I KHAI QUAT CHUNG VE TINH CONG KHAI, MINH BACH TRONG VIEC CONG BO VA DU THAO VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT
Văn bản quy phạm pháp luật(VBQPPL) là một loại van bản đặc thù, thể hiện ý chí của chủ thê ban hành, có tính bắt buộc chung và được đảm bảo thực hiện băng
các biện pháp đa dạng trong đó có cưỡng chế nhà nước Khác với văn bản cá biệt, văn bản quy phạm pháp luật quy định các quy tắc xử sự chung làm phát sinh hoặc thay đồi các quyên, nghĩa vụ của các chủ thê tham gia quan hệ pháp luật tương ứng Vì vây, điều kiện để một VBQPPL có hiệu lực, ngoài những yêu cầu cơ bản như
tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi phải kế đến tính dân chủ, công khai của quá
trình lập pháp, lập quy và tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật
Thuật ngữ “Tính minh bạch của pháp luật” bắt đầu được sử dụng nhiều trong
các tài liệu nghiên cứu kề từ khi nhà nước ta thực hiện chính sách đổi mới, mở cửa và chuân bị hội nhập kinh tế quốc tế Đặc biệt là từ khi Hiệp định thương mại Việt- Mĩ được kí kết thì thuật ngữ này được nhắc đến nhiều hơn Theo cách nói thông
thường “Minh bạch” được hiểu là sự rõ ràng, ai cũng biết Không thê nói rằng, khi một văn bản pháp luật được đăng công khai trên phương tiện thông tin đại chúng là
văn bản đó đã có tính minh bạch, bắt luận nội dung của nó như thế nào Và ngược lại, một văn bản pháp luật cho dù được xây dựng rất chỉ tiết, cụ thé, rõ ràng, bảo đảm tính phù hợp, tính thống nhất đồng bộ, tính hợp hiến hợp pháp nhưng không được công bố đề mọi người tìm hiểu thi hành thì cũng không thể nói đã đảm bảo tính minh bạch
Trang 2của minh bạch, vừa là điều kiện đề thể hiện tính minh bạch Có thê trong các tài liệu nghiên cứu, tùy theo các góc độ nghiên cứu khác nhau mà người ta có thể phân
chia ra nhiều yêu cầu cụ thể đối với tính minh bạch Trong phạm vi bài luận này,
nội dung của tính minh bạch, công khai sẽ được tiếp cận dưới góc độ của việc công
bố và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
II NHỮNG YÊU CAU NHAM DAM BAO TINH CONG KHAI, MINH BACH TRONG HOAT DONG CONG BO VA DU THAO VAN BAN QUY
PHAM PHAP LUAT
1 Tính công khai, minh bạch trong giai đoạn chuẩn bị
a._ Giai đoạn lập chương trình xây dựng pháp luật: Mục 2, chương THỊ của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là luật) đưa ra các yêu cầu và trình tự tiễn hành việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tính công khai và minh bạch hóa việc lập chương trình được thể hiện ở những quy định cho phép các cơ quan, tô chức và cá nhân có quyên sáng kiến lập pháp đều có quyền
gửi để nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến ủy ban thường vụ quốc hội(UBTVQH) và
chính phủ Sau đó, chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, pháp lệnh để UBTVQH xem xét quyết định xây dựng chương trình luật, pháp lệnh cả nhiệm kì và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm sẽ do Quốc Hội quyết
định Điều 59 về các yêu cầu và trình tự tiễn hành việc lập và thông qua chương
trình xây dựng nghị quyết, nghị định cũng cho thấy tính công khai, minh bạch của quy trình này, theo đó các Bộ, các cơ quan tổ chức, cá nhân hữu quan đề xuất việc xây dựng nghị quyết, nghị định
Trang 3văn bản pháp luật cơ quan, tổ chức và cá nhân phải nêu ra sự cần thiết ban hành văn bản pháp luật đó, nhưng thực tế cho thấy các lý do về tính cần thiết, nghiên cứu ban hành, sửa đồi, bô sung VBQPPL chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cơ quan quyền lực nhà nước liên quan, của cơ quan thực thi văn bản pháp luật liên quan,
chứ rất ít trường hợp tiến hành khảo sát nghiên cứu thực tiễn xã hội, đặc biệt là ý kiến của các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của VBQPPL đó Việt Nam
không phải là trường hợp ngoại lệ, ở hầu hết các quốc gia, các dự luật đều bắt đầu từ việc những cán bộ thực thi pháp luật phát hiện ra những khó khăn, cản trở và đề
xuất những thay đổi đối với pháp luật hiện hành Thực tế cho thấy ở những nơi mà trong quá trình chuẩn bị chương trình xây dựng dự án luật hoặc sửa đôi, bố sung pháp luật mà ý kiến khảo sát nghiên cứu xã hội, ý kiến phản hồi người dân và đặc biệt là nhưng đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án pháp luật được xem xét
cân nhắc thì chương trình xây dựng pháp luật được coi là sát với thực tế và đáp ứng được nhu cầu xã hội hơn Điều này còn có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trình tự ưu tiên xây dựng pháp luật và tính liên kết giữa các đạo luật sẽ được ban
hành đề đảm bảo tính đồng bộ và tính khả thi của văn bản pháp luật
Ví dụ : Khi soạn thảo luật xây dựng, ngoài việc lấy ý kiến các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương, địa phương và ý kiến đóng góp của các đối tượng trực tiếp thi hành văn bản, bổ sung thành viên tô biên tập từ các doanh nghiép-tong công ty xây dựng Sông Đà, tổng công ty xây dựng Hà Nội ban soạn thảo luật tự xét thấy cần thiết nên đã tổ chức lấy ý kiến đóng góp rộng rãi từ các tổ
Trang 4b Thanh lập ban soản tháo: Soạn thảo văn bản pháp luật là hoạt động
của cơ quan nhà nước có thâm quyền trong việc hình thành nên dự thảo văn bản
pháp luật Hoạt động này được tiến hành theo nhiều quy trình khác nhau, được thê
hiện bởi sự phối hợp, tham gia của nhiều chủ thê Do đó, đề đảm bảo tính công khai
và minh bạch trong việc công bố và dự thảo VBQPPL luật cũng quy định phải
thành lập ban soạn thảo đối với các VBQPPL do Quốc Hội và UBTVQH ban hành Ban soạn thảo do UBTVQH hoặc cơ quan, tổ chức được giao trách nhiệm chủ trì
việc soạn thảo ra quyết định thành lập Để soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của chính phủ cũng phải thành lập cơ quan soạn thảo, nhưng không nhất
thiết thành lập ban soạn thảo đối với các VBQPPL khác
2 Tính công khai, minh bạch trong quá trình soạn thảo
Hoạt động soạn thảo VBQPPL có được coi là minh bạch và công khai hay không phụ thuộc rất nhiều vào công việc soạn thảo văn bản đó có công khai đối với
công chúng và người dân có thể tiếp cận được các dự thảo đó hay không Mặt khác, mức độ tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan và cá nhân bao gồm các đối tượng chịu sự điều chỉnh của VBQPPL đang soạn thảo cũng là tiêu chí đánh giá tính công khai, minh bạch và sự tham gia của người dân đề bảo đảm thực sự rằng pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân Muốn thế phải thực hiện các trình tự như sau:
Thứ nhất : Pháp luật phải được tô chức soạn thảo, ban hành một cách dân
chủ và công khai, phải được biết trước Khi bắt tay xây dựng một VBQPPL cần tính đến khả năng cho phép mọi người, đặc biệt là những đối tượng sẽ bị ảnh hưởng
trực tiếp nhiều nhất bởi văn bản pháp luật được ban hành, nhất thiết phải được biết,
Trang 5hoặc một sô vân đê côt yêu của văn bản Sự tham gia đóng góp ý kiên của nhân
dân, đặc biệt là các đôi tượng chịu sự tác động trực tiêp nhiêu nhât của văn bản sẽ
rât có lợi và là một yêu câu hêt sức khách quan bở những lẽ sau đây:
- Thông qua đó, người hoạch định chính sách hiểu sát thực tế để có được những quyết định, chính sách phù hợp, làm cho đối tượng bị điều chỉnh có cơ hội phản ánh ý kiến, hiểu nội dung quy định và thực hiện đúng Đây cũng là một hình thức tuyên truyền phổ biến mang tính tích cực, chủ động làm cho các quy định của văn bản thực sự đi vào cuộc sống khi ban hành Ngoài ra, việc lẫy ý kiến các đối
tượng này còn nhằm cung cấp thêm cho cơ quan soạn thảo những thông tin, cách
nhìn thực tế để cơ quan soạn thảo xem xét, cân nhắc và có những điều chỉnh cần
thiết bảo đảm cho văn bản mang tính cụ thể, sát thực tế và dễ dàng đi vào cuộc sống hơn Nói như vậy bời vì không có ai có thể hiểu rõ hoàn cảnh, điều kiện của các đối tượng trực tiếp chịu sự điều chỉnh của văn bản băng chinh ban than ho Vi
du : mudn biét một VBQPPL về đánh bắt cá tác động như thế nào đến những người hành nghề đánh bắt cá thì điều tất nhiên phải hỏi ý kiến của các ngư dân
- _ Mặt khác, quy trình ban hành văn bản pháp luật là một quá trình phức tạp thé
hiện đầy đủ những mâu thuẫn, xung đột về lợi ích của nhiều nhóm quan hệ xã hội,
phản ánh nhiều xu thế khác nhau nhất là trong cơ chế thị trường đa sở hữu, đa quan
hệ Vì vậy quy trình này không thể đạt được kết quả khách quan khi chủ thê trực
tiếp các quan hệ xã hội mà pháp luật vốn điều chỉnh không tham gia vào quá trình soạn thảo và ban hành VBQPPL Các cơ quan nhà nước vốn mang san trong minh
ít nhiều bản chất “quan liêu” cho dù đó là nhà nước tiễn bộ và phát triển Họ không chỉ bị giới hạn về Sự nhạy cảm thực tiễn, vốn sống thực tế mà còn do tâm lí tự vệ
Trang 6nha lam luật, trong một sô trường hợp còn bị chi phôi bởi những toan tính cục bộ,
đặc quyên đặc lợi của một bộ phận cán bộ, cơng chức thối hóa biên chât nào đó
Bởi vậy rât cân có sự tham gia của nhân dân trong việc soạn thảo và công bô
VBQPPL nhằm đảm bảo tính dân chủ và tính minh bạch hóa
Thứ hai : Nội dung của các quy phạm pháp luật phải rõ ràng, nhất quán Có thể nói rằng đây là một thuộc tính hết sức quan trọng của pháp luật Pháp luật
phải là chuẩn mực cho việc hành xử của các bên khi tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh Không thể coi là chuân mực hay nói cách khác, cái gọi là chuẩn mực đó sẽ khó được thực thi một cách nghiêm chỉnh nếu nó rối rắm, không rõ ràng và không nhất quán Yếu tổ rõ ràng là đòi hỏi quan trọng đối với việc chuyên tải nội dung của các chủ trương, đường lối, chính sách của đảng và nhà nước thành các
quy phạm cụ thể Quy phạm này cụ thể, rõ ràng, đơn giản bao nhiêu thì càng dễ dàng áp dụng và áp dụng thống nhất bay nhiêu Tính rõ rang, nhất quán còn là một
yêu cầu đối với tính chất các văn bản pháp luật với tư cách là một hệ thống Nếu không rõ ràng, cụ thê thì sẽ dẫn đến mâu thuẫn chồng chéo; nếu không nhất quán
thì sẽ dẫn đến sự vô hiệu hóa lẫn nhau mà hệ quả tất yêu của nó là làm hạn chế, làm
mất hiệu lực và hiệu quả của VBQPPL trong hoạt động quản lí nhà nước
Thứ ba: Văn bản pháp luật phải dam bảo tính ồn định tương đối Pháp luật là công cụ điều chỉnh các mối quan hệ xã hội luôn phát triển Do đó, pháp luật
Trang 7môi trường pháp lí là điều kiện cần thiết cho sự phát triển kinh tế xã hội Đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, sự ồn định này giúp các nhà doanh nghiệp, nhà đầu tư có cơ
sở đề xác định hướng đầu tư, phát triển sản xuất, dự báo được nhưng yếu tố có thê
ảnh hưởng đến sản xuất kinh doanh cũng như cơ hội làm ăn đề hoạch định kế
hoạch phát triền
3 Tính công khai, minh bạch sau khi thông qua văn bản quy phạm pháp luật
Dự thảo văn bản pháp luật phải được đăng công khai trước khi kí ban
hành Việc soạn thảo văn bản pháp luật phải được đăng công khai là một điều kiện bắt buộc không chỉ của các ban soạn thảo mà còn là nhiệm vụ của các cơ quan thâm định, thâm tra, của các cơ quan Quốc Hội dé nhằm, một mặt đảm bảo tính minh bạch công khai của hệ thống pháp luật, mặt khác tạo điều kiện đề cho cơ quan tô chức và cá nhân có thời gian chuẩn bị cho việc thực hiện văn bản Quy định này
cũng nên áp dụng chung đối với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở Trung Ương cũng như ở địa phương Cần đăng văn bản trên công báo trước ngày văn bản đó có
hiệu lực thi hành, chứ không phải là dé văn bản đó có hiệu lực thi hành rồi mới
được đăng Cần luật hóa quy định : chỉ những văn bản đã được đăng tải trên công báo và công bố công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng thì mới có hiệu lực thi hành
Ví dụ : Dự thảo dự án luật, Pháp lệnh lấy ý kiến nhân dân thường được
công bồ trên các phương tiện thông tin đại chúng và internet Dự thảo nghị quyêt, nghị định thường được gửi tới Hội Đồng Dân Tộc, Ủy Ban Trung Ương Mặt Trận
Tổ Quốc Việt Nam, Tổng Liên Đoàn Lao Động Việt Nam, Tòa Án Nhân Dân Tối
Trang 8dân, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phó trực thuộc trung ương để góp ý va có thể
được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, trên Internet theo quy định
của Thủ Tướng chính phủ
Van đề dân chủ hóa, công khai việc soạn thảo và ban hành văn bản pháp
luật nhằm đảm bảo tính minh bạch của pháp luật đang được dư luận xã hội hết sức
quan tâm Mục tiêu cơ bản của vấn đề này không phải ở chỗ ai là người soạn thảo,
mà là phải tổ chức soạn thảo như thế nào đó dé văn bản sau khi được ban hành
chứa đứng nhiều quy phạm tốt nhất Nói cách khác, công nghệ của việc soạn thảo phải như thế nào để có được một văn bản tốt nhất Các quy phạm điều chỉnh như
thế nào đề văn bản pháp luật có được “đời sống lâu dài nhất” tạo dựng được một hệ
thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ và có tính thống nhất nội tại cao nhất
Ill MOT SO HAN CHE VA HUONG KHAC PHUC NHAM DAM BAO TINH CONG KHAI, MINH BACH TRONG VIEC DU THAO VA CONG BO VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT
1 Han ché và hướng trong việc tô chức lây ý kiên của nhân dân vào việc
soan thao VBQPPL
Luật quy định răng Quốc Hội, UBTVQH quy định việc lấy ý kiến nhân
dân phải căn cứ vào tính chất, nội dung của dự án luật, pháp lệnh Điều đó có nghĩa
không phải bất kì dự án luật và pháp lệnh nào đều có thê được nhân dân đóng góp ý kiến Đối với nghị quyết và nghị định của chính phủ luật cũng quy định việc lấy ý
kiến của nhân dân cũng tùy thuộc vào tính chất và nội dung của nghị quyết, nghị định Điều này cũng tương tự với việc lấy ý kiến đối với các dự thảo quyêt định,
Trang 9một VBQPPL liên tịch thì không quy định việc tham khảo ý kiến của nhân dân
Như vậy, luật còn bỏ trống chưa quy định những tiêu chí để việc lẫy ý kiến của
nhân dân là bắt buộc Việc quy định chung chung “tùy theo tính chất và nội dung
của dự thảo” sẽ tạo ra sự khó khăn, thậm chí có khi còn tùy tiện đặc biệt trong
trường hợp soạn thảo ban hành văn bản ở các cơ quan địa phương
Mặt khác, cho đến nay ở nước ta vẫn tồn tại một thực tế là : khi thấy cần là lập tức ban hành VBQPPL, còn bản thân văn bản đó có thực sự có đi vào cuộc sống hay không thì hầu như không được quan tâm đến Để cham dứt tình trạng này cần
đưa ra một sô tiêu chí khi lây ý kiên của nhân dân chủ đạo như sau:
Thứ nhất: Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm lấy ý kiến của nhân dân liên
quan khi có một trong các yếu tố như : toàn bộ hay một phần nội dung dự thảo liên quan đến lĩnh vực chuyên môn hoặc quyền lợi của cơ quan, tổ chức đó; việc thực thi dự thảo VBQPPL khi được thông qua thuộc thâm quyên cơ quan tô chức đó;
Thứ hai: Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tham khảo ý kiến của cá nhân khi có một trong các yếu tố như : các cá nhân đó thuộc sự điều chỉnh trực tiếp của dự thảo VBQPPL đó; và dự thảo VBQPPL đó có các quy định liên quan đến việc
thực thi các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được quy định trong Hiến Pháp
2 Hạn chế và hướng trong việc tham khảo ý kiến người dân
Khi dự án luật hoặc pháp lệnh được đưa ra lấy ý kiến của nhân dân thì MTTQVN và các tổ chức thành viên, cơ quan nhà nước, tô chức kinh tế, tô chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân có “trách nhiệm” tổ chức, tạo điều kiện để nhân dân
tham gia đóng góp ý kiến vào dự án luật, pháp lệnh Quy định này chỉ nói đến trách
Trang 10nhân” Do đó những cá nhân khác không phải là công dân Việt Nam có được coi là đối tượng của điều khoản này không? Mặt khác, chưa có quy định hoặc hướng dẫn cụ thể phương thức tô chức lấy ý kiến của nhân dân cho nên trên thực tế việc lẫy ý kiến của nhân dân vẫn còn mang nặng tính hình thức Các nội dung gợi ý lây ý kiến
mang tính chất chung chung chứ không nêu các giải pháp khác nhau và những ý kiến khác nhau để người dân suy nghĩ và đóng góp ý kiến
Chính vì vậy cơ quan soạn thảo cần xác định các nhóm đối tượng khác nhau và các nhóm vấn đề cần xin ý kiến của từng nhóm đối tượng, cũng như nêu
chỉ tiết các ý kiến, các phản ánh khác nhau để người dân đóng góp ý kiến một cách thiết thực Luật cũng cần quy định cụ thê hơn các phương thức lẫy ý kiến của nhân
dân Ví dụ như : việc lấy ý kiến được thực hiện trực tiếp của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân hữu quan thì cần tô chức các hội nghị, hội thảo hoặc thông qua các phương
tiện thong tin dai chung va mang internet Can quy định rõ trách nhiệm trách nhiệm
của các cơ quan lây ý kiến dé có chuẩn bị những vấn đề cần xin ý kiến, gợi ý thảo luận, kèm theo xác định địa chỉ nhận ý kiến đóng góp trong trường hợp lấy ý kiến thông qua các phương tiện thong tin dia chung va mang internet
3 Hạn chế và hướng trong việc công khai hóa dự thảo
Trên thực tế một số dự thảo văn bản pháp luật đã được công bố công khai nhưng còn nhiều dự thảo vẫn chưa được công khai hóa, thậm chí còn coi là “tài liệu mật” Thực tiễn soạn thảo VBQPPL lâu nay đã cho thấy một nhận thức phô biến là nêu chưa có quy định lẫy ý kiến của nhân dân thì dự thảo đó vẫn được xem là tài liệu mật, mặc dù các dự thảo đó đã được đưa ra lấy ý kiến của các cơ quan, tô chức
Trang 11tìm hiểu và tham gia đóng góp ý kiến Ngoài ra, cũng chưa có quy định của luật
răng tất cả dự thảo VBQPPL không phải là tài liệu mật, trừ trường hợp văn bản có
nội dung bí mật nhà nước
Xuất phát từ những hạn chế đó thì cần sửa đồi luật theo hướng quy định cơ
quan soạn thảo có trách nhiệm công khai hóa các dự thảo VBQPPL và nên điều chỉnh để VBQPPL không chứa đựng những nội dung thuộc bí mật nhà nước Việc
công khai những quy định này cũng giống như là một sự tuyên bố chính thức nhà
nước về quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan Từ đó mới dẫn đến việc người dân
thừa nhận chúng Nhằm đạt được tất cả các mục tiêu nói trên cần phải tách công
đoạn soạn thảo ra khỏi công đoạn ban hành Việc ban hành VBQPPL là trách nhiệm của cơ quan ban hành còn việc soạn thảo là cơng việc của tồn xã hội cần
phải tách người trình bày và người phản biện văn bản trao cho họ nhưng quyên hạn và trách nhiệm cụ thê Nếu cần, có thể tổ chức đấu thầu để chọn người, cơ quan có đầy đủ năng lực soạn thảo và phải có những chủ thể cùng được tham gia soạn thảo
VBQPPL
KET LUAN
Đôi khi chúng ta than phiền rằng : Đã có những đạo luật tốt nhưng việc thi
hành pháp luật không được tốt Thực ra đó chỉ là sự ngụy biện cho những đạo luật không tốt, bởi lẽ nêu đạo luật đó thê hiện ý chí của đa số người dân trong xã hội thì một điều dễ hiểu là họ sẽ tự nguyện thi hành chứ không cần phải chờ đợi sự cưỡng
Trang 12TAI LIEU THAM KHAO
Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật Trường đại học Luật Hà Nội Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 11/2002
Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 3/2005