Revising the land law to enable sustainable development in vietnam summary of priority policy recommendations drawn from world bank studies

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 70726 BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 25 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM Bản tóm tắt khuyến nghị sách ưu tiên rút từ nghiên cứu Ngân hàng Thế giới Hà Nội - Tháng 9, 2012 LỜI CẢM ƠN Bản Tài liệu Chính sách Nhóm nghiên cứu Ngân hàng Thế giới chuẩn bị, gồm có Phạm Thị Mộng Hoa (Chuyên gia cao cấp Phát triển Xã hội), James Anderson (Chuyên gia cao cấp Quản trị Nhà nước), Trần Thị Lan Hương (Chuyên gia Quản trị Nhà nước), Steven Jaffee (Chuyên gia trưởng Phát triển Nông thôn) Nguyễn Thế Dũng (Chuyên gia cao cấp Phát triển Nơng thơn) Nhiều bình luận đề xuất quý báu cung cấp Keith Clifford Bell (Chuyên gia cao cấp Chính sách Đất đai), Arish Adi Dastur (Chuyên gia Đô thị), Jonathan Lindsay (Cố vấn pháp lý cao cấp) Đinh Thúy Quyên Nguyễn Thị Phương Loan hỗ trợ hành cần thiết Victoria Kwakwa (Giám đốc quốc gia) Jennifer Sara (Quản lý Ban Phát triển bền vững) đạo tổng thể Nhóm nghiên cứu Ngân hàng Thế giới thể lòng biết ơn Giáo sư Tiến sĩ khoa học Đặng Hùng Võ (Cố vấn) ý kiến tham gia ông vào nghiên cứu liên quan đến đất đai Ngân hàng Thế giới Nhóm nghiên cứu biết ơn đóng góp quý giá cho dự thảo Tài liệu sách mà Giáo sư chia sẻ cho nhóm nghiên cứu Chúng tơi cảm ơn tác giả tài liệu nghiên cứu khác trích dẫn danh mục tài liệu tham khảo SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM TỔNG QUAN Nền kinh tế phát triển với tốc độ giảm nghèo liên tục nhanh chóng Việt Nam vòng hai thập kỷ vừa qua có phần cải cách sách pháp lý thể Luật Đất đai năm 1987, 1993 2003 quy định pháp lý liên quan sau Rất dễ để quên vào đầu năm 1990 đất khơng có ‘giá’ thị trường đất đai không tồn Những người sử dụng đất có quyền Các cải cách pháp lý tiến hành thông qua Luật giúp đặt móng cho hệ thống quản lý đất đai Mặc dù không phạm vi thị trường đất đai động bắt đầu phát triển Việt Nam kèm theo tăng trưởng nhanh chóng đất nước Những thay đổi lớn bắt đầu diễn việc sử dụng đất đai Tuy nhiên, quản trị đất đai trở thành mối lo ngại Các vấn đề liên quan tới đất đai tiếp tục nguyên nhân khiếu nại gửi tới Chính phủ Tham nhũng liên quan tới đất đai nhận định ngày trở nên phổ biến Xuất xu hướng cá nhân nhóm người bị đất cơng khai bày tỏ phản đối Có vẻ điều phần có đồng tình cơng chúng Việt Nam trình chuẩn bị cho Luật Đất đai Một điều quan trọng luật cần khắc phục kẽ hở thiếu sót Nhưng luật phải tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy phát triển kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa làm tảng cho quản lý nguồn lực đất đai khan cách hiệu quả, công bền vững môi trường Để hỗ trợ mục tiêu này, Chính phủ Việt Nam, thơng qua Bộ Tài Ngun Môi trường - quan đầu mối lĩnh vực đất đai chịu trách nhiệm chuẩn bị Luật Đất đai - yêu cầu Ngân hàng Thế giới tư vấn Bản Tài liệu Chính sách tóm tắt khuyến nghị rút từ kết có số nghiên cứu gần có tham gia Ngân hàng Thế giới Bản Tài liệu Chính sách đề xuất cải cách liên quan tới bốn chủ đề Chủ đề thứ bao gồm cải cách cần thiết việc sử dụng đất nông nghiệp để đảm bảo quyền sử dụng đất nông dân nâng cao tính hiệu việc sử dụng đất Kéo dài thời hạn sử dụng đất nông nghiệp đem lại cho người sử dụng đất động lớn để đầu tư chăm sóc đất đai Tăng mức hạn điền cho phép tích tụ đất nhiều tạo điều kiện phát triển kinh tế theo quy mô, mở rộng quyền người sử dụng đất nông nghiệp thay đổi mục đích sử dụng đất nơng nghiệp tiếp tục nâng cao tính hiệu Việc sử dụng đất linh hoạt trở nên ngày quan trọng bối cảnh biến đổi khí hậu, nơng dân cần phải tự điều chỉnh để thích ứng với thay đổi hình thái thời tiết rủi ro liên quan Những cải cách ưu tiên thứ hai nhằm tạo chế Nhà nước thu hồi bồi thường đất cách minh bạch công Hạn chế việc thu hồi đất bắt buộc mục đích quốc phòng, an ninh trường hợp lợi ích cơng cộng mang lại công cho người sử dụng đất Người sử dụng tin tưởng quyền họ đất đai Bằng cách dựa chủ yếu vào việc chuyển dịch đất đai cách tự nguyện tạo công nhiều trường hợp người sử dụng đất thực bị đất Thay đổi trọng tâm việc định giá bồi thường đất (trong trường hợp thu hồi đất bắt buộc) áp dụng biện pháp sáng tạo chia sẻ lợi ích, góp đất điều chỉnh đất cần thiết cho việc tạo công Tạo chế giải khiếu nại hiệu cấp dự án đầu tư góp phần giảm bớt khiếu nại, thúc đẩy việc thực dự án tạo ổn định xã hội Trên sở cải cách ưu tiên thứ ba, Luật Đất đai tạo hội để khẳng định lại tăng cường quyền sử dụng đất cho nhóm người dễ bị tổn thương phụ nữ, người nghèo cộng đồng dân tộc thiểu số Việc giám sát quản lý đất thực hiệu cách cải tiến bước phân cấp quản lý đất đai xây dựng hệ thống giám sát đánh giá Mở rộng phạm vi cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) đảm bảo quyền lợi ích người sử dụng đất nâng cao tính hiệu cơng Cuối cùng, cải cách ưu tiên thứ tư nhằm tăng cường tính hiệu trách nhiệm giải trình hệ thống quản trị đất đai Xây dựng hệ thống kế hoạch, quy hoạch đất đai hiệu linh hoạt hơn, nâng cao tính minh bạch chống tham nhũng quản lý đất đai cần thiết để hệ thống quản trị đất đai Việt Nam trở nên ngang tầm với đất nước thu nhập trung bình BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM Khuyến nghị cho Luật Đất đai Phải có cho phép quan nhà nước liên quan để chuyển đổi đất trồng lúa sang đất trồng lâu năm, đất rừng đất nuôi trồng thủy sản (Điều 36) Nhà nước ‘bảo vệ đất chuyên trồng lúa nước’ (Điều 74) Tăng mức hạn điền cho phép tích tụ đất nhiều Mở rộng quyền người sử dụng việc sử dụng đất nơng nghiệp cho mục đích sử dụng đất thay Nhà nước áp dụng việc thu hồi đất bắt buộc số mục đích, bao gồm mục đích ‘quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng phát triển kinh tế’ (Điều 38) Nhà nước định giá đất ‘sát với giá thị trường’ (Điều 56) Các quan nhà nước liên quan có nhiều quyền phương pháp xác định giá khung giá đất Giá bồi thường đất thu hồi đất bắt buộc b Sau đó, giá bồi thường đất tài sản quan độc lập cấp tỉnh cấp trung ương thẩm định định a Bắt buộc phải xác định giá đất thị trường để bồi thường thông qua đơn vị cung cấp dịch vụ định giá đất lựa chọn sở đồng thuận bên Giới hạn việc Nhà nước thu hồi đất bắt buộc vào mục đích quốc phòng, an ninh, dự án đem lại lợi ích công cộng Đưa quy định cụ thể dự án mục đích cơng cộng Vẫn phép thu mua đất mục đích phát triển kinh tế phải theo nguyên tắc tự nguyện đồng thuận hai bên THU HỒI VÀ BỒI THƯỜNG ĐẤT CÔNG BẰNG VÀ MINH BẠCH Làm rõ giới hạn lại quyền Nhà nước việc thu hồi đất bắt buộc II Xóa bỏ nới lỏng mức hạn điền sử dụng đất nông nghiệp cho cá nhân hộ gia đình Hạn mức giao đất giới hạn đất nông nghiệp trồng hàng năm, 10 đất trồng lâu năm vùng đồng bằng, 30 đất trồng lâu năm trung du, miền núi đất rừng (Điều 70) Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định (hiện hành khoảng gấp đơi hạn mức giao đất) Xóa bỏ hạn chế việc sử dụng đất chuyên trồng lúa vào mục đích thay thế, nơi mà việc chuyên canh lúa không mang lại hiệu kinh tế Áp dụng quyền sử dụng đất nông nghiệp vô thời hạn với thời hạn lâu dài cho cá nhân hộ gia đình NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ VÀ ĐẢM BẢO CÁC QUYỀN TRONG SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP Cách tiếp cận Luật Đất đai hành Thời hạn sử dụng đất giới hạn 20 năm đất trồng trọt, nuôi trồng thủy sản sản xuất muối 50 năm lâu năm rừng cá nhân hộ gia đình (Điều 67) Lĩnh vực ưu tiên Kéo dài thời hạn sử dụng đất nơng nghiệp I STT Bảng 1: Tóm tắt khuyến nghị ưu tiên Nâng cao công ổn định xã hội lợi ích người sử dụng đất bảo hộ tính minh bạch cải thiện Việc thực dự án trở nên trơi chảy Sử dụng đất bấp bênh đảm bảo sinh kế tốt cho người sử dụng đất, hộ sử dụng đất nhỏ Quản trị đất tốt cải thiện Giảm bớt việc sử dụng đất hiệu dự án “treo” phổ biến Hiệu cao hơn, tăng thu nhập nông dân giảm mối đe dọa suy thoái đất nhờ đa dạng hóa nơng nghiệp Đầu tư nhiều suất cao nhờ tăng quy mô sản xuất tái cấu nông nghiệp Thực hành sử dụng đất hiệu bền vững môi trường động lực đầu tư vào đất lớn Đóng góp cho Phát triển bền vững BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 10 III Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đảm bảo quyền lợi ích người sử dụng đất Đảm bảo quyền sử dụng đất nhóm người dễ bị tổn thương phụ nữ, người nghèo người dân tộc thiểu số Rất nhiều điều khoản việc ban hành Chứng nhận quyền sử dụng đất Nhưng có điều khoản việc thu hồi giấy chứng nhận, ngoại trừ liên quan tới chấp thay đổi việc góp vốn Giải tranh chấp quan khác phụ trách, phụ thuộc vào chất tranh chấp Luật Đất đai yêu cầu Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất phát hành phải nêu rõ tên vợ chồng (Điều 48), yêu cầu không áp dụng cho Giấy chứng nhận cấp trước Các thông tư nghị định bổ sung làm rõ tên vợ chồng cần phải viết vào Chứng nhận Việc sử dụng đất cộng đồng đề cập Luật Đất đai (Điều 71), khơng có chi tiết cơng nhận việc sử dụng quản lý đất theo tập tục cho phép áp dụng chúng thực tế d Mở rộng hạng mục đất bao gồm đất vườn hay đất ao đất c Miễn giảm gánh nặng tài liên quan tới việc đăng ký đất đai lần đầu cho người sử dụng đất nghèo có thu nhập thấp b Uỷ quyền cho văn phòng Đăng ký Đất đai định tất vấn đề liên quan tới hồ sơ đất, thủ tục nghĩa vụ tài liên quan tới việc phát hành lần đầu Giấy chứng nhận a Chỉ định Tòa án quan có quyền thu hồi Giấy chứng nhận phát hành, trừ trường hợp thu hồi đất bắt buộc theo quy định pháp luật b Công nhận cho phép áp dụng việc sử dụng quản lý đất theo tập tục cộng đồng dân tộc thiểu số kêu gọi Chính phủ tạo điều kiện cấp Chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng nơi phù hợp, hỗ trợ cộng đồng thực quyền họ cách hiệu a Khẳng định yêu cầu ghi tên người vợ người chồng Chứng nhận quyền sử dụng đất tài sản chung hai người TẠO ĐIỀU KIỆN QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI HIỆU QUẢ VÀ HIỆU LỰC Quản lý đất đai cải thiện dẫn đến sử dụng đất hiệu Công xã hội nâng cao quyền sử dụng đất người nghèo đảm bảo Tăng cường mối cân tính hiệu quả, cơng bền vững mơi trường việc sử dụng đất Bảo vệ quyền đất cho dân tộc thiểu số Tăng cường công giới Tăng cường ổn định xã hội cải thiện quản lý đất đai Thiết lập chế giải khiếu nại hiệu quả, công có trách nhiệm cấp dự án đầu tư để giảm bớt khiếu nại, thúc đẩy việc thực dự án góp phần ổn định trật tự xã hội Cơ quan định thu hồi đất quan giải khiếu nại Bước Ủy ban Nhân dân tỉnh hay tòa án giải (Điều 138) Giảm bớt khiếu nại liên quan tới thu hồi đất Đảm bảo phục hồi phát triển sinh kế lâu dài cho cộng đồng địa phương bị ảnh hưởng Quy định chế góp đất điều chỉnh đất cơng cụ hiệu cho phát triển vùng ngoại vi đô thị mà không cần phải thu hồi đất Chưa đề cập tới Luật hành Cơ chế góp đất điều chỉnh đất đai Đảm bảo phục hồi phát triển sinh kế lâu dài cho cộng đồng địa phương bị ảnh hưởng Chưa đề cập tới Luật hành Chia sẻ lợi ích Lợi ích thu từ dự án thủy điện, mỏ dự án tương tự chia sẻ công người hưởng lợi người bị ảnh hưởng dự án Đóng góp cho Phát triển bền vững Khuyến nghị cho Luật Đất đai Cách tiếp cận Luật Đất đai hành Lĩnh vực ưu tiên STT SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM b Tập trung vấn đề quản lý đất đai cấp trung ương vào việc xây dựng sách pháp luật giám sát việc thi hành a Phân cấp hoàn toàn việc thực thi quyền pháp lý Nhà nước đất đai quyền quản lý đất đai cho Uỷ ban Nhân dân Tỉnh Khuyến nghị cho Luật Đất đai Luật Đất đai hành (Điều 21-30) quy định liên quan sau cố gắng làm rõ hệ thống kế hoạch quy hoạch sử dụng đất Nhưng công tác kế hoạch, quy hoạch đất đai chủ yếu nội Chính phủ thực hiện, với quan hệ khơng rõ ràng loại kế hoạch, quy hoạch khác nhau, dẫn đến việc thực thi manh mún theo ngành dọc Hầu hết điều khoản tính minh bạch thấy Luật tài liệu pháp lý khác, Luật Chống tham nhũng Pháp lệnh Dân chủ sở Quy hoạch đất hiệu linh hoạt Tính minh bạch đất đai chống tham nhũng quản lý đất 12 13 b Chính thức hóa điều chỉnh việc sử dụng thông tin đất đai phương tiện điện tử Xác định mục tiêu xếp thể chế để phát triển hệ thống thông tin đất đai sở hạ tầng liệu không gian quốc gia a Đảm bảo tiếp cận nhiều bên liên quan tới thông tin đất đai tham gia tích cực họ, đặc biệt chức ảnh hưởng lớn tới quyền lợi ích họ c Lập kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất đai theo nguyên tắc đồng thuận bên liên quan thông qua tư vấn đối thoại có tham gia bên liên quan b Sử dụng khái niệm quy hoạch vùng sử dụng đất quy hoạch không gian thực cấp vùng và/hoặc đảm bảo điều phối tỉnh lân cận a Xây dựng kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất cách tổng hợp vững có với ý kiến chun mơn với nhu cầu, giá trị, mức độ ưu tiên bên liên quan NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ CỦA QUẢN TRỊ ĐẤT ĐAI Nhiều quan Chính phủ cấp khác giao vai trò khác Cải tiến việc phân cấp quản lý đất đai xây dựng hệ thống giám sát đánh giá 11 IV Cách tiếp cận Luật Đất đai hành Lĩnh vực ưu tiên STT Thị trường đất đai quản lý đất hiệu Quản trị đất đai cải thiện Ổn định xã hội tăng cường Cải thiện cân tính hiệu quả, công bền vững môi trường kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất Quản lý đất đai thực thi pháp luật hiệu Đóng góp cho Phát triển bền vững I NÂNG CAO HIỆU QUẢ VÀ ĐẢM BẢO CÁC QUYỀN TRONG SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP Kéo dài thời hạn sử dụng đất nông nghiệp Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu mà không thuộc sở hữu cá nhân hay cơng ty Do đó, tăng cường đảm bảo quyền sử dụng đất người sử dụng đất - cá nhân, hộ gia đình doanh nghiệp - trọng tâm khn khổ sách pháp lý đất đai Về vấn đề này, “nhóm quyền sử dụng” gắn liền với đất giao cho người sử dụng thiết lập sau mở rộng đáng kể Luật Đất đai năm 1993 2003 Tuy nhiên, có hạn chế khơng cần thiết đất nông nghiệp người sử dụng đất quy mô nhỏ - chủ yếu thành viên nghèo dễ bị tổn thương xã hội – sử dụng Do dẫn đến nhận thức tình trạng bấp bênh sử dụng đất Những hạn chế bao gồm giới hạn thời hạn quy mô sử dụng đất nông nghiệp mục đích sử dụng đất phép quy định từ giao đất Thời hạn sử dụng 20 năm đất nông nghiệp trồng hàng năm quy định lần Luật Đất đai năm 1993 Phải làm nhiều đất hết thời hạn sử dụng vào cuối năm 2013 mối quan tâm nhiều người sử dụng đất nhà hoạch định sách nhiều năm qua Vấn đề trí chung hạn chế thời hạn sử dụng đất nông nghiệp ảnh hưởng tiêu cực tới tin tưởng người sử dụng đất định đầu tư Trên toàn quốc, tỷ trọng đầu tư vào nông nghiệp tổng đầu tư xã hội giảm dần, từ 13,2% năm 2000 xuống 6,9% năm 2009, có nhu cầu đáng kể cải thiện trồng, đầu tư vào tăng độ mầu mỡ đất, nâng cấp sở hạ tầng nông nghiệp để tiến tới nông nghiệp cạnh tranh cao bền vững môi trường Trên thực tế, thời hạn sử dụng đất tương đối ngắn làm giảm động lực đầu tư Ngồi ra, ngun nhân ngăn cản việc áp dụng kinh nghiệm quản lý đất rừng tốt có tác dụng bảo vệ tài nguyên đất rừng hiệu (như trồng địa thay trồng loại thương mại bạch đàn) Hạn chế thời hạn sử dụng đất nông nghiệp Luật Đất đai năm 1993 2003 thể cam kết trì việc phân phối đất cách công Thời hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng hàng năm đất nuôi trồng thủy sản 20 năm đất nông nghiệp trồng lâu năm đất trồng rừng sản xuất 50 năm Các Luật quy định người sử dụng đất “hiệu quả” “tuân thủ nghiêm mục đích sử dụng đất theo quy định” tiếp tục sử dụng đất sau hết thời hạn sử dụng đất Tuy nhiên, hai khái niệm tính hiệu tn thủ khơng quy định rõ ràng khơng có tiêu chí cụ thể Thậm chí có tiêu chí, chi phí để đánh giá chứng nhận hoạt động sử dụng đất hàng triệu nông dân lớn Các cơng việc hành sau để phân bổ lại đất đai người nông dân không tiếp tục sử dụng đất sau hết thời hạn cho người nông dân khác gây nhiều xúc lớn xã hội tạo hội lạm quyền người có thẩm quyền Chi phí làm điều chắn vượt lợi ích thu Hơn nữa, dù có cho phép thời hạn sử dụng đất dài cuối người sử dụng đất gặp rắc rối thời hạn kết thúc, trừ thời hạn sử dụng đất tự động kéo dài thêm trước hết hạn Nói cách khác, việc giới hạn thời hạn sử dụng đất có ý nghĩa thực tế Tóm lại, rõ ràng sử dụng đất nông nghiệp vô thời hạn hay với thời hạn dài làm giảm bớt áp lực cho người nông dân thiếu chắn tạo động lực cho sản xuất nông nghiệp, khiến cho người nông dân tự tin đầu tư dài hạn để tăng suất sản lượng Việc xóa bỏ hay kéo dài thời hạn sử dụng đất tiết kiệm đáng kể chi phí hành để đánh giá tình hình sử dụng đất phân bổ lại đất hết thời hạn sử dụng Các quan ngại khả cho phép mở rộng tích tụ đất đai dẫn đến việc xuất BẢN TÓM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI tầng lớp địa chủ giải tốt thơng qua biện pháp bổ sung thuế, hỗ trợ có mục đích, hay tái phân phối lại đất theo chế thị trường, cần thiết Khuyến nghị 1: Áp dụng quyền sử dụng đất nông nghiệp vô thời hạn cho cá nhân hộ gia đình Trong trường hợp cần giới hạn thời hạn sử dụng đất cần quy định rõ Nhà nước làm thời hạn kết thúc Thúc đẩy quy mô kinh tế cách tăng hạn mức sử dụng đất cho phép tích tụ đất đai lớn Hiện nay, việc sử dụng đất nông nghiệp Việt Nam chủ yếu có quy mơ nhỏ Theo Tổng cục Thống kê, số 10,4 triệu hộ nông dân, 70% số hộ có 0,5 đất có 3% có Đặc biệt, đồng Sơng Hồng, tới 94% số hộ có 0,5 (năm 2009) Ở hộ, số đất thường chia thành nhiều miếng đất nhỏ Ở đồng sơng Hồng, hộ gia đình có từ bốn tới sáu đất nhỏ tách rời tình trạng thường gặp Do đó, số hộ nơng dân sống thu nhập từ việc trồng lúa (cụ thể hộ có từ - trở lên) Mặc dù ưu quy mô kinh tế nông nghiệp Việt Nam chủ đề tranh cãi sôi học giả, điều rõ nơng dân có trang trại lớn thường có suất lao động cao hơn, quản lý nguồn lực sẵn có quản lý rủi ro hiệu hơn, giàu có Hơn nữa, tích tụ đất đai làm tăng hiệu nông nghiệp cách tái phân bổ tài nguyên đất vốn khan từ người nông dân làm ăn hiệu sang người hiệu Một phản ứng phụ xảy cho phép tích tụ đất đai phúc lợi người nông dân đất bị thiệt hại họ khơng thể tìm nguồn sinh kế thay ổn định Tuy nhiên, tất giao dịch mang tính tự nguyện, tức người nông dân đất làm việc cách hồn tồn tự nguyện có đền bù thỏa đáng mức độ rủi ro nghiêm trọng Đó mục tiêu mong muốn Chính phủ: vòng thập kỷ tới, tỉ lệ dân số Việt Nam có thu nhập chủ yếu dựa vào nông nghiệp giảm xuống mức xấp xỉ từ 50% xuống 30% Chính sách hành Chính phủ giới hạn số lượng đất cá nhân hộ gia đình sử dụng quy định lần Luật Đất đai năm 1993 với mong muốn trì việc giao đất công cho nông dân ngăn chặn việc hình thành “tầng lớp địa chủ mới” Luật Đất đai giới hạn diện tích đất nơng nghiệp trồng hàng năm hộ sử dụng khu vực Đồng sông Cửu Long khu vực khác; đất trồng lâu năm, giới hạn 10 khu vực đồng 30 vùng trung du miền núi Theo Luật Đất đai năm 2003, giới hạn diện tích sử dụng đất nói đổi thành hạn mức giao đất Nhà nước - tức diện tích tối đa mà Nhà nước giao cho cá nhân hay hộ gia đình (mà khơng thu tiền) Những người muốn có nhiều đất phải nhận đất từ người sử dụng đất khác có đất nơng nghiệp muốn chuyển nhượng lại quyền sử dụng đất họ Theo Nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2007 quy định, mức giới hạn tổng diện tích đất nơng nghiệp mà cá nhân hay hộ gia đình tích tụ thơng qua chuyển quyền sử dụng đất khoảng hai lần hạn mức giao đất Nhà nước Những quy định nhằm mục đích giới hạn quy mơ tích tụ đất đai Tuy nhiên, quy định không thực thi tốt thực tế Trước hết, khơng có quy định việc giải trường hợp diện tích đất nhận chuyển quyền vượt hạn mức cho phép Thứ hai, quan quản lý đất đai khơng có đủ lực SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM để điều tra phát trường hợp sử dụng đất vượt hạn mức cho phép phạm vi nước Vì vậy, khơng ngạc nhiên quan quản lý không nỗ lực để thực quy định pháp luật hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất Tuy nhiên thực tế, nhìn chung nơng dân khơng tích tụ đất đai vượt q hạn mức hạn điền dẫn đến rủi ro bị Chính phủ định thu hồi diện tích đất vượt mức hạn điền Về vấn đề có hai lựa chọn sách thảo luận Một số người đề xuất trì hạn mức đất giao tích tụ đất để bảo vệ người nông dân nghèo khỏi bị đất ngăn chặn việc hình thành tầng lớp địa chủ Một số người khác đề xuất nên xóa bỏ tăng thêm đáng kể hạn mức diện tích sử dụng đất để khuyến khích phát triển trang trại quy mơ lớn nhằm tạo ưu quy mô sử dụng đất, tăng suất tuân thủ tiêu chuẩn an ninh lương thực Tóm lại, lợi ích việc xóa bỏ hạn mức quy mơ sử dụng đất đáng kể lớn nhiều so với rủi ro tiềm đầu đất nơng nghiệp Các mối quan ngại việc tích tụ đất hình thành tầng lớp địa chủ giải tốt thơng qua việc đánh thuế đất, can thiệp có mục tiêu, bao gồm việc thực cải cách đất đai dựa vào thị trường cần thiết Kèm theo đó, quản trị đất đai cải thiện giải pháp hữu hiệu kinh nghiệm quốc tế rõ Một quốc gia Việt Nam đặt mục tiêu tham vọng đại hóa nơng nghiệp nước nhà cần áp dụng biện pháp mềm dẻo phép tích tụ hợp lý đất nông nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển sản xuất Khuyến nghị 2: Xóa bỏ hạn mức diện tích sử dụng đất nơng nghiệp cá nhân hộ gia đình Trong trường hợp cần xác định hạn mức diện tích sử dụng đất nơng nghiệp cần nâng cao đáng kể Nhà nước quy định thuế sử dụng đất cao diện tích đất sử dụng vượt hạn mức Mở rộng quyền cho người sử dụng đất nông nghiệp thay đổi mục đích sử dụng đất Quyền sử dụng đất nhiều nông dân trồng lúa Việt Nam bị hạn chế cách không cần thiết điều khoản pháp lý ngăn cản việc thay đổi mục đích sử dụng đất đất ấn định để sản xuất lúa theo quy hoạch sử dụng đất, định giao đất Chứng nhận quyền sử dụng đất Điều khoản đưa vào Luật Đất đai năm 2003, nhằm mục tiêu giúp đảm bảo an ninh lương thực, có lý đáng để xem xét lại sách Trước hết cấp độ quốc gia, Việt Nam đạt vượt hầu hết mục tiêu an ninh lương thực Việt Nam sản xuất dư thừa lượng lớn lúa gạo với phần ba tổng sản lượng toàn quốc (và khoảng 70% sản lượng đồng sông Cửu Long) xuất Trong năm gần đây, tổng số gạo tiêu thụ toàn quốc bắt đầu giảm hộ gia đình thu nhập trung bình thành thị bắt đầu chuyển chế độ ăn uống khoản tiêu thụ thực phẩm sang dùng nhiều loại thực phẩm khác Thứ hai, sách quy định đất phải sử dụng để canh tác lúa nông dân lại thích sử dụng đất vào mục đích khác làm cho sách hiệu lực, hiệu khơng cơng Chính sách hiệu lực sách ngăn cản việc sử dụng đất đai nguồn lực khác (như lao động, vốn, tài chính) vào mục đích sử dụng có giá trị cao Chính sách hiệu tình trạng thiếu an ninh lương thực tồn số nơi Việt Nam, chủ yếu nghèo thiếu sinh kế bền vững gây ra, thiếu tổng cung lúa gạo Những thách thức an ninh lương thực Việt Nam cần giải cách toàn diện từ khía cạnh dinh dưỡng, an tồn thực phẩm, khả chi trả lương thực hỗ trợ sinh kế thay trọng vào số lượng lúa gạo sản xuất Cuối cùng, sách khơng cơng bắt buộc số lượng lớn nông dân trồng lúa phải tiếp tục trồng lúa BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI điều khiến cho họ nghèo so với họ sử dụng nguồn lực đất đai cho suất cao Theo chuyên gia, vòng hai thập kỷ tới, Việt Nam trì dư thừa lớn lúa gạo, chí bối cảnh tăng trưởng dân số ảnh hưởng biển đổi khí hậu Lý lượng gạo tiêu thụ tính theo đầu người có khả giảm thêm khoảng từ 15% đến 25% trước dừng lại mức độ thường thấy quốc gia có thu nhập trung bình cao trung bình châu Á Vì vậy, dư thừa lúa gạo Việt Nam trở thành vấn đề thương mại vấn đề an ninh lương thực Như vậy, định giữ, mở rộng hay thu hẹp sản xuất lúa gạo nên xem xét sở thương mại nhiều sở hành Ngày vấn đề an ninh lương thực Việt Nam khơng vấn đề sản xuất (hay dư thừa) lúa gạo cấp độ quốc gia Điều liên quan nhiều tới cân dinh dưỡng sức mua hạn chế hộ nghèo Trong bối cảnh đó, nhiều lúa gạo khơng phải giải pháp mà lại phần rắc rối Trong tương lai, vấn đề an ninh lương thực, thực phẩm Việt Nam có liên quan tới phụ thuộc vào nhập thức ăn gia súc, nguyên liệu làm thức ăn gia súc (như ngô, đậu tương nguồn protein) không ổn định giá nguyên liệu Trong năm 2012, kim ngạch nhập thức ăn gia súc nguyên liệu sản xuất thức ăn gia súc Việt Nam vượt xa kim ngạch xuất gạo Trong bối cảnh này, trì diện tích đất rộng lớn “được định sản xuất gạo” sách lỗi thời - chắn mối quan tâm Chính phủ nhằm ngăn chặn việc chuyển đổi khơng thể kiểm sốt từ đất nơng nghiệp sang mục đích phi nơng nghiệp hợp lý Vấn đề chuyển đổi đất đai từ khu vực nông nghiệp sang khu vực phi nơng nghiệp khơng kiểm sốt vấn đề riêng, không nên gắn với việc nông dân chuyển “đất trồng lúa” sang sử dụng vào mục đích nơng nghiệp khác Tại cấp quốc gia, có nhu cầu hiển nhiên cần phải giải phóng số đất trồng lúa hiệu để nhường chỗ cho mục đích sử dụng đất nơng nghiệp thay tốt Đối với nhiều hộ gia đình riêng lẻ, hạn chế việc sử dụng đất trồng lúa tạo lựa chọn bắt buộc bị đói nghèo chắn hay phải ly khỏi nơng nghiệp (ly nông) Những nông dân trẻ khỏe chọn phương án thứ hai bị giới hạn hai lựa chọn Trong nông nghiệp ngày hướng theo thị trường, cách “bảo vệ” sản xuất lúa dư thừa Việt Nam tạo điều kiện cho q trình đại hóa chuỗi cung cấp lúa gạo thúc đẩy phương thức sản xuất bền vững tốn Những biện pháp nâng cao sức cạnh tranh việc sản xuất lúa thương mại Đối với nhiều hộ gia đình có diện tích đất nơng nghiệp nhỏ, cách tốt để đảm bảo canh tác lúa liên tục (ít năm vụ) nâng cao khả tồn hộ gia đình làm nghề nơng nơng thơn nói chung điều phụ thuộc nhiều vào nguồn thu nhập từ trồng lúa Hầu hết nông dân tiếp tục sản xuất lượng lúa gạo định miễn họ tồn với nghề nông Thế quy định cho phép họ sử dụng đất để canh tác lúa gạo chắn dẫn đến việc họ phải lâm vào đói nghèo Xóa bỏ hạn chế mục đích sử dụng thay “đất trồng lúa” (hay đất lúa khơng có hiệu kinh tế cao) giải phóng đất, nước, lao động nguồn lực khác để phục vụ cho mục đích khác đem lại giá trị cao Việc lại hỗ trợ phát triển nông nghiệp vững kinh tế nông thôn đa dạng Đất nước có hội đáp ứng mục tiêu an ninh lương thực mình, nâng cao tình trạng dinh dưỡng người dân đồng thời cải thiện thu nhập nông thôn cách hiệu Khuyến nghị 3: Xóa bỏ hạn chế việc sử dụng “đất trồng lúa” vào mục đích thay khác, đất mà chuyên canh lúa không mang lại hiệu kinh tế cao 10 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM II MINH BẠCH VÀ CÔNG BẰNG TRONG THU HỒI ĐẤT VÀ BỒI THƯỜNG Việc Nhà nước thu hồi đất vấn đề nóng bỏng nay, gây nhiều bất công, không hài lòng khiếu kiện kéo dài Ngày có nhiều khiếu kiện từ người bị ảnh hưởng, mà số trường hợp họ người bị bần hóa, khiến họ trở thành nạn nhân trình phát triển kinh tế Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần bồi thường công cho người toàn phần đất đai họ người chịu ảnh hưởng bất lợi từ trình phát triển Cần bồi thường cho họ về: (i) đất tài sản khác bị bị ảnh hưởng, (ii) nguồn thu nhập sinh kế bị mất; (iii) chi phí tái định cư; (iv) phục hồi sinh kế; (v) mát khác mà họ phải chịu Điều có nghĩa bồi thường không bồi thường lần cho tài sản bị mất, mà cần quan tâm tới tồn q trình phục hồi nguồn thu nhập sinh kế để đảm bảo người dân chịu ảnh hưởng khơi phục cải thiện nguồn sinh kế họ sau đất bị thu hồi Rất nhiều quốc gia xây dựng luật riêng thu hồi đất tầm quan trọng then chốt vấn đề Dựa nghiên cứu gần Ngân hàng Thế giới vấn đề này, số khuyến nghị ưu tiên đưa Làm rõ giới hạn lại quyền Nhà nước thu hồi đất bắt buộc Luật pháp đất đai cho phép hai hình thức chuyển dịch đất đai Đó thu hồi đất bắt buộc chuyển dịch đất tự nguyện Hình thức thu hồi đất bắt buộc áp dụng không cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia lợi ích cơng cộng rõ Hiến pháp năm 1992 1, mà cho số mục đích phát triển kinh tế dự án xây dựng sở hạ tầng cho khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp, khu dịch vụ, khu dân cư nông thôn, đô thị, dự án với 100% vốn đầu tư nước (bao gồm vốn Hỗ trợ phát triển thức (ODA) Đầu tư trực tiếp nước (FDI)), dự án có vốn đầu tư lớn phân loại Nhóm A Thu hồi đất theo phương thức bắt buộc giao lại đất mục đích kinh tế thường gây không công việc chia sẻ lợi ích người sử dụng đất, nhà đầu tư Nhà nước, sử dụng đất không hiệu quả, tham nhũng khiếu kiện kéo dài người sử dụng đất Hình thức khơng đảm bảo quyền thực cho người sử dụng đất, trái với Hiến pháp năm 1992 Hình thức cần phải thay đổi theo hướng thu hẹp phạm vi phép thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích công cộng lợi ích quốc gia đề cập Hiến pháp năm 1992 Mặt khác, nhiều dự án áp dụng phương thức chuyển dịch đất tự nguyện, thường có số người sử dụng đất không sẵn sàng hợp tác với nhà đầu tư việc chuyển nhượng phần đất lại sau nhà đầu tư nhận phần lớn khoảnh đất từ chuyển nhượng đất tự nguyện Mặc dù nguyên lý kinh tế trao đổi tự nguyện phải đóng vai trò chính, điều khoản tạm thời để khắc phục tình trạng số người sử dụng đất đòi giá cao cắt cổ rủi ro khơng thực dự án xem xét để đưa vào Luật Đất đai Dựa kinh nghiệm quốc tế thực tiễn số nơi đất nước, để phù hợp với Hiến pháp năm 1992, khuyến nghị việc thu hồi đất bắt buộc nên giới hạn vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ cho dự án lợi ích cơng cộng đường xá, công viên, trường học, v.v mà không nên áp dụng cho dự án mục đích kinh tế Điều 23 Hiến pháp năm 1992 nêu rõ: ‘Tài sản hợp pháp cá nhân, tổ chức khơng bị quốc hữu hố Trong trường hợp thật cần thiết lý quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua trưng dụng có bồi thường tài sản cá nhân tổ chức theo thời giá thị trường’ Đây khuyến nghị chủ chốt Báo Cáo Phát triển Việt Nam 2010-Các Thể chế Hiện đại Nghiên cứu Ngân hàng Thế giới Cơ chế Nhà nước thu hồi đất năm 2009, xuất năm 2011 BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 11 Khuyến nghị 4: Việc thu hồi đất bắt buộc Nhà nước cần giới hạn áp dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh phục vụ cho dự án lợi ích cơng cộng đường xá, công viên, trường học, v.v Giá bồi thường đất thu hồi đất bắt buộc Theo điều khoản 23 Hiến pháp năm 1992, đề cập trên, thật cần thiết Nhà nước sử dụng quyền “trưng mua trưng dụng có bồi thường tài sản cá nhân tổ chức theo thời giá thị trường” Luật Đất đai quy định giá đất Nhà nước phải sát với giá thị trường, nghị định Chính phủ số 17/2006/NĐ-CP, 123/2007/NĐ-CP 69/2009/NĐ-CP yêu cầu giá đất để tính bồi thường đất phải định sát với giá thị trường Pháp luật hành khơng có hướng dẫn cụ thể việc thi hành sách Trên thực tế, nhìn chung giá đất để tính bồi thường đất ln thấp nhiều so với giá đất phổ biến thị trường Việc dẫn đến khơng hài lòng người sử dụng đất có đất bị thu hồi Khiếu kiện kéo dài quan nhà nước cấp diễn ngày nhiều dẫn đến việc dự án phát triển bị chậm tiến độ, ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế lẫn ổn định xã hội, làm suy giảm hấp dẫn môi trường đầu tư Việt Nam Thành phố Hồ Chí Minh ví dụ điển hình đáng ý việc bồi thường đất gần với giá thị trường Tất dự án đầu tư thuộc thành phố có yêu cầu thu hồi đất thuê tổ chức định giá đất độc lập để xác định mức bồi thường phù hợp trước Ủy ban nhân dân thành phố định giá đất Các kinh nghiệm thành phố Hồ Chí Minh cho thấy biện pháp có nhiều ưu điểm (i) có đồng thuận nhanh chóng người bị ảnh hưởng, thúc đẩy tiến trình bồi thường tái định cư; (ii) cho phép người dân tự chọn lựa nơi nhanh chóng khơi phục ổn định sống mới, (iii) giảm đáng kể khiếu kiện bên bị ảnh hưởng Dựa kinh nghiệm quốc tế quy định pháp luật thực tế Việt Nam, khuyến nghị yêu cầu bắt buộc giao cho tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất xác định giá đất phù hợp với giá trị thị trường Tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất cần lựa chọn dựa đồng thuận người dân bị ảnh hưởng bên liên quan quyền lợi nghĩa vụ thu hồi đất Giá đất để tính bồi thường đất cần định thông qua Hội đồng độc lập cấp Tỉnh cấp Trung ương Mặt khác, thuật ngữ pháp lý “Nhà nước thu hồi đất bắt buộc” cần đổi thành “Nhà nước trưng mua trưng dụng quyền sử dụng đất bắt buộc” cho phù hợp với Hiến pháp năm 1992 Khuyến nghị 5: a Áp dụng quy định bắt buộc giao cho tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất để xác định giá đất phù hợp thị trường Tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất cần lựa chọn dựa đồng thuận người dân bị ảnh hưởng bên liên quan b Giá đền bù đất cần định thông qua Hội đồng độc lập cấp Tỉnh cấp Trung ương, dựa kết định giá đất tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất Năm 2005, hầu hết 50% khiếu kiện phủ nhận có liên quan tới đền bù đất Nhà nước thu hồi đất Năm 2010, số quyền địa phương báo cáo loại khiếu kiện chiếm tới gần 90% khiếu kiện tỉnh họ Một nghiên cứu điểm năm 2010 cho thấy 80% số người dân bị ảnh hưởng khơng lòng với giá đền bù đất trả cho đất họ bị Nhà nước thu hồi (Theo Ngân hàng Thế giới, năm 2011) Một nghiên cứu cho thấy việc thu hồi đất bị trì hỗn kinh tế chịu nhiều thiệt hại so với mức chênh lệch giá đền bù đất thực giá thị trường, chưa kể đến bất ổn xã hội (Theo Ngân hàng Thế giới, năm 2011) 12 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM Chia sẻ lợi ích Cơ chế chia sẻ lợi ích nước áp dụng chủ yếu cho dự án thủy điện lớn, có tác động mạnh đến cộng đồng dân cư nơi có đất Cơ chế áp dụng cho dự án đầu tư khác có tác động lớn tới cộng đồng dân cư Hai ví dụ tương ứng Việt Nam khai thác mỏ xây dựng hệ thống thủy lợi Chia sẻ lợi ích khơng việc giảm nhẹ thiệt hại bồi thường cho tài sản bị mà bao gồm nhiều cơng cụ tiền tệ phi tiền tệ khác việc chia sẻ lâu dài nguồn lợi thu từ dự án đầu tư (thanh toán trực tiếp phần lợi nhuận chia sẻ; giá điện ưu đãi; trả tiền cho dịch vụ liên quan đến môi trường sinh thái; quỹ phát triển cộng đồng, chia sẻ quyền lợi khác) biện pháp phi tiền tệ nhằm cải thiện thu nhập, môi trường sống việc làm người bị ảnh hưởng cho cộng đồng nơi họ sinh sống (thiết kế vận hành dự án, quản lý cấp nước, khoản đầu tư phụ trợ, tạo công ăn, việc làm) Ngân hàng Thế giới thực nghiên cứu chia sẻ lợi ích phát hành văn hướng dẫn thực nhằm đẩy mạnh phát triển cộng đồng dân cư nâng cao hiệu đầu tư Khuyến nghị cần phải bổ sung quy định chia sẻ lợi ích bên hưởng lợi bên bị ảnh hưởng vào Luật Đất đai nhằm tạo điều kiện cho phục hồi phát triển sinh kế lâu dài cho người dân địa phương bị ảnh hưởng dự án thủy điện lớn, khai thác mỏ hay dự án khác có tính chất tương tự Khuyến nghị 6: Đưa quy định chia sẻ lợi ích bên hưởng lợi bên bị ảnh hưởng nhằm phục hồi phát triển sinh kế lâu dài cho người dân địa phương bị ảnh hưởng dự án thủy điện, khai thác mỏ hay dự án khác có tính chất tương tự Cơ chế góp đất điều chỉnh đất đai Về nguyên tắc, cần có giải pháp gắn việc Nhà nước thu hồi đất với lợi ích người bị ảnh hưởng để người sử dụng đất có vai trò tham gia vào dự án đầu tư hưởng lợi trực tiếp từ dự án đầu tư Về chất, giải pháp dẫn tới khả khơng cần phải thu hồi đất Một giải pháp giải pháp “góp đất điều chỉnh đất đai” dựa đồng thuận người sử dụng đất với quyền địa phương nhằm chuyển đổi toàn khu vực phát triển thành khu vực có hạ tầng phát triển Giải pháp chứng tỏ tính hiệu áp dụng thành công nhiều quốc gia việc sử dụng giá trị đất đai cho dự án đầu tư nhằm phát triển theo hướng minh bạch, hiệu có tham gia bên liên quan, đặc biệt khu vực ngoại vi thành phố Lấy ví dụ Nhật Bản, vào cuối năm 2006 có 11.808 dự án bao gồm tổng diện tích 394.484 héc ta đất (chiếm tới 33% khu vực đất thị hóa Nhật Bản) thực giải pháp dựa theo quy định Luật Quy hoạch thành phố năm 1919 Luật Điều chỉnh đất đai năm 1954 Tương tự Hàn Quốc, Chính quyền thành phố Seoul có 11.478 héc ta đất thị giai đoạn 1950-1980 việc thực tổng số 41 dự án góp đất điều chỉnh đất đai diện rộng Ở nước Đông Á khác, Đài Loan, Malaixia Inđơnêxia áp dụng sách tương tự Ở Ấn Độ, quyền bang Gujarat áp dụng chế “góp đất điều chỉnh đất đai” với tên gọi “cơ chế để quy hoạch thị trấn” thu thành công phạm vi rộng Giải pháp đảm bảo người sử dụng đất cũ trì quyền đất đai, không cần phải định thu hồi đất Nguyên tắc thực người dân sử dụng đất góp phần đất họ để phát triển sở hạ tầng để bán nhằm thu hồi lại chi phí cho dự án Đổi lại, BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 13 phần đất lại họ có giá trị cao nhiều sau dự án hoàn tất hạ tầng đầu tư nâng cấp đất đai quy hoạch Thực giải pháp giúp: (1) ngăn chặn q trình thị hóa tự phát, chắp vá không đồng vùng ven đô thị (vấn đề chủ yếu thiếu hiệu phát triển sở hạ tầng cộng thêm chi phí lớn kèm theo); (2) giải vấn đề tài liên quan tới nguồn vốn cho đầu tư hạ tầng dịch vụ công cộng (trong số trường hợp, đáp ứng cho việc giải nhà cho người thu nhập thấp) thông qua khoản lợi nhuận có từ giá trị đất tăng lên quy hoạch lại đất đai theo mục đích sử dụng làm nhà kinh doanh; (3) tạo tảng cho kết nối đô thị mở rộng hợp lý mạng lưới giao thông; (4) đảm bảo cho chủ sử dụng đất nông thôn tham gia hưởng lợi công vào lợi ích q trình thị hóa giữ quyền với mảnh đất nhờ giải pháp này, kèm với minh bạch quản trị tốt Ngân hàng Thế giới thực dự án góp đất điều chỉnh đất Bhutan, mở rộng kinh nghiệm tới quốc gia khác nhằm thúc đẩy giải pháp hữu hiệu Khuyến nghị 7: Đưa quy định chế “góp đất điều chỉnh đất” với vai trò giải pháp hiệu để phát triển khu vực ngoại vi thành phố mà không cần phải thu hồi đất Giảm khiếu nại liên quan đến thu hồi đất Như đề cập trên, phần lớn đơn thư khiếu nại dân liên quan đến vấn đề thu hồi đất Vì vậy, dự án đầu tư giải tốt khiếu nại liên quan cấp độ dự án phần giúp giảm thiểu đáng kể khiếu nại hành cần phải giải theo quy định pháp luật Cơ chế giải khiếu nại cấp độ dự án áp dụng rộng rãi dự án Ngân hàng Thế giới tài trợ toàn giới chế thử nghiệm Việt Nam Khuyến nghị nhằm xây dựng chế giải khiếu nại hiệu cấp độ dự án đầu tư nhằm giải khiếu nại cách cơng bằng, có trách nhiệm nhanh chóng, từ giúp làm giảm đơn từ khiếu nại, đẩy nhanh tiến độ thực dự án tạo ổn định mặt xã hội Khuyến nghị 8: Xây dựng chế giải khiếu nại hiệu cấp độ dự án nhằm giải khiếu nại cách công bằng, trách nhiệm nhanh chóng 14 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM III TẠO ĐIỀU KIỆN QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CÓ HIỆU QUẢ VÀ HIỆU LỰC Đảm bảo quyền sử dụng đất cho nhóm người dễ bị tổn thương phụ nữ, người nghèo dân tộc thiểu số Mặc dù Luật Đất đai năm 2003 quy định hướng dẫn thi hành kèm đề xuất số khía cạnh liên quan đến quyền sử dụng đất đai nhóm người dễ bị tổn thương Việt Nam Luật Đất đai cần tiếp tục khẳng định tăng cường nỗ lực cách tồn diện phù hợp Đặc biệt, Luật Đất đai cần khẳng định lại yêu cầu viết tên hai vợ chồng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất họ có quyền sử dụng đất tài sản đất Tài ngun đất rừng đóng vai trò quan trọng sinh kế nhiều dân tộc thiểu số Quan điểm quyền sử dụng đất cộng đồng đề cập đến Luật Đất đai 2003 cần phải tiếp tục làm rõ phát triển Luật đất đai quy định công nhận quyền sử dụng đất cộng đồng theo tập tục đất ở, đất rừng đất “chưa sử dụng” nơi dân tộc người chiếm đa số, họ giữ tương đối nguyên vẹn cấu trúc xã hội truyền thống Trước hết, nhu cầu lớn nhân dân địa phương việc công nhận quyền sử dụng đất theo tập tục thông lệ quản lý đất đai họ Vào năm 2000, ước tính có khoảng 2,5 triệu đất rừng Việt Nam cộng đồng dân cư quản lý thực tế Truyền thống lâu đời cộng đồng người Việt, đặc biệt cộng đồng người thiểu số, quản lý đất đai đất rừng đất “không sử dụng” cộng đồng –đã nhiều nghiên cứu khẳng định thừa nhận văn quy phạm pháp luật khác Diện tích đất Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh giao cho cộng đồng quản lý hợp đồng phần cho cộng đồng địa phương với quyền nghĩa vụ cụ thể định quản lý rừng Các kết gần cho thấy, nhìn chung người dân hoan nghênh việc giao tài nguyên đất rừng cho họ họ có khả quản lý tốt đất rừng rừng sau giao Thứ hai, việc áp dụng quyền sử dụng đất đai theo tập tục thường coi giải pháp phù hợp loại đất vậy, tính đến mục tiêu xã hội (như công bằng, giải mâu thuẫn), kinh tế môi trường Cụ thể, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng tài nguyên đất rừng giúp khẳng định lại quyền mà họ có, ngăn ngừa việc lấn chiếm yêu sách phi pháp bán phi pháp cá nhân (gồm hộ gia đình) tiềm đất đai, sách hỗ trợ cho việc tạo ổn định xã hội nơi xảy tình trạng chồng chéo quyền lợi đất đai Việc giao đất cho cộng đồng thường dễ chấp nhận mặt xã hội khả thi mặt kinh tế so với giao đất cho cá nhân, hộ gia đình Giao đất cụ thể cho cộng đồng giúp họ sử dụng đất đai có trách nhiệm xét tiềm kinh tế môi trường đất rừng, khuyến khích họ tăng đầu tư đem lại lợi ích kinh tế lớn Đối với Chính phủ, chức bảo vệ môi trường đất rừng đảm bảo với chi phí tốn so với việc giao đất cho cá nhân, hộ gia đình Tuy nhiên, có số rủi ro thực không tốt việc giao đất cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng tồn mâu thuẫn cũ phát sinh thêm mâu thuẫn mới, suy giảm diện tích đất rừng sau giao đất, thiên kiến giới tính, thiếu minh bạch thiếu tham gia rộng rãi người dân số cộng đồng Do vậy, Luật Đất đai cần đảm bảo tính linh hoạt việc thực quyền sử dụng đất theo tập tục cách giao cho Chính phủ việc quy định rõ ràng khuôn khổ pháp lý tiêu chí việc giao đất cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng, hình thành thể chế hành nguồn vốn nhằm hỗ trợ thực thông lệ sử dụng quản lý đất đai theo tập tục, đồng thời đánh giá xác tác động sách BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 15 Khuyến nghị 9: a Khẳng định yêu cầu cần phải ghi tên hai vợ chồng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đất tài sản chung đất hai người; b Thừa nhận thông lệ sử dụng quản lý đất theo tập tục cộng đồng dân tộc thiểu số Giao cho Chính phủ việc xây dựng khung pháp lý, tiêu chí để giao đất cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng, thiết lập thể chế hành nguồn vốn nhằm hỗ trợ thực thông lệ sử dụng quản lý đất đai theo tập tục nhiệm vụ đánh giá tác động sách 10 Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đảm bảo quyền lợi ích người sử dụng đất Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đảm bảo công nhận bảo vệ mặt luật pháp Nhà nước quyền lợi ích người sử dụng đất coi biện pháp quan trọng để đảm bảo quyền lợi lâu dài người sử dụng đất Mục tiêu hoàn tất việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phạm vi nước ưu tiên Chính phủ Việt Nam kể từ năm 2006, tham vọng chưa thực khơng thể hồn thành tương lai gần Theo Bộ Tài nguyên Môi trường, Giấy chứng nhận cấp cho 80% đất nông nghiệp, 65% đất rừng, 75% đất nông thôn 65% đất thị Các hạn chế việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bao gồm: • • • • • Các hạn chế việc sử dụng đất ở, bao gồm đất vườn, ao, dẫn đến khó khăn tính chất q phức tạp việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nơng thơn; Mục tiêu hồn thành việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị ách tắc chủ yếu yêu cầu tài liệu chứng minh quyền sử dụng đất Người sử dụng đất có liên quan đến giao dịch khơng thức đất đai q khứ gặp khó khăn phải cung cấp tài liệu chứng minh Quá trình bị chậm trễ chi phí cao cho việc đo đạc, lập đồ địa thực đăng ký đất đai để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Các quy định hành việc đăng ký đất đai cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp, có biểu mức cần thiết quan liêu Khơng cần thiết phải có đến bốn quan Văn phòng Cơng chứng, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Cơ quan thuế Kho bạc nhà nước tham gia vào việc đăng ký đất đai đăng ký giao dịch nhà đất Chính phức tạp tạo nên nguy tham nhũng xuất việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Các khoản thuế phí áp dụng cho việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cao nhiều người sử dụng đất, đặc biệt người nghèo, khơng có khả chi trả; Năng lực Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh huyện hạn chế Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đưa vào Luật Đất đai năm 1987 nhiều văn quy phạm pháp luật kèm để giúp nâng cao hiệu khung pháp lý Năm 2009, Luật Sửa đổi, bổ sung số điều Luật có liên quan tới đầu tư xây dựng sửa đổi, bổ sung Điều Luật đất đai 2003 Luật Nhà có liên quan tới việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyền sở hữu nhà nguyên tắc cấp loại giấy chứng nhận thống quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất Việc giúp cho khuôn khổ pháp lý hành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tài sản gắn liền, đăng ký giao dịch đất đai Việt Nam hoàn toàn tương thích với tiêu chuẩn quốc tế Tuy nhiên, tồn thiếu sót có liên quan đến quyền thu hồi 16 Các nguy tham nhũng Ngân hàng Thế giới, Đan Mạch Thụy Điển khảo sát (2011) SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM giấy chứng nhận cấp quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận Điều Chính phủ quy định Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 sở chấp nhận tình trạng phổ biến sai sót đất người sử dụng đất Tuy nhiên, việc cho phép quan cấp giấy chứng nhận thu hồi lại giấy chứng nhận cấp tạo rủi ro nghiêm trọng việc bảo đảm quyền sử dụng đất lâu dài người sử dụng đất Việc tiếp tục cải thiện khung pháp lý liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tài sản gắn liền cần tập trung vào: (i) bảo vệ quyền hợp pháp người có giấy chứng nhận; (ii) hợp lý hóa đơn giản hóa thủ tục hành cấp giấy chứng nhận; (iii) làm rõ khái niệm loại đất để tránh phức tạp xác định ranh giới đất đất vườn ao; (iv) tăng cường minh bạch, tham gia người dân trách nhiệm quyền địa phương việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền đăng ký giao dịch đất đai Khuyến nghị 10: a Giao cho Tòa án quan có quyền thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyền sở hữu tài sản gắn liền cấp, trừ trường hợp thu hồi đất bắt buộc theo quy định pháp luật b Hợp lý hóa quy trình việc giao cho Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất toàn quyền trách nhiệm việc đưa định vấn đề liên quan đến hồ sơ đất đai, thủ tục nghĩa vụ tài cho việc cấp giấy chứng nhận lần đầu c Miễn giảm nghĩa vụ tài việc đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận lần đầu cho người sử dụng đất người nghèo người có thu nhập thấp d Mở rộng khái niệm đất bao gồm không đất để xây nhà mà đất vườn, ao đất có nhà 11 Cải tiến phân cấp quản lý đất đai xây dựng hệ thống giám sát - đánh giá Một hướng khác cần ưu tiên việc tăng cường quản trị đất đai tốt Việt Nam yêu cầu nâng cao tính trách nhiệm giải trình quan Chính phủ tham gia vào việc đưa định thực sách liên quan tới đất đai Việc thực cải tiến phân cấp quản lý đất đai, tăng cường giám sát đánh giá hiệu quả, hiệu suất công việc quản lý mở rộng hệ thống ghi nhận thông tin quản lý giải khiếu kiện dân Phần lớn chức ban hành định việc thực pháp luật đất đai phân cấp cho cấp tỉnh cấp huyện thông qua trình đổi khn khổ sách, luật pháp đất đai kể từ Luật Đất đai năm 1993 Luật Đất đai thiết lập hệ thống quản lý đất đai bốn cấp từ trung ương tới cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã để thực thi quyền Nhà nước (như giao, cho thuê thu hồi đất) Theo đó, cấp trung ương nắm quyền đưa định đất đai cho dự án đầu tư sử dụng đất phi nông nghiệp, cấp tỉnh đưa định đất phi nông nghiệp không thuộc thẩm quyền trung ương cấp huyện nắm quyền định đất nông nghiệp Theo Luật Sửa đổi, bổ sung số điều Luật Đất đai ban hành vào năm 1998 2001, cấp trung ương giữ quyền đưa định đất đai dự án đổi đất lấy hạ tầng việc sử dụng đất mục đích quốc phòng, an ninh Luật Đất đai năm 2003 thực phân cấp quản lý đất đai với quy Các nhiệm vụ giải với chi phí mức độ hợp lý cách sử dụng phương pháp đo đạc lập đồ địa đăng ký hiệu (ví dụ, chụp ảnh vệ tinh hay đăng ký quản lý đất dựa vào cộng đồng) phù hợp với yêu cầu thực mức độ xác Ví dụ, độ xác số liệu áp dụng cho đất nông nghiệp khu vực ngoại vi thành phố không cần thiết đất nông nghiệp khu vực vùng sâu vùng xa nơi có giao dịch đất đai BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 17 định thẩm quyền cấp tỉnh đất đai tổ chức, sở tơn giáo, nhà đầu tư nước ngồi sử dụng cấp huyện đất đai hộ gia đình, cá nhân cộng đồng sử dụng Ngày nay, nhìn thấy hai thiếu sót hệ thống phân cấp bao gồm: • • Quản lý đất đai hai cấp tỉnh huyện tạo nên manh mún quản lý thông tin đất đai không thống lưu giữ hồ sơ địa Kinh nghiệm quốc gia khác cho thấy quản lý đất đai nên giao hồn tồn cho cấp quyền địa phương, khơng nên phân nhiều cấp Luật Đất đai năm 1993 xây dựng theo nguyên tắc thời điểm lại khơng khả thi số lượng lớn hồ sơ địa cần xây dựng việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vượt khả thực quan quản lý đất đai cấp tỉnh Hiện nay, phần lớn hồ sơ địa xây dựng, cập nhật thơng tin chí số hóa việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoàn thành tới khoảng 70% tổng diện tích cần cấp giấy hầu hết địa phương Sự phát triển gần công nghệ thông tin truyền thông ứng dụng quản lý đất đai khiến mơ hình quy định theo Luật Đất đai năm 1993 trở nên khả thi hiệu Việc phân cấp nhiều cho cấp huyện mà không xây dựng lực giám sát đầy đủ dẫn tới việc thực quy định, sách hướng dẫn khác pháp luật đất đai địa phương bất cập Nhằm đảm bảo thực thi pháp luật thống quản lý gắn với hệ thống giám sát đánh giá tăng cường Bộ Tài ngun Mơi trường, vai trò cấp tỉnh nên mở rộng để kiểm soát tất mặt thực quyền Nhà nước giao, cho thuê thu hồi đất Trên thực tế, Luật Đất đai năm 1993 giao cho cấp huyện quyền định đất nơng nghiệp khối lượng công việc giao đất hợp tác xã nông nghiệp cho hộ gia đình cá nhân lớn, vượt khả cấp tỉnh Hiện nay, phần lớn cơng việc hồn thành Các nhiệm vụ kiểm tra giám sát việc thực thi pháp luật quy định cụ thể Luật Đất đai năm 1993 2003 Nhiều nỗ lực quan trọng thực để tăng cường hiệu lực tra đất đai máy hành giám sát quan dân cử Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp, tổ chức bên ngồi hệ thống Chính phủ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Bộ Tài nguyên Mơi trường lập “đường dây nóng” để khuyến khích cơng dân doanh nghiệp tham gia giám sát việc thực thi pháp luật đất đai Tuy nhiên, biện pháp chưa tạo ảnh hưởng đáng kể vi phạm pháp luật phổ biến, chí quan nhà nước cán nhà nước Theo kinh nghiệm quốc tế, giám sát có kết tốt thực thông qua hệ thống giám sát - đánh giá quốc gia theo phương thức thống phạm vi nước Giám sát tức so sánh tiêu đề với kết thực thu theo mục tiêu đề Đánh giá việc dựa vào kết giám sát để đưa kết luận hiệu suất, hiệu trình thực thi pháp luật Tuy nhiên, hai chức yêu cầu việc thu thập, phân tích báo cáo liệu phải thực cách hệ thống Thơng tin thu thập từ nhiều nguồn bao gồm báo cáo từ cấp quyền địa phương, báo cáo giám sát kiểm tra, tra, phản hồi từ cá nhân cộng đồng, điều tra xã hội học đo đạc, lập đồ trạng Như nói trên, cần cải tiến việc phân cấp quản lý đất đai cho phù hợp với nguyên tắc sau: (a) cấp Trung ương tập trung vào việc phát triển sách, pháp luật thực giám sát việc thực thi pháp luật cách vận hành hệ thống giám sát - đánh giá; (b) phân cấp cho cấp tỉnh toàn quyền thực quyền Nhà nước đất đai quyền quản lý đất đai Khuyến nghị 11: a Phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh toàn quyền thực quyền Nhà nước đất đai quyền quản lý đất đai, không phân cấp thêm cho cấp huyện b Tập trung việc quản lý đất đai cấp Trung ương vào phát triển sách, pháp luật xây dựng vận hành hệ thống giám sát - đánh giá để hỗ trợ việc thực thi pháp luật địa phương 18 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM IV NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA HỆ THỐNG QUẢN TRỊ ĐẤT ĐAI 12 Kế hoạch sử dụng đất linh hoạt hiệu Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lần quy định Luật Đất đai năm 1987 (Điều 11) với hệ thống quy hoạch, kế hoạch theo bốn cấp quản lý hành (quốc gia, tỉnh, huyện xã) quy định cụ thể phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất Theo đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải xác định diện tích loại đất sử dụng cấp hành để đáp ứng nhu cầu đất đai quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương giai đoạn Luật Đất đai năm 2003 quy định hướng dẫn thi hành kèm theo nỗ lực làm rõ hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Tuy nhiên, so với khía cạnh khác lĩnh vực quản lý đất đai, có tương đối đổi thực việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kể từ bắt đầu giai đoạn đổi Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai phần lớn thực nội quyền, với mối quan hệ không rõ ràng hệ thống phân cấp, phân kỳ trách nhiệm giải trình loại quy hoạch khác quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển đô thị quy hoạch ngành khác, đặc biệt cấp tỉnh cấp huyện Kết quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính chắp vá, theo ngành dọc mà thiếu phối hợp tổng thể đồng chức theo địa bàn Nhiều quy hoạch sử dụng đất không khả thi chưa triển khai nhiều lý khác nhau, kể thiếu ngân sách thiếu hợp tác cấp quyền Do nhu cầu sử dụng đất thường mâu thuẫn tài nguyên đất đai ngày khan hiếm, quản lý đất đai cách hiệu quả, công bền vững môi trường khơng tiến hành phân tích, tổng hợp dựa thực tế nhu cầu sử dụng đất ngành có liên quan xác định giải pháp thay có tính khả thi Ví dụ, vấn đề gặp phải hạn chế việc sử dụng đất trồng lúa cho mục đích sử dụng đất khác để đảm bảo an ninh lương thực đề cập trên, cho thấy cần thiết phải phân tích dựa thực tế đưa sách nhằm đạt mục tiêu phát triển mà Chính phủ đặt Chiến lược Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-15 hướng đến năm 2020 Báo cáo Đánh giá thị hóa Việt Nam năm 2011 cho xây dựng quy hoạch sử dụng đất đô thị dựa thực tế đảm bảo việc giao đất hiệu nhiều cách đáp ứng nhu cầu sử dụng đất khác khu vực đô thị cho xác mục đích vị trí Bên cạnh đó, phương pháp tiếp cận tổng hợp quy hoạch sử dụng đất đô thị nâng cao hiệu mơ hình thị cụ thể lợi ích lâu dài quần thể kinh tế liên quan Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nâng cấp cách áp dụng khái niệm quy hoạch không gian hay quy hoạch phân vùng sử dụng đất Phương pháp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tập trung vào việc xác định tổng diện tích đất sử dụng theo loại đất cấp hành chính, chưa tính đến vị trí khơng gian khu đất Tình trạng dẫn đến số khó khăn bao gồm: • • • Xung đột quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất quy hoạch xây dựng (bao gồm quy hoạch đô thị) Đặc biệt, chưa xác định mối liên quan quy hoạch sử dụng đất quy hoạch xây dựng Thiếu thơng tin vị trí khu đất gây cản trở đáng kể cho việc đánh giá tác động kinh tế, xã hội môi trường tiềm ẩn quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất việc động viên tham gia tích cực người dân xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thực quản lý sử dụng đất Các quy định hành yêu cầu tham gia cộng đồng dân cư vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp địa phương cao yêu cầu có tham gia Hội đồng nhân dân Kết việc tham gia người dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hạn chế, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động mạnh tới cộng đồng dân cư công dân thực tế Các điều 21-30 Luật Đất đai 2003, nghị định 181/2004/ND-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 69/2009/ND-CP ngày 13 tháng năm 2009, thông tư số 19/2009/TT-BTNMT Bộ Tài nguyên Môi trường ngày 02 tháng 11 năm 2009 BẢN TÓM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 19 • Luật Đất đai hành có quy định u cầu cơng khai tất quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phê duyệt Trên thực tế, quy định chưa thực đầy đủ Một nghiên cứu Ngân hàng Thế giới năm 2010 cho thấy báo cáo chi tiết quy hoạch sử dụng đất công khai 34 số 66 quan khảo sát gồm 63 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Bộ phủ (chiếm 52%), đồ trạng sử dụng đất công khai sáu quan (9%) đồ quy hoạch sử dụng đất công khai 15 đơn vị (23%) Nhiều kinh nghiệm quốc tế vấn đề cho thấy hệ thống quy hoạch sử dụng đất hành cần thay cách quy hoạch phân vùng sử dụng đất mà đặc trưng quy hoạch không gian Hệ thống tận dụng ưu việt hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phân tích ảnh hưởng kinh tế, xã hội môi trường giải pháp phù hợp để đáp ứng việc giải thách thức, kể thách thức xuất gắn với biến đổi khí hậu9 , 10 Việc áp dụng phương pháp luận đòi hỏi phải cấu lại hoàn toàn khung pháp luật hành quy hoạch sử dụng đất để tạo điều kiện sử dụng đất bền vững định hướng phát triển xa Khung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần kết hợp phân vùng chung cấp tỉnh với quy hoạch sử dụng đất chi tiết cấp huyện hệ thống phân loại đất theo vùng sử dụng đất Công cụ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao gồm tham vấn nhiều bên có liên quan, phân tích liên ngành kinh tế, xã hội môi trường, việc xác định giải vấn đề Ngồi ra, quy hoạch sử dụng đất khơng phải lúc làm xong khơng có u cầu bắt buộc phải thực quy hoạch sử dụng đất thời gian cụ thể Quy hoạch sử dụng đất địa phương xây dựng, phê duyệt có hiệu lực có nhu cầu lập quy hoạch có thơng tin đầy đủ, xác địa bàn tương ứng Không cần thiết phải “bắt buộc” tất địa phương tuân theo cách thức làm chung quy định hành quy hoạch sử dụng đất, chưa có lý cần thiết cho việc phân vùng sử dụng đất theo không gian Về khía cạnh này, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất công việc diễn dựa đối thoại tất bên tham gia nhằm mục đích đạt đồng thuận quy hoạch, kế hoạch Quy hoạch, kế hoạch tạo điều kiện cho việc sử dụng đất hiệu quả, bền vững giám sát - đánh giá tương lai Một nhóm đổi sách quan trọng bao gồm thử nghiệm áp dụng phương pháp luận quy hoạch sử dụng đất vùng phân chia nước mặt, lưu vực sông, đới ven bờ biển vùng ven - nơi có giao cắt mạnh mẽ phức tạp vấn đề kinh tế, xã hội môi trường dễ bị tổn hại Đặc biệt, việc áp dụng phương pháp quy hoạch không gian thống giúp xác định rõ khu vực dễ bị ảnh hưởng biến đổi khí hậu đánh giá mức độ ảnh hưởng để đề biện pháp phù hợp cho thích ứng giảm thiểu tác động biến đổi khí hậu Ngồi ra, cần cơng bố số liệu đồ thu thập xây dựng q trình quản lý đất đai, quản lý mơi trường, đặc điểm kinh tế, xã hội, phát triển thị, thực tế tình hình phát triển nơng nghiệp, rừng, sở hạ tầng, dịch vụ công cộng cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Cuối cùng, cần lưu ý quy hoạch tỉnh ảnh hướng đến tỉnh khác Do vậy, quy hoạch cấp vùng hợp tác trình lập quy hoạch cần thiết Khuyến nghị 12: a Áp dụng cách tiếp cận xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dựa tổng hợp vững có với ý kiến chuyên môn với nhu cầu, giá trị, mức độ ưu tiên bên liên quan nhằm đảm bảo cân tính hiệu quả, cơng bền vững môi trường; b Cơ cấu lại khung pháp luật hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để áp dụng phương pháp luận phân vùng sử dụng đất hay quy hoạch không gian; thực quy hoạch cấp vùng đảm bảo phối hợp tỉnh lân cận; c Khẳng định việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải sở đồng thuận bên sử dụng đất liên quan thơng qua q trình tương tác, tham vấn, đối thoại bên có liên quan Ngân hàng Thế giới, UK-Aid, DEPOCEN, 2010, Báo cáo khảo sát tình hình Cơng khai Thơng tin Quản lý Đất đai Julian Conrad Juergensmeyer, Thomas E Roberts, 2007, Quy hoạch sử dụng đất luật quản lý phát triển, Thomson West 10 Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Quy hoạch sử dụng đất để phát triển bền vững, Nhà xuất Lewis 20 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM 13 Minh bạch đất đai phòng chống tham nhũng quản lý đất đai Các yếu quản trị đất đai, bao gồm lực thể chế, việc thực thiếu thống quy định pháp luật tình trạng tham nhũng làm giảm niềm tin công chúng vào hệ thống trị, suy giảm đầu tư làm yếu vận hành thị trường sử dụng đất đai minh bạch Những yếu gây tác động bất lợi nguồn lực tài nguyên thiên nhiên môi trường, ngăn trở tiếp cận cơng bình đẳng xã hội Việc đổi hệ thống pháp luật đất đai quy định quản lý đất đai vô nghĩa không chuyển thành thực dạng cung cấp dịch vụ với chất lượng cải thiện cho công chúng, đặc biệt cho người sử dụng đất Hồn thành cơng tác đăng ký đất đai lần đầu thông qua việc cấp cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyền sở hữu tài sản đất, cập nhật số hóa hồ sơ địa bước cơng việc quan trọng Đảm bảo cho người có liên quan tiếp cận thông tin quản lý đất đai việc cần thực nhằm tạo lập hệ thống quản trị đất đai tốt cách thức cho phép người sử dụng đất chủ thể có liên quan thực quyền tham gia cách hiệu vào trình quản lý đất đai Bên cạnh đó, cách thức giúp cho cải thiện việc cung cấp dịch vụ quản lý đất đai việc quản lý nhà nước nguồn tài nguyên đất đai Nói khía cạnh này, bên cạnh việc phát triển hệ thống thơng tin đất đai, nước, khống sản, biển môi trường Bộ Tài nguyên Môi trường, việc xây dựng Cơ sở hạ tầng liệu không gian quốc gia (bao gồm chiến lược, công cụ quản lý thể chế, thông tin không gian, tiêu chuẩn thông tin thống nhất, công nghệ đối tác) tạo minh bạch việc tham gia mạnh mẽ tất bên liên quan Về vấn đề này, Luật Đất đai cần đặt móng cho việc xây dựng vận hành hệ thống quản lý đất đai điện tử (e-land administration), chia sẻ thông tin đất đai nội quyền, quyền với người dân doanh nghiệp Luật cần đặt vai trò trách nhiệm thể chế rõ ràng việc chia sẻ thông tin đất đai, quy định rõ tập hợp liệu đất đai, quy định việc tiếp cận chúng giải vấn đề khác có liên quan Những bất cập thực điều khoản minh bạch theo quy định pháp luật hành cho thấy cần phải có chế thực thi pháp luật hiệu Luật tiếp cận thơng tin, thơng qua, tạo chế thực vậy, giúp cho việc cung cấp thông tin quản lý đất đai, lĩnh vực khác trở thành thông lệ ngoại lệ Khuyến nghị 13: a Đưa quy định nhằm đảm bảo việc tiếp cận thông tin đất đai tất bên liên quan tham gia tích cực họ vào công tác quản lý đất Ưu tiên chức ảnh hưởng đến quyền lợi ích người dân đăng ký đất đai lần đầu, xây dựng, thẩm định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ban hành định Nhà nước đất đai; giám sát kiểm tra, tra việc thi hành quy định pháp luật đất đai; giải tranh chấp, khiếu nại, tố cáo có liên quan đến đất đai, b Đưa quy định pháp luật thức hóa điều chỉnh việc tiếp cận thông tin đất đai phương tiện điện tử; xác định mục tiêu xếp thể chế để phát triển hệ thống thông tin đất đai sở hạ tầng liệu không gian quốc gia Việt Nam BẢN TĨM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 21 TÀI LIỆU THAM KHẢO Asian Development Bank, 2011, Support to Vietnam Land Law Study FAO, 1993, Guidelines for land-use planning, FAO Development Series No Foerster, E., and U Apel 2004 “Customary Land Use in Viet Nam.” Report of a World Bank-commissioned study World Bank in Vietnam Gaston, Graham 2005 “Land Use Planning Adviser: Mid-Term Mission Report.” Strengthening Environmental Management and Land Administration Programme Stockholm: Ramboll Natura General Statistics Office 1994, 2004, and 2009 Statistical Yearbooks of Vietnam 1994, 2004, 2008 Hanoi: Statistical Publishing House General Statistics Office 2007 Results of the 2006 Rural, Agricultural and Fishery Census Volumes 1–3 Hanoi: Statistical Publishing House GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, German Development Agency) 1999 Son La PPC: Guideline on Participatory for Land Use Planning and Land Allocation Applied for Communal Level Hyde, Ian 2007 “SEMLA Strategy and Guidelines for Improving Land Registration.” Strengthening Environmental Management and Land Administration Programme Stockholm: Ramboll Natura Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Land use planning for sustainable development, Lewis Publishers Julian Conrad Juergensmeyer, Thomas E Roberts, 2007, Land use planning and development regulation law, Thomson West Klitgaard, Robert E 1988 “Controlling Corruption” Berkeley: University of California Press Ministry for Economic Cooperation and Development, 2011, Land Use Planning - Concept, Tools and Applications, Aksoy Print & Projektmanagement, Eppelheim Ngân hàng Thế giới, Đại sứ quán Đan Mạch, Đại sứ quán Thụy Điển, 2011, Nhận diện giảm thiểu rủi ro dẫn đến tham nhũng quảnl ý đất đai Việt Nam, Nhà xuất Chính trị quốc gia Ngân hàng Thế giới, UK-Aid, Trung tâm Nghiên cứu sách Phát triển (Depocen), 2010, Báo cáo khảo sát tình hình cơng khai thơng tin quản lý đất đai Ngân hàng Thế giới, 2009, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế đại Ngân hàng Thế giới 2010, An ninh lương thực Việt Nam: Phân tích phương án đề xuất Ngân hàng Thế giới, 2010, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2011, Quản lý tài nguyên thiên nhiên Ngân hàng Thế giới, 2011, Cơ chế nhà nước thu hồi đất chuyển dịch đất đai tự nguyện Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất giải khiếu nại dân 22 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM Báo cáo 1: Đề xuất hoàn thiện sách nhà nước thu hồi đất chế chuyển dịch đất đai tự nguyện Việt Nam Báo cáo 2: Nghiên cứu chế xác định giá đất phục vụ bồi thường, hỗ trợ tái định cư Việt Nam Báo cáo 3: Nghiên cứu hoàn thiện chế giải khiếu nại bồi thường, hỗ trợ tái định cư nhà nước thu hồi đất Việt Nam Ngân hàng Thế giới, 2012, Chiến lược phát triển sở hạ tầng thông tin không gian cho Việt Nam Project EuropeAid/126618/L/ACT/VN on Promoting people’s participation and governance in Vietnamese cities through the Association of Cities of Vietnam, 2010-2011 Report on Policy Brief on Land Accumulation and Concentration, 2008, Project No 5476659-01 ‘Policy Analysis for Land Policy Development aiming at social-economic development’ funded by UNDP for Vietnam, conducted by the Institute of Policy and Strategy for Agriculture and Rural Development, (IPSARD), the ASH Centre of John F Kennedy School of Government, Harvard University and Fullbright Economics Teaching Program UN-Habitat, 2005, Quick guides for policy makers: Housing the poor in Asian cities, Book - Land: A crucial element in housing the urban poor World Bank, 2008, Land policy in Vietnam: Current status and key challenges A stocktaking paper Quyết định xuất số: 479/QĐLK-LĐ ngày 28-9-2012 Giấy xác nhận ĐKKHXB-CXB số: 1138-2012/CXB/01-140/LĐ BẢN TÓM TẮT CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ CÁC NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI 23 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM Bản tóm tắt khuyến nghị sách ưu tiên rút từ nghiên cứu Ngân hàng Thế giới 63 Lý Thái Tổ, Hà Nội Tel (84-4) 3934 6600 Fax (84-4) 3935 6597 Website: www.worldbank.org.vn 24 SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM ... for policy makers: Housing the poor in Asian cities, Book - Land: A crucial element in housing the urban poor World Bank, 2008, Land policy in Vietnam: Current status and key challenges A stocktaking... Report of a World Bank- commissioned study World Bank in Vietnam Gaston, Graham 2005 Land Use Planning Adviser: Mid-Term Mission Report.” Strengthening Environmental Management and Land Administration... Asian Development Bank, 2011, Support to Vietnam Land Law Study FAO, 1993, Guidelines for land- use planning, FAO Development Series No Foerster, E., and U Apel 2004 “Customary Land Use in Viet