực quy? ??n nghĩa vụ chủ thể có thẩm quy? ??n giải khiếu nại đất đai pháp. .. người có thẩm quy? ??n quan hành có cho định hành vi trái pháp luật, xâm phạm đến quy? ??n, lợi ích hợp pháp Căn vào quy định pháp luật, việc phân định thẩm quy? ??n giải khiếu nại lĩnh vực đất đai thể... Đô Theo Luật Khiếu nại năm 2011 Luật Đất đai năm 2013, Thủ tướng Chính phủ khơng phải chủ thể có thẩm quy? ??n giải khiếu nại Việc không quy định thẩm quy? ??n giải khiếu nại lĩnh vực đất đai cho Thủ