8 nếu một nớc có cơ chế quản lý tồi thì khi viện trợ tăng lên 1% GDP cũng không đem lại một tác động nào đối với tỷ lệ chết trẻ sơ sinh. Điều đó có nghĩa là các chỉ tiêu xã hội có quan hệ chặt chẽ với thu nhập bình quân đầu ngời, hay nói cách khác nó có quan hệ chặt chẽ với viện trợ. 2, Viện trợ thúc đẩy đầu t. Các nớc đang phát triển là những nớc rất cần vốn cho đầu t phát triển, và viện trợ chính là một hình thức bổ sung cho nguồn vốn trong nớc. Vốn đầu t có thể thu hút từ các nguồn ODA, FDI hoặc nguồn vốn tích lũy từ nội bộ nền kinh tế. Trong điều kiện nguồn vốn trong nớc còn hạn hẹp thì nguồn vốn nớc ngoài có tầm quan trọng đặc biệt. Nguồn vốn ODA thờng đợc các nớc đang phát triển đầu t cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, xây dựng đờng giao thông, phát triển năng lợng vì đây là những ngành cần phải đầu t lớn, thu hồi vốn chậm nên t nhân không có khả năng đầu t. Viện trợ còn thúc đẩy thu hút đầu t trực tiếp nớc ngoài FDI và phát triển nguồn nhân lực. Nhờ có viện trợ mà nớc nhận tài trợ với cơ chế quản lý tốt sẽ tạo ra đợc cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội vững chắc, giao thông thuận tiện, hệ thống pháp luật ổn định, viện trợ là sự chuẩn bị cho vốn đầu t trực tiếp đợc thu hút vào là điều kiện cho FDI đợc sử dụng một cách hiệu quả. Mặt khác, viện trợ còn giúp những nớc đang phát triển tiếp thu những thành tựu khoa học kỹ thuật hiện đại, trình độ quản lý tiên tiến, kỹ năng chuyên môn cao. Đây chính là lợi ích căn bản, lâu dài của quốc gia nhận tài trợ. Viện trợ thúc đẩy đầu t t nhân. ở những nớc có cơ chế quản lý tốt thì viện trợ nớc ngoài không thay thế cho đầu t t nhân mà đóng vai trò nh là nam châm hút đầu t t nhân theo tỷ lệ sấp xỉ 2 USD trên 1USD viện trợ. Đối với các nớc quản lý tốt thì viện trợ góp phần củng cố niềm tin cho khu vực t nhân và hỗ trợ các dịch vụ công cộng. Viện trợ tăng với quy mô 1% GDP sẽ làm tăng đầu t t nhân trên 1,9% GDP. ở các nớc có cơ chế quản lý tồi, viện trợ nớc ngoài có thể khuyến khích khu vực nhà nớc tiến hành các khoản đầu t thơng mại đáng ra do khu vực t nhân thực hiện. 3, Viện trợ giúp các nớc đang phát triển cải thiện thể chế và chính sách kinh tế. Cải thiện thể chế và chính sách kinh tế ở những nớc đang phát triển là chìa khoá để tạo bớc nhảy vọt về lợng trong thúc đẩy tăng trởng, tức là góp phần làm giảm đói nghèo. Mặt khác, viện trợ có thể nuôi dỡng cải cách. Khi các 9 nớc mong muốn cải cách thì viện trợ nớc ngoài có thể đóng góp những nỗ lực cần thiết nh hỗ trợ thử ngiệm cải cách, trình diễn thí điểm, tạo đà và phổ biến các bài học kinh nghiệm. Những nớc mà ở đó chính phủ thực hiện những chính sách vững chắc phân bổ hợp lý các khoản chi tiêu và cung cấp dịch vụ có hiệu quả cao thì hiệu quả chung của viện trợ là lớn. Ngợc lại, ở những nớc mà chính phủ và nhà tài trợ không đồng nhất quan điểm trong việc chi tiêu, hiệu quả lại thấp thì các nhà tài trợ cho rằng cách tốt nhất là giảm viện trợ và tăng cờng hỗ trợ cho việc hoạch định chính sách và xây dựng thể chế cho đến khi các nhà tài trợ thấy rằng viện trợ của họ sẽ đóng góp cho sự phát triển. Qua đây ta cũng nhận thấy rằng giá trị thực của các dự án là ở chỗ thể chế và chính sách đợc củng cố, cải thiện việc cung cấp dịch vụ xã hội. Việc tạo ra đợc kiến thức với sự trợ giúp của viện trợ sẽ dẫn tới sự cải thiện trong một số ngành cụ thể trong khi một phần tài chính của viện trợ sẽ mở rộng các dịch vụ công cộng nói chung. Cơ chế quản lý tốt, ổn định kinh tế vĩ mô, Nhà nớc pháp quyền và hạn chế tham nhũng sẽ dẫn đến tăng trởng và giảm đói nghèo. Qua các nghiên cứu của các chuyên gia có thể thấy khó có thể nhận ra mối quan hệ giữa viện trợ mà các nớc nhận đợc với trình độ chính sách của họ. Tuy không có mối quan hệ về lợng giữa viện trợ và chất lợng chính sách của nớc nhận viện trợ nhng trong một số trờng hợp viện trợ vẫn có thể góp phần cải cách, thông qua các điều kiện đặt ra hoặc thông qua việc phổ biến ý tởng mới. Tóm lại, viện trợ đã và đang có hiệu quả. Tuy nhiên, nguồn vốn ODA chỉ phát huy hết vai trò của nó khi có một cơ chế quản lý tốt, một thể chế lành mạnh và một môi trờng chính trị hoàn thiện. Nếu không chẳng những ODA không phát huy vai trò của nó mà còn đem lại gánh nặng nợ nần cho đất nớc. Việt Nam là một nớc đang phát triển, hiện đang mong muốn nhận đợc nhiều nguồn ODA và quản lý sử dụng ODA thật hiệu quả phục vụ cho phát triển đất nớc. Việt Nam cần nhận thức rõ đợc vai trò của ODA, các điều kiện để ODA phát huy vai trò của nó để từng bớc hoàn thiện công tác thu hút, quản lý và sử dụng ODA. 10 Chơng II Thực trạng tình hình tiếp nhận và sử dụng oda tại việt nam trong thời gian qua. I, Cơ chế chính sách và khuôn khổ thể chế. 1, Cơ chế chính sách. Từ sau năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện việc chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung sang cơ chế thị trờng. Là một nớc nông nghiệp lạc hậu với thu nhập đầu ngời thấp, tích luỹ nội bộ nền kinh tế còn hạn chế, để đạt đợc mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu vốn của nớc ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ nớc ngoài trong đó có nguồn vốn ODA. Văn kiện đại hội Đảng 8 đã chỉ rõ: Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức đa phơng và song phơng, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, nâng cao trình độ khoa học công nghệ và quản lý, đồng thời dành một phần vốn tín dụng đầu t cho các ngành nông- lâm ng nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng, u tiên dành viện trợ không hoàn lại cho những vùng chậm phát triển, các dự án sử dụng vốn vay phải có phơng án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không đợc gây thêm gánh nặng nợ nần không trả đợc. Phải sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả và có kiểm tra, quản lý chặt chẽ chống lãng phí tiêu cực". Nhờ thực hiện chính sách đa phơng hoá, đa dạng hóa các quan hệ đối ngoại, kể từ năm 1993 Việt Nam đã chính thức lập quan hệ ngoại giao và tiếp nhận đợc nhiều nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức Quốc tế trên thế giới. Khối lợng ODA vào Việt Nam không ngừng tăng lên qua các năm. Trong giai đoạn 1996-2000 mục tiêu đặt ra về vận động nguồn vốn ODA cam kết là trên 10 tỷ USD. Trong quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA, để có thể khai thác triệt để thế mạnh của ODA cũng nh hạn chế những tác động xấu do ODA mang laị, Đảng và nhà nớc ta đã đa ra hệ thống các quan điểm về quản lý và sử dụng ODA. 11 Hệ thống các quan điểm của Đảng và nhà nớc về quản lý và sử dụng ODA. Quan điểm 1: ODA là một nguồn ngân sách. Việc điều phối quản lý và sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn của Chính phủ và phải phù hợp với các thủ tục quản lý ngân sách hiện hành. Quan điểm 2: Tranh thủ các nguồn vốn ODA không gắn với các ràng buộc về chính trị, phù hợp với chủ trơng đa phơng hoá đa dạng hoá, quan hệ kinh tế đối ngoại ở Việt Nam. Quan điểm 3: Phối hợp sử dụng ODA cùng với nguồn vốn FDI và các nguồn vốn trong nớc khác. Quan điểm 4: Ưu tiên sử dụng ODA để đầu t phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cờng thể chế. Quan điểm 5: Đầu t vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế có trọng tâm trọng điểm. Quan điểm 6: Ưu tiên bố trí viện trợ không hoàn lại cho các dự án văn hóa xã hội ở miền núi, vùng sâu vùng xa trên cơ sở định hớng chung và các quan điểm, mục tiêu của việc thu hút và quản lý sử dụng ODA. Tại hội nghị nhóm t vấn các nhà tài trợ năm 1996, Chính phủ Việt Nam đã đa ra ba định hớng u tiên trong giai đoạn 1996-2000 nhằm kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ nh sau: - Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. - Đào tạo nguồn nhân lực, phát triển thể chế. - Chuyển giao công nghệ. Với ba hớng u tiên nói trên, nguồn ODA đã và sẽ sử dụng để trợ giúp thực hiện 11 chơng trình phát triển kinh tế xã hội đề ra trong kế hoạch 5 năm 1996-2000, tập trung vào một số lĩnh vực nh sau: Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn: Đây là một lĩnh vực u tiên đầu t chính của Việt Nam. Các lĩnh vực u tiên để phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hớng công nghiệp hoá, giải quyết các vấn đề đời sống xã hội, việc làm, xoá đói giảm nghèo và xây dựng hạ tầng cơ sở nông thôn. 12 Trong lĩnh vực công nghiệp: Việt Nam là một nớc kém phát triển, đặc biệt là về công nghiệp. Việt Nam dự kiến dành một phần ODA để xây dựng các nguồn điện lớn, khôi phục và phát triển các trạm và hệ thống đờng dây phân phối, nhất là ở các thành phố, thị xã, thị trấn. Trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở: ODA đặc biệt đợc u tiên cho phát triển hạ tầng cơ sở, trớc hết cho khôi phục và nâng cấp các tuyến trục đờng quốc gia nh quốc lộ 1, quốc lộ 5, quốc lộ 10 Phát triển giao thông nông thôn cũng đợc u tiên nhất là cho các tỉnh biên giới, miền núi, các tuyến đờng đến các huyện xa xôi hẻo lánh. Ưu tiên phát triển nhân lực và thể chế sẽ đợc thể hiện ở việc u tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo, bao gồm cả giáo dục phổ thông, dạy nghề và đại học, đặc biệt chú trọng nâng cao trình độ giáo viên và cải cách chơng trình đại học, tăng cờng trang thiết bị, đồ dùng dạy học. Trong lĩnh vực văn hoá xã hội: Sẽ sử dụng ODA từ nhiều nguồn để trợ giúp thực hiện các chơng trình chăm sóc sức khỏe ban đầu, chơng trình dân số và kế hoạch hoá gia đình, chơng trình tiêm chủng mở rộng 2, Khuôn khổ thể chế. 2.1, Giai đoạn trớc năm 1993. Trớc 1993 Việt Nam cha nối lại quan hệ với các tổ chức Quốc tế do Mỹ cấm vận và do quan niệm sai lầm cho rằng ODA là khoản cho không nên khối lợng ODA đến Việt Nam không lớn, hệ thống quản lý ODA chủ yếu là không có hiệu quả. Trong thời kỳ này, Văn phòng Chính phủ là cơ quan đầu mối quản lý ODA phối hợp với một số cơ quan khác nh Uỷ ban Kế hoạch Nhà nớc, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam nhng chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan liên quan này cha đợc xác định rõ ràng. Trong suốt thời gian này không có quy chế rõ ràng về đấu thầu, mua sắm và giải ngân. Các dự án ODA chủ yếu đợc thực hiện theo quy chế của từng nhà tài trợ cụ thể. 13 2.2, Giai đoạn sau năm 1993. Nếu nh trớc đây, mọi công việc trong lĩnh vực này áp dụng theo NĐ20/ CP(Điều lệ quản lý đầu t và xây dựng từ nguồn vốn ODA) và NĐ58/ CP ban hành quy chế vay và trả nợ nớc ngoài thì hiện nay chủ yếu áp dụng NĐ52/ CP và NĐ12/ CP(Quy chế quản lý đầu t và xây dựng) và nghị định 17/2001/NĐ-CP( Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức). Về phía quốc tế, Liên hiệp quốc đã đặt vấn đề dành 0,7% GDP cho ODA đối với các nớc phát triển. Nh vậy nguồn ODA sẽ trở thành một số vốn khá lớn phải huy động và mục tiêu này rất khó đạt.Với Việt Nam càng khó khăn hơn vì hàng năm, chúng ta còn phải cân đối trong tổng số chi từ 3%-5% từ GDP để trả nợ nớc ngoài. Sau 1993, Việt Nam đã chính thức nối lại quan hệ với nhiều tổ chức và Quốc gia trên thế giới đánh dấu một giai đoạn mới trong tài trợ phát triển chính thức đối với Việt Nam. Khối lợng ODA đến Việt Nam đã tăng nhanh lên nhanh chóng. Nhận thức đúng đắn về vai trò của ODA trong phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ đã quan tâm nhiều hơn đến việc xây dựng và hoàn thiện các chính sách để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. Nhiều văn bản pháp quy đã ra đời nhằm đa ra những hớng dẫn về quy trình, thủ tục thực hiện và quản lý ODA làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc quản lý và sử dụng ODA. Nghị định 20/ CP tháng 3/1994 là lần đầu tiên Chính phủ Việt Nam đã thể chế hóa việc vận động thu hút và sử dụng ODA. Trong quá trình thực hiện Nghị định 20/CP đã tỏ ra còn nhiều mặt phải hoàn thiện nh nâng cao trách nhiệm của từng bộ, tỉnh, thành phố, xác định rõ hơn nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý nhà nớc, tạo điều kiện pháp lý thuận lợi hơn để lập quan hệ hợp tác lâu dài với các nhà tài trợ. Phù hợp với phơng hớng trên, ngày 5/8/1997 Chính phủ Việt Nam ban hành Nghị định 87/CP thay thế Nghị định 20/CP về quy chế quản lý và sử dụng ODA. Trong nghị định 87/CP có ba nội dung cốt lõi đợc xác định rõ ràng đó là: Chính phủ thống nhất quản lý ODA trên cơ sở chủ trơng chính sách đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thông qua quy hoạch về thu hút và sử dụng ODA, danh mục các chơng trình và dự án u tiên sử dụng ODA. Phân cấp cho các bộ, các tỉnh, thành phố phê duyệt một số loại dự án ODA tuỳ thuộc vào nội dung và quy mô của dự án. 14 Phân định rõ ràng nhiệm vụ của các cơ quan tổng hợp của Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW cũng nh của các đơn vị thụ hởng ODA trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn lực này. Để phối hợp có hiệu quả và xử lý nhanh những vớng mắc của dự án ODA, tại điều 27 Nghị định 87/CP, chính phủ đã quyết định thành lập Ban công tác ODA do Bộ Kế hoạch và Đầu t là trởng ban. Đồng thời với việc ban hành các Nghị định nói trên, Chính phủ cũng đã ban hành các nghị định 92/CP và 93/CP nhằm bổ sung và hoàn chỉnh Nghị định 42/CP về quản lý đầu t xây dựng và Nghị định 43/CP về công tác đấu thầu và xét thầu đã ban hành trớc đây theo hớng phân cấp và đơn giản hoá thủ tục. Để đảm bảo việc quản lý ODA tốt, từ năm 1993 đã thực hiện việc quản lý ODA theo chu trình dự án, bao gồm các giai đoạn sau: . xỉ 2 USD trên 1USD viện trợ. Đối với các nớc quản lý tốt thì viện trợ góp phần củng cố niềm tin cho khu vực t nhân và hỗ trợ các dịch vụ công cộng. Viện trợ tăng với quy mô 1% GDP sẽ làm tăng. nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức Quốc tế trên thế giới. Khối lợng ODA vào Việt Nam không ngừng tăng lên qua các năm. Trong giai đoạn 1996 -20 00 mục tiêu đặt ra về vận động nguồn vốn ODA. dựng hạ tầng cơ sở nông thôn. 12 Trong lĩnh vực công nghiệp: Việt Nam là một nớc kém phát triển, đặc biệt là về công nghiệp. Việt Nam dự kiến dành một phần ODA để xây dựng các nguồn điện