Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược và chính sách cho tương lai

ừ những năm 1950, nhiều nhà kinh tế học phát triển tin rằng tài nguyên thiên nhiên có thể giúp các nước đang phát triển thoát khỏi đói nghèo. Thế giới đã có hơn một nửa thế kỷ để tin và thử nghiệm các mô hình phát triển kinh tế dựa vào tài nguyên. Thế nhưng, trong hơn hai mươi năm lại đây, nhiều nghiên cứu đã chứng minh điều ngược lại, rằng lý thuyết phát triển dựa vào tài nguyên đã hoàn toàn thất bại. Ở nhiều quốc gia, sau khi tiến hành khai thác tài nguyên, tăng trưởng của nền kinh tế không diễn ra như mong đợi. Ngược lại, xuất hiện thêm nhiều vấn đề xã hội, kinh tế, môi trường tồi tệ hơn so với trước khi khai thác tài nguyên.

Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu liên kết người thiên nhiên THÁNG 9/2010 PanNature TRUNG TÂM CON NGƯỜI VÀ THIÊN NHIÊN Số 3, ngách 55, ngõ 61, Trần Duy Hưng, Hà Nội Điện thoại: 04-3556 4001 * Fax: 04-3556 8941 Email: policy@nature.org.vnI N S T I T U T E Website: www.nature.org.vn TỔNG QUAN T năm 1950, nhiều nhà kinh tế học phát triển tin tài nguyên thiên nhiên giúp nước phát triển khỏi đói nghèo Thế giới có nửa kỷ để tin thử nghiệm mơ hình phát triển kinh tế dựa vào tài ngun Thế nhưng, hai mươi năm lại đây, nhiều nghiên cứu chứng minh điều ngược lại, lý thuyết phát triển dựa vào tài nguyên hoàn toàn thất bại Ở nhiều quốc gia, sau tiến hành khai thác tài nguyên, tăng trưởng kinh tế không diễn mong đợi Ngược lại, xuất thêm nhiều vấn đề xã hội, kinh tế, môi trường tồi tệ so với trước khai thác tài nguyên Dù vậy, có nhiều người tin khai thác tài nguyên động lực để thúc đẩy phát triển kinh tế Rót tiền vào ngành cơng nghiệp khai thác mang lại nguồn lợi nhuận béo bở cho ngân hàng đầu tư Những năm cuối kỷ 20 đầu kỷ 21 chứng kiến đua tăng trưởng kinh tế ngoạn mục quốc gia phát triển, với loạt kinh tế gán nhãn “các nước công nghiệp mới” (NICs), “con rồng châu Á”, v.v Nhiều nhà nghiên cứu nhà kinh tế lạc quan cho kỷ 21 thời kỳ phát triển châu Á Cuộc chạy đua theo mục tiêu tăng trưởng kéo theo chiến tranh giành tài nguyên khắp nơi giới Nguồn tài nguyên chiến lược cho phát triển, chủ yếu dầu mỏ khoáng sản, ngày khan khát cường quốc phát triển kinh tế Việt Nam có lịch sử phát triển đặc biệt với hai chiến tranh khốc liệt lịch sử cận đại khiến hụt bước chạy đua phát triển kinh tế Sau 35 năm thống đất nước, kinh tế dần hồi phục bước đầu gia nhập xu hướng phát triển chung giới Thế nhưng, thành tựu phát triển Việt Nam dựa nhiều vào nguồn vốn thiên nhiên nguồn vốn người cịn đóng góp hạn chế Trong bối cảnh đất nước ngày gia nhập sâu vào kinh tế toàn cầu, Việt Nam rõ ràng cần có chiến lược quản lý sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên cách bền vững hợp lý để đảm bảo nguồn lực phát triển lâu dài Bên cạnh đó, cần ý đến xu hướng chung giới để đảm bảo lợi ích quốc gia, giữ cạnh tranh tránh bị biến thành nạn nhân tranh chấp giành giật tài nguyên kinh tế khát tài nguyên khác Tài liệu tóm lược điểm xu hướng quản lý, sử dụng tài nguyên thiên nhiên giới, học kinh nghiệm cho Việt Nam Một phần nội dung dành để giới thiệu Sáng kiến minh bạch ngành công nghiệp khai thác (EITI) – giải pháp quản lý tài nguyên nhiều tổ chức, quốc gia xúc tiến theo đuổi Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu TRANH GIÀNH TÀI NGUN Ở QUY MƠ TỒN CẦU N hững năm đầu kỷ 21 chứng kiến giá dầu mỏ tài nguyên tăng cao, đặt giới trước nguy xung đột tranh chấp mãnh liệt Những nguồn tài nguyên thiên nhiên ngày cạn kiệt nhu cầu nhân loại không ngừng tăng nhanh Các giải pháp thay nguồn nhiên liệu hóa thạch truyền thống nghiên cứu chưa có giải pháp khả thi Nhiên liệu sinh học – dường cứu cánh giới – gây nhiều tranh cãi giải pháp lại đe dọa đến an ninh lương thực loài người Điều trớ trêu nước sở hữu nguồn tài nguyên thiên nhiên giàu có lại nước xếp vào hàng “đang phát triển” nghèo đói Lời nguyền tài nguyên hữu – nhiều người phải sống cảnh đói nghèo bần “vàng bạc” chân Từ năm 2002 đến 2006, giá kim loại đồng giới tăng lần Giá dầu mỏ, nicken, platin, quặng sắt, vàng tăng chóng mặt Tuy nhiên, theo nghiên cứu tổ chức Christian Aid, nước khai thác xuất nguồn tài nguyên hưởng lợi từ việc tăng giá (Christian Aid 2007) “Nước Mỹ ngày phụ thuộc vào dầu mỏ khoáng sản khác nhập từ quốc gia ổn định có nguy khơng ổn định Trong bối cảnh ngày mối quan hệ cung-cầu sát hơn, hãng Shell ngừng sản xuất Nigeria công lên sở vật chất họ khu vực đồng Niger, người tiêu dùng Mỹ cảm nhận tác động lên túi tiền họ Các nhà đầu tư Shell vậy” (Lissakers 2008) Nhật Bản phải nhập 99,6% dầu mỏ 96,4% khí tự nhiên (thống kê 2006) chủ yếu từ nước Trung Đông Cũng vậy, Nhật Bản phải nhập hầu hết loại khoáng sản, 100% đồng, 98,8% kẽm Theo nhận định Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), kinh tế có tốc độ phát triển nhanh thời gian gần Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc tạo sức ép lớn cạnh tranh tài nguyên với Nhật (JBIC n.d.) Trung Quốc khát tài nguyên tập trung hướng đầu tư khai thác nước châu Phi, Mỹ La-tinh Đông Nam Á Dầu mỏ, quặng kim loại đồng đứng đầu danh sách mặt hàng nhập Một số kim loại sắt, măng-gan, chì, chrôm chiếm từ 32% - 54% lượng nhập giới (Deutsche Bank Research 2006) 300 Trung Quốc - Nhà nhập khoáng sản kim loại hàng đầu giới 250 % lượng nhập toàn cầu năm 2004 Giá 200 150 100 50 2004 2005 2006 Dầu mỏ Nicken Đồng Vàng Nguồn: Christian Aid Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi tồn cầu Đồng 2003 Năm Chì 2002 Quặng sắt 2001 Măng-gan 2000 Chrôm 60 50 40 30 20 10 Báo cáo Đầu tư Thế giới năm 2007 ghi nhận trở lại nguồn vốn đầu tư tập đoàn đa quốc gia vào lĩnh vực khai khống Ngun nhân là nhu cầu tăng vọt thị trường có tốc độ tăng trưởng nhanh châu Á – dẫn đầu Trung Quốc Năm 2006, giá dầu thô lên gấp 10 lần so với thời điểm thấp năm 1998 Giá số kim loại nhôm, đồng, nicken, kẽm vào tháng 6/2007 cao gấp nhiều lần so với đỉnh điểm năm 2003 Lợi nhuận tập đồn theo tăng vọt chi phí khai thác khơng ngừng lên cao Trong năm 2005 2006, lợi nhuận tập đồn khai khống nằm danh sách Global 500 tạp chí Fortune đạt mức kỷ lục, cao nhiều lần so với ngành công nghiệp khác Lợi nhuận rịng tập đồn khai thác khống sản kim loại tăng từ 4,4 tỉ USD năm 2002 lên đến 67 tỉ USD năm 2006 (UNCTAD 2007) TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN: CỦA CẢI HAY LỜI NGUYỀN? chiến tranh… Công-gô, Ăng-gô-la, Su-đăng trải qua xung đột sắc tộc, nội chiến tranh giành quyền lực tài nguyên Ni-giê-ria bị ảnh hưởng nặng nề nạn tham nhũng Bản thân nước giàu tài nguyên có mức độ phát triển khác Cách 30 năm, Inđô-nê-xia Ni-giê-ria có mức thu nhập bình qn đầu người gần tương đương phụ thuộc nặng nề vào nguồn thu từ bán dầu mỏ Nhưng nay, thu nhập bình qn đầu người In-đơ-nê-xia gấp lần Ni-giê-ria Nghịch lý xảy thân quốc gia Nguồn thu từ tài nguyên thiên nhiên phục vụ lợi ích nhóm người khơng phải dân chúng Sự bất bình đẳng tạo nước giàu với đa số người dân nghèo Đặc trưng cải tài nguyên V ới đua tranh giành giật tài nguyên nước phát triển kinh tế nổi, liệu quốc gia giàu tài nguyên có phải thuận lợi để biến nguồn lợi thành cải để khỏi nghèo đói? Liệu 3,5 tỉ người sống quốc gia có nguồn dầu mỏ, khí đốt khống sản phong phú hưởng lợi từ khát đua tăng trưởng? Trên thực tế, nhiều quốc gia sở hữu dầu mỏ, khí đốt, khống sản lại thất bại phát triển kinh tế Ngược lại, số quốc gia khác dù thiếu tiềm tài nguyên thiên nhiên lại có nhiều thành cơng phát triển kinh tế Các quốc gia vùng lãnh thổ mệnh danh “Những hổ châu Á” (Hồng Kông, Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan) đạt thành tích tăng trưởng kinh ngạc khơng có nguồn dự trữ tài nguyên nhiên nhiên đáng kể Các nhà kinh tế học gọi nghịch lý “lời nguyền tài nguyên” để mô tả tượng quốc gia có nguồn dự trữ tài nguyên dầu mỏ khoáng sản dồi lại phát triển quản trị đất nước yếu quốc gia lợi Châu Phi minh chứng rõ cho lời nguyền tài nguyên Lục địa giàu có tài ngun khống sản đối mặt với đói nghèo, bệnh dịch, Tài nguyên thiên nhiên dạng cải đặc biệt Khác với dạng cải khác, sản xuất tài nguyên mà đơn khai thác để dùng Do qua trình sản xuất nên việc sản sinh cải tài nguyên diễn độc lập với tiến trình kinh tế khác quốc gia Một ngành khai thác khơng thiết liên quan đến ngành công nghiệp khác không cần tham gia lượng lớn lao động nội địa Một đặc điểm khác biệt nhiều nguồn tài nguyên, đặc biệt dầu mỏ khí đốt, khơng thể tái tạo Nhìn từ khía cạnh kinh tế, tài nguyên giống với tài sản nguồn thu nhập Với đặc trưng này, nguy lớn tài nguyên thiên nhiên nhà khoa học trị đặt tên “hành vi vụ lợi” Mối lợi thường xuất có khoảng cách lớn giá trị tài nguyên chi phí khai thác Trong trường hợp này, cá nhân (doanh nhân nhà trị) có động sử dụng chế trị để nắm giữ mối lợi Những áp phe vụ lợi tập đoàn câu kết với quan chức quyền khiến cải tài ngun khơng mang lại kết quả, lợi ích kinh tế trị mong muốn Nguồn: (Nguyễn Lê 2009) Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu Lý giải tượng này, nhà nghiên cứu đưa nguyên nhân chủ yếu sau đây: Thiếu chuyên môn: Trong đàm phán hợp đồng khai thác, thơng thường tập đồn đa quốc gia có lợi lớn chun mơn nguồn lực so với phủ Với lĩnh vực dầu mỏ, nhiều bên mua (các tập đoàn dầu mỏ) thực nắm rõ giá trị hàng hóa bán người bán – phủ đất nước có nguồn tài ngun Vì vậy, tập đồn chắn có vị đàm phán tốt so với phía phủ Hiệu ứng bệnh Hà Lan (Dutch diseace): thuật ngữ nguy kinh tế xảy đẩy mạnh xuất tài nguyên thiên nhiên dẫn tới làm suy giảm ngành công nghiệp chế tạo Thuật ngữ dùng để nguy xảy phụ thuộc vào nguồn lực bên dẫn tới suy giảm nguồn lực nước Tạp chí The Economist đặt thuật ngữ vào năm 1977 để miêu tả suy giảm khu vực chế tạo Hà Lan nước đẩy mạnh xuất khí thiên nhiên Tính khơng ổn đinh nguồn thu: Thu nhập từ khai thác tài nguyên không ổn định biến động biên độ lớn do: (i) biến động chi phí khai thác theo thời gian; (ii) thay đổi thời hạn tốn tập đồn khai thác cho phủ; (iii) giá thị trường dao động lớn trạng thái ổn định Hao hụt nguồn vốn: Bởi nhiều nguồn tài nguyên thiên nhiên tái tạo, việc chi tiêu nguồn thu từ bán tài nguyên nên xem tiêu vào vốn tiêu dùng từ nguồn thu nhập Nếu tất nguồn thu từ khai thác tài nguyên đem sử dụng giá trị tài sản quốc gia bị giảm xuống Thiếu đầu tư hiệu vào giáo dục: Khi quốc gia dựa nhiều vào cải tài nguyên, họ có xu hướng bỏ quên việc đa dạng hóa nâng cao kỹ cho lực lượng lao động để phát triển ngành kinh tế khác Tham nhũng: Tham nhũng liên quan đến tài nguyên thiên nhiên diễn dười nhiều hình thức khác Nhiều cơng ty khai khống dầu mỏ xuyên quốc gia tối ưu hóa lợi nhuận cách mua tài nguyên với giá thấp thị trường thơng qua hối lộ quan chức phủ Trong thực tế, nguy tham nhũng quốc gia giàu có tài nguyên lớn ảnh hưởng nghiêm trọng đến kinh tế Tổng thống Abacha Ni-giê-ria bị cáo buộc tham nhũng tỉ đô-la từ tài nguyên thiên nhiên đất nước Sức ép vùng khai thác: Quá trình khai thác tài ngun dẫn đến việc tái định cư bắt buộc cho người dân, dân di cư từ nơi khác đến làm việc, ô nhiễm suy thối mơi trường Thậm chí, tác động khơng đáng kể cộng đồng khu vực khai thác tài ngun khơng thực đồng tình hài lịng thấy cải bị chuyển phục vụ lợi ích cho người nơi khác GIẢI PHÁP ĐỂ TÀI NGUYÊN THÀNH NGUỒN LỰC CHO GIẢM NGHÈO VÀ THỊNH VƯỢNG Ở hầu hết quốc gia, tài nguyên thiên nhiên tài sản cơng phủ đứng quản lý Vì vậy, phủ đóng vai trị chủ chốt việc biến nguồn cơng sản thành nguồn lực để xóa đói giảm nghèo phát triển đất nước Với phủ khơng sẵn lịng khơng có khả quản lý tốt tài nguyên thiên nhiên phục vụ lợi ích công, giải pháp tốt giữ nguyên trạng tài nguyên Dầu mỏ, khoáng sản để nguyên lịng đất tài sản khơng bị lãng phí – hệ sau sử dụng Phần chi phí hội lợi suất sản sinh tài nguyên khai thác sử dụng theo mục đích cơng (Humphreys et al 2007) Một số ý kiến cho tư nhân hóa lĩnh vực khống sản dầu mỏ giải pháp tốt Tuy nhiên, theo giáo sư Joseph Stiglitz , tư nhân hóa khơng phải liều thuốc chữa bách bệnh Ngược lại, tư nhân hóa lĩnh vực gây nhiều thất giá trị kinh tế lẽ nhà nước thu Bên cạnh đó, tư nhân hóa khơng hồn tồn giải vấn đề quản lý vi mô vấn đề kinh tế vĩ mô cho quốc gia giàu tài nguyên Mặc dù tham gia thành phần kinh tế tư nhân vào lĩnh vực khoáng sản dầu mỏ cần thiết dĩ nhiên (đặc biệt tập đoàn đa quốc gia dự án lớn), phủ đóng vai trị then chốt Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu việc thực giải pháp quản lý hữu hiệu tài nguyên thiên nhiên Chính phủ người dân trao quyền để quản lý công sản tạo phồn vinh cho xã hội sở khai thác, sử dụng hiệu nguồn cơng sản Theo Humphreys, Sachs, Stiglitz (2007) giải pháp mà phủ nên thực thi để đảm bảo tối đa lợi ích cơng từ tài nguyên thiên nhiên bao gồm: Có điều kiện rõ ràng cho thỏa thuận khai thác tính đến giá hoàn cảnh kinh tế tương lai: Đối với hợp đồng khai thác dầu mỏ, thông thường cơng ty có điều khoản bảo vệ họ giá thị trường xuống ngược lại, bỏ túi toàn lợi nhuận giá tăng cao Vì vậy, phủ cần có điều khoản bảo đảm việc chia sẻ trách nhiệm lợi ích có giá biến động Hồn thiện hệ thống sách đấu thầu phù hợp với hồn cảnh mình: Các quốc gia cần đảm bảo mức độ cạnh tranh cao công ty đấu thầu Như giúp nâng cao giá trị thu giảm thiểu rủi ro công ty giành hợp đồng nhờ mối quan hệ riêng đêm với quan chức Yêu cầu minh bạch kết thỏa thuận, hợp đồng: Việc yêu cầu có quan độc lập đánh giá hợp đồng gây nhiều sức ép cho nhà đàm phán phủ Tuy nhiên, mặt tích cực yêu cầu giúp nâng cao đối trọng đàm phán để có thỏa thuận tốt hơn, giảm thiểu tiềm tham nhũng Vả lại, khơng có lý để băt buộc phải giữ bí mật hợp đồng, thỏa thuận Áp dụng hình thức ký quỹ để phịng ngừa việc hủy hoại mơi trường: Chính phủ nên u cầu cơng ty, tập đồn nộp quỹ trước để tránh tình trạng phía doanh nghiệp đẩy chi phí cải tạo, hồn ngun mơi trường sang cho phủ sau họ khai thác xong Tính tốn xác lượng dự trữ tài nguyên: Thay xem nguồn thu dầu mỏ, khống sản thu nhập, phủ nên áp dụng chuẩn mực kế toán đảm bảo phản ánh giá trị kinh tế hoạt động khai thác tài ngun này, tính tốn đồng thời khoản thu khoản giảm tài sản giá trị suy thóa mơi trường Tính tốn xác lượng tài nguyên có giúp hạn chế ý đồ khai thác nhanh kiệt quệ nguồn lợi Giữ ổn định mức chi tiêu công: Giá tài nguyên bất thường Khi giá lên cao, tổ chức cho vay quốc tế thường sẵn sàng cho vay nhiều Nhiều phủ rơi vào bẫy thời điểm giá bùng nổ, tự đưa sâu vào đường nợ nần chi tiêu tay từ nguồn vốn vay Đơn giản tiền vay dễ dàng việc chi tiêu tính tốn kỹ càng, dẫn đến nhiều hậu lâu dài cho kinh tế đất nước Sử dụng nguồn thu để đầu tư thay chi tiêu để tránh bị rơi vào tình trạng bệnh Hà Lan: Hiệu ứng bệnh Hà Lan xuất lượng lớn cải từ tài nguyên thiên nhiên chuyển thành chi tiêu nội địa hàng hóa đầu tư Để đảm bảo tăng trưởng bền vững kể tài nguyên bị khai thác hết, khoản thu phải đầu tư để nâng cao nguồn lực tài chính, nhân lực sở hạ tầng Đầu tư vào ngành xuất khác, vào nơng nghiệp, giáo dục giúp giữ vững tốc độ tăng trưởng giảm thiểu rủi ro Có sách giảm thiểu bất bình đẳng: Ở số quốc gia, việc quản lý nguồn tài nguyên dầu mỏ khoáng sản giao cho quyền địa phương Tuy nhiên, lực quan thường khó đáp ứng yêu cầu quản lý nguồn thu không ổn định từ tài nguyên (do biến động giá cả) đảm bảo việc giám sát khai thác tài nguyên Vì vậy, quyền trung ương nên nắm giữ việc quản lý nguồn thu từ khai thác tài nguyên phân bổ chi tiêu Vấn đề đặt việc phân chia lợi ích để đảm bảo quyền lợi người dân vùng khai thác khu vực khác? Người dân sống vùng khai thác phải gánh chịu tác động thay đổi môi trường hậu khác Giải pháp hữu hiệu trường hợp cần công bố thông tin minh bạch nguồn thu, phân bổ lợi ích, tác động môi trường, xã hội cho người dân biết Tăng cường mối quan hệ quyền - nhân dân: Sự tham gia rộng rãi người dân vào việc giám sát giúp nâng cao tính dự đốn khả thi sách, giảm thiểu nguy sử dụng nguồn thu từ tài ngun sai mục đích Bên cạnh đó, nên tập trung vào hình thức thu thuế truyền thống để phục vụ ngân sách chi tiêu cơng thay Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi tồn cầu trơng chờ vào nguồn thu từ khai thác tài nguyên Việc yêu cầu nghĩa vụ thuế hình thức để người dân có ý thức giám sát hoạt động quyền tốt Nhìn chung, xét khía cạnh kinh tế trị, giải pháp cho “lời nguyền tài nguyên” không phức tạp Tuy nhiên, thực tế nhiều thập kỷ qua lại cho thấy rõ ràng sách phát triển kinh tế trước không mang lại lợi ích cho phủ người dân quốc gia giàu tài nguyên hứa hẹn Các quốc gia sở hữu tài nguyên quốc gia nhập tài nguyên đến lúc cần thay đổi để đạt mục tiêu phát triển xóa đói giảm nghèo cam kết Bước để khắc phục nghịch lý “lời nguyền tài nguyên” dỡ bỏ lớp vỏ bí mật cịn tồn xung quanh nhiều khía cạnh ngành cơng nghiệp khai khống dầu mỏ Những lớp vỏ mang lại lợi ích cho thiểu số để lại nhiều hệ lụy kinh tế, xã hội, môi trường cho đa số người dân bên quốc gia sở hữu tài ngun Minh bạch thơng tin chìa khóa để dỡ bỏ lớp vỏ SÁNG KIẾN MINH BẠCH TRONG NGÀNH CÔNG NGHIỆP KHAI THÁC T háng 12/1999, tổ chức phi lợi nhuận Anh Global Witness xuất báo cáo có tựa đề “A Crude Awakening” (tạm dịch Dầu mỏ thức giấc) mô tả tranh trạng ngành công nghiệp khai thác dầu mỏ Ăng-gơ-la tham nhũng, đói nghèo chiến tranh BP, tập đồn dầu khí nước Anh có tham gia khai thác Ăng-gôla, tiên phong công bố khoản họ chi trả cho phủ Ăng-gơ-la vào cuối năm 2001 Ngay sau đó, BP bị cấm hoạt động quốc gia châu Phi Tập đoàn BP đưa vấn đề họ vận động lên đến cấp cao quyền Anh với hỗ trợ đóng góp ý kiến từ số tổ chức xã hội dân khác Tháng 10/2002, Hội nghị thượng đỉnh giới phát triển bền vững Johanesburg (Nam Phi), thủ tướng Anh Tony Blair giới thiệu Sáng kiến minh bạch ngành công nghiệp khai thác (EITI – Extractive Industries Transparency Initiative) EITI hướng đến tăng cường khả quản trị thông qua nâng cao minh bạch trách nhiệm giải trình ngành cơng nghiệp khai khống EITI liên minh phủ, cơng ty tổ chức XHDS với mục tiêu nỗ lực để tài nguyên thiên nhiên phục vụ lợi ích tất người EITI tạo chuẩn mực cho công ty công bố khoản trả cho phủ cơng khai nguồn lợi thu từ tài nguyên (EITI Secretariat 2009) Các tiêu chí EITI Các tiêu chí tuyên bố cốt lõi chuẩn mực EITI xác định rõ ràng khái niệm “thực thi EITI”: Thường xuyên công bố thông tin rộng rãi, đầy đủ tường minh khoản chi trả vật chất từ dầu mỏ, khí đốt, khống sản cơng ty khoản từ tài nguyên Chính phủ nhận Khi chưa thực cơng tác kiểm toán, khoản chi trả nguồn thu bắt buộc phải kiểm toán độc lập với chuẩn mực kiểm toán quốc tế Các khoản chi trả nguồn thu phải đối chiếu quan quản trị độc lập đáng tin cậy, sử dụng chuẩn mực kiểm toán quốc tế Ý kiến quan quản trị kết đối chiếu, bao gồm sai lệch số liệu phải công bố Phương pháp tiếp cận sử dụng cho tất loại hình doanh nghiệp, bao gồm doanh nghiệp nhà nước Xã hội dân tham gia tích cực với tư cách thành viên việc thiết kế, giám sát, đánh giá qui trình đóng góp vào thảo luận cơng khai Kế hoạch thực công việc phải Chính phủ xây dựng cơng khai đảm bảo bền vững mặt tài với giúp đỡ định chế tài quốc tế cần thiết Kế hoạch phải bao hồm mục tiêu đo lường được, khung thời gian thực đánh giá hạn chế tiềm tàng mặt lực Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu Nguồn: (Darby et al 2008) Về mặt tổ chức, EITI đăng ký tổ chức phi lợi nhuận Na Uy tên “EITI Association”, bao gồm Ban thư ký quốc tế EITI Hội đồng Quản trị gồm 20 người đại diện nhóm lợi ích khác nhau, Chủ tịch thành viên độc lập EITI tổ chức hội nghị toàn cầu năm lần, bao gồm kỳ họp thành viên để bầu HĐQT Hội đồng quản trị Ban thư ký có nghĩa vụ xây dựng bảo vệ nguyên tắc, tiêu chuẩn chung EITI XHDS Hội nghị EITI tồn cầu & Phiên họp thành viên Cơng ty nhà đầu tư Các phủ XHDS Cơng ty nhà đầu tư HĐQT EITI Các phủ Ban thư ký EITI EITI cịn có Quỹ ủy thác nhà tài trợ nước hỗ trợ (gồm 17 nước phát triển) đóng góp ngân sách Quỹ Ngân hàng giới (WB) quản lý với mục đích cung cấp hỗ trợ kỹ thuật tài cho quốc gia đăng ký thực EITI giai đoạn chuẩn bị Cho đến nay, có 32 nước đăng ký thực EITI từ châu Phi, châu Á, châu Âu, Mỹ La-tinh, Trung Đông, đến nước thuộc Liên bang Xơ Viết cũ Có số quốc gia chưa đăng ký tư cách ứng viên công bố cam kết thực EITI Ngồi ra, có 12 quốc gia đối thoại Ban Quản lý Quỹ Quỹ ủy thác EITI nhà tài trợ WB chưa cam kết tham gia EITI bao gồm nước đề xuất nhận hỗ trợ Quỹ ủy thác EITI (Angola, Cam-pu-chia, Ai Cập, Papua New Guinea, Quần đảo Solomon, Uganda) nước có liên hệ với tổ chức thuộc Ngân hàng Thế giới và/hoặc nhà tài trợ khác (Bulgaria, Lào, Philippines, Sudan, Togo, Việt Nam) Tham gia EITI có 50 cơng ty dầu mỏ, khống sản đa quốc gia nhà đầu tư công ty này, 80 tổ chức đầu tư với tổng tài sản 14 ngàn tỉ USD, 300 tổ chức XHDS mạng lưới Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu Cơ chế thực EITI mơ tả tóm tắt sau: EITI CƠNG TY cơng khai chi trả XÁC MINH ĐỘC LẬP thuế khoản lợi tức Cốt lõi EITI nguồn thu từ khai thác dầu mỏ khống sản phải cơng khai, minh bạch theo chế rõ ràng Trong đó, công ty cần công bố khoản họ trả cho phía phủ từ hợp đồng, thỏa thuận khai thác Phía phủ cơng khai khoản họ thu từ phía cơng ty Hai nguồn số liệu kiểm tra, đối chiếu quan độc lập sau thơng tin cơng bố rộng rãi cho cơng chúng Các quốc gia lựa chọn hai hình thức EITI: EITI bản: Tập trung vào minh bạch hóa nguồn thu từ tài ngun dầu mỏ, khí đốt khống sản Trong trình chuẩn bị, quốc gia tham gia CHÍNH PHỦ cơng khai khoản thu tự lựa chọn ngành cơng nghiệp, loại hình nguồn thu, cơng ty, … cần tham gia Hình thức kiểm tra số liệu đối chiếu tái kiểm tốn Số liệu nguồn thu theo phương thức tổng hợp bóc tách riêng rẽ theo nguồn, công ty EITI mở rộng: Không bao gồm minh bạch hóa nguồn thu mà cịn bao gồm vấn đề khác kiểm tra khoản chi trả phi sản xuất (ví dụ phí thu từ dịch vụ đường ống dẫn dầu, vận tải, …); bao hàm ngành cơng nghiệp phi khống (lâm nghiệp, thủy sản); giám sát việc phân bổ sử dụng nguồn thu; luật hóa EITI; cơng bố thơng tin hợp đồng số liệu tài chính; v.v EITI Quyết định khai thác Lựa chọn công ty Đàm phán hợp đồng Nhận khoản thu Lập kế hoạch dài hạn Xây dựng ngân sách Chi tiêu ngân sách Giám sát dịch vụ công Chuỗi giá trị ngành cơng nghiệp khai khống Nguồn: Revenue Watch Institute Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu Tháng 4/2008, Ngân hàng Thế giới đối tác công bố khởi động sáng kiến EITI++ với mục tiêu hỗ trợ quốc gia tham gia xây dựng lực để đối phó với bùng nổ giá hàng hóa, biến nguồn lợi thu thành nguồn lực để chống lại đói nghèo, suy dinh dưỡng, mù chữ bệnh tật nước phát triển, đặc biệt châu Phi EITI++ khác với EITI nguyên chỗ sáng kiến khơng tập trung vào minh bạch hóa nguồn thu mà bao hàm toàn chuỗi giá trị ngành Những học từ Ghana Ghana quốc gia châu Phi dời dào ng̀n tài ngun khống sản Doanh thu của ngành này chiếm đến 35% tổng thu nhập ngoại tệ 5,5% tổng thu nhập quốc dân những năm gần Tuy nhiên, Ghana cũng là một những quốc gia sớm phải đối mặt với những vấn đề bất ổn liên quan đến ngành khai khoáng Vì vậy, nước này đã đăng ký tham gia EITI từ những ngày đầu Với sự hợp tác của hai bộ là Bộ Tài chính và Bộ Khoáng sản, Ghana thành lập hai quan chuyên trách Đó là Ủy ban đạo quốc gia EITI (NSC) và Ban thư ký EITI của Ghana (GHEITI) NSC có chức giúp cho bên liên quan hiểu sâu EITI và liên kết họ lại gần Còn GHEITI chịu trách nhiệm thực hiện, giám sát, đánh giá chương trình quốc gia, làm tăng thêm tính hiệu lực cho định NSC Sau nửa thập niên phủ tuyên bố cam kết thực EITI, Ghana đạt thành tựu đáng kể q trình thực Tính minh bạch nguồn thu từ khai thác khoáng sản đã được nâng cao Sáng kiến đem đến sự hợp tác chặt chẽ bên liên quan và làm tăng uy tín phủ Việc thực EITI Ghana để lại hoc kinh nghiệm có giá trị to lớn cho quốc gia khác đăng ký tham gia EITI: công nghiệp khai thác, từ giai đoạn khai thác đến chế biến, quản lý nguồn thu, phân bổ sử dụng nguồn thu cho phát triển Tuy nhiên, dường EITI++ chủ yếu tập trung vào giải vấn đề châu Phi Xu hướng chung quốc gia ủng hộ EITI truyền thống tính mở, có hỗ trợ nhiều tổ chức doanh nghiệp hơn, bị ràng buộc định chế tài thân chế EITI độc lập Kinh nghiệm việc thực EITI cấp quốc gia nên tiến hành sớm Mặc dù vấn đề trước mắt nâng cao tính minh bạch nguồn ngân sách dành cho cộng đồng địa phương, Ghana lên kế hoạch bàn bạc việc thực cấp quốc gia từ triển khai sáng kiến Điều chứng minh lợi lớn Kinh nghiệm thứ hai rút tiến trình EITI nên thực nhanh chóng kịp thời Tại Ghana, tiến trình thực chậm, đặc biệt năm đầu thực EITI Mặc dù phủ tham gia thành viên EITI từ năm 2003 mãi tới năm 2006 mới thành lập ban điều hành, và đến 2007 mới có báo cáo tài Thứ ba, cam kết bên liên quan nhân tố chìa khố bảo đảm thực thành công EITI Tại Ghana, cam kết phủ thể qua hoạt động cộng đồng từ sử dụng nguồn lực quốc gia đến tài trợ vốn cho trình thực EITI Bài học sau quan trọng q trình thực hiện EITI Ghana nên tiếp tục quản lý Kinh nghiệm thực EITI Ghana cho thấy không nên tập trung vào mở rộng quản lý sở hạ tầng, mà nên tập trung tìm cách thức đơn giản để thực sáng kiến nhanh kịp thời hạn Nguồn: Trần Minh Ngọc 2009 Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu Một quốc gia muốn tham gia EITI đáp ứng đầy đủ chuẩn mực phải qua bước chính, mơ tả theo sơ đồ bên Để trở thành ứng viên EITI, phủ quốc gia phải đáp ứng tiêu mô tả sơ đồ, kèm theo kế hoạch chi tiết để thực bước nhằm tuân thủ hoàn toàn tiêu chuẩn EITI Kế hoạch phải tất bên tham gia đồng thuận Để đến hoàn toàn tuân thủ EITI (lộ trình năm), quốc gia ứng viên phải hoàn thành bước phê chuẩn Việc phê chuẩn quan độc lập Nhóm Đa lợi ích thuộc EITI định, sử dụng phương pháp đề Cẩm nang Nguyên tắc EITI Nếu Hội đồng Quản trị EITI chấp nhận quốc gia ứng viên đáp ứng đầy đủ số bảng phê chuẩn, quốc gia cơng nhận tn thủ EITI Trong trường hợp quốc gia ứng viên thực đầy đủ bước chưa đáp ứng hết yêu cầu, quốc gia trì tình trạng ứng viên thời gian định Nếu không vượt qua bước phê chuẩn tiếp theo, Hội đồng Quản trị EITI hủy bỏ tư cách ứng viên quốc gia Đăng ký Chính phủ thơng báo tham gia Cam kết hợp tác với bên Bổ nhiệm người phụ trách thực Xây dựng công bố kế hoạch thực thi ỨNG VIÊN EITI Chuẩn bị Thành lập Ủy ban hỗn hợp Có tham gia XHDS DN Dỡ bỏ rào cản thực EITI Thống mẫu báo cáo Lựa chọn bổ nhiệm quan điều hành EITI độc lập Đảm bảo tham gia đầy đủ ngành CN Đảm bảo tài khoản CP DN kiểm toán đầy đủ Cho đến nay, có ba quốc gia xác nhận tuân thủ đầy đủ chuẩn mực EITI Azerbaijan, Liberia Timor-Leste Công bố thông tin Công bố khoản chi trả thu nhập cho quan điều hành EITI Nhận báo cáo từ CQĐH Xác định giải thích điểm khơng qn Khuyến nghị điểm cần cải thiện Phổ biến thông tin Công khai báo cáo EITI Xem xét học thực lại quy trình Kiểm tra Phê chuẩn TUÂN THỦ EITI 10 Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài ngun phạm vi tồn cầu LIỆU EITI CĨ THỂ LÀ LỰA CHỌN CHO VIỆT NAM? T ài sản quốc gia hình thành từ ba nguồn vốn chính: vốn sản xuất, vốn thiên nhiên (tài nguyên giá trị từ tài nguyên), vốn vô hình (nhân lực, tri thức, cơng nghệ) Ở quốc gia có thu nhập thấp, vốn thiên nhiên chiếm tỉ trọng lớn cấu giá trị tài sản quốc gia Ngược lại, nước phát triển, vốn vơ hình chiếm tỉ trọng chủ yếu Theo tính tốn, vốn thiên nhiên chiếm khoảng 27% tổng giá trị tài sản quốc gia Việt Nam – nhóm nước thu nhập thấp theo phân loại Ngân hàng Thế giới (Hồng et al 2008) Khoáng sản (chủ yếu dầu mỏ, khí thiên nhiên than), nguồn tài nguyên không tái tạo, chiếm phần lớn nguồn vốn thiên nhiên Việt Nam Trong đó, nguồn tài nguyên tái tạo rừng chiếm tỉ trọng khiêm tốn Vốn thiên nhiên Việt Nam Đất chăn ni 16.7% Đất nơng nghiệp 33.7% Khống sản 40.3% Khu bảo vệ 5.8% Rừng phi gỗ 3.0% Trong nguồn vốn thiên nhiên chiếm tỉ trọng lớn, tiếp tục khai thác kiệt quệ mà khơng có chiến lược quản lý nguồn thu đắn, chúng có nguy rơi vào bẫy “lời nguyền tài nguyên” Nguồn thu từ tài nguyên thiên nhiên, thay đem chi tiêu bị chuyển nước qua tập đồn đa quốc gia, cần chuyển hóa thành dạng nguồn vốn đầu tư hữu ích khác Đặc biệt, cần chuyển hóa thành nguồn vốn vơ hình thông qua giáo dục, đào tạo để nâng cao nguồn nhân lực, nghiên cứu khoa học để làm chủ công nghệ Tuy nhiên, thực trạng khai thác tài nguyên chất lượng nguồn vốn vơ hình cho thấy dường chưa thực quản lý tốt q trình chuyển hóa Gỗ 0.5% EITI đưa chuẩn mực hỗ trợ khơng mang tính ép buộc cho quốc gia giàu tài nguyên Việt Nam Ngồi lợi ích mà quốc gia nhận từ việc quản lý tốt nguồn tài nguyên thiên nhiên mình, thân phủ nâng cao trình độ quản trị uy tín quốc tế Trong xu cạnh tranh khốc liệt để chiếm hữu tài nguyên giới, đặc biệt quốc gia giai đoạn cố thoát khỏi vỏ “đang phát triển”, Việt Nam nên cân nhắc việc áp dụng chuẩn mực EITI để vừa bảo vệ lợi ích quốc gia, vừa đảm bảo nguồn lực bền vững cho phát triển lâu dài Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu 11 TÀI LIỆU THAM KHẢO Christian Aid., 2007 A rich seam: Who benefits from rising commodity prices?, Darby, S et al., 2008 Talking Transparency: A guide for communicating the Extractive Industries Transparency Initiative, EITI Humphreys, M., Sachs, J & Stiglitz, J.E., 2007 Escaping the resource curse, New York: Columbia University Press Hồng, V.X et al., 2008 Hoạch toán giá trị tài sản Việt Nam: Vai trò tài nguyên thiên nhiên, CIEM DoE JBIC, Energy and Mineral Resources and Our Lives Lissakers, K., 2008 Concerning H.R 6066, the Extractive Industries Transparency Disclosure Act Lê, N., 2009 Lời nguyền tài nguyên ThienNhien.Net Ngọc, T.M., 2009 Minh bạch hóa ngành khai khoáng ở Ghana - Nửa thập kỷ nhìn lại ThienNhien.Net Research, D.B., 2006 China’s commodity hunger: Implications for Africa and Latin America Secretariat, E., 2009 EITI Fact Sheet, Oslo: EITI Secretariat UNCTAD, 2007 World Investment Report (WIR), 2007 : transnational corporations, extractive industries and development, Geneva: United Nations CÁC WEBSITE THAM KHẢO Website EITI: www.eitransparency.org www.eiti.org Revenue Watch Institute: www.revenuewatch.org Mạng lưới Publish What You Pay www.publishwhatyoupay.org Quỹ ủy thác EITI World Bank: www.worldbank.org/eititf ThienNhien.Net (tìm kiếm với từ khóa “EITI”) i “Lời nguyền tài nguyên” (resource curse) cụm từ dùng để mô tả nghịch lý quốc gia, vùng lãnh thổ giàu có tài nguyên, đặc biệt tài ngun khơng thể tái tạo khống sản nhiên liệu, khơng có tốc độ tăng trưởng hiệu phát triển kinh tế nước nghèo tài nguyên ii Joseph Stiglitz nhà kinh tế học người Mỹ, nhận giải Nobel Kinh tế năm 2001 Ông nhà kinh tế học xuất sắc giới Chuyên ngành ông đa dạng, từ kinh tế học vĩ mô, kinh tế học công cộng, kinh tế học phát triển đến kinh tế học quốc tế liên kết người thiên nhiên Trung tâm Con người Thiên nhiên (PanNature) tổ chức phi lợi nhuận hoạt động nhằm bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng phong phú thiên nhiên, nâng cao chất lượng sống cộng đồng địa phương thơng qua tìm kiếm, quảng bá, thực giải pháp bền vững thân thiện với môi trường Xin chân thành cảm ơn hỗ trợ INSTITUTE PanNature Thiết kế: nghiemhoanganh267@yahoo.com 12 Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu ... trị then chốt Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu việc thực giải pháp quản lý hữu hiệu tài. .. TUÂN THỦ EITI 10 Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài ngun phạm vi tồn cầu LIỆU EITI CĨ THỂ LÀ LỰA CHỌN CHO VIỆT NAM?... lực bền vững cho phát triển lâu dài Quản trị tài nguyên thiên nhiên: Lựa chọn chiến lược sách cho tương lai Tư bối cảnh cạnh tranh phát triển kham tài nguyên phạm vi toàn cầu 11 TÀI LIỆU THAM