PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ Ở VIỆT NAM NHÌN TỪ GÓC ĐỘ THỂ CHẾ Vũ Thành Tự Anh

PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ Ở VIỆT NAM NHÌN T Ừ G ÓC Đ Ộ T HỂ CHẾ Vũ Thành Tự Anh Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Giới thiệu Phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam khởi động từ Đổi (1986) tăng tốc từ cuối thập niên 1990 Đồng thời, phạm vi phân cấp liên tục mở rộng, thập niên 2000 bao trùm sáu lĩnh vực là: quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên; doanh nghiệp nhà nước; hoạt động nghiệp, dịch vụ công; tổ chức máy, cán bộ, cơng chức Chính phủ kỳ vọng sách phân cấp giúp “phát huy mạnh mẽ tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương cấp quản lý, thực nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội địa bàn.”2 Tuy nhiên, sau thập kỷ đẩy mạnh phân cấp quản lý kinh tế, kết thu khơng kỳ vọng Từ góc độ quyền trung ương, phân cấp làm xói mòn tính thống sách quốc gia, gia tăng cạnh tranh khơng lành mạnh quyền địa phương, mặt làm suy giảm mức độ kiểm sốt quyền trung ương, mặt khác làm tăng tính cục địa phương Từ góc độ địa phương, phân cấp chưa kèm với điều kiện nguồn lực thể chế cần thiết để triển khai phân cấp cách hiệu Không thế, khung khổ sách phân cấp thiếu ăn khớp ngành thiếu đồng lĩnh vực phân cấp, nhiều trường hợp đẩy quyền địa phương vào lúng túng, bị động Cuối cùng, người dân doanh nghiệp - đối tượng chịu tác động cuối sách phân cấp - chưa thực tham gia có tiếng nói sách quan trọng tác động đến hoạt động kết kinh tế họ Trong trình phân cấp Việt Nam, lên bốn mâu thuẫn có tính tảng thân hệ thống nhà nước Thứ nhất, phân cấp quốc gia thể tôn ti trật tự Việt Nam thiết đòi hỏi chuyển đổi vai trò nhà nước, từ vai trò truyền thống người thực định trở thành người định hướng xác lập luật chơi Tuy nhiên, việc chuyển đổi không đơn giản kéo theo khơng thay đổi tổ chức nội bộ, minh định lại nhiệm vụ chức năng, mà làm xói mòn quyền lực có tính tùy định vốn có nhà Bài viết TS Vũ Thành Tự Anh thực theo yêu cầu Ủy ban Kinh tế Quốc hội Bài viết thực hoàn tồn với danh nghĩa cá nhân, vậy, khơng thiết phản ánh quan điểm Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Chương trình Việt Nam Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy Tôi xin chân thành cảm ơn nhận xét quý báu người thảo luận - Ơng Trương Đình Tuyển - cố vấn cao cấp Thủ tướng Chính phủ nguyên Bộ trưởng Bộ Thương Mại Đề nghị không phổ biến trích dẫn khơng đồng ý văn tác giả Nghị 08/2004/NQ-CP nước Thứ hai, trách nhiệm phân cấp nhiều nhiều trường hợp không đôi với gia tăng nguồn lực cách cân xứng, khiến cho địa phương bị tải Thứ ba, việc tăng tính tự chủ cho quyền địa phương khơng tự đảm bảo trách nhiệm giải trình Và thứ tư, việc tăng tính tự quản (self-governance) quyền địa phương nhiều trường hợp thực tế dẫn tới việc phá vỡ tính thống sách quốc gia Theo yêu cầu UBKT Quốc hội, viết đánh giá tổng quan phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam phương diện sở lý thuyết, chất, nguyên tắc phân cấp; thực trạng phân cấp kinh tế Việt Nam thời gian qua hệ nó; từ đưa khuyến nghị đổi sách phân cấp Vì tính chất tổng quan, viết khơng sâu vào khía cạnh cụ thể phân cấp - chủ đề viết khác Diễn đàn - mà tập trung vào vấn đề chung, xuyên suốt khía cạnh khác phân cấp kinh tế Việt Nam Bên cạnh đó, theo yêu cầu UBKT Quốc hội, viết tập trung phân tích mối quan hệ phân quyền hai cấp quyền quan trọng - quyền trung ương quyền tỉnh, thành phố Tuy nhiên, cần nhấn mạnh phân cấp khái niệm đa diện, viết này, việc thu hẹp mối quan tâm vào số phương diện có nguy dẫn tới đơn giản hóa q mức, chí phiến diện thiết kế sách Ở thời điểm nay, việc thảo luận định hình lại sách phân cấp đặc biệt thích hợp q trình sửa đổi Hiến pháp diễn chủ tọa Chủ tịch Quốc hội, mối quan hệ quyền lực quyền trung ương địa phương hiển nhiên nội dung trọng yếu Bên cạnh đó, hai đạo luật đặc biệt quan trọng phân cấp Luật Đầu tư công mua sắm công Luật Đất đai (sửa đổi) đưa vào chương trình xây dựng luật năm 2013 Hơn nữa, việc sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Luật hoạt động giám sát Quốc hội, Luật hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân, Luật ngân sách nhà nước đưa vào chương trình xây dựng luật năm 2014 All data used for this analysis were obtained either from official government sources, including the General Statistical Office (GSO), Ministry of Finance (MOF), Ministry of Planning and Investment (MPI), or from studies funded by international donors such as the World Bank, UNDP, and USAID Phần lại viết chia thành năm phần Phần trình bày ngắn gọn khái niệm phân cấp Phần giải thích lại cần phân cấp từ góc độ lý thuyết thực tiễn Phần thảo luận cách khái lược chủ trương phân cấp Việt Nam kể từ Đổi trở lại Phần đánh giá cách tổng quan thành công hạn chế phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam Phần kết luận đưa số gợi ý sách, nhấn mạnh nhu cầu thay đổi cách quan niệm phân cấp thiết kế phân cấp Việt Nam Khái niệm phân cấp hân cấp (decentralization) trình chuyển giao quyền hạn trách nhiệm từ quyền trung ương cho quyền địa phương hay cho khu vực kinh tế tư nhân Ở số quốc gia tiến hành chuyển đổi hệ thống kinh tế Việt Nam, phân cấp bao hàm chuyển giao quyền hạn trách nhiệm từ quyền trung ương cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cho thị trường Các hình thức phân cấp có đặc điểm chung bắt đầu với minh định lại vai trò nhà nước, để sở tiến hành phân định quyền hạn trách nhiệm cấp quyền, nhà nước với thị trường, khu vực nhà nước với khu vực tư nhân khu vực dân Các lĩnh vực phân cấp rộng, nhiên đại thể chia thành bốn nhóm sau:  mục đích tạo môi trường thuận lợi cho người dân thể chế dân cử tham gia có tiếng nói q trình hoạch định sách địa phương Thơng qua phân cấp trị, quyền địa phương đại biểu dân cử có trách nhiệm giải trình cao trước người dân địa phương  : việc chuyển giao quyền hạn trách nhiệm việc thực nhiệm vụ công từ quyền trung ương cho quyền địa phương Thơng qua q trình này, cơng tác kế hoạch, quy hoạch, quản lý, điều hành, chí tài trợ cho sở hạ tầng cung cấp dịch vụ công chuyển giao từ cấp trung ương xuống quan hành địa phương hân cấp hành chia thành nhóm o Phi tập trung (deconcentralization) hình thức chuyển giao quyền hạn trách nhiệm cho đơn vị đại diện quyền trung ương vùng hay địa phương (ví dụ văn phòng đại diện vùng , theo quan đại diện thực thi sách quốc gia quan trung ương ban hành Đây hình thức thấp hình thức phân cấp hành chính, chí có người cho khơng phải hình thức phân cấp việc chuyển giao quyền hạn trách nhiệm diễn nội ngành dọc trung ương o Uỷ quyền (delegation) hình thức phân cấp hành quyền trung ương chuyển giao quyền định trách nhiệm điều hành cho quan địa phương khn khổ hướng dẫn quyền cấp cao ban hành Trong hình thức phân cấp này, quyền địa phương thay mặt quyền trung ương để định, song quyền trung ương chịu trách nhiệm định o Phâ ề (devolution): cấp độ phân cấp hành cao theo tồn chức định, quản lý tài chuyển giao cho quyền địa phương Trong trường hợp cụ thể, quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải trình trước quan chức dân cử Đồng thời, quan chức dân cử chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri khơng phải trước quyền cấp cao  Phân c p ngân sách: trọng tâm biện pháp phân cấp Mỗi đơn vị phân cấp độc lập thực nhiệm vụ phân cấp họ có đủ nguồn lực cần thiết có quyền đưa định chi tiêu Bốn nội dung trọng tâm phân cấp ngân sách bao gồm (i) chuyển giao quyền hạn trách nhiệm chi tiêu; (ii) chuyển giao quyền hạn trách nhiệm thu ngân sách; (iii) chuyển giao ngân sách từ trung ương cho địa phương điều tiết ngân sách từ địa phương trung ương; (iv quy định khả vay phát hành nợ quyền địa phương  Phân c p th ường: hình thức phân cấp nhà nước chuyển giao số chức từ khu vực công sang khu vực tư từ nhà nước sang thị trường Như số quyền hạn nhiệm vụ trước thuộc quan nhà nước chuyển giao cho khu vực kinh tế tư nhân, hợp tác xã, hiệp hội, tổ chức phi phủ thực Hình thức lại phân thành hai nhóm, bao gồm: (i) “tư nhân hoá” chuyển giao việc cung ứng số sản phẩm dịch vụ từ nhà nước sang chủ thể nhà nước; (ii) giải quy chế - giảm rào cản hành chính, tạo điều kiện cho chủ thể nhà nước tham gia vào thị trường Cách phân loại phân cấp thứ hai không vào lĩnh vực phân cấp mà vào chức ă g trình hoạch định sách cơng Theo cách phân loại này, việc phân cấp thực số toàn chức hoạch định sách cơng, từ việc đưa đề xuất sách lập kế hoạch việc thực hiện, giám sát, đánh giá sách Hình Sơ đồ nội dung chức phân cấp Trung Ương Hoạch định Phân cấp trị Tài trợ Phân cấp hành Địa phương Thực Phân cấp ngân sách Giám sát Phân cấp thị trường Các cấp NS thấp Kiểm toán, đánh giá Khái niệm hai cách phân loại phân cấp minh họa Hình Sự kết hợp hai cách phân loại đưa đến nhiều cấu hình (hay trạng thái) phân cấp khác Nói cách khác, lựa chọn việc thiết kế phân cấp không đơn “có” hay “khơng” phân cấp, mà phối hợp nội dung chức phân cấp để tạo cấu hình phân cấp mong muốn Bên cạnh đó, nội dung chức phân cấp có tính tương tác, nên thiết kế sách phân cấp, cần lưu ý đến trình tự phối hợp nội dung chức phân cấp để tạo hiệu tổng hợp cao Chẳng hạn phạm vi phân cấp ngân sách, phân cấp nguồn thu khơng trước, đơi với phân cấp nhiệm vụ chi địa phương khơng đủ nguồn tài để thực nhiệm vụ giao thêm Một ví dụ khác việc phân cấp chức hoạch định thực đầu tư cho địa phương lại không kèm với biện pháp đánh giá điều phối thích hợp dẫn đến tình trạng đầu tư phân tán, hiệu lãng phí Cần lưu ý sách q trình phân cấp khơng định hình thực cách biệt lập mà mơi trường kinh tế, trị, văn hóa, xã hội pháp luật định - gọi chung môi trường chế theo nghĩa rộng thuật ngữ này3 Do vậy, thiết kế - đương nhiên kết - sách phân cấp phụ thuộc vào môi trường chế chung quốc gia Một cách khái quát, môi trường thể chế khác tạo động khuyến khích khác nhau, từ đưa đến hành vi cuối kết khác Những kết này, đến lượt mình, lại có tác động trở lại mơi trường thể chế, theo hướng củng cố mà theo hướng làm rạn nứt thể chế Và vòng lặp tiếp tục tái diễn Tại cần phân cấp? Làn sóng phân cấp giới thập niên trở lại xuất phát từ sở lý thuyết thực tiễn Về phương diện lý thuyết, theo Stigler (1957) “một phủ đại diện hoạt động tốt gần dân nhất” “người dân phải có quyền bỏ phiếu cho loại hình số lượng dịch vụ cơng mà họ cần” Còn Olson (1969 đề xuất “ngun lý tài khóa tương đương” tiêu chuẩn cho thiết kế phân chia quyền hạn cấp quyền, theo phạm vi quyền hạn lợi ích dịch vụ cơng phải trùng nhằm đảm bảo lợi ích biên việc cung cấp dịch vụ cơng ngang chi phí biên khơng có vấn đề “người ăn theo” Oates (1972 sau cụ thể hóa thêm viết “dịch vụ cơng nên cấp quyền đại diện tốt cho vùng hay địa phương hưởng lợi cung cấp” “mỗi dịch vụ công nên cung ứng cấp quyền kiểm sốt khu vực địa lý tối thiểu “nội hóa” lợi ích chi phí việc cung cấp dịch vụ công này.” Lý thuyết học giả tiên phong phân cấp lý thuyết phân cấp sau (Shah 2004, WB 2010) cho nhờ gần dân nên so với quyền trung ương quyền địa phương có thơng tin tốt nhu cầu ý nguyện người dân, đồng thời thấu hiểu điều kiện đặc thù địa phương Vì vậy, quyền địa phương đáp ứng nhanh hiệu trước yêu cầu người dân, thích hợp việc định tác động trực tiếp đến phúc lợi người dân địa phương Ở chiều ngược lại, người dân gần quyền địa phương nên tiếng nói họ quyền cảm nhận cách nhanh chóng rõ ràng Tựu trung lại, lý thuyết phân cấp cho việc chuyển giao quyền hạn trách nhiệm từ quyền trung ương xuống cho quyền địa phương, nhờ đưa cấp quyền định đến gần dân hơn, giúp tăng cường hiệu quả, tính cơng bằng, minh bạch, trách nhiệm giải trình khu vực cơng Những lý thuyết dựa số giả định (điều kiện tiền đề), quan trọng giả định về:  Minh bạch thông tin: Cộng đồng dân cư địa phương phải tiếp cận thông tin định công cách đầy đủ, kịp thời, xác Chẳng hạn quyền địa phương cung ứng hàng hóa hay dịch vụ cơng người dân phải Thể chế (institution theo Douglass North (1990 bao gồm quy tắc thành văn không thành văn chế cưỡng chế thi hành quy tắc thông tin lựa chọn sách khả hữu với chi phí lợi ích chúng Nếu thơng tin minh bạch mặt giúp đảm bảo việc cung ứng hàng hóa dịch vụ cơng có ý nghĩa, mặt khác giúp cộng đồng dân cư giảm sát cách hiệu kết hoạt động quyền địa phương  Tiếng nói: Tồn chế có hiệu lực để cộng đồng dân cư địa phương truyền đạt ý nguyện ưu tiên tới quyền Điều này, với yêu cầu minh bạch thông tin trách nhiệm giải trình khuyến khích người dân tích cực tham gia vào tồn q trình hoạch định thực thi sách để bảo vệ lợi ích cộng đồng  Trách nhiệm giải trình: Đối tượng phân cấp phải có trách nhiệm giải trình hai chiều: với quyền cấp mà từ trách nhiệm quyền lực phân cấp xuống với đối tượng phía chịu tác động trực tiếp phân cấp Lấy ví dụ phân cấp từ quyền trung ương cho địa phương Chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải trình việc tn thủ chủ trương, sách quyền trung ương ban hành; đồng thời phải chịu trách nhiệm giải trình trước người dân địa phương chất lượng phục vụ Nếu thiếu chế đảm bảo trách nhiệm giải trình hai chiều việc đưa cấp quyền định đến gần dân mặt không đảm bảo phục vụ người dân tốt hơn, mặt khác lại đưa xa khỏi tầm quản lý quyền trung ương  Nguồn lực: Ngay thơng tin minh bạch, người dân có tiếng nói, quyền địa phương có trách nhiệm song lại khơng đủ nguồn lực khơng thể đáp ứng cách có hiệu ý nguyện người dân Nói cách khác, tiền nguồn lực khác không theo gia tăng quyền hạn trách nhiệm phân cấp khó thành cơng.4  Quy mơ Đơn vị phân cấp nên có quy mơ đủ lớn để tận dụng lợi kinh tế nhờ quy mô, đồng thời bao trùm lợi ích chi phí hoạt động hay chức phân cấp (để “nội hóa” ngoại tác, tiêu cực lẫn tích cực) Quy mô đơn vị phân cấp đủ lớn - hay số lượng đơn vị phân cấp đủ nhỏ - giúp cho việc điều phối sách trung ương phối hợp sách liên địa phương hiệu Ngược lại, quy mô phân cấp bé số lượng đơn vị phân cấp nhiều dễ dẫn đến cạnh tranh không lành mạnh thay hợp tác địa phương Điều mặt làm tăng chi phí xói mòn tác dụng phân cấp, mặt khác đưa đến nhiều tác động tiêu cực kinh tế quốc gia Các giả định đồng thời điều kiện cần (mặc dù chưa đủ) cho thành cơng hoạt động phân cấp Có thể thấy năm điều kiện chịu tác động, chí chừng mực sản phẩm mơi trường thể chế Vì vậy, để phân cấp thành cơng yếu tố mơi trường thể chế phải điều chỉnh cho chúng vận hành chiều hỗ trợ cho trình phân cấp Tuy nhiên, thể chế thường có tính tự trì, nhiều trường hợp khơng khơng hỗ trợ mà cản trở phân cấp Điều hàm ý rằng, từ phương diện lý thuyết, địa phương với nguồn lực lực khác nên phân cấp quyền hạn trách nhiệm khơng giống Từ góc độ thực tiễn, hầu hết chương trình phân cấp quốc gia giới vòng hai thập niên trở lại xuất phát từ động quan ngại trị (xem thêm Shah 2004) Tuy nhiên, điều khơng có nghĩa phân cấp không bị thúc đẩy yếu tố thực tiễn có tính phi trị Sự chuyển đổi từ hệ thống kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường nước xã hội chủ nghĩa trước đương nhiên đòi hỏi phải xác định lại cách vai trò nhà nước, kèm với nó, tổ chức máy nhà nước theo hướng phân cấp phân quyền nhiều Ở quốc gia nơi quyền trung ương ln bị q tải, phân cấp đẩy mạnh với kỳ vọng giúp giải tỏa ách tắc trình định, giảm bớt phiền hà thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm quyền trước nhu cầu, ý nguyện, điều kiện đặc thù địa phương Ở quốc gia có thành phần dân tộc tôn giáo phức tạp dễ xung đột, phân cấp kỳ vọng đem lại tham gia tiếng nói thành phần thiểu số, dễ bị tổn thương, qua góp phần trì tính cố kết dân tộc Bảng Các xu thể thay đổi quản trị nhà nước kỷ 21 THẾ K 20 • • • • • • • • • • THẾ K 21 • • • • • • • • • • Nhất thể Tập trung Trung ương quản lý Quan liêu Chỉ huy, kiểm sốt Kiểm sốt đầu vào Trách nhiệm giải trình từ xuống hụ thuộc nội Đóng chậm Khơng chấp nhận rủi ro g Liên bang Tồn cầu hóa địa phương hố5 Trung ương lãnh đạo Cùng tham gia Đáp ứng nhu cầu dân Chú trọng đầu (kết quả) Trách nhiệm giải trình từ lên Cạnh tranh Nhanh mở Tự định thất bại thành cơng : Shah, Anwar (2004) Từ góc độ quản trị nhà nước (public governance), theo Shah (2004), tiến trình phân cấp kinh tế chuyển đổi phát triển thúc đẩy sóng tồn cầu hóa xu dân chủ hóa từ cuối thập niên 1980 Tồn cầu hóa biến giới thành “ngơi làng tồn cầu” thu hẹp khoảng cách quốc gia Điều này, đến lượt mình, đòi hỏi quyền địa phương phải có nhiều thẩm quyền gần dân để phản ứng cách hiệu hội thách thức lên toàn cầu hóa Song song với trao quyền này, quyền địa phương phải có trách nhiệm giải trình đáp ứng tốt nhu cầu người dân Shah (2004 tổng kết xu hướng thay đổi quản trị nhà nước giới kỷ 20 21 Bảng Khái lược chủ trương phân cấp Việt Nam Trong suốt lịch sử Việt Nam, kể từ Ngô Quyền giành lại độc lập dân tộc vào kỷ thứ X trước Đổi mới, dù chế độ phong kiến, thời thực dân đô hộ, hay giai đoạn độ kế hoạch hóa tập trung, mức độ nặng nhẹ khác song cấu trúc nhà nước Thuật ngữ Shah sử dụng để miêu tả trình tồn cầu hóa song hành với địa phương hóa “glocalization” thiên tập quyền phân cấp Chính quyền trung ương ln nắm hầu hết quyền lực mang tính định, phân cấp sử dụng giới hạn Hệ quyền địa phương lệ thuộc vào quyền trung ương sách, ngân sách nhân Tuy vậy, đời sống thực tiễn, bên cạnh cấu trúc tập trung đậm nét, tồn vai trò làng xã việc cung ứng hàng hóa cơng giải vụ có tính địa phương, đặc biệt miền Bắc.6 Hương ước làng điểm đặc biệt hệ thống luật pháp Việt Nam kỷ trước, thể mức độ tự quản định làng Nhưng dù làng có vị chưa thừa nhận đơn vị hành chính thức máy quyền Lý trưởng trước trưởng thôn ngày hưởng trợ cấp từ ngân sách cơng chức hệ thống hành Như vậy, quyền lực làng mang tính phi thức giải số vấn đề với quy mô nhỏ phạm vi làng Ngay từ giai đoạn đầu Đổi Mới, vấn đề phân cấp Đảng nhìn nhận cách nghiêm túc đưa vào Nghị Đại hội Đảng lần thứ VI (1986): “ hải lập lại trật tự, kỷ cương quản lý kinh tế, xã hội Chính chế quản lý nặng tính chất tập trung quan liêu, vừa gò bó cấp dưới, vừa làm giảm hiệu lực quản lý tập trung nguyên nhân trực tiếp làm rối loạn trật tự, kỷ cương Vì vậy, khắc phục rối ren cách quay trở lại chế cũ, mà phải kiên thực phân cấp quản lý (chữ in nghiêng tác giả nhấn mạnh) theo nguyên tắc tập trung dân chủ Việc phân cấp quản lý phải bảo đảm quyền làm chủ ba cấp: quyền định trung ương (bao gồm ngành trung ương lĩnh vực then chốt, vấn đề có ý nghĩa chiến lược, bảo đảm cho phát triển cân đối toàn kinh tế; quyền chủ động địa phương việc thực trách nhiệm quản lý kinh tế - xã hội địa bàn lãnh thổ; quyền tự chủ sản xuất - kinh doanh đơn vị kinh tế sở vai trò làm chủ tập thể lao động Trong phân công, phân cấp quản lý, trách nhiệm phải đôi với quyền hạn, nghĩa vụ gắn liền với lợi ích.”7 Mặc dù có chủ trương song lý luận phân cấp, đặc biệt lý luận vai trò Nhà nước kinh tế mới, chưa rõ ràng, thiếu hệ thống, nhiều khoảng trống Vì vậy, sau thời gian dài, phân cấp chưa đáp ứng mục tiêu sau thực tiễn thừa nhận Nghị 08/2004/NQ-CP sau Tuy nhiên, trình đổi phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền địa phương cấp vừa qua xét tổng thể chưa đáp ứng đòi hỏi xúc thực tiễn, nhiều hạn chế, bất hợp lý: Những câu tục ngữ “phép vua thua lệ làng” nhận định Việt nam có nhiều thời gian dài bị nước chưa bị làng biểu sức sống làng 7Văn kiện Đảng toàn tập, tập 47, trang 747 - Phân cấp chưa bảo đảm quản lý thống nhất, biểu phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chưa nghiêm; chưa trọng việc tra, kiểm tra việc phân cấp cho địa phương - Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền việc thực chức quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu tổ chức kinh tế nhà nước tài sản nhà nước Chưa xác định rõ trách nhiệm cấp, tập thể cá nhân nhiệm vụ phân cấp - Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới, chưa bảo đảm tương ứng điều kiện cần thiết để thực hiện, thiếu ăn khớp, đồng ngành, lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế cho địa phương chủ động cân đối nguồn lực nhu cầu cụ thể - Một số nội dung phân cấp pháp luật quy định chậm triển khai thực thực không triệt để Mặt khác, quy định phân cấp hành chưa phù hợp với thực tiễn khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân biệt rõ khác đô thị nông thôn Những hạn chế, bất cập nhiều nguyên nhân khác nhau, chủ yếu nguyên nhân: nhận thức, quan điểm chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền cấp tỉnh chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu quán, lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán Trong tổ chức đạo thiếu tâm, mạnh dạn từ xây dựng, ban hành thể chế, sách đến tổ chức thực hiện; chưa trọng tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước tình hình Mặc dù đồng ý với hầu hết nhận định nhược điểm phân cấp Chính phủ, song chúng chưa chạm đến nguyên nhân cốt lõi - nguyên nhân ăn sâu bám rễ hệ thống thể chế Cụ thể Chính phủ ln cố gắng bảo quyền lực tối cao trung ương, đặc biệt quan trọng quyền lực trị, ngân sách, bổ nhiệm nhân Một hệ thực tế quan niệm phân cấp Việt Nam giới hạn chủ yếu phạm vi phân cấp quản lý kinh tế khơng bao gồm phân cấp trị nhân sự.8 Bên cạnh đó, việc định nghĩa lại vai trò nhà nước kinh tế khu vực tư nhân đóng vai trò động lực quan trọng không đặt Không thế, khu vực nhà nước (cụ thể DNNN, đầu tư công, ngân hàng thương mại nhà nước công nhận nguyên nhân dẫn đến bất ổn vĩ mô suy giảm kinh tế giai đoạn gần chương trình tái cấu phủ khẳng định nhiệm vụ hàng đầu khơi phục khẳng định vị trí chủ đạo, chủ lực khu vực Với nhận định hạn chế sách triển khai phân cấp, Nghị 08 tiếp tục khẳng định mục tiêu tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, đồng thời đưa hệ thống quan điểm nguyên tắc phân cấp sau Như chứng minh phần dưới, địa hạt kinh tế, phân cấp ngân sách thực tế không làm tăng tự chủ mà trái lại làm tăng phụ thuộc quyền địa phương vào trung ương a) Quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước thống nhất, bảo đảm quản lý thống Chính phủ thể chế, sách, chiến lược, quy hoạch, tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền cấp tỉnh việc thực nhiệm vụ quản lý nhà nước địa bàn theo quy định pháp luật b) Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước quyền cấp tỉnh hoạt động kinh tế - xã hội địa bàn lãnh thổ c) Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp sát thực tế hơn, giải kịp thời phục vụ tốt yêu cầu tổ chức nhân dân giao cho cấp thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ cấp d) Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn, đặc thù ngành, lĩnh vực, điều kiện khả phát triển khu vực, vùng lãnh thổ, với loại hình đô thị, nông thôn, với xu hội nhập khu vực quốc tế e) Phải bảo đảm tương ứng nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân điều kiện cần thiết khác; phải đồng bộ, ăn khớp ngành, lĩnh vực có liên quan f) Bảo đảm quyền thực đầy đủ trách nhiệm Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh việc định, thực nhiệm vụ phân cấp; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý nhà nước g) Phân cấp phải thể đồng bộ, thống hệ thống thể chế, văn quy phạm pháp luật gắn với đổi chế bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị sở h) Đối với vấn đề phân cấp, quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện; bộ, ngành trung ương có trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn kiểm tra, phát có vi phạm pháp luật trái với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xử lý theo thẩm quyền báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét Bên cạnh quan điểm nguyên tắc thống liệt kê trên thực tế, sách phân cấp Việt Nam định hướng hai nguyên tắc quan trọng khác Nguyên tắc “phân cấp từ xuống”, có nghĩa cấp khơng cần làm cấp thực hiện” (từ xuống , hoàn toàn không tương ứng với nguyên tắc phân cấp phổ biến giới “những cấp khơ g làm cấp phải làm” (từ lên) Nguyên tắc phân cấp từ xuống đẩy đến tượng “cấp ln cảm thây bị gò bó 10 cấp ln tình trạng “q tải” khơng thể kiểm sốt đồng thời tiếp tục làm tăng tính “ỷ lại” quyền cấp Nguyên tắc thứ hai phân cấp theo quy mơ, hay gọi “nắm to, bng nhỏ” Đây tiêu chí chủ đạo trình phân cấp Việt nam, đặc biệt vấn đề quản lý đầu tư DNNN Song quy mô đầu tư lúc tương ứng với tính chất mức độ ảnh hưởng dự án đầu tư Chính nguyên tắc phân cấp gây khó khăn khơng nhỏ cho địa phương ngun nhân khiến họ phải tìm biện pháp “xé rào” để thu hút đầu tư nước ngoài.9 Đánh giá khái quát kết phân cấp Việt Nam Việc đánh giá sách lớn phức tạp phân cấp phải dựa nhiều nghiên cứu toàn diện, tỉ mỉ, tiến hành cách khách quan Đáng tiếc thời điểm này, chưa có nghiên cứu vậy.10 Mục đích phần này, vậy, khiêm tốn đưa số đánh giá có tính khái qt từ góc độ thể chế thành công hạn chế việc thiết kế thực phân cấp, để từ làm sở đưa khuyến nghị sách cụ thể 4.1 Một số thành cơng sách phân c p Có thể nói thành cơng lớn sách phân cấp Việt Nam kể từ đổi gắn liền với hạn chế bớt vai trò Nhà nước kinh tế tham gia ngày tăng thị trường khu vực dân doanh Điều xuất phát từ thực tế chất trình cải cách Việt Nam kể từ năm 1986 chuyển đổi vai trò nhà nước kinh tế Cho đến nay, ngoại trừ hoạt động độc quyền hay tựa độc quyền tập đoàn tổng công ty nhà nước chiếm khoảng 20-25% GDP nước, kinh tế Việt Nam chuyển từ kế hoạch hoá tập trung sang thị trường phi tập trung Chính vậy, khơng ngạc nhiên nhiều thành tựu bật trình Đổi đến từ q trình phân cấp thị trường Có thể kể vài ví dụ điển hình Sự chuyển đổi khu vực nông nghiệp giai đoạn cuối thập niên 1980 kết trực tiếp loạt thay đổi thể chế quan trọng việc ban hành Luật đất đai 1987 công nhận quyền sử dụng đất bản, Nghị 10 Bộ Chính trị đổi quản lý kinh tế nơng nghiệp (Khốn 10) vào tháng 4/1988 qua cơng nhận loại hình kinh tế hộ nơng nghiệp, giảm vị trí độc quyền kinh tế quốc doanh sản xuất phân phối lúa gạo v.v Kết qủa sau năm, Việt Nam thoát khỏi tình trạng nhập lương thực, sau vài năm trở thành nước xuất gạo lớn giới Một thành tựu công Đổi ghi nhận vào đầu năm 1990 hệ thống xã hội chủ nghĩa Liên Xô Đơng Âu sụp đổ, kéo theo nguồn viện trợ nước lớn Việt Nam Cũng thời gian đó, Mỹ áp đặt lệnh cấm vận kinh tế Việt Nam Kết Việt Nam gần hoàn toàn bị cô lập khỏi giới bên Xem thêm Vũ Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, Võ Tất Thắng (2007 Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010 nhan đề “Các thể chế đại” ngoại lệ Tuy nhiên, viết này, ý kiến khách quan - mặt hình thức - nhà tài trợ nước ngồi thành công thất bại phân cấp số trường hợp có ý kiến khác 10 11 Một lần nữa, khu vực tư nhân - lần doanh nghiệp tư nhân - lại giải phóng trở thành cứu tinh kinh tế thông qua Luật Công ty 1990, cơng nhận quyền sở hữu tư nhân vai trò khu vực tư nhân phát triển kinh tế Kể từ đó, nhà nước từ bỏ vị trí độc tơn ngành cơng nghiệp chế biến chế tạo dịch vụ Việc thông qua Luật Doanh nghiệp 1999 Luật Doanh nghiệp 2005 sau tiếp tục đẩy mạnh phân cấp thị trường việc tái khẳng định quyền tự kinh doanh người dân giảm bớt chi phí giao dịch đăng ký thành lập công ty Sau Luật Doanh nghiệp 1999 ban hành, số lượng kỷ lục doanh nghiệp tư nhân thành lập nhờ thủ tục đăng ký kinh doanh trở nên dễ dàng Khối lượng vốn khổng lồ nước doanh nghiệp huy động giúp cho Việt Nam hồi phục sau khủng hoảng kinh tế khu vực năm 1997-1998 trì tốc độ tăng trưởng cao kể từ năm 2000 Từ thành công phân cấp thị trường này, rút học là, từ giai đoạn đầu công Đổi mới, nhận thức lý luận vai trò Nhà nước kinh tế, đồng thời lý luận phân cấp (theo nghĩa rộng nghiên cứu cách nghiêm túc Việt nam thiết kế lộ trình tương đối rõ ràng cho q trình chuyển đổi hạn chế nhiều sai lầm thiết kế triển khai sách phân cấp suốt môt phần tư kỷ qua Đối với nội dung khác phân cấp - bao gồm phân cấp trị, ngân sách, quản lý hành - Việt Nam thu số thành công với mức độ khác nhau, song thành công không thực thuyết phục trường hợp phân cấp thị trường Điều thấy rõ qua đánh giá sáu nội dung phân cấp đề Nghị 08 Chính phủ Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 viết tác giả khác Diễn đàn kinh tế mùa Thu 2012.11 Để không lặp lại nội dung tác giả khác, phần kế tiếp, viết trình bày số hạn chế phổ biến hình thức phân cấp Việt Nam phân tích nguyên nhân nằm đằng sau hạn chế 4.2 Một số a) Phân c ượ điểm thiết kế thực sách phân c p Việt Nam ưa thực kèm với nhữ g điều kiện cần để phân c p hiệu Như thảo luận Phần 2, lý thuyết thực tiễn phân cấp cho thấy, để phân cấp cách hiệu cơng phân cấp phải thực với điều kiện minh bạch thông tin, tiếng nói, trách nhiệm giải trình, nguồn lực, quy mơ Để đánh giá thực trạng điều kiện cần này, cách lý tưởng, cần so sánh số liệu trước sau tiến hành phân cấp Tuy nhiên, số liệu q khứ khơng có nên đành phải lòng với việc chủ yếu sử dụng số liệu 11 Sáu nội dung phân cấp bao gồm: (1) phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch đầu tư phát triển; (2 phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; (3 phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (4 phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước; (5 phân cấp quản lý hoạt động nghiệp, dịch vụ công; (6 phân cấp quản lý tổ chức máy cán công chức 12  Thông tin thiếu minh bạch: Số liệu Chỉ số hiệu quản trị hành cơng cấp tỉnh (PAPI)12 Việt Nam cho thấy mức độ minh bạch thông tin thấp Chẳng hạn hai năm 2010 2011, số hàng ngàn người vấn, khoảng phần ba nghe nói đến Pháp lệnh thực dân chủ sở xã, phường, thị trấn, Pháp lệnh thực thi từ đầu năm 2007 (Hình 2) Bên cạnh đó, có tới khoảng phần ba số người vấn chưa nghe đến hiệu “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, hiệu nói nói lại nhiều lần từ Đại hội Đảng VI năm 1986 đến Hình Tỷ lệ người dân nghe đến Pháp lệnh thực dân chủ hiệu “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” 80% 71% 70% 65% 60% Đã nghe đến háp lệnh thực dân chủ sở xã, phường, thị trấn 50% 40% 33% 34% Đã nghe đến hiệu "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" 30% 20% 10% 0% 2010 2011 Nguồn: PAPI 2010 2011 Tương tự vậy, bất chấp thực tế đất đai tài sản vô quan trọng, số liệu PAPI cho thất có tới gần 80% người vấn quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất xã phường/thị trấn họ.13 Tỷ lệ năm 2011 tăng so với 2010 Bên cạnh đó, có chưa đến 20% số người vấn biết quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất địa phương họ Không thế, số giảm từ 18,6% năm 2010 xuống 16,2% năm 2011 ( Hình 3) A I gồm có số phận, bao gồm (i tham gia người dân cấp sở; (ii cơng khai, minh bạch; (iii) trách nhiệm giải trình với người dân; (iv kiểm soát tham nhũng; (v thủ tục hành cơng; (vi cung ứng dịch vụ công A I tiến hành lần vào năm 2010 bao gồm 30 tỉnh, sau mở rộng tất 63 tỉnh thành năm 2011 13 Số liệu Báo cáo hát triển Việt Nam phản ảnh tình trạng “dân khơng biết” Trong số người quan tâm, có tới nửa thông tin ngân sách kế hoạch xã Hơn nữa, giả sử họ có cung cấp thơng tin thơng tin khơng đủ đáp ứng yêu cầu họ 12 13 Hình Tỷ lệ người dân biết quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất xã phường/thị trấn 90% 80% 76.6% 79.2% 70% 2010 60% 2011 50% 40% 30% 18.6% 16.2% 20% 5.8% 3.8% 10% 0% Không biết Được biết nhờ thơng báo quyền Được biết qua nguồn khác Ngu n: PAPI 2010 2011 Không người dân gặp khó khăn việc tiếp cận thơng tin sách mà doanh nghiệp gặp phải tình trạng Hơn nữa, tình trạng xấu năm trở lại Theo số liệu CI (năng lực cạnh tranh cấp tỉnh) VCCI VNCI đa số doanh nghiệp cho cần phải có “mối quan hệ” để có tài liệu tỉnh, tỷ lệ tăng từ 62% năm 2006 lên 73,3% năm 2011 Bên cạnh đó, khả dự đoán việc thực thi pháp luật tỉnh thấp giảm từ 10,5% năm 2006 xuống 8,9% năm 2011 Kết chung giai đoạn 2006 - 2011, số đo lường mức độ minh bạch sách cấp tỉnh Việt Nam giảm từ 5,8 xuống 5,3 Bảng Tính minh bạch sách quyền cấp tỉnh Cần có “mối quan hệ” để có tài liệu tỉnh (% quan trọng quan trọng Khả dự đốn thực thi pháp luật tỉnh (% luôn thường xuyên Minh bạch nói chung 2006 62.0% 10.5% 5.8 2011 73.3% 8.9% 5.3 Ngu n: VCCI VNCI  Trách nhiệm giải trình th p14 Theo hiểu biết chúng tôi, Việt Nam chưa có nghiên cứu thực có hệ thống đáng tin cậy trách nhiệm giải trình đối tượng phân cấp, Có thể thấy trách nhiệm giải trình thấp nội dung phân cấp liên quan đến DNNN (điển hình trường hợp Vinashin quản lý đầu tư công (cụ thể MU 18 Độc giả tham khảo thêm kỷ yếu Diễn đàn kinh tế mùa Xuân 2012 14 14 điều nghiên cứu có tính định lượng.15 Vì thế, phần sử dụng số trường hợp điển hình nhằm minh họa cho luận điểm trách nhiệm giải trình theo hai chiều lên xuống Việt Nam nhìn chung thấp Trường hợp liên quan đến khiếu kiện đất đai người dân Đã từ lâu, khiếu kiện đất đai chiếm tới 80-90% tổng số khiếu kiện thức người dân Điều đáng lưu ý tượng phổ biến, song số vụ khiếu kiện đất đai tăng vọt sau Luật Đất đai 2003 ban hành (Hình 4) Rõ ràng sách phân cấp đôi với đạo luật không đảm bảo trách nhiệm giải trình quyền địa phương người dân, khiến cho số lượng đơn khiếu kiện tăng đột biến Hình Các khiếu nại thức liên quan đến đất đai Ngu n: Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 Trường hợp thứ hai phong trào “xé rào” ưu đãi đầu tư FDI 32 tỉnh - thành phố giai đoạn 2001-2005 bối cảnh phân cấp quản lý FDI tiếp tục đẩy mạnh.16 Cụ thể tỉnh đưa ưu đãi trái vượt khuôn khổ quyền trung ương quy định cho nhà đầu tư, đặc biệt khu công nghiệp Trước tình hình này, Thủ tướng han Văn Khải ký định số 1387 ngày 29/12/2005 lệnh chấm dứt ưu đãi đầu tư trái quy định mà 32 tỉnh áp dụng Nhiều bộ, có Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Thương mại, Bộ Tài ngun Mơi trường, Văn phòng Chính phủ tham gia vào việc ban hành Quyết định Quyết định Thủ tướng yêu cầu UBND tất 64 tỉnh thành phải báo cáo tất vi phạm quy định ưu đãi đầu tư.17 32 tỉnh xé rào ngồi yêu cầu hải báo cáo biện pháp mà họ thực để khắc phục vi phạm mắc phải Mặc dù hạn nộp báo cáo ngày 2006, tính đến ngày 14/3/2006, có 14 tỉnh nộp báo cáo, có tỉnh số thừa nhận có vi phạm Sau đó, Dự án A I nỗ lực đo lường trách nhiệm giải trình quyền người dân địa phương Tuy nhiên, với thiết kế câu hỏi nay, A I đo lường (chứ chưa nói đến việc đo lường xác trách nhiệm giải trình 16 Trích từ nghiên cứu Vũ Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, Võ Tất Thắng (2007 17 Báo cáo cần phải đệ trình đồng thời cho Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT, Bộ Tư pháp, V C 15 15 quyền trung ương lần lại yêu cầu 50 tỉnh lại nộp báo cáo muộn ngày 15 2006 Nhưng ngày 2/8/2006, 22 tỉnh chưa nộp Trong số 42 tỉnh nộp báo cáo, số tỉnh báo cáo cách chiếu lệ biện pháp khắc phục mà không đưa danh sách vi phạm quyền trung ương yêu cầu Ví dụ cho thấy mức độ tuân thủ quyền địa phương định quyền trung ương (còn gọi trách nhiệm giải trình lên trên) hạn chế  Nguồn lực đa số đ a ươ g t hạn chế: Nguồn lực nhiều điều kiện tiên để thực trách nhiệm địa phương phân cấp thêm Thoạt nhìn, quyền địa phương Việt Nam giao ngày nhiều ngân sách, thể qua thực tế tỷ lệ thu chi cấp quyền địa phương so với tổng chi tiêu liên tục tăng 10 năm trở lại (Hình 5) Cụ thể tỷ lệ thu ngân sách địa phương tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 25% vào năm 2000 lên 38% vào năm 2010 Cũng giai đoạn này, tỷ lệ chi ngân sách địa phương tổng chi ngân sách nhà nước tăng tương ứng từ 45% lên tới 53% Hình Thu, chi ngân sách Đ chuyển giao từ TƯ (1996-2010) Ngu n: Tính tốn từ số liệu Bộ Tài Tuy nhiên, nhìn sâu vào tranh thu chi ngân sách thấy tồn số vấn đề quan trọng Thứ nhất, tỷ lệ thu ngân sách địa phương tăng lên thời gian gần không thực xuất phát từ thay đổi thiết kế phân cấp ngân sách, mà xuất phát từ việc gia tăng số nguồn thu để lại 100% địa phương, mà cụ thể thu từ đất (lớn thuế chuyển quyền sử dụng đất Đây khoản thu có tính thời, khơng thể trì dài hạn Thứ hai, ngân sách chung nhà nước, tỷ lệ thu ngân sách địa phương thấp nhiều so với tỷ lệ chi Điều có nghĩa phần lớn chi ngân sách địa phương phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ quyền trung ương, 16 làm tăng phụ thuộc địa phương vào trung ương Điều đặc biệt với 50 tỉnh nhận trợ cấp từ trung ương (Hình 5) Bảng Tỷ lệ chi thường xuyên so với thu cân đối địa bàn (% 2003 2005 2010 Hà Nội Hồ Chí Minh Đà Nẵng Cần Thơ Hà Giang Vĩnh húc Nam Định Quảng Bình Khánh Hòa Bình Định Đắc Lắc Đồng Nai 12.5 10.5 17.3 54.4 312.0 29.1 107.0 30.4 73.7 173.8 24.3 12.4 10.1 16.5 27.1 118.7 28.8 174.3 108.2 24.1 45.2 8.3 32.4 17.6 9.7 15.4 36.3 180.3* 13.0 114.5 109.7 29.3 89.9 77.8 26.5* Bình Dương 20.7 33.8 25.7 Long An Bạc Liêu 81.6 99.9 39.9 21.9 24.4 4.5 Ghi chú: * số liệu 2009 Ngu n: Tính tốn từ số liệu Bộ Tài Thứ ba, tỷ lệ chi ngân sách địa phương tăng, song phần lớn tỷ lệ tăng thêm khoản chi có tính định mức, quyền địa phương khơng tự chủ mà buộc phải tuân theo Một lần nữa, điều đặc biệt tỉnh không tự chủ ngân sách, tức không gian tài khóa vừa hẹp vừa thiếu khả tự chủ Bảng trình bày số liệu tỷ lệ chi thường xuyên so với thu cân đối địa bàn số địa phương có tính đại diện cho mức độ phát triển vùng miền khác năm 2003, 2005 (là hai năm trước sau Luật Ngân sách 2002 có hiệu lực) 2010 (là năm gần có số liệu) Kết cho thấy tỷ lệ chi thường xuyên so với thu cân đối địa phương khác nhau, thấp Hồ Chí Minh có 9,7%, cao Hà Giang, lên tới 180% Rõ ràng với tỷ lệ chi thường xuyên cao này, tất nguồn thu cân đối địa bàn Hà Giang đáp ứng phân nửa nhu cầu chi thường xuyên, làm cho ngân sách tỉnh thâm hụt nặng, hồn tồn khơng tự chủ  Quy mô đ a p ươ g ận phân c ươ g đối nhỏ Số lượng tỉnh lớn làm cho quy mơ trung bình đơn vị phân cấp Việt Nam tương đối nhỏ Trên thực tế, đặc điểm chung nước Đông Nam Á Nếu so với nước Đông Bắc Á quy mơ trung bình đơn vị phân cấp - đo diện tích, dân số GDP trung bình, nước Đơng Nam Á nhỏ nhiều ( 17 Bảng 4) Bảng Quy mô đơn vị phân cấp Đông Bắc Á sv Đông Nam Á (2010 Nước Đô g Á China South Korea Japan Đô g Nam Á Thailand Việt Nam Philippines Số đơn vị phân cấp Diện tích trung bình (km2) Dân số trung bình (triệu người) GDP trung bình (tỷ USD) 34 47 282.264 10.010 8.041 38,6 5,5 2,7 175,0 112,8 116,8 75 63 80 6.842 5.257 3.750 0,9 1,4 1,2 4,3 1,6 2,5 Với quy mô này, địa phương không tận dụng lợi kinh tế nhờ quy mô, đồng thời không giải cách hiệu vấn đề ngoại tác Không thế, quy mô nhỏ với số lượng đơn vị phân cấp nhiều dẫn tới cạnh tranh liệt địa phương Hình Sự chia cắt thể chế Việt Nam: Sân bay, cảng biển, khu kinh tế ven biển 18 Sân bay Cảng biển Khu kinh tế ven biển Trên số phương diện, chẳng hạn xây dựng môi trường kinh doanh hay thúc đẩy phát triển doanh nghiệp tư nhân, cạnh tranh lành mạnh đưa đến kết tích cực Tuy nhiên, nhiều phương diện khác, đặc biệt liên quan đến việc tranh giành nguồn lực ưu từ trung ương hệ tiêu cực Cụ thể địa giới hành bị biến thành địa giới kinh tế địa phương, kinh tế quốc gia bị chia cắt thành vô số mảnh nhỏ, đầu tư công bị dàn trải dẫm chân lên - điều thực tế xảy Việt Nam (xem Hình 6) b) Phân c đồng loạ v đại trà Nếu xét địa phương đơn vị phân cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Việt Nam chia thành ba nhóm Nhóm gồm Hà Nội Hồ Chí Minh hưởng sách phân cấp đặc biệt.18 Nhóm hai gồm ba thành phố trực thuộc trung ương lại, bao gồm Hải hòng, Đà Nẵng, Cần Thơ, với hưởng sách phân cấp khơng rộng rãi nhóm một, thơng thống so với nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh lại, hưởng chung sách phân cấp, bất chấp khác hiển nhiên quy mơ, khơng gian tài khóa, nguồn lực, lực v.v địa phương Việc có áo phân cấp chung cho tất địa phương điều hiểu từ góc độ quyền trung ương, song điều hạn chế hiệu sách phân cấp.19 Một hệ thống phân cấp hiệu điều chỉnh mức độ tự quyền tỉnh cho phù hợp với lực quyền tỉnh Tất nhiên, khơng gian phân cấp địa phương trở nên rộng rãi cần phải quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ cơng tác điều hành quyền địa phương phải minh bạch c) Phân c k ô g đồng Phân cấp Việt Nam khơng cân đối hai khía cạnh Thứ nội dung khác phân cấp không song hành với nhau, không tạo tác dụng cộng hưởng mà hạn chế hiệu phân cấp Chẳng hạn phân cấp quản lý đất đai (đặc biệt liên quan đến chuyển đổi mục đích sử dụng đất), quản lý FDI, chừng mực đó, phân cấp tài khóa diễn mạnh mẽ, song lại không kèm với phân cấp trị Điều có nghĩa khơng gian tự địa phương mở rộng, chế để buộc quyền địa phương hành động thực lợi ích người dân địa phương khơng cải thiện cách tương ứng Kết không gian tự chủ rộng rãi bị lạm dụng, chí ngược lại lợi ích phận dân chúng địa phương Khía cạnh khơng cân đối thứ hai tồn cấp quyền khác địa phương Ví dụ thời điểm này, sách dân chủ sở chủ yếu dừng lại cấp độ phường, xã, thị trấn; quyền cấp tỉnh đối tượng tiếp nhận quyền hạn trách nhiệm chủ yếu phân cấp Sự bất cân xứng này, lần nữa, vừa làm yếu tiếng nói người dân vừa làm giảm trách nhiệm giải trình quyền địa phương 18 Chẳng hạn phân cấp ngân sách, xem Nghị định 123/2004/NĐ-CP 124/2004/NĐ-CP số chế tài ngân sách đặc thù Hà Nội Hồ Chí Minh 19 Xem thêm Ninh Ngọc Bảo Kim Vũ Thành Tự Anh (2008) 19 ) Cá ế giám sát phối hợp thiếu yếu Đây hạn chế tổng kết Nghị 08/2004/NQ-C , thời điểm nguyên vẹn Như phần phân tích, quan hệ địa phương với mang tính cạnh tranh nhiều phối hợp Mặc dù có tồn số chế điều phối vùng, chẳng hạn thông qua Ban đạo vùng, song Ban đạo hoạt động sở kiêm nhiệm bán thời gian, trung bình năm gặp vài lần Hơn nữa, nguồn lực người, tài chính, tổ chức Ban đạo hạn chế Tất điều dẫn đến hệ việc phối hợp địa phương với lỏng lẻo Về phương diện giám sát, chế ngày chứng tỏ vai trò quan trọng thông qua quan đại biểu dân cử Tuy nhiên, thời điểm này, hiệu hiệu lực hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp hạn chế Điều xuất phát từ nguyên nhân có tính kỹ thuật ngun nhân có tính thể chế Về phương diện kỹ thuật, thời gian, ngân sách, nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát hạn chế, đồng thời nguồn thông tin liệu không đủ, dẫn đến quan dân cử sâu sát việc giám sát hoạt động UBND Về phương diện thể chế, tỷ lệ chuyên trách đại biểu HĐND thấp (chỉ khoảng từ 10% đến 30% tùy địa phương Điều có nghĩa đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu công chức nhà nước Bên cạnh đó, 90% số đại biểu Đảng viên Như vậy, câu hỏi đặt đại biểu đại diện cho ai, cho dân, cho quyền, cho Đảng, hay cho ba? d) Hạn chế xu t phát từ ươ g sách phân c p với mơi ường thể chế Phần minh họa luận điểm nêu phần trước, kết sách phân cấp phụ thuộc nhiều vào mơi trường thể chế sách sách phân cấp thiết kế thực Chẳng hạn tốc độ (chứ chất lượng tăng trưởng GD sử dụng làm thước đo gần cho thành tích phát triển kinh tế cách tự nhiên, địa phương tìm cách để có tốc độ tăng GD cao hơn, cách đơn giản có lẽ tăng đầu tư từ nguồn xin trung ương Hơn nữa, khơng có chế điều phối hữu hiệu địa phương vùng nên các tỉnh mạnh xin trung ương, mạnh đầu tư, cho dù biết làm khiến hiệu đầu tư chung vùng giảm sút Kết vơ hình trung, địa giới hành trở thành biên giới kinh tế địa phương, kinh tế quốc gia bị phân rã thành 63 kinh tế nhỏ, hiệu Bên cạnh đó, tư “nhiệm kỳ” khiến việc chạy đua GD trở nên gấp gáp, thường định vội vã, xác suất phạm sai lầm lớn, người định nhiệm kỳ sau khơng để nhận lãnh trách nhiệm cho định Như vậy, bối cảnh thể chế nay, tầm nhìn lãnh đạo địa phương bị giới hạn khơng gian (địa giới hành chính) thời gian (nhiệm kỳ năm Các tỉnh nghèo tham gia đua tăng trưởng cách nào? Rõ ràng nhận trợ cấp trung ương chúng chạy đua dựa vào nguồn ngân sách 20 thân Vì vậy, tỉnh buộc phải dựa vào yếu tố đến từ bên ngồi, từ nhà nước trung ương từ khu vực tư nhân nước Tuy nhiên, với công thức ngân sách nay, tỉnh có động để tiến tới tự cân đối thu chi tài khóa Cụ thể phương trình cân tài khóa địa phương sau A = B + t.C + T Trong      A = Tổng chi ngân sách địa phương B = Các khoản thu NSĐ hưởng 100% C = Các khoản thu chia sẻ TƯ Đ t = Tỷ lệ phân chia T = Chuyển giao (trợ cấp) từ TƯ cho Đ Theo công thức này:  Nếu A > B + C NSTƯ bù thơng qua trợ cấp (hay chuyển giao) T = A – (B + C) Tất nhiện tỷ lệ phân chia ngân sách t = 100%  Nếu A ≤ B + C NSTƯ không bù, nghĩa T = tỷ lệ phân chia ngân sách t = (A – B)/C Rõ ràng với phương trình tài khóa cơng thức chia sẻ ngân sách này, địa phương có động tăng chi giảm (hay giấu) nguồn thu - hai động có tác động tiêu cực đến lành mạnh tài khóa quốc gia Khơng thế, tạo ỷ lại địa phương, hạn chế nỗ lực cải thiện nuôi dưỡng nguồn thu, đồng thời cải thiện hiệu chi tiêu ngân sách Có ý kiến cho tình trạng đầu tư tràn lan địa phương có nguồn gốc từ sách phân cấp q mức Điển hình thời gian vừa qua, tượng phát triển khu, cụm công nghiệp sân golf mang tính phong trào định chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, hàng trăm héc-ta đất nơng nghiệp chuyển thành đất công nghiệp hay thương mại.20 Mặc dù phủ nhận thực tế nhiều địa phương lợi dụng nhiều khe hở trình phân cấp suy đến cùng, thiếu giám sát, điều phối kỷ luật lỏng lẻo trung ương với chất lượng quy hoạch thấp nguyên nhân quan trọng dẫn tới tình trạng đầu tư lan tràn, chồng chéo, hiệu (Bảng 5) Bảng Trách nhiệm thẩm quyền TƯ Đ đầu tư công Cảng biển lớn Sân bay Khu kinh tế Quốc lộ Điện Quy hoạch TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Thẩm định TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ duyệt TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ 20 Theo thống kê Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn, giai đoạn 2000 – 2010, trung bình năm có 73.300 héc-ta đất nông nghiệp bị thu hồi để chuyển thành đất công nghiệp, đô thị hạ tầng 21 Tài trợ TƯ TƯ TƯ Đ TƯ TƯ Thực TƯ TƯ TƯ Đ TƯ TƯ Giám sát TƯ Đ TƯ Đ TƯ Đ TƯ Đ TƯ Đ TƯ TƯ TƯ Đ TƯ TƯ Kiểm tốn Một ví dụ minh họa trường hợp cảng biển, theo quy hoạch (Quyết định 2190 QĐ-TTg ngày 24 12 2009 đến năm 2020 nước có 39 cảng biển với khoảng 100 khu bến cảng tổng hợp Thế từ phê duyệt quy hoạch Thủ tướng đến quy hoạch chi tiết Bộ Giao thông – Vận tải, số lượng bến cảng khơng ngừng mọc thêm Lấy ví dụ nhóm cảng số ĐBSCL Theo Quyết định 2190 QĐ-TTg ĐBSCL có 14 cảng biển với 21 bến tổng hợp Chưa đầy năm sau, đến Quyết định 1746 QĐ-BGTVT ngày 3/8/2011 quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển ĐBSCL, số bến tổng hợp tăng lên 27 Đấy chưa kể đến 21 bến cảng chuyên dùng, phục vụ cho hoạt động kinh doanh xăng dầu, gas, nhiệt điện đưa vào quy hoạch Sự phân mảnh thể chế không nằm phạm vi tỉnh, quyền trung ương địa phương, mà ngành khác trung ương Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Việt Nam 2010 Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương Trường Chính sách cơng Lý Quang Diệu nhận định việc hoạch định sách Việt Nam “thiếu tầm nhìn, thiếu trọng tâm xác định thứ tự ưu tiên … Mâu thuẫn, chồng chéo, chí xung đột sách quy định khác nhau, thiếu gắn kết kế hoạch ngắn hạn chiến lược dài hạn”21 Báo cáo nguyên nhân gốc rễ hạn chế “thiếu phối hợp liên ngành xây dựng nội dung thực sách” thiếu chế để buộc làm việc nhau” Kết luận Sau phần tư kỷ đẩy mạnh phân cấp, Việt Nam đứng ngã ba đường Nhìn từ góc độ tồn xã hội, nói nhiều thành tựu bật trình Đổi bắt nguồn từ trình phân cấp thị trường, đồng thời thành công quan trọng phân cấp kinh tế Việt Nam Cốt lõi cải cách thành cơng q trình Đổi rút lui nhà nước trỗi dậy thị trường Trong nội hệ thống nhà nước, phân cấp giúp quyền tỉnh có nhiều khơng gian sách quyền tự chủ việc theo đuổi mục tiêu họ Đặc biệt, phân cấp ngân sách cho phép quyền địa phương có thặng dư ngân sách trở nên linh hoạt việc huy động phân bổ nguồn lực họ Ngoài ra, việc phân cấp quản lý FDI giúp cho quyền địa phương gần có toàn quyền tự chủ việc cấp giấy phép FDI Tuy nhiên, sau thập kỷ tăng tốc phân cấp, kết đạt thua xa so với kỳ vọng phủ Từ góc độ quyền trung ương, phân cấp làm xói mòn tính thống sách quốc gia, gia tăng cạnh tranh khơng lành mạnh quyền địa phương, 21 Xem phần “Hoạch định sách kinh tế Việt Nam”, tr 69-70 22 mặt làm suy giảm mức độ kiểm sốt quyền trung ương, mặt khác làm tăng tính cục địa phương Từ góc độ địa phương, phân cấp chưa kèm với điều kiện nguồn lực thể chế cần thiết để triển khai phân cấp cách hiệu Không thế, khung khổ sách phân cấp thiếu ăn khớp ngành thiếu đồng lĩnh vực phân cấp, nhiều trường hợp đẩy quyền địa phương vào lúng túng, bị động Cuối cùng, người dân doanh nghiệp - đối tượng chịu tác động cuối sách phân cấp - chưa thực tham gia có tiếng nói sách quan trọng tác động đến hoạt động kết kinh tế họ Những hạn chế phân cấp xuất phát từ nhiều nguyên nhân Thực tế tận ngày hôm nay, Việt Nam thiếu điều kiện tiền đề cho phân cấp thành công Đầu tiên phải kể đến thiếu ý chí trị Quan điểm chủ đạo thể tăng cường tập trung hóa thể hóa trị quản lý nhà nước Biểu cụ thể tư tưởng nguyên lý “phân cấp từ xuống” trì “vai trò chủ đạo khu vực nhà nước” bất chấp yếu khu vực Thứ hai, môi trường thể chế quản trị Việt Nam yếu Thơng tin chưa minh bạch, tiếng nói người dân, doanh nghiệp, xã hội dân yếu ớt, trách nhiệm giải trình hai chiều quyền hạn chế Tất điều triệt tiêu phần lớn tác dụng kỳ vọng cải thiện hiệu khu vực cơng thơng qua việc đưa quyền đến gần người dân nhờ phân cấp Thứ ba, phương diện sách, phân cấp Việt Nam khập khiễng Trong phân cấp thị trường, chừng mực đó, phân cấp tài khóa đẩy mạnh phân cấp trị nhân chưa xảy Bên cạnh đó, lực cấp quyền yếu, xuống cấp quyền thấp hạn chế lực bộc lộ rõ Hơn nữa, nhiều trường hợp, phân cấp không đôi với bổ sung nguồn lực, khiến cho quyền địa phương, giàu lẫn nghèo, phải chịu áp lực tải Không thế, với công thức chia sẻ ngân sách quy định Luật Ngân sách nay, địa phương khơng có nhiều động để ni dưỡng huy động nguồn thu Thêm nữa, việc áp dụng sách phân cấp cho hầu hết tỉnh làm vấn đề trở nên trầm trọng áp đặt thêm số hạn chế quyền địa phương linh hoạt huy động nguồn lực phát triển sách sáng tạo, mà đến lượt điều lại làm cho phân cấp trở nên không hiệu Thứ tư, từ góc độ quản lý nhà nước, việc thực phân cấp đòi hỏi phải có tham gia phối hợp ngành tỉnh với Tuy nhiên, thiếu liên kết, phối hợp, hợp tác tất cấp nên trình phân cấp thực tế tạo tình trạng cát chia cắt hệ thống quản lý nhà nước (cụ thể ngành địa phương chạy đua xuống đáy tỉnh.22 Liên quan đến giám sát sách phân cấp, vai trò Hội đồng nhân dân cải thiện, tính hiệu hiệu quan hạn chế khía cạnh thể chế lẫn kỹ thuật 22 See Vu Thanh Tu Anh, Le Viet Thai, and Vo Tat Thang (2007) 23 Cuối cùng, khía cạnh kỹ thuật hơn, quy mơ tỉnh Việt Nam nhỏ để tận dụng lợi kinh tế theo quy mô để nội hóa ngoại tác liên tỉnh Hơn nữa, việc có nhiều tỉnh dẫn đến cạnh tranh khơng lành mạnh thay hợp tác tỉnh với nhau, mà điều lại làm tăng chi phí làm xói mòn lợi ích phân cấp Đối với Việt Nam, để thiết kế sách phân cấp có hiệu quả, ưu tiên trước hết phải chuẩn bị điều kiện tiền đề - điều có Chính phủ thực thay đổi quan niệm hẹp phân cấp (chỉ bao hàm phân cấp quản lý kinh tế) chấp nhận thay đổi vai trò nhà nước Đây định trị khơng phải định kinh tế, tương lai phân cấp Việt Nam phụ thuộc cách vào định trị TÀI LIỆU THAM KHẢO CECODES, TCMT, BDN & UNDP (2012) Chỉ số Hiệu Quản trị Hành cơng cấp tỉnh Việt Nam Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn người dân Cộng đồng nhà tài trợ (2009) Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiệ đại Musgrave, Richard, 1986 “The Economics of Fiscal Federalism.” In Richard Musgrave, Public Finance in a Democratic Society, Collected Papers Vol New York University Press Oates, Wallace (1972) Fiscal Federalism New York: Harcourt Brace Oates, Wallace and Robert Schwab (1988) Economic Competition Among Jurisdictions: Efficiency Enhancing or Distortion Inducing? Journal of Public Economics 35: 33-354 Oates, Wallace (1999) An Essay on Fiscal Federalism Journal of Economic Literature, Vol.XXXVII (September): 1120-1140 Olson, Mancur (1969) The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government, American Economic Review, Papers and Proceedings, 59(2), 479-487 Shah, Anwar (2004) Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise World Bank Policy Research Working Paper 3282 Stigler, George (1957) The Tenable Range of Local Functions Reprinted in Wallace Oates, editor, (1998), pp.3-9 10 Willis, Garman and Haggard (1999) The politics of decentralization in Latin America Latin American Research Review, Winter 1999, volume 34, issue 1: 7-46 11 World Bank (2001) Decentralization in the Transition Economies: Challenges and the Road Ahead Europe and Central Asia Region 12 World Bank (2010) Local Government and Decentralization Project Có thể truy cập từ địa chỉ: http://www.worldbank.org/projects/P111577/local-government-decentralization-project?lang=en 24 ... Among Jurisdictions: Efficiency Enhancing or Distortion Inducing? Journal of Public Economics 35: 33-354 Oates, Wallace (1999) An Essay on Fiscal Federalism Journal of Economic Literature, Vol.XXXVII... Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise World Bank Policy Research Working Paper 3282 Stigler, George (1957) The Tenable Range of Local Functions Reprinted... Democratic Society, Collected Papers Vol New York University Press Oates, Wallace (1972) Fiscal Federalism New York: Harcourt Brace Oates, Wallace and Robert Schwab (1988) Economic Competition