Nâng cao hiệu quả của các dự án đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trong nông nghiệp và phát triển nông thôn việt nam

Trang 1

Việt Nam là nước có đại đa số dân cư sinh sống và lập nghiệp từ các hoạt động sản xuất nông nghiệp Trong vài thập niên tới, nông nghiệp vẫn giữ một vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân cũng như trong quá trình phát triển

kinh tế- xã hội của nước ta Thời gian gần đây, vẫn đề an ninh lương thực luôn được nhắc đến trong mỗi bản tin thời sự thế giới Rất nhiều quốc gia đang lâm

vào tình trạng thiếu thốn lương thực thực phẩm Việt Nam tự hào là nước đứng thứ hai thế giới về xuất khâu gạo và giữ những vị trí cao về xuất khẩu nông sản Nhưng bên cạnh những thành tựu đó, chúng ta vẫn phải thừa nhận những tồn tại,

yếu kém trong quá trình CNH- HĐH đất nước từ nông nghiệp Thực tế cho thấy sản xuất nông nghiệp của nước ta còn lạc hậu và chưa phát huy được hiệu quả cao trong tăng trưởng và giảm nghèo Yêu cầu của phát triển ngành trong giai đoạn tới đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả của các chương trình, dự án đầu tư công cho nông nghiệp và phát triển nông thôn theo đúng những định hướng, mục tiêu đã đề ra

Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, vấn đề đặt ra là làm sao hoạt động đầu tư công trong ngành có hiệu quả, đạt được các mục tiêu kinh tế-

xã hội và đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước Với mong muốn từ sự đối chiếu giữa những mục tiêu, Nghị quyết của Đảng và Nhà nước với thực trạng đầu tư công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thời gian qua để có thể đưa ra những đề xuất góp phần cải thiện tình hình trên, tôi

Trang 2

Chuyên đề tốt nghiệp đã vận dụng một số phương pháp cơ bản sau:

- Khao sat, thu thập tài liệu về cơ chế, chính sách, các Nghị định của Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan về hoạt động đầu tư công trong nông

nghiệp

- _ Thu thập các thông tin, tài liệu đã công bố cũng như các tài liệu mới - _ Sử dụng các dẫn chứng cụ thể, điển hình: một 86 du an, dia phuong - _ Phân tích, tông hợp thông tin, viết báo cáo

Tôi xin chân thành cảm ơn Thạc sỹ Bùi Đức Tuân đã tận tình chỉ bảo, hướng

dẫn tôi; đồng thời tôi cũng xin được cảm ơn các cán bộ viên chức Vụ Tổng hợp Kinh tế quốc dân- Bộ Kế hoạch& Đầu tư đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong thời gian thực tập tại Vụ đề tôi có thé hoàn thành tốt chuyên đề tốt nghiệp này

Chuyên đề gồm 3 chương:

Chương I- Hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông

thôn

Chương II- Thực trạng về hiệu quả đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển Nông thôn ở Việt Nam hiện nay

Chương III- Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư

Trang 3

triên nông thôn

1.1 Khái niệm và vai trò của Dự án đầu tư công trong Nông

nghiệp và phát triển nông thôn 1.1.1 Các khái niệm cơ bản

1.1.1.1 Von dau tw va hoat dong dau tw a) Hoạt động đầu trr

Quá trình tái sản xuất nền kinh tế quốc dân đòi hỏi các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế phải được tạo ra, duy trì và khôi phục một cách liên tục Quá trình này được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư

Từ đó, hoạt động đầu tư được hiểu là các hoạt động làm tăng thêm (bao

hàm cả khôi phục) quy mô của tài sản quốc gia Đó là hành động bỏ vốn nhằm

đạt được các mục tiêu cụ thể nào như mục tiêu lợi nhuận (sinh lời), hoặc các

mực tiêu phi lợi nhuận (xã hội, môi trường, ) Đề tiến hành đầu tư cần có vốn

đầu tư

b) Vốn đầu tr

Theo Giáo trình Dự báo phát triển Kinh tế- Xã hội: “ Vốn đầu tư là tiền

tích lũy của xã hội, của các cơ sở sản xuất kinh doanh; là tiền tiết kiệm của nhân

dân và vốn huy động từ các nguồn khác được đưa vào sử dụng trong quá trình

Trang 4

nguồn hình thành, theo yêu cầu của từng lĩnh vực cụ thể, Như vậy, có nhiều cách phân loại vốn đầu tư, tùy theo mục đích nghiên cứu và sử dụng mà chúng ta lựa chọn tiêu thức cho phù hợp Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, xin được xét trên các góc độ sau:

- Một là, theo công dụng của kết quả đầu tư, vốn đầu tư được chia thành:

vốn đầu tư cho sản xuất và vốn đầu tư phi sản xuất

Hình 1.1: Sơ đồ kết cấu vẫn đầu tr

Vốn đầu tư

Vốn đầu tư sản xuất Vốn đầu tư phi sản xuất

VDT TSLD VDT TSCD

VDT co ban VĐT sửa chữa lon

- Hai là, xét theo nội dung một dự án đầu tư cụ thể, vốn đầu tư được chia thành

bốn loại chính sau đây: + Chỉ phí chuẩn bị đầu tư

+ Chi phí để tạo ra các tài sản có định hoặc bảo dưỡng các tài sản cố định hiện có

+ Chi phi để tạo ra hoặc tăng thêm tài sản lưu động

Trang 5

Thuật ngữ dự án đầu tư hay gọi tắt là dự án (DA) được sử dụng một cách rộng rãi trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội Chúng ta thường được biết đến các dự án đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, hay các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ví dụ như: Dự án xây dựng đường quốc lộ, Dự án điện cao thế, Dự án sử dụng mạng lưới công nghệ thông tin trong quản lý hành chính Nhà nước,

Tuy có những nội dung và yêu cầu cụ thể khác nhau tùy theo từng lĩnh vực cụ thể nhưng bat kỳ dự án nào cũng đều được xác định rõ về thời gian bắt đầu và

kết thúc dự án

Trên cơ sở đó, khái niệm dự án nói chung được trình bày một cách khá

thống nhất Các tác giả đều nhất trí cho rằng:

- Về hình thức, DA là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chỉ tiết và

có hệ thống một dự kiến đầu tư trong tương lai

- Về nội dung, DA là một ý đồ tiến hành một công việc cụ thể nào đó

nhằm đạt được mục tiêu xác định trong khuôn khổ nguồn lực và khoảng thời

gian nhất định

Tóm lại, dự án đầu tư là một chuỗi các công việc và nhiệm vụ có mục tiêu

cụ thê, có giới hạn nhất định về nguồn lực, tài chính và thời gian

b) Đặc điểm

Dự án đầu tư có các đặc điểm cơ bản sau:

Trang 6

- Ba là, tính logic: đây là đặc điểm quan trọng nhất, được thể hiện ở mối quan hệ

biện chứng giữa các thành phần cấu thành dự án Một dự án gồm có bốn bộ

phận:

+ Mục tiêu của dự án gồm hai cấp mục tiêu: mục tiêu trực tiếp và mục tiêu phát triển Mục tiêu trực tiếp là mục tiêu cụ thể mà dự án đặt ra và phải đạt được

trong một giới hạn nhất định về nguồn lực và thời gian Mục tiêu phát triển là

mục tiêu dự án góp phần thực hiện

+ Nguồn lực của dự án: là các đầu vào về vật chất, tài chính, nhân lực,

công nghệ cần thiết dé thực hiện dự án

+ Hoạt động của dự án: là những công việc do dự án tiến hành nhằm

chuyển hóa các yếu tố nguồn lực đầu vào thành sản phẩm đầu ra + Kết quả của đự án gồm có: đầu ra, kết quả và tác động

e_ Đầu ra là các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cụ thể mà dự án đem lại cho xã hội sau quá trình thực hiện dự án

e Két qua là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo

ra một đầu ra hoặc một nhóm các đầu ra của dự án Thường thì các

kết quả này được xem xét trong thời gian trung hạn

e Tác động là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt

được các kết quả trung hạn ở trên Đây cũng là việc đạt được các mục tiêu cuối cùng của một dự án

Hộp 1.1: Ví dụ- Chương trình 135

Trang 7

kinh phí( vốn), lao động, nguyên vật liệu xây dựng, công nghệ, kỹ thuật, Hoạt động của dự án chính là toàn bộ quá trình thi công kiên có kênh mương để đem

lại đầu ra là hệ thống kênh mương hoàn chỉnh Kết quả ban đầu của dự án đầu tư

trên là năng suất cây trồng được nâng cao Từ đó giúp tăng thu nhập cho người

dân, góp phần giảm tỷ lệ đói nghèo trong xã- đó chính là những tác động của việc kiên cô hóa kênh mương

1.1.1.3 Dự án đầu tư công a) Khái niệm

Dự án đầu tư công (DAC) thường được đề xuất bởi Chính phủ và được hình thành trong các hoạch định vĩ mô Các DA này thường do Nhà nước làm chủ và sử dụng các nguồn lực chủ yếu do Nhà nước kiểm soát

Về nội dung, DAC là một kế hoạch hành động chỉ tiết được xây đựng trên

cơ sở nghiên cứu và đề xuất các mục tiêu, nguồn lực và các phương án triển khai cụ thể Trong thực tế, các DAC là sự triển khai của các Chương trình đầu tư công

cộng trong từng giai đoạn Cũng như các dự án thông thường, các DAC cũng bao gồm các phân tích về mọi khía cạnh như: tài chính, kinh tế, pháp lý, nhân lực cũng như các giải pháp về mặt công nghệ- kỹ thuật Do tính chất đặc thù của đầu

tư công nên đối với các DAC, hoạch định là khâu đầu tiên và cũng là khâu quan

trọng nhất của quá trình quản lý đầu tư công

Trang 8

Như vay, DAC là tập hợp các hoạt động tương hỗ nhằm thực hiện một mục tiêu phát triển theo một phương án đã lựa chọn với thời gian và nguồn lực đã xác định

b) Đặc điểm

Bat ky DAC nào cũng đều mang những đặc trưng và yêu cầu cơ bản nhất của DA nói chung Do đó, để phân biệt DAC với các DA thông thường khác cần

phải dựa trên những đặc điểm của đầu tư

Theo đó, DAC có thường có các đặc điểm nhận dạng sau:

- Một là, DAC thường có sự tham gia của Nhà nước Đa số các DAC đều do Nhà nước làm chủ đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng kiểm soát và quản lý quá trình đầu tư thông qua các Cơ quan chức năng của Nhà nước( Bộ, ngành, )

- Hai là, nguồn vốn của DAC chủ yếu từ NSNN, có nguồn gốc từ NSNN hoặc huy động qua NSNN và thường được xác định trong dự toán NSNN hàng năm cũng như trong từng thời kỳ tuỳ thuộc vào mục tiêu và quy mô đề ra của Chính phủ

Trang 9

các DAC

- Năm là, DAC thường có tác động tới nhiều đối tượng, và mang tính liên

ngành, liên vùng Tuy các DAC có đối tượng thụ hưởng rất TÕ ràng nhưng kết quả của một DAC thường không chỉ dừng lại ở những đối tượng đó mà còn có

khả năng lan toả đến các khu vực khác có liên quan

- Sáu là, DAC thường ưu tiên các lợi ích kinh tế- xã hội, phát triển bền vững, xóa đói giảm ng hèo và các mục tiêu xã hội khác Điều này xuất phát từ

một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước khi can thiệp vào nền

kinh tế là nhằm đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội Do vậy, các DAC thường

được hướng đến việc thực hiện và đạt được các mục tiêu xã hội đó

Về mặt lý thuyết, những đặc điểm trên giúp chúng ta nhận đạng được các DAC Trong thực tế, người ta thường chỉ căn cứ vào chủ đầu tư và nguồn vốn sử dung dé xác định xem đó có phải là DAC hay không Trên cơ sở đó, một DA đo Nhà nước làm chủ và kiểm soát, sử dụng vốn Nhà nước (vốn NSNN, huy động qua NSNN, vốn tín dụng phát triển của Nhà nước) thường được coi là DAC Nhà nước xây dựng các Chương trình đầu tư công cộng để hệ thống và sắp xếp thực hiện các mục tiêu quốc gia trong từng giai đoạn phát triển kinh tế- xã hội, đồng thời quyết định xây dựng và lựa chọn triển khai các DAC một cách hợp lý nhất

©) Phân loại dw an đầu trr công

Phân loại DAC có thể dựa theo nhiều tiêu thức khác nhau Để thuận tiện trong

quá trình quản lý đầu tư và trong ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn,

DAC chủ yếu được phân loại theo các tiêu thức sau:

Trang 10

Cách phân loại này dựa trên cách phân loại dự án đầu tư nói chung ở Việt Nam hiện nay Theo cách này, DAC được chia thành 3 nhóm A, B, C cụ thể như sau:

- Các DA nhóm A bao gồm:

+ Các DA, không kế mức vốn, thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trỊ- xã hội quan trọng, thành lập và xây dựng hạ tầng khu công nghiệp mới

+ Các DA có mức vốn trên 600 tỷ đồng đầu tư vào giao thông: cầu, cảng biển, cản sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ

+ Các DA có mức vốn trên 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thơng,

cấp thốt nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt

+ Các DA có mức vốn trên 300 tỷ đồng đầu tư xây đựng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên

+ Các DA có mức vốn trên 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học

- Các DA nhóm B bao gồm:

+ Các DA có mức vốn từ 30 đến 600 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, đầu khí, giao thông: cầu, cảng biên, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ

+ Các DA có mức vốn từ 20 đến 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông, cấp thốt nước và cơng trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chỉ tiết được duyệt

Trang 11

+ Các DA có mức vốn từ 7 đến 200 ty đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo

dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thé thao, nghiên cứu khoa học

- Các DA nhóm C bao gồm:

+ Các DA có mức vốn đưới 30 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, đầu

khí, giao thông Các trường phổ thông nằm trong quy hoạch

+ Các DA có mức vốn đưới 20 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thơng, cấp thốt nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong

nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt

+ Các DA có mức vốn đưới 15 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên

+ Các DA có mức vốn dưới 7 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,

phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học

* Hai là, theo tính chất và mức độ nghiên cứu lập DA Đây là cách phân

loại dựa vào khung dự án, từ đó DAC được chia thành: DA sơ bộ( báo cáo đầu tư); DA tiền khả thi (báo cáo nghiên cứu tiền khả thi); DA khả thi (báo cáo nghiên cứu khả thị) *Ba là, căn cứ theo nguồn vốn đầu tư, DAC bao gồm các loại: - DA sử dụng vốn NSNN - DA sử dụng vốn Tín dụng phát triển Nhà nước - DA sử dụng vốn dau tư phát triển của DNNN - DA sử dụng vốn ODA

Trong phạm vi của đề tài, người viết chỉ tập trung nghiên cứu đến các DAC sử dụng nguồn vốn NSNN Đây là nguồn vốn chủ yếu nhất trong đầu tư công cộng

ở nước ta

Trang 12

Về khái niệm chu kỳ đự án, có một số định nghĩa như sau:

“ Chu kỳ dự án là một quá trình hoạt động gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau từ khâu đầu tiên đến khâu cuối cùng nhằm bảo đảm cho mục tiêu phát triển

được thực hiện một cách tối ưu”.‹(1)

“ Quá trình lặp đi lặp lại bắt đầu từ việc chuẩn bị và soạn thảo dự án đầu tư đến khi kết thúc dự án được gọi là chu kỳ dự án hay chu trình dự án đầu tư”

(2)

Như vậy, chu ky dự án là một chuỗi các hoạt động cụ thể nối tiếp nhau, từ khi hình thành ý tưởng đến khi kết thúc đự án và đưa ra một ý tưởng dự án mới Cũng như các dự án thông thường khác, chu kỳ của DAC cũng gồm 6 giai đoạn cơ bản, được thê hiện ở sơ đồ chu kỳ dự án đầu tư (xem hình 1.2), bao gồm: xác định dự án đầu tư, xây dựng dự án đầu tư, thẩm định dự án, phê duyệt và ra

quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án- khai thác công trình đầu tư, đánh

giá hậu dự án Tuy vậy, đối với một DAC, nội dung của từng giai đoạn cũng có

những điêm khác biệt

(1) Theo Giáo trình Dự báo phát triển kinh tế- xã hội

Trang 13

Hình 1.2: Chu kỳ Dự án đầu tư công Hình thành ý tưởng đâu tư Đánh giá hậu DA Xây dựng DA Thẩm định Thực hiện DA DA Phê duyệt và ra quyết định

- Giai đoạn xác định dự án: đây là giai đoạn hình thành nên ý tưởng của DAC

Khác với các dự án tư nhân- ý tưởng đầu tư được hình thành hoàn toàn do thị trường, ý tưởng của DAC thường được hình thành trong quá trình hoạch định, xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chuong trình phát triển KT-XH

của quốc gia

- Giai đoạn xây dựng dự án: đây là giai đoạn xác lập những điều kiện cơ bản để

quyết định đầu tư Công việc của giai đoạn này là đưa ra được một báo cáo đầu tư chỉ tiết và chuẩn xác về moi mặt của một dự án để trình duyệt như: địa điểm, công nghệ- kỹ thuật, thiết bị, nhân lực, vật tư, thị trường, nguồn vốn, thời hạn, các tác động vê xã hội, môi trường và hiệu quả của đâu tư Do đặc điêm của đâu

Trang 14

tư công cho nên khi lập dự án, cần phải tính đến và chỉ ra được các lợi ích về mặt

kinh tế, xã hội của dự án phục vụ cho các mục tiêu quốc gia

- Giai đoạn thâm định dự án: đây là giai đoạn mà một cơ quan chức năng của

Nhà nước đánh giá xem DAC có đạt được các mục tiêu đã đề ra một cách hiệu

quả hay không Mục đích của quá trình thâm định là để kiểm tra mức độ phù hợp của thiết kế đự án với các mục tiêu phát triển KT- XH trên tất cả các khía cạnh mà chủ đầu tư đã đề cập đến trong bản dự án, bao gồm:

+ Nghiên cứu khả thi: phân tích khía cạnh thê chế- tổ chức- quản lý dự án; thị

trường dự án; công nghệ- kỹ thuật; phân tích tài chính, kinh tế dự án + Nghiên cứu tác động: phân tích tác động môi trường và xã hội dự án

Từ đó đưa ra kết luận về tính hợp lệ, tính khả thị, tính hiệu quả của các phương

án đề xuất, nhận xét về từng phương án nhằm giúp cơ quan phê đuyệt có đủ căn cứ để phê duyệt hoặc không phê duyệt dự án

- Giai đoạn phê duyệt va ra quyết định: là giai đoạn cơ quan có thâm quyền căn cứ vào báo cáo thẩm định đề phê duyệt dự án và ra quyết định đầu tư, bao gồm

các nội dung: tổng mức đầu tư, nguồn vốn, khả năng tài chính, tiến độ giải ngân, các ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước, trách nhiệm và mối liên hệ của các Bộ, ngành

liên quan, phương thức và nguyên tắc đấu thầu, thời gian xây dựng và các mốc

triển khai chính của dự án,

- Giai đoạn thực hiện dự án: đây là giai đoạn chiếm thời gian dài nhất trong chu kỳ dự án Các công việc chính của giai đoạn này gồm: tiến hành thực hiện đầu

tư, vận hành và bắt đầu khai thác công trình dự án đem lại Kết quả của dự án phụ thuộc rất lớn vào chất lượng của giai đoạn này Nếu dự án được triển khai và

thực hiện theo đúng thiết kế, đảm bảo được các yêu cầu về chất lượng và tiễn độ

Trang 15

- Giai đoạn đánh giá hậu dự án: là giai đoạn cuối cùng trong chu kỳ dự án, đánh giá mức độ đạt được của dự án so với mục tiêu đã đề ra, nhằm mục đích tổng kết

lại quá trình đầu tư, rút ra những bài học kinh nghiệm góp phần nâng cao hiệu

quả của các dự án tiếp theo

Trên cơ sở nắm vững các đặc điểm trong từng giai đoạn của chu kỳ dự án, các

nhà quản lý có thể đưa ra được phương thức quản lý đồng bộ và hợp lý đề thúc đây quá trình triển khai dự án nhằm tăng cường tính hiệu quả của các dự án đầu

tư

1.1.2 Vai trò của các Dự án đầu tư công trong phát triển Nông nghiệp nông thôn

Như ta đã biết, Chương trình đầu tư công cộng là cốt lõi của đầu tư phát triển

toàn xã hội, tạo khả năng thực hiện những mục tiêu KT- XH của đất nước trong

kỳ kế hoạch Các Chương trình đầu tư công cộng bao gồm nhiều dự án công

được hoạch định trong kế hoạch phát triển của Nhà nước Do đó, dự án công là

phương tiện liên kết giữa kế hoạch và thị trường, nâng cao tính khả thi của kế

hoạch, đồng thời bảo đảm khả năng điều tiết thị trường theo định hướng của kế hoạch Chính vì vậy, các dự án công có vai trò rất lớn đối với sự phát triển KT-

XH đất nước

- Thứ nhất, các DAC nằm trong các chương trình đầu tư công cộng góp phần thúc đầy kinh tế nông nghiệp- nông thôn và tăng trưởng kinh tế Đầu tư của Nhà nước trong Nông nghiệp- nông thôn chủ yếu thông qua các dự án công về thủy lợi, chủ động tưới tiêu, tăng cường công tác thủy nông, đa dạng hóa nông nghiệp, cải tạo đất trồng, phát triển các ngành nghề ở nông thôn Từ đó, từng

Trang 16

nông thôn Đến lượt mình, sự phát triển của nông nghiệp- nông thôn lại trở thành

lực đây đối với tăng trưởng kinh tế đất nước

- Thứ hai, các DAC tác động trực tiếp đến mục tiêu xóa đói giảm nghèo thông

qua kết quả xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế- xã hội cho vùng nông thôn như các công trình thủy lợi, các khu sản xuất, bệnh xá, trường học, các dịch vụ y tế, vệ sinh, .và người dân có thể tiếp cận với các điều kiện sản xuất và sinh hoạt tốt hơn Mặt khác, DAC cũng tạo điều kiện cho việc hình thành các cơ sở sản

xuất kinh doanh dựa trên các tiềm năng sẵn có của từng vùng, phát triển kinh tế

địa phương, đa dạng hóa ngành nghề, tạo thêm nhiều việc làm mới, tăng thu nhập cho người dân Từ đó cải thiện đời sống người dân và góp phần xóa đói

giảm nghèo, nhất là ở các vùng miễn núi, vùng sâu, vùng xa

Hộp 1.2: Một 96 tác dong cua Chương trình 135

Chương trình 135 bắt đầu được thực hiện từ năm 1998 với mục tiêu phát

triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng sâu vùng xa Một trong Š nhiệm vụ quan trọng của Chương trình 135 cũng đã được xác định là đầu tư cơ Sở hạ tầng thực hiện thông qua 2 dự án: xây dựng công trình hạ tầng xã đặc biệt khó khăn và xây dựng Trung tâm cụm xã

Qua thực hiện Chương trình 135, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội vùng nông thôn miền núi được cải thiện, các công trình hạ tầng được đưa vào sử dụng đã

thúc đây nền kinh tế nhiều thành phần từng bước phát triển, bước đầu tạo sự

chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng sản xuất hàng hố Nhờ đó, cơng tác xoá đói giảm nghèo đạt được những kết quả khả quan, không còn hộ đói kinh niên,

Trang 17

dân tộc thiểu số đã có bước phát triển mới Chương trình 135 với các dự án hỗ

trợ đã và đang phát huy được hiệu quả của mục tiêu giảm nghèo quốc gia

1.2 Phương pháp đánh giá hiệu quả của các Dự án đầu tư công

1.2.1 Quan điểm về hiệu quả và đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư 1.2.1.1 Quan điễm về hiệu quả

a) Quan diém chung về hiệu quả

Hiệu quả là một phạm trù kinh tế chung nhất, liên quan trực tiếp đến nền kinh tế

sản xuất hàng hoá Hiệu quả được xem xét dưới nhiều giác độ và quan điểm khác nhau

* Theo cách tiếp cận hệ thống, hiệu quả phản ánh mối quan hệ giữa đầu vào- đầu ra của một quá trình với những điều kiện ban đầu xác định Mối tương

quan đó có thê được đo lường theo các đơn vị khác nhau: theo đơn vị vật lý gọi

là hiệu quả kỹ thuật, theo đơn vị giá trị tiền tệ gọi là hiệu quả kinh tế, theo đơn vị

giá trị xã hội gọi là hiệu quả xã hội

* Theo quan điêm của kinh tế học, khái niệm hiệu quả được hiểu theo các giác độ sau:

- Hiệu quả phân bổ nguồn lực hay hiệu quả phân bổ tài nguyên: là giá trị

sản phẩm thu thêm trên một đơn vị chi phí đầu tư thêm, thực chất nó là hiệu quả

kỹ thuật có tính đến các yếu tố giá sản phẩm và giá đầu vào Nó phản ánh tính tối ưu của sản lượng đầu ra khi sử dụng đầu vào có giới hạn

- Hiệu quả sản xuất: phản ánh tính tối ưu của quá trình biến đổi các yếu tố

Trang 18

- Hiệu quả phân phối phản: ánh tính tối ưu trong quá trình phân phối sản

phẩm, được xác định thông qua quyết định tối ưu của người tiêu dùng và được

đo bằng độ thỏa dụng của họ

* Ngày nay, trong đánh giá dự án, nhất là đối với các DAC, quan điểm

hiệu quả cần được xem xét trên 3 phương diện, đó là: hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội Sự phân biệt này dựa trên lập trường của chủ đầu tư, được xác định trên cơ sở các lợi ích và chi phí của dự án và được phản ánh

thông qua các chỉ tiêu đánh giá khác nhau

- Hiệu quả tài chính: là hiệu quả của dự án được xem xét trên lập trường của chủ đầu tư và sử dụng giá tài chính đề xác định các lợi ích và chi phí về mặt tài chính

của dự án Hiệu quả tài chính được phản ánh thông qua các chỉ tiêu về mặt tài chính Nếu các chỉ tiêu này đều đảm bảo được các yêu cầu về mặt tài chính thì

dự án đó được coi là khả thi về mặt tài chính và ngược lại

- Hiéu qua kinh tế: là hiệu quả xét từ góc độ của nền kinh tế và sử đụng giá kinh

tế làm cơ sở cho việc tính toán và so sánh các chi phí và lợi ích kinh tế của dự

án Hiệu quả kinh tế của dự án được phản ánh thông qua các chỉ tiêu về mặt kinh tế Các chỉ tiêu được lựa chọn có thể khác nhau tùy vào từng dự án cụ thể trong từng lĩnh vực Trong thực tế, một dự án có hiệu quả tài chính cao chưa chắc đã

đem lại một hiệu quả kinh tế lớn Mục đích của việc phân tích hiệu quả kinh tế là xem xét sự đóng góp của dự án đó đối với nền kinh tế Từ đó tạo cơ sở đê các cơ

quan có thâm quyền thâm định dự án, và đưa ra được quyết định triển khai hay

không triển khai dự án

Trang 19

NSNN, cải thiện cán cân thanh toán, tăng năng suất cây trồng, hoặc các đóng

góp không lượng hóa được như: cải thiện môi trường sinh thái, giảm ô nhiễm môi trường, cải thiện đời sống người đân, Nhưng nhìn chung, hiệu quả xã hội

của dự án thường khó định lượng nên việc phân tích hiệu quả xã hội gắn liền với việc đánh giá tác động của dự án đến môi trường và xã hội

b) Quan điểm về hiệu quả của các dự án dau tw công trong nông nghiệp và

phát triển nông thôn

Giống như các dự án đầu tư nói chung, tính hiệu quả của các dự án đầu tư công

trong nông nghiệp- nông thôn cũng được xét trên 3 phương diện: hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội Đề nâng cao hiệu quả của dự án đầu tư cần phải xem xét trên cả 3 góc độ và cần làm rõ mối quan hệ giữa chúng

* Một là, theo quan điểm truyền thống, nói đến hiệu quả kinh tế tức là nói đến phần còn lại của kết quả sản xuất kinh doanh sau khi đã trừ chi phí Nó được đo bằng các chỉ phí và lời lãi Nhiều tác giả cho rằng, hiệu quả kinh tế được xem như là tỷ lệ giữa kết quả thu được với chỉ phí bỏ ra, hay ngược lại là chỉ phí trên một đơn vị sản phẩm hay giá trị sản phẩm; và ở đây đã có sự đánh đồng giữa hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế

Do vậy, quan điểm truyền thống này chưa thật hợp lý và chưa đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu trong đánh giá dự án đầu tư

- Thứ nhất, nó coi quá trình sản xuất kinh doanh trong trạng thái tĩnh, chỉ xem xét hiệu quả sau khi đã đầu tư Trong khi đó hiệu quả là chỉ tiêu rất quan trọng không những cho phép chúng ta biết được kết quả đầu tư mà còn giúp chúng ta

Trang 20

- Thứ hai, nó không tính yếu tố thời gian khi tính toán thu và chi cho một hoạt

động sản xuất kinh đoanh nên kết quả tính toán theo quan điểm này chưa đầy đủ và chính xác

- Thứ ba, hiệu quả kinh tế theo quan điểm truyền thống chỉ bao gồm hai phạm

trù cơ bản là thu và chỉ Hai phạm trù này chủ yếu liên quan đến yếu tố tài chính

đơn thuần như chỉ phí về vốn, lao động, thu về sản phẩm và giá cả Trong khi đó,

các hoạt động đầu tư và phát triển lại có những tác động không chỉ đơn thuần về mặt kinh tế mà còn cả các yếu tố khác nữa Và có những phần thu lợi hoặc

những khoản chi phí lúc đầu không hoặc khó lượng hoá được nhưng nó là những con số không phải là nhỏ thì lại không được phản ánh ở cách tính này

* Hai là, theo quan điểm hiện đại, nói đến hiệu quả kinh tế là phải xem xét trên tổ hợp các yếu tô sau:

- Trạng thái động của mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra: về mối quan hệ này, can phân biệt rõ ba phạm trù: hiệu quả kỹ thuật; hiệu quả phân bổ các nguồn lực

và hiệu quả kinh tế

+ Hiệu quả kỹ thuật là số sản phẩm (O) thu thêm trên một đơn vị đầu vào (1) đầu

tư thêm Tỷ số D O/ D I được gọi là sản phẩm biên

+ Hiệu quả phân bổ nguồn lực là giá trị sản phẩm thu thêm trên một đơn vị chi phí đầu tư thêm Thực chất nó là hiệu quả kỹ thuật có tính đến các yếu tố giá sản phâm và giá đầu vào Nó đạt tối đa khi doanh thu biên bằng chỉ phí biên

+ Hiệu quả kinh tế là phần thu thêm trên một đơn vị đầu tư thêm Nó chỉ đạt

được khi hiệu quả kỹ thuật và hiệu quả sử dụng nguồn lực là tối đa

- Yếu tố thời gian: các nhà kinh tế hiện nay đã coi thời gian là yếu tố trong tính

toán hiệu quả Cùng đầu tư một lượng vốn như nhau và cùng có tổng doanh thu

Trang 21

- Hiệu quả tài chính, xã hội- môi trường:

+ Hiệu quả tài chính mà trước đây ta quen gọi là hiệu quả kinh tế thường được thể hiện bằng những chỉ tiêu như lợi nhuận, giá thành, tỷ lệ nội hoàn vốn, thời

gian hoan vốn

+ Hiệu quả xã hội của một dự án phát triển bao gồm lợi ích xã hội mà dự án đem lại như: việc làm, mức tăng về GDP do tác động của dự án, sự công bằng xã hội, sự tự lập của cộng đồng và sự được bảo vệ hoặc sự hoàn thiện hơn của môi

trường sinh thái Việc phân biệt hiệu quả tài chính hay hiệu quả xã hội là tuỳ

theo phạm vi và mức độ của sự phân tích là của cá nhân hay cả xã hội khi xem xét

Các dự án phát triển nông nghiệp, nông thôn cần hướng đồng thời vào ba

mục tiêu sau: một là đảm bảo lợi ích tài chính (tăng thu nhập, hiệu quả sử dụng nguồn lực ); hai là đảm bảo mục tiêu xã hội (tạo việc làm, phát triển đồng đều

giữa các vùng, các cộng đồng, các tầng lớp cư đân, giữ gìn bản sắc văn hoá, ); ba là sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, hạn chế suy thối mơi trường,,

Ba mục tiêu trên luôn luôn được tính toán một cách kỹ lưỡng trong xây

Trang 22

Hình I.3: Sự kết hợp 3 nhóm mục tiêu trong đánh giá hiệu quả các dự án

đầu trr công phát triển Nông nghiệp nông thôn

Xã hội

Tài chính Môi trường

1.21.2 Đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn a) Cơ sở của việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công

Đánh giá là quá trình xác định một cách hệ thống tính hiệu quả, tác dụng và ảnh hưởng của một dự án theo các mục tiêu đã đề ra

Đánh giá hiệu quả dự án là việc phân tích, so sánh làm bộc lộ giá trị và tác động

của DA theo các tiêu chuân xác định, gồm có: đánh giá định tính và đánh giá

định lượng

* Đánh giá định tính: là việc đánh giá dựa trên các phân tích chuẩn tắc, được sử

dụng chủ yếu trong đánh giá liên kết (ngành, vùng, mục tiêu) và tác động của dự

án (môi trường, xã hội) và được tiến hành thông qua phương pháp chuyên gia

* Đánh giá định lượng: là việc đánh giá dựa trên phân tích thực chứng các yếu tố

Trang 23

- Về chỉ phí, cần phải tính đến các yếu tố vật chất trực tiếp như của cải, tiền bạc,

công sức bỏ ra, cũng như các chỉ phí gián tiếp như tác động bắt lợi của dự án đầu tư đến môi trường (ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng sinh thái, ), khoảng cách

giàu nghèo,

- Về lợi ích, quan điểm mới tính đến ba phạm trù: lợi ích tài chính, xã hội và lợi ích về môi trường

+ Lợi ích tài chính bao gồm việc đạt được kết quả, năng suất cao cho các hoạt động sản xuất kinh doanh và dịch vụ Đối với các dự án đầu tư nông nghiệp và nông thôn thì lợi ích kinh tế chính là sự tăng lên của năng suất vật nuôi, cây trồng, sự đa dạng hoá nền sản xuất nông nghiệp và chủng loại sản phẩm nông

nghiệp dựa trên lợi thế so sánh của từng vùng sinh thái khác nhau

+ Lợi ích xã hội thể hiện ở khả năng đảm bảo công bằng trong phân phối các nguồn lực và phúc lợi xã hội giữa các vùng, giữa các cộng đồng dân cư trong cùng một vùng Đồng thời đảm bảo sự bền vững của dự án thông qua các cơ chế tham gia của người hưởng lợi dự án vào các quá trình đầu tư và sử dụng thành quả đầu tư, thực hiện được mục tiêu ôn định xã hội

+ Lợi ích môi trường là khả năng bảo tồn và phát triển tài nguyên môi trường

(đắt, nước, đa dạng sinh học .)

* Để đánh giá tác động và hiệu quả của các dự án đầu tư công, cần có những tiêu chuẩn và chỉ tiêu đánh giá cụ thé

- Đánh giá hiệu quả tài chính: các dòng lợi ích, chi phí được sử dụng theo giá tài chính hay giá thị trường

- Đánh giá hiệu quả kinh tế- xã hội: các dòng lợi ích, chi phí phải được xác định

Trang 24

phản ánh sự tiêu hao nguồn lực thực sự của nền kinh tế, loại trừ các ảnh hưởng

do sự can thiệp của Chính phủ và khiếm khuyết của thị trường

b) Quan điểm về đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp

nông thôn

Đánh giá hiệu quả đự án cần được xem xét trên các mặt: tối ưu hóa kinh tế, tính

khả thi của dự án (có thực hiện được không) và khả năng đạt được các mục tiêu của dự án Các mặt này đều có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và được phản ánh qua khung dự án Trong đó, mỗi dự án được tạo thành bởi một loạt các mối quan hệ: đầu vào- hoạt động- đầu ra- mục tiêu Tùy theo từng cấp độ dự án và cấp độ mục tiêu mà chúng ta sử dụng các chỉ tiêu kiểm tra khác nhau

Đối với các dự án công, nhất là trong lĩnh vực nông nghiệp nông thôn, hiệu quả kinh tế- xã hội cần phải được coi trọng hơn hiệu quả tài chính Vì suy cho cùng,

các dự án đầu tư công là công cụ thực hiện và triển khai các chương trình đầu tư

công của Chính phủ nhằm điều tiết nền kinh tế vĩ mô và đảm bảo công bằng xã

hội Đánh giá dự án đầu tư công thường được tiến hành theo quan điểm xã hội,

trên phạm vi toàn nền kinh tế Kết quả của công việc đánh giá giúp chủ đầu tư và cơ quan có thâm quyền đưa ra quyết định lựa chọn phương án đầu tư tối ưu

Một số tác giả khác khi đánh giá hiệu quả kinh tế cho rằng cần phân biệt hai khái niệm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội Hiệu quả kinh tế được hiểu là mối tương quan so sánh giữa lượng kết quả đạt được và lượng chỉ phí bỏ ra Còn

hiệu quả xã hội là mối tương quan so sánh giữa các lợi ích xã hội thu được và

tong chi phí bỏ ra Hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội có mối quan hệ mật thiết với nhau, chúng là tiền đề của nhau và là phạm trù thống nhất

Theo quan điểm của người viết, cần phải nhìn nhận và đánh giá hiệu quả

Trang 25

trọng vào một phương diện hiệu quả khi phân tích dự án đầu tư Quan điểm đánh

giá hiệu quả gắn với việc xem xét quá trình phát triển và tăng trưởng cho phép đưa ra một cách nhìn tổng quát hơn về hiệu quả dự án

Một thực tế hiện nay, đó là, đối với những dự án sản xuất ra sản phẩm

hàng hoá, các nhà đầu tư thường chú ý nhiều tới hiệu quả tài chính Thế nhưng ở

những dự án phát triển như những dự án xoá đói giảm nghèo, phát triển cơ sở hạ

tầng nông thôn thì hiệu quả của dự án chủ yếu tập trung vào hiệu quả xã hội

Chính vì vậy các dự án đầu tư hiện nay, hiệu quả đem lại chưa cao Quan niệm mới về hiệu quả đầu tư cho phép đánh giá toàn diện hơn các tác động do dự án đầu tư mang lại, phù hợp với xu thế thời đại và chiến lược tăng trưởng và phát triển bền vững của các quốc gia ngay nay

1.2.2 Các lý thuyết vận dụng trong đánh giá hiệu quá Dự án đầu tư công Đánh giá hiệu quả dự án là khâu cốt lõi trong phân tích dự án đầu tư, đòi hỏi phải có sự vận dụng kết hợp các lý thuyết kinh tế cơ bản và các lý thuyết đặc thù trong đầu tư công Ở đây chúng ta xem xét đến các lý thuyết kinh tế học công cộng, bao gồm: lý thuyết về sự đánh đổi giữa công băng và hiệu quả, lý thuyết kinh tế học phúc lợi và hiệu quả Pareto, lý thuyết tối ưu hóa Các lý thuyết này sẽ lần lượt được trình bày ở phần dưới

1.2.2.1 Lý thuyết về sự đánh dối giữa công bằng và hiệu quả

Đánh đổi giữa công băng và hiệu quả xem ra lại là một hiện tượng dễ gặp trong việc đầu tư công cộng Điều này xuất phát từ một thực tế đó là đầu tư công phải

đứng trên quan điểm của nền kinh tế và của xã hội Một mặt, các chỉ phí và lợi ích xã hội rất khó định lượng Thêm vào đó, đầu tư công còn nhằm phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực nhằm khắc phục những thất bại của thị trường Mặt

Trang 26

của Chính phủ thường thiên về hiệu quả xã hội Đôi khi vì các mục tiêu công

bằng xã hội mà Chính phủ buộc phải từ bỏ hiệu quả tài chính Có những dự án

được đánh giá là rất khả thi về tài chính nhưng lại vi phạm đến mục tiêu xã hội thì có thể không được lựa chọn đầu tư Cũng có trường hợp những dự án không hiệu quả về mặt kinh tế nhưng lại đảm bảo được mục tiêu xã hội đã định thì có thê được triển khai Nhìn chung, đảm bảo tính hiệu quả và tính công bằng trong

các dự án đầu tư công là việc rất khó khăn Do đó, vận dụng lý thuyết đánh đổi

giữa công bằng và hiệu quả một cách khéo léo, tùy vào từng lĩnh vực, từng mục tiêu trong mỗi giai đoạn phát triển để có thể đưa ra những đánh giá chính xác và

hợp lý nhất

1.2.2.2 Lý thuyết kinh tế học phúc lợi và hiệu qué Pareto Lý thuyết học phúc lợi dựa trên hai giả thuyết cơ bản:

- Thứ nhất, trong những điều kiện nhất định, thị trường cạnh tranh dẫn đến một

đặc tính phân bổ nguồn lực rất đặc biệt; đó là phân bổ nguồn lực sao cho ít nhất một người được lợi hơn mà không làm aI đó bị thiệt Người ta gọi cách phan bổ

đó là hiệu quả Pareto

- Thứ hai, hiệu quả Pareto là một tiêu chuẩn đề đánh giá mức độ đáng có của các cách phân bồ nguồn lực khác nhau và được xây đựng trên đường khả năng thỏa dụng Sự di chuyển các điểm trên đường khả năng thỏa dụng gắn với một cơ chế

phân bổ nguồn lực nhất định Như thế, một sự phân bổ nguồn lực chưa hiệu quả

có thê được hoàn thiện bởi một cách phân bổ lại nguồn lực giữa các bên, và định lý này được gọi là hoàn thiện Pareto

Trang 27

án đem lại (tác động xã hội, môi trường) Từ đó lựa chọn được phương án đầu tư

tối ưu sao cho sự phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế đạt hiệu quả Pareto 1.2.2.3 Lý thuyết tối ưu hóa và đánh giá hiệu quả

Kinh tế học vi mô chỉ ra các nguyên tắc dé tối ưu hóa I hoạt động kinh tế trong

điều kiện nguồn lực khan hiếm, đó là:

- Tối đa hóa lợi nhuận: với một chi phí cho trước cần đạt được lợi nhuận (lợi ích)

cao nhất

- Tối thiểu hóa chỉ phí: đạt được lợi nhuận (lợi ích) dự kiến với mức chỉ phí thấp

nhất

- Tối ưu hóa động: sự điều chỉnh tương quan giữa chi phí và lợi ích sao cho sự

kết hợp mang tính chất tối ưu

Lý thuyết tối ưu được sử dụng trong các kỹ thuật phân tích dự án đầu tư như: kỹ thuật phân tích chỉ phí- lợi ích, kỹ thuật chỉ phí tối thiểu Đây là hai kỹ thuật phố biến trong đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công, nhất là trong điều kiện tác động của các hoạt động đầu tư công thường rất khó đo lường

1.2.3 Các phương pháp đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp

1.2.3.1 Tổng quan về các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công Phương pháp đánh giá hiệu quả đự án phụ thuộc vào chủ thể đánh giá, hệ thống

các chỉ tiêu và tiêu chuẩn đánh giá nhất định Có các phương pháp đánh giá hiệu

quả tài chính, kinh tế, xã hội với trình tự và yêu cầu cụ thể khác nhau Tuy nhiên, các phương pháp này đều sử dụng những kỹ thuật cơ bản sau:

- Thứ nhất, kỹ thuật phân tích chi phí- lợi ích (CBA): đây là kỹ thuật phổ biến

được sư dụng trong các điều kiện sau: các đầu vào, đầu ra của dự án đều có thể

Trang 28

Hiệu quả của dự án được xác định sau khi đem so sánh các dòng chi phí và lợi ích Kỹ thuật này tỏ ra rất hữu hiệu trong việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư

công vì đây là các dự án có quy mô và thời gian tương đối đài, có tác động lớn, các khoản chỉ phí, lợi ích rất đa dạng Vì thế, các dự án đầu tư công cần được

khao sát và đánh giá một cách kỹ lưỡng

- Thứ hai, kỹ thuật phân tích chi phí tối thiểu (CMA): Trong một số trường hợp không thé ap dung phuong phap phan tich chi phi- lợi ích do không thé do luong

chính xác lợi ích của dự án Bản chất của phương pháp này là giả định lợi ích

của các dự án đầu tư khác nhau là như nhau, từ đó lựa chọn phương án có chi phí

để đạt mục tiêu là thấp nhất

Các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công chủ yếu được xây dựng dựa trên 2 kỹ thuật này Trong đó, phương pháp đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế được đựa trên kỹ thuật CBA còn phương pháp đánh giá hiệu quả

xã hội thường dựa trên kỹ thuật CMA

1.2.3.2 Một số chỉ tiêu cụ thể xác định hiệu quả của các dự án đầu tr công a) Các chỉ tiêu phản ánh liệu quả tài chính của dự án

- Chỉ tiêu giá trị hiện tại ròng NPV - Chỉ tiêu giá trị hiện tại hàng năm AV

- Chỉ tiêu tỷ suất nội hoàn IRR - Chỉ tiêu tỷ số lợi ích- chỉ phí BCR - Chỉ số độ nhạy e

b)Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tẾ của dự án - Chỉ tiêu giá trị hiện tại kinh tế ròng ENPV

Trang 29

- Chỉ số độ nhạy e

c)Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả xã hội- môi trường của dụ ún

Người ta thường dùng các chỉ tiêu sau trong việc đánh giá tác động xã hội- môi

trường của một dự án đầu tư công:

- Đóng góp của dự án cho NSNN hàng năm - Số việc làm mới do dự án tạo ra

- Cải thiện cán cân thanh toán

Trang 30

Chương II

Thực trạng về hiệu quả đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển Nông thôn ở Việt Nam hiện nay

2.1 Tống quan về ngành Nông nghiệp Việt Nam

2.1.1 Những thành tựu phát triển Nông nghiệp Việt Nam thời kỳ đỗi mới

Sau 20 năm đổi mới, ngành Nông nghiệp Việt Nam đã có những tiến bộ mạnh

mẽ nhờ các chính sách đúng đắn như: Chế độ khoán (1988), giao đất cho nông

dân (1993), lấy hộ nông dân làm đơn vị kinh tế, Các kết quả cụ thể như sau:

- Tốc độ tăng trưởng nông nghiệp bình quân đạt 4,3%/ năm, thu nhập từ nông nghiệp chiếm 21,8% GDP của toàn nền kinh tế Nông nghiệp phát triển đa dạng

và nồi bật với các mặt hàng nông sản, lương thực thực phẩm, cây công nghiệp,

cây ăn quả, Phần lớn các mặt hàng đáp ứng được nhu cầu tiêu dùng trong nước

- Xuất khâu nông, lâm, thủy sản liên tục tăng bình quân 13%/ năm Xuất khâu

gạo hàng năm đều đạt 3,5 đến 4 triệu tấn và đứng thứ 2 thế gidi, xuất khẩu cà

phê, hạt điều đứng thứ 3 thế giới,

- Từ nền nông nghiệp tự cung tự cấp đã từng bước chuyên sang nông nghiệp

hàng hóa, hình thành các vùng sản xuất nông sản tập trung, tiêu biểu là: lúa gạo ở đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long; cao su ở Đông Nam Bộ; chè ở miền núi và trung du Bắc Bộ; cà phê Tây Nguyên, cây ăn quả ở Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ

Trang 31

va lợi ích cho nông dân Các Chương trình về phủ xanh đất trống đồi núi trọc,

Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng đã thu được kết quả tốt, góp phần nâng tỷ lệ che phủ rừng

- Trong ngành thủy sản, chuyển từ đánh bắt tự nhiên là chính sang nuôi trồng tập trung, phát triển nuôi trồng thủy sản theo hướng thâm canh, phát triển mạnh các cơ sở chế biến phục vụ xuất khẩu

- Gần 40% số hợp tác xã nông nghiệp ở nông thôn đã được xây dựng theo Luật

hợp tác xã, hướng hoạt động chủ yếu là làm dịch vụ hỗ trợ kinh tế hộ nông dân Các doanh nghiệp Nhà nước trong nông nghiệp đang được cô phần hóa hoặc sắp xếp lại để kinh doanh có hiệu quả hơn

Tuy nhiên, bên cạnh những tiễn bộ và thành tựu trên, nông nghiệp Việt Nam vẫn

còn những tồn tại sau:

- Cơ cầu sản xuất nông nghiệp chậm chuyển đổi, có sự chênh lệch giữa chăn

nuôi và trồng trọt, trong đó, thu từ trồng trọt chiếm đa số, dịch vụ nông nghiệp

chiếm một tỷ lệ rất nhỏ Còn nhiều hạn chế trong việc áp dụng kỹ thuật canh tác mới và cải thiện giống cây trồng

- Cơ khí hóa nông nghiệp tuy có tiến bộ nhưng còn chậm, công nghệ chế biến chưa cao, cơ bản là sản xuất thủ công, năng suất thấp Cơ sở hạ tầng nông thôn nhiều nơi chưa đáp ứng được nhu cầu cho sản xuất nông nghiệp

- Thu nhập từ nông nghiệp còn rất thấp, hơn nữa có đến 90% người nghèo sống ở khu vực nông thôn, tỷ lệ thời gian lao động được sử dụng chỉ khoảng 72%

Một số nơi ở vùng sâu, vùng xa, vấn đề an ninh lương thực còn nhiều khó khăn

- Các hệ thống hỗ trợ của Chính phủ cho nông nghiệp còn nhiều hạn chế về công

tác khuyến nông, tư vấn, các địch vụ bảo vệ thực vật, .dẫn đến viéc người nông

Trang 32

2.1.2 Vị trí của ngành Nông nghiệp trong nền kinh tế

“Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng thế giới với sự hỗ trợ

của Nhóm các nhà tài trợ cùng mục đích” và các báo cáo của Bộ NN& PTNN đã khẳng định ngành Nông nghiệp giữ một vai trò quan trọng trong đời sống kinh

tế- xã hội Việt Nam

Thực tế cho thấy, trước năm 1980 Việt Nam là một nước nông nghiệp lạc hậu và phải nhập khẩu lương thực Bắt đầu bằng quá trình đổi mới trong những năm

cuối thập niên 80, thông qua việc sử dụng cơ chế thị trường để mang lại động lực cho người nông dân, ngành nông nghiệp đã có sức tăng trưởng mạnh mẽ

Xét trong tổng thể nền kinh tế, sau gần 20 năm đổi mới, duy trì được tốc độ tăng

ôn định trong nhiều năm nhưng tỷ trọng của khu vực Nông nghiệp (bao gồm cả lâm nghiệp và ngư nghiệp) trong GDP đã giảm dần Sự thay đổi đó là hoàn toàn phù hợp với xu hướng chuyền dịch cơ cấu kinh tế trong qua trình CNH- HĐH ở nước ta hiện nay

Trang 33

Năm 1995, giá trị sản xuất nông nghiệp chiếm tới 27,18% GDP; công nghiệp và

xây dựng chỉ chiếm 28,75% thì đến năm 2005, các tỷ lệ này là 20,97% và 40,02% Năm 2006, tỷ trọng giá trị sản xuất nông nghiệp giảm xuống còn 20,36%, công nghiệp xây dựng chiếm 41,56% và thương mại địch vụ chiếm đến 38,08% tổng GDP

Nông nghiệp và phát triển nông thôn luôn được coi là một trọng tâm trong chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm (2001- 2010) của Việt Nam Với hơn ba

phần tư dân số và gần 90% người nghèo sống ở khu vực nông thôn, phát triển

nông nghiệp được coi là một động lực thúc đây tăng trưởng quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững ở Việt Nam

2.2.3 Vai trò của nông nghiệp và phát triển nông thôn 2.2.3.1 Vai trò của của ngành Nông nghiệp

Chi tiêu công trong nông nghiệp trực tiếp hoặc gián tiếp đều có ý nghĩa quan

trọng đối với sự phát triển kinh tế- xã hội của nước ta Các chính sách hoạch

định phát triển trong nông nghiệp của Việt Nam đã góp phần làm nên những

thành tựu rất ấn tượng

- Một là, ngành nông nghiệp có sự đóng góp lớn trong tăng trưởng kinh tế của đất nước Các lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp chiếm khoảng 22% tổng GDP,

40% xuất khấu và gần 2/3 lực lượng lao động Nông nghiệp không chỉ cung cấp

nguyên liệu cho công nghiệp, tạo nguồn xuất khâu ngày càng quan trọng đồng thời sản xuất các mặt hàng thay thế nhập khẩu và là phương tiện bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường sinh thái

- Hai là, bảo đảm an ninh lương thực

Trang 34

mặt hàng xuất khẩu của nước ta chiếm vị trí cao trên thị trường quốc tế, có thể kế

đến cà phê, chè, hạt tiêu, thủy sản Mặc dù mơi trường bên ngồi có những điều kiện không thuận lợi, giá hàng nông sản bất ổn- có khi xuống rất thấp nhưng

tăng trưởng nông nghiệp trong những năm qua vẫn được duy trì ở mức khá ổn định, khoảng 4⁄2 năm

Có thể nói, sau gần 20 năm đổi mới, Nông nghiệp Việt Nam đã thể hiện được

sức mạnh của mình trong đời sống kinh tế- xã hội Việt Nam: có sức tăng trưởng mạnh và làm tròn vai trò cung cấp lương thực, đóng góp trong GDP, tăng nguồn

thu ngoại tệ, thu hút lao động và cung cấp nguyên liệu cho Công nghiệp hóa

Trong vài thập kỷ tới, nông nghiệp vẫn là ngành cốt lõi của nền kinh tế của Việt

Nam Trong xã hội hiện đại, vai trò của nông nghiệp không bị coi nhẹ mà có

nhiều nét mới đặc sắc hơn dưới dạng sản xuất công nghiệp với công nghệ cao tạo ra thu nhập và hiệu quả cao Chính vì thế, đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn tạo nền tảng cho công nghiệp hóa ở nước ta hiện nay là sự lựa chọn đúng đắn và hợp logic

2.2.3.2 Vai trò của phát triển nông thôn

Phát triển nông thôn có vai trò và vị trí quan trọng trong sự phát triển kinh tế- xã hội của mỗi quốc gia nói chung và của Việt Nam nói riêng Vai trò cơ bản của nông thôn và phát triển nông thôn được thể hiện ở những điểm sau:

- Một là, nông thôn là địa bàn sản xuất và cung cấp lương thực, thực phẩm cho hoạt động tiêu dùng của cả xã hội Sự gia tăng dân số nhanh là sức ép lớn đối với việc cung ứng đủ lương thực thực phẩm Hơn nữa, nông thôn chiếm đại đa số

các nguồn tài nguyên, đất đai, nước, khoáng sản, động thực vật và đa dạng sinh học, do vậy, sự phát triển bền vững nông thôn sẽ góp phần bảo đảm an ninh

Trang 35

- Hai là, khu vực nông thôn là nguồn cung ứng lao động đổi dào cho nền kinh tế

quốc dân và là thị trường tiêu thụ sản phẩm quan trọng Một khi thị trường rộng

lớn ở khu vực nông thôn được khai thông, thu nhập của người dân được nâng lên, sức mua tăng, các ngành công nghiệp, dịch vụ có điều kiện thuận lợi đề tiêu thụ sản phẩm va dịch vụ của ngành cũng như các yếu tố đầu vào của nông nghiệp Phát triển nông thôn sẽ góp phần thúc đây sự phát triển của các ngành

trên phạm vi toàn nền kinh tế

- Ba là, đóng góp của sự phát triển nông nghiệp nông thôn trong giảm nghèo

Nền kinh tế nông thôn coi nông nghiệp là nền tảng, coi phát triển nông nghiệp là điều kiện tiên quyết cho phát triển nông thôn Hoạt động đầu tư công trong nông

nghiệp nông thôn đã góp phần đáng kể trong việc cải thiện hạ tầng nông thôn, tăng tính cạnh tranh của kinh tế nông thôn và đa đạng nguồn thu nhập cho các nông hộ Kết quả là tỷ lệ hộ nghèo ở nông thôn giai đoạn 1993- 2002 đã giảm từ 66% năm 1993 xuống 46% năm 1998 và còn 36% năm 2002 Các số liệu điều tra về mức sống hộ gia đình Việt Nam gần đây cũng cho thấy tỷ lệ nghèo vùng nông thôn tiếp tục giảm Những thành quả trong giảm nghèo là điều kiện cho sự phát triển kinh tế bền vững của Việt Nam

2.2 Các nhân tố tác động đến hoạt động đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn Việt Nam

Trang 36

* Một là, các nguồn tài nguyên là nguyên liệu đầu vào cho quá trình sản xuất và

cũng là nguồn cung cấp vật liệu cho các hoạt động đầu tư nói chung và của nông nghiệp nói riêng

- Tài nguyên nước ngày càng cạn kiệt, đặc biệt là nhu cầu về nguồn nước sạch Đồng thời, thiên tai, hạn hán diễn ra bất thường và có xu hướng ngày càng gia

tăng Điều đó làm tăng đầu tư và xã hội hóa công tác đầu tư phát triển thủy lợi, phòng chống thiên tai

- Hệ thống đê điều còn chứa đựng những ẩn họa, thêm vào đó các nguy cơ sụt

lún, sạt lở đe dọa tiếp tục thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư và làm tang chi phí nghiên cứu xử lý dé biển, cảnh báo lũ quét

* Hai là, ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh luôn ẩn chứa những nguy cơ tiềm ân có thể bùng phát thành dịch, ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất và đời sống Xuất phát từ thực tế này, công tác phòng chống dịch bệnh cần được đây mạnh và các hoạt động đầu tư nghiên cứu triển khai được tăng cường

(2) Môi trường xã hội

- An ninh xã hội và ôn định chính trị là một vấn đề hết sức quan trọng trong việc

thu hút đầu tư nước ngồi cho nơng nghiệp và tăng khả năng liên kết trong đầu

tư

- Vấn đề đảm bảo an ninh lương thực theo các cam kết quốc tế và nhu cầu phát triển sản xuất, nâng cao đời sống của người dân là cơ sở tăng ngân sách đầu tư cho cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất nông nghiệp nông thôn, nhất là ở các vùng sâu, vùng xa thông qua các Chương trình mục tiêu quốc gia

Trang 37

phát triển ở các xã đặc biệt khó khăn, tăng ngân sách đầu tư địa phương và giảm

ngân sách Trung ương

b) Nhân tố chủ quan

(1)Chiến lược phát triển ngành

Chiến lược phát triển ngành là yếu tố quyết định đến hoạt động đầu tư công trong phát triển nông nghiệp nông thôn Tùy theo mục tiêu và mức độ phát triển

trong từng giai đoạn của các tiêu ngành cũng như các lĩnh vực đươc ưu tiên phát triển mà có sự phân bổ ngân sách đầu tư phù hợp

(2)Thể chế ngành

Thể chế ngành được thể hiện ở sự phân cấp trong điều hành và quản lý đầu tư công của ngành Như ta đã biết, thể chế công trong kinh tế nông thôn Việt Nam đang trong giai đoạn quá độ chuyên đổi Vai trò của khu vực kinh tế công đang chuyên tiếp từ việc quản lý và đầu tư trực tiếp sang các hoạt động sản xuất và thị trường sang hướng tạo điều kiện thuận lợi phát triển thị trường thông qua các điều lệ và quy định, cung cấp các dịch vụ công và tạo ra các khung chính sách Tất cả các công việc đó gián tiếp giúp đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế nông nghiệp nông thôn

- Nang lực hoạch định khung chi tiêu trung hạn (MTEF) của Bộ NN& PTNT đã được nâng cao Bắt đầu áp dụng thí điểm trong ngành từ năm 2004, MTEF đã giúp thay đổi cơ chế về ngân sách và kế hoạch hiện nay đồng thời hình thành các liên kết minh bạch hơn giữa các mục tiêu trong chiến lược phát triển của Chính phủ

2.2.1.2 Nhóm nhân tô bên trong và bên ngoài a) Nhân tố bên ngoài

Trang 38

Hội nhập kinh tế quốc tế đang là xu hướng phát triển chung của các nền kinh tế Đây là cơ hội tốt để kinh tế Việt Nam vươn ra thi trường khu vực và thế gidi

Tận dụng tốt các mối quan hệ quốc tế, chúng ta thu hút được các nguồn lực cho

sự phát triển, thúc đây các hoạt động hợp tác đầu tư và chuyển giao công nghệ Trong nông nghiệp nông thôn, hoạt động nghiên cứu khoa học được nâng cao, đồng thời việc ứng dụng công nghệ sinh học và kết quả nghiên cứu trở nên phô

biến hơn Do vậy, xu hướng đầu tư công vào lĩnh vực nghiên cứu triển khai cũng tăng lên

(2) Các chính sách và hoạt động của các tổ chức quốc tế

Các tổ chức quốc tế như: WB, ADB, FAO, cũng như các nhà tài trợ quốc tế

khác đã và đang có sự quan tâm lớn đến nông nghiệp và hạ tầng nông thôn Từ đó mở ra hướng giải quyết trong việc cân đối vốn đầu tư đồng thời đòi hỏi việc duy trì và thực hiện các cam kết quốc tế Ngoài ra cần phải tăng chỉ thường xuyên để đáp ứng hoạt động của các công trình

b) Nhân tố bên trong

(1) Sức tăng trưởng của nên kinh tế

Tăng trưởng GDP ồn định và phát triển liên tục; giá trị sản xuất nông nghiệp tiếp tục tăng và yêu cầu của tiến trình CNH- HĐH nông nghiệp nông thôn đòi hỏi tăng nhu cầu đầu tư trong nông nghiệp nông thôn, đa dạng hóa nguồn thu nhập cho nơng dân

Trang 39

sốt lại các dự án đầu tư công với mục đích hoàn thành các dự án đang triển khai

và đã phê duyệt hơn là các dự án mới

(2) Chiến lược Công nghiệp hóa- hiện đại hóa

- Mức độ đô thị hóa cũng có những ảnh hưởng nhất định đến đầu tư công trong

nông nghiệp nông thôn Yêu cầu của quá trình đô thị hóa đòi hỏi phải cải thiện cơ sở hạ tầng khu vực nông thôn, do vậy đầu tư xây dựng cơ bản vẫn là một xu

hướng được quan tâm

(3) Chính sách của Chính phủ và các quyết định của chính quyên cấp dưới Chính sách của Chính phủ có ảnh hưởng trực tiếp và mạnh mẽ đến xu hướng đầu

tư công cho nông nghiệp

- Việc thúc đây Chương trình kiên cố hóa kênh mương, tiết kiệm nước, giảm chỉ

phí lao động, tăng năng lực tưới tiêu đòi hỏi hỗ trợ vật tư, tiền vốn cho các địa

phương và tín dụng cho nông dân thực hiện

- Tăng cường các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm làm tăng các khoản chỉ phí của Nhà nước cho các hoạt động này, đồng thời hướng đến việc đầu tư, chuyên giao công nghệ cho nông dân

- Chỉ trợ giá giống gốc, cho nông đân vay vốn phát triển sản xuất đã góp phần hỗ trợ và tăng đầu tư từ nội lực của người nông đân

- Thực hiện phương châm “ Nhà nước và nhân dân cùng làm, Trung ương và địa phương cùng làm” trong đầu tư phát triển thủy lợi đã có tác dụng huy động mọi

nguồn lực, tăng tính đồng bộ và hiệu quả của đầu tư, thu hút được sự tham gia

của các thành phần kinh tế khác trong hoạt động đầu tư và quản lý đầu tư công - Chủ trương của Nhà nước trong việc giảm dần vốn ngân sách đầu tư trong nông

nghiệp tương ứng với tỷ trọng GDP nông nghiệp giảm so với tổng GDP và xu

Trang 40

vốn để hoàn thành các dự án đầu tư đang triển khai và gây khó khăn trong xử lý nợ đọng kéo dài đối với Bộ NN& PTNT

(4) Hoạt động của các Bộ và các cơ quan của Chính phủ

- Việc tăng cường các hoạt động nghiên cứu thuộc lĩnh vực nông lâm nghiệp thủy lợi và thúc đây công cuộc điện khí hóa, cơ giới hóa nông nghiệp nông thôn làm tăng đầu tư cho nghiên cứu khoa học phục vụ sản xuất nông nghiệp

- Việc giảm tác động xấu đến khu vực có nguy cơ bị ảnh hưởng đã tạo ra xu hướng: tăng đầu tư cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận thị

trường, hỗ trợ để đa dạng hóa hoạt động sản xuất, tăng thu nhập

2.2.2 Các nhân tố tác động đến hiệu quả cúa các dự án đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn

2.2.2.1 Nhân tô thị trường

Các nhân tó thị trường như: giá cả, tiền lương có ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động đầu tư công thông qua việc quyết định chỉ phí sản xuất, nghiên cứu và triển khai Thêm vào đó, với đơn giá tăng và việc cải cách tiền lương đang gây ra

những trở ngại cho các công trình xây dựng, đặc biệt là về mặt hiệu quả tài chính

của các công trình đầu tư công Thời gian và tiến độ thi công kéo đài làm tăng

thời gian hoàn vốn và tác động nhiều mặt hiệu quả dự án đầu tư

2.2.2.2 Nhân tô chất lượng nguồn nhân lực

- Chất lượng nguồn nhân lực ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của các dự án

đầu tư, trong đó, năng lực lập dự án đầu tư ngay từ đầu đã phải được chú trọng

Một đự án đầu tư muốn hiệu quả phải thì trong khâu xây đựng, thiết kế phải đảm bảo được đầy đủ các tiêu chí, yêu cầu về tính hiệu quả, tính kha thi và khả năng

đạt được các mục tiêu của hoạt động đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế- xã