Nhận diện các vấn đề và đề xuất các giải pháp đổi mới luật Hiến pháp ở Việt Nam Hiến pháp năm 2013 được xây dựng, ban hành trong bối cảnh đất nước có nhiều chuyển biến quan trọng về kinh tế, chính trị, xã hội, đòi hỏi Hiến pháp phải được sửa đổi để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Hiến pháp năm 2013 kế thừa những điểm hợp lý của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung, phát triển nhiều điểm mới quan trọng, trong đó có nhiều điểm mới về tổ chức, hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án và Viện kiểm sát. Tuy nhiên, qua thực tiễn nhiều năm Hiến pháp 2013 bộc lộ một số điểm hạn chế, do đó cần tiếp tục nghiên cứu và xây dựng các giải pháp để tiếp tục hoàn thiện bản Hiến pháp này.
Trang 1Nhận diện các vấn đề và đề xuất các giải pháp đổi mới luật
Hiến pháp ở Việt Nam
Phạm Văn Bình*
Tóm tắt: Hiến pháp năm 2013 được xây dựng, ban hành trong bối cảnh đất nước có
nhiều chuyển biến quan trọng về kinh tế, chính trị, xã hội, đòi hỏi Hiến pháp phải được sửa đổi để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới Hiến pháp năm 2013 kế thừa những điểm hợp lý của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung, phát triển nhiều điểm mới quan trọng, trong đó có nhiều điểm mới về tổ chức, hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án và Viện kiểm sát Tuy nhiên, qua thực tiễn nhiều năm Hiến pháp 2013 bộc lộ một số điểm hạn chế, do đó cần tiếp tục nghiên cứu và xây dựng các giải
pháp để tiếp tục hoàn thiện bản Hiến pháp này
Từ khoá: Hiến pháp, nhà nước pháp quyền, hành pháp chính trị, hành pháp hành chính, quyền tư pháp, phạm vi tư pháp, phân quyền, thiết chế hiến định độc lập, bảo hiến
Đặt vấn đề
Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất, là nền tảng cho hệ thống pháp luật Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 28/11/2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014 (sau đây gọi là Hiến pháp năm 2013)
Hiến pháp năm 2013 được xây dựng trên nền tảng kế thừa Hiến pháp năm 1992, thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, đồng thời tiếp thu tinh hoa pháp luật của nhân loại Sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 là một sự kiện chính trị - pháp lý quan trọng của đất nước ta trong thời kỳ đổi mới toàn diện, đồng bộ về chính trị và kinh tế, hội nhập quốc tế sâu rộng
Mặc dù đã có nhiều điểm tiến bộ, nhưng trong quá trình vận dụng vào thực tiễn, Hiến pháp năm 2013 vẫn còn một số hạn chế nhất định, cần tiếp tục nghiên cứu và
* Tác giả liên hệ: Phạm Văn Bình ĐT: 0369.302.420
Bản Hiến pháp này mang đến nhiều điểm đổi mới đáng kể so với bản năm 1992 Đầu tiên, nó khẳng định vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong hệ thống chính trị Thứ hai, Hiến pháp 2013 chú trọng hơn vào việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, mở rộng và cụ thể hóa các quyền này Thứ ba, tổ chức bộ máy nhà nước được quy định rõ ràng và chi tiết hơn, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Cuối cùng, Hiến pháp mới nhấn mạnh việc tăng cường pháp quyền xã hội chủ nghĩa và xác lập mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân
Trang 22 Những điểm hạn chế còn tồn tại trong Hiến pháp 2013
2.1 Về vấn đề tổ chức, hoạt động của Quốc hội
2.1.1 Quốc hội chưa thể hiện hết vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất
Mặc dù Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng trên thực tế, Quốc hội vẫn chưa thể hiện được hết vai trò, vị trí của mình Điều đó được thể hiện trong việc Quốc hội chưa phải là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến Hiến pháp năm 2013 đã bỏ quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến” [1] của Hiến pháp năm 1992, điều này là phù hợp với nguyên tắc nhà nước pháp quyền, tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa quy định cụ thể về cơ chế lập hiến, mà mới chỉ dừng lại ở việc quy định Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp Điều này có thể dẫn đến việc lạm dụng quyền lập hiến của Quốc hội, không đảm bảo tính dân chủ trong việc xây dựng và sửa đổi Hiến pháp
2.1.2 Chức năng giám sát chưa được thực hiện hiệu quả
Ngoài ra, Quốc hội chưa thực hiện đầy đủ, hiệu quả quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước Mặc dù Hiến pháp quy định Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước, nhưng trên thực tế, Quốc hội mới chỉ giám sát được một phần hoạt động của Nhà nước, mà chưa giám sát được toàn bộ hoạt động của Nhà nước Ví dụ, Quốc hội chưa có cơ chế để kiểm soát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ [2] Điều này còn được thể hiện trong các khía cạnh như, hoạt động giám sát của Quốc hội còn mang tính hình thức, chưa đi vào thực chất Ví dụ, việc chất vấn của đại biểu Quốc hội
đối với các thành viên Chính phủ còn mang tính chất đối phó, chưa thực sự làm rõ trách nhiệm của các thành viên Chính phủ Hay việc Quốc hội chưa có đủ nguồn lực và phương tiện để thực hiện chức năng giám sát Cụ thể, Quốc hội chưa có đủ cán bộ chuyên trách để nghiên cứu, phân tích các báo cáo của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao Và hơn hết, Quốc hội chưa có đủ chế tài để xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác Ví dụ, Quốc hội chưa có chế tài để xử lý các trường hợp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội
2.1.3 Quyền hạn của đại biểu Quốc hội còn hạn chế
Bên cạnh đó, Quyền hạn của đại biểu Quốc hội còn hạn chế Đại biểu Quốc hội chưa có đủ thông tin, kiến thức để tham gia vào quá trình lâp pháp cũng như được cho thời gian rất ngắn, không đủ để đại biểu Quốc hội nghiên cứu kỹ lưỡng nội dung của dự án luật Hơn nữa, đại biểu Quốc hội chưa có đủ quyền lực để yêu cầu các cơ quan nhà nước khác giải trình về những vấn đề mà đại biểu quan tâm Ví dụ, đại biểu Quốc hội không có quyền yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ báo cáo giải trình về những vấn đề liên quan đến việc thực hiện các chính sách, pháp luật của Nhà nước
2.2 Về vấn đề tổ chức, hoạt động của Chính phủ
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước [3] Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định
Trang 3Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước [3] Các quy định về vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định tại Chương VII Hiến pháp năm 2013 Những quy định này trong thực tiễn đã bộc lộ một số hạn chế như sau
2.2.1 Chưa phân định rạch ròi giữa hành pháp chính trị và hành pháp hành chính
Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, tuy nhiên, khái niệm này còn khá mới và chưa được hiểu một cách thống nhất trong giới học thuật cũng như thực tiễn pháp luật ở Việt Nam Mặt khác, Hiến pháp năm 2013 cũng quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, đồng thời là cơ quan chấp hành của Quốc hội Điều này gây ra sự lẫn lộn về vai trò, chức năng của Chính phủ, cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong từng vai trò
Trên thực tế, hoạt động của Chính phủ bao gồm cả hành pháp chính trị và hành pháp hành chính Hành pháp chính trị là việc hoạch định đường lối, chính sách và kiểm soát việc thực hiện các đường lối chính sách đó Hành pháp hành chính là công việc tổ chức thi hành pháp luật, giải quyết các công việc của nhà nước và xã hội Tuy nhiên, do chưa phân định rõ hai loại hình hành pháp này, nên trong thực tiễn hoạt động của Chính phủ, các chính khách (thường là những người do dân bầu ra) thường can thiệp quá sâu vào công tác hành chính của công chức, trong khi đó công chức lại không chú trọng đến công việc chuyên môn của mình
2.2.2 Chưa có sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của Chính phủ
Mặc dù Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, song trên thực tế, Quốc hội mới chỉ dừng lại ở mức giám sát thông qua việc nghe báo cáo, chất vấn mà chưa có những biện pháp kiểm soát quyền lực mạnh mẽ hơn, ví dụ như bỏ phiếu bất tín nhiệm Điều này dẫn đến việc Chính phủ thiếu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội
2.2.3 Trách nhiệm của các thành viên Chính phủ chưa rõ ràng
Hiến pháp năm 2013 có quy định về trách nhiệm của các thành viên Chính phủ tại chuơng VII của Hiến pháp Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số Tuy nhiên, trên thực tế, Thủ tướng Chính phủ vẫn giữ vai trò chủ đạo trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của Chính phủ Điều này có thể dẫn đến tình trạng Thủ tướng Chính phủ lạm dụng quyền lực, không phát huy được trí tuệ tập thể của Chính phủ Mặt khác, Hiến pháp năm 2013 chưa quy định rõ ràng về trách nhiệm của các thành viên Chính phủ Điều này có thể dẫn đến tình trạng các thành viên Chính phủ đùn đẩy trách nhiệm cho nhau, không ai chịu trách nhiệm cuối cùng về những sai phạm trong hoạt động của Chính phủ Bên cạnh đó, quy định trong chương này còn mang tính hình thức, chưa có chế tài cụ thể để thực hiện Việc quy định trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội, nhưng lại không quy định cụ thể trách nhiệm của họ trước nhân dân, cũng là một bất cập
Trang 42.3 Về vấn đề tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân
2.3.1 Chưa làm rõ quyền tư pháp và phạm vi tư pháp
Hiến pháp năm 2013 quy định Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, tuy nhiên, khái niệm này còn khá mới mẻ ở Việt Nam và chưa được hiểu thống nhất trong giới học thuật cũng như trong thực tiễn pháp luật Nhiều quan điểm khác nhau đã được đưa ra, ví dụ như: quyền tư pháp là quyền xét xử, là quyền áp dụng pháp luật để ra phán quyết về các vi phạm pháp luật và các tranh chấp xảy ra trong xã hội, là quyền giải thích Hiến pháp và luật, là quyền xây dựng án lệ, là quyền tài phán hiến pháp hoặc hành chính
Phạm vi của quyền tư pháp cũng chưa được xác định rõ ràng Có quan điểm cho rằng phạm vi quyền tư pháp chỉ bao gồm hoạt động xét xử của Tòa án, trong khi quan điểm khác cho rằng phạm vi quyền tư pháp bao gồm tất cả các hoạt động tư pháp (khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án)
Việc chưa làm rõ quyền tư pháp và phạm vi tư pháp gây ra những khó khăn nhất định cho quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về tư pháp, đặc biệt là trong việc xác định thẩm quyền của Tòa án nhân dân và các cơ quan tiến hành tố tụng khác
2.3.2 Chưa đổi mới mô hình xét xử
Mô hình tố tụng hình sự hiện nay ở Việt Nam là mô hình tố tụng thẩm vấn, trong đó thẩm phán đóng vai trò chủ động trong việc xét hỏi, thu thập chứng cứ và chứng minh tội phạm Mô hình này đã bộc lộ nhiều hạn chế, như việc thẩm phán dễ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố chủ quan, dẫn đến tình trạng oan sai [4] Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã quy định "nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm", song trên thực tế, việc thực hiện nguyên tắc này còn nhiều khó khăn Các luật tố tụng hiện hành vẫn
chưa quy định rõ ràng, đầy đủ về quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia tố tụng trong tranh tụng, cũng như về vai trò của thẩm phán trong việc điều khiển phiên tòa tranh tụng
2.3.3 Hệ thống tòa án còn nhiều bất cập
Hệ thống tòa án Việt Nam hiện nay được tổ chức theo cấp hành chính, gồm Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp huyện Mô hình này đã bộc lộ nhiều bất cập, như: - Việc tổ chức tòa án theo cấp hành chính dẫn đến tình trạng có tòa án phải giải quyết quá nhiều vụ án trong khi những tòa án khác lại nhàn rỗi do số lượng vụ án phân bổ không đều giữa các địa phương
- Tòa án cấp tỉnh vừa xét xử sơ thẩm, vừa xét xử phúc thẩm, vừa xét xử giám đốc thẩm và tái thẩm, dẫn đến tình trạng quá tải và hoạt động không hiệu quả
- Tổ chức tòa án theo cấp hành chính gián tiếp tạo ra tâm lý rằng hệ thống tòa án được sắp xếp theo thứ bậc cao thấp giống như thứ bậc trong hệ thống hành chính, theo đó, tòa án sơ thẩm bị coi là tòa án cấp dưới của tòa án phúc thẩm Điều này làm giảm sút lòng tin của người dân đối với tòa án cấp sơ thẩm và gây khó khăn cho hoạt động xét xử của các tòa án [5]
2.4 Vấn đề tồn tại trong tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND)
2.4.1 Vẫn còn nhiều tranh cãi về chức năng, nhiệm vụ của VKSND
Tại chương VIII Hiến pháp năm 2013 quy định VKSND có hai chức năng chính là thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp [3] Tuy nhiên, việc VKSND vừa thực hiện chức năng buộc tội (công tố) vừa thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp (kiểm soát hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng khác) đã gây ra nhiều tranh cãi
Trang 5Một số ý kiến cho rằng, hai chức năng này có thể gây mâu thuẫn, ảnh hưởng đến tính khách quan, công bằng của hoạt động tư pháp [6] Ví dụ, khi VKSND vừa là cơ quan truy tố, vừa là cơ quan kiểm sát hoạt động của Tòa án, thì liệu VKSND có thực sự khách quan trong việc kiểm sát hoạt động của Tòa án hay không?
Một số ý kiến khác cho rằng, hai chức năng này là cần thiết và bổ sung cho nhau Chức năng công tố giúp VKSND phát hiện và xử lý tội phạm, trong khi chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp giúp VKSND bảo đảm tính pháp lý của hoạt động tư pháp
2.4.2 Chưa có sự đổi mới về tổ chức bộ máy
Hiến pháp năm 2013 quy định VKSND gồm VKSND tối cao (VKSNDTC) và các viện kiểm sát khác do luật định Tuy nhiên, mô hình tổ chức của VKSND vẫn còn nhiều bất cập
Hệ thống VKSND vẫn được tổ chức theo mô hình ba cấp (VKSNDTC, VKSND cấp tỉnh và VKSND cấp huyện), chưa phù hợp với mô hình bốn cấp của hệ thống Tòa án nhân dân [7] Chế định Ủy ban kiểm sát trong VKSND chưa được quy định rõ ràng trong Hiến pháp, mà chỉ được quy định trong Luật Tổ chức VKSND
Cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức kiểm sát viên còn nhiều bất cập, chưa đảm bảo tính khách quan, công bằng và minh bạch
2.4.3 Chưa phân định rõ thẩm quyền giữa các VKSND các cấp
Hiến pháp năm 2013 quy định VKSNDTC là cơ quan kiểm sát tối cao, lãnh đạo thống nhất các Viện kiểm sát khác Tuy nhiên, thẩm quyền của VKSNDTC và các VKSND cấp dưới chưa được phân định rõ ràng, dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động [6]
Ví dụ, VKSNDTC có quyền kiểm sát hoạt động tư pháp của tất cả các cơ quan tiến hành tố tụng, trong khi VKSND cấp dưới cũng có quyền kiểm sát hoạt động tư pháp của các cơ quan tiến hành tố tụng ở địa phương mình Điều này dẫn đến tình trạng VKSNDTC và VKSND cấp dưới cùng kiểm sát một vụ án, gây lãng phí thời gian và nguồn lực
2.5 Vấn đề tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương
2.5.1 Phân định rõ thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương
Hiến pháp năm 2013 quy định về tổ chức chính quyền địa phương tại Chương IX (Điều 110-116) Theo đó, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, xã, phường, thị trấn) và gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) Chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương theo luật định và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên [3] (Điều 112)
Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 chưa quy định rõ thẩm quyền của chính quyền địa phương và chính quyền trung ương, mà chỉ nêu nguyên tắc chung là nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương (Điều 112)
Điều này dẫn đến việc thực hiện phân cấp, phân quyền giữa cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương với cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau còn nhiều bất cập, chồng chéo Nhiều ý kiến cho rằng, chính quyền trung ương vẫn can thiệp quá sâu vào công việc của
Trang 6chính quyền địa phương, chưa tạo điều kiện để chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương
2.5.2 Xây dựng cơ chế phân công, phối hợp giữa các cấp chính quyền
Bên cạnh việc phân định thẩm quyền, Hiến pháp năm 2013 cũng chưa quy định cụ thể về cơ chế phân công, phối hợp giữa các cấp chính quyền địa phương Điều này dẫn đến tình trạng thiếu sự thống nhất, đồng bộ trong hoạt động của chính quyền các cấp, gây khó khăn cho việc thực hiện các nhiệm vụ chung của nhà nước
2.6 Vấn đề của các thiết chế hiến định độc lập
2.6.1 Hội đồng bầu cử quốc gia
Hội đồng Bầu cử quốc gia là cơ quan do Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và chỉ đạo, hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp [3] (Điều 117 Hiến pháp 2013)
Mặc dù Hiến pháp quy định Hội đồng Bầu cử quốc gia là một cơ quan độc lập, nhưng thực tế, hoạt động của Hội đồng vẫn chịu sự chi phối nhất định của các cơ quan nhà nước khác, đặc biệt là Quốc hội và Chính phủ
Bộ máy giúp việc của Hội đồng Bầu cử quốc gia hiện nay chưa thực sự chuyên nghiệp, hoạt động còn mang tính chất thời vụ
Quá trình bầu cử ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế về tính công khai, minh bạch, chưa tạo điều kiện để người dân tham gia giám sát một cách đầy đủ
2.6.2 Kiểm toán Nhà nước
Kiểm toán Nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, có nhiệm vụ kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118 Hiến pháp 2013) [3] Mặc dù Hiến pháp quy định Kiểm toán Nhà nước hoạt động độc lập, nhưng trên
thực tế, Kiểm toán Nhà nước vẫn còn chịu sự chi phối nhất định của Quốc hội và Chính phủ
Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước chưa thực sự hiệu quả, chưa phát hiện và xử lý được nhiều vụ việc vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công
Kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước chưa được công khai một cách đầy đủ, minh bạch, hạn chế sự tham gia giám sát của người dân
2.7 Vấn đề bảo hiến của hiến pháp
Hiến pháp năm 2013 đã có thêm điểm mới chưa từng có trong tiền lệ, đó là quy định về cơ chế bảo vệ Hiến pháp Cụ thể, tại Điều 119, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án Nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” [3]
Quy định này thể hiện nhận thức mới về hiệu lực pháp lý của Hiến pháp Theo đó, Hiến pháp không chỉ là luật cơ bản của Nhà nước mà còn là luật cơ bản của đất nước, tức là của Nhân dân Do đó, không chỉ các cơ quan nhà nước mà toàn thể Nhân dân đều có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp
Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 mới chỉ dừng lại ở mức độ quy định về cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định mà chưa quy định cụ thể cơ chế đó là gì, cơ quan nào sẽ thực hiện việc bảo vệ Hiến pháp Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992, đã có nhiều ý kiến đề xuất thành lập Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng Hiến pháp để thực hiện nhiệm vụ này [8] Tuy nhiên, đến nay, Việt Nam vẫn chưa có thiết chế bảo hiến chuyên trách Việc thiếu vắng một thiết chế bảo hiến như vậy đã làm giảm hiệu lực thi hành Hiến pháp, tạo ra những khó khăn cho
Trang 7việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân
3 Một số giải pháp đổi mới Luật Hiến pháp năm
3.1 Đề xuất cải thiện tổ chức hoạt động của Quốc hội
3.1.1 Tăng cường quyền lực cho Quốc hội
- Quốc hội quyết định các chính sách cơ bản: Quốc hội nên tập trung vào việc
quyết định các chính sách cơ bản của đất nước, đặc biệt là trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục và môi trường Quốc hội không nên quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ, mà chỉ nên đưa ra những nguyên tắc, định hướng chung để Chính phủ thực hiện
- Quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Quốc hội nên lấy lại
thẩm quyền quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để có thể chủ động hơn trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
- Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước: Quốc hội cần được trao
quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến chủ quyền, lãnh thổ, an ninh quốc gia, chính sách đối ngoại và hội nhập quốc tế
- Bãi bỏ các văn bản trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội: Quốc
hội cần tăng cường hơn nữa thẩm quyền bãi bỏ các văn bản trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, đồng thời, nghiên cứu thành lập Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng Hiến pháp để thực hiện nhiệm vụ này
3.1.2 Nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội
- Tăng cường giám sát chuyên đề:
Quốc hội nên tăng cường giám sát chuyên đề về những vấn đề quan trọng, bức xúc của đất nước, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến tham nhũng, lãng
phí, vi phạm pháp luật và quyền con người [9]
- Thực hiện chất vấn và trả lời chất vấn: Quốc hội cần nâng cao chất lượng
hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn, yêu cầu các thành viên Chính phủ, người đứng đầu các cơ quan nhà nước khác có trách nhiệm giải trình rõ ràng, đầy đủ và trung thực trước Quốc hội [10]
- Tăng cường giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước: Quốc hội cần tăng
cường giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, đặc biệt là việc sử dụng các khoản chi tiêu công, để đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm và chống lãng phí
- Đổi mới hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội: Cần
đổi mới hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội theo hướng nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu quả và thực chất hơn trong việc giám sát, phản biện các chính sách của Chính phủ [11]
3.1.3 Mở rộng quyền hạn của đại biểu Quốc hội:
- Quyền tham gia xây dựng pháp luật:
Đại biểu Quốc hội cần được tạo điều kiện thuận lợi hơn để tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, từ việc đề xuất ý tưởng, dự án luật cho đến việc thảo luận, góp ý kiến và biểu quyết thông qua các dự án luật
- Quyền giám sát: Đại biểu Quốc hội
cần được mở rộng quyền giám sát, bao gồm cả quyền giám sát việc thực hiện các chính sách, pháp luật của Nhà nước, quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân [12]
- Quyền chất vấn: Đại biểu Quốc hội
cần được tăng cường quyền chất vấn, không chỉ chất vấn các thành viên Chính phủ mà còn chất vấn người đứng đầu các cơ quan nhà nước khác, yêu cầu họ giải trình rõ ràng, đầy đủ và trung thực trước Quốc hội
- Quyền miễn trừ trách nhiệm pháp lý: Đại biểu Quốc hội cần được miễn trừ
Trang 8trách nhiệm pháp lý khi tranh luận, nêu câu hỏi, kiến nghị, lựa chọn biểu quyết hoặc phát biểu về bất kỳ vấn đề gì đặt ra tại Quốc hội
- Quyền tiếp cận thông tin: Đại biểu
Quốc hội cần được bảo đảm quyền tiếp cận thông tin đầy đủ, chính xác và kịp thời về các vấn đề của đất nước để có thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình
3.2 Đề xuất cải thiện tổ chức hoạt động của Chính phủ
3.2.1 Phân biệt rõ hành pháp chính trị và hành pháp hành chính:
- Sửa đổi Hiến pháp: Bổ sung vào Hiến
pháp định nghĩa về hành pháp chính trị và hành pháp hành chính
- Sửa đổi luật tổ chức Chính phủ: Phân
định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong mỗi loại hình hành pháp Cụ thể hóa trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạch định đường lối, chính sách (hành pháp chính trị) và tổ chức thi hành pháp luật, cung ứng dịch vụ công (hành pháp hành chính)
- Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các thành viên Chính phủ:
Làm rõ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ và các Phó Thủ tướng Chính phủ trong việc hoạch định đường lối, chính sách và kiểm soát việc thực hiện các đường lối, chính sách đó; trách nhiệm của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc tổ chức thi hành pháp luật, giải quyết các công việc của nhà nước và xã hội
- Đề cao vai trò của công chức, viên chức: Xây dựng cơ chế tuyển chọn, bổ
nhiệm, đánh giá công chức, viên chức minh bạch, công khai, cạnh tranh, dựa trên năng lực và phẩm chất đạo đức
3.2.2 Tăng cường tính độc lập và trách nhiệm của Chính phủ:
- Thực hiện nghiêm túc nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước: Bảo đảm sự độc
lập tương đối của Chính phủ trong việc
thực hiện quyền hành pháp, không để Quốc hội lấn át, can thiệp quá sâu vào hoạt động của Chính phủ
- Hoàn thiện cơ chế giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ: Tăng cường
quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, đặc biệt là trong việc thực hiện các chính sách, pháp luật và sử dụng ngân sách nhà nước [13]
- Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân: Yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ và các thành viên Chính phủ thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của mình [14]
Xây dựng và thực thi Luật về trách nhiệm của Chính phủ: Quy định rõ ràng về trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ, đồng thời quy định rõ chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm
3.2.3 Minh bạch trách nhiệm của các thành viên Chính phủ:
- Công khai, minh bạch thông tin:
Công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ
- Xây dựng và thực thi Luật về trách nhiệm của các thành viên Chính phủ:
Quy định rõ ràng về trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, đồng thời quy định rõ chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm
- Tăng cường vai trò giám sát của các cơ quan báo chí: Khuyến khích các cơ
quan báo chí thực hiện vai trò giám sát, phản biện đối với hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ
3.3 Đề xuất cải thiện tổ chức hoạt động của Toà án nhân dân
3.3.1 Làm rõ quyền tư pháp và phạm vi tư pháp:
- Quyền tư pháp: Cần quy định rõ
quyền tư pháp là quyền xét xử của Tòa
Trang 9án, bao gồm quyền xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động, hành chính và các vụ việc khác theo quy định của pháp luật
- Phạm vi tư pháp: Quy định rõ phạm
vi tư pháp bao gồm tất cả các hoạt động tố tụng, từ khi khởi tố vụ án (hoặc vụ việc) cho đến khi thi hành xong bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật
3.3.2 Đổi mới mô hình xét xử:
- Chuyển đổi mô hình xét xử từ thẩm vấn sang tranh tụng: Sửa đổi, bổ sung
Bộ luật Tố tụng Hình sự, Bộ luật Tố tụng Dân sự và Bộ luật Tố tụng Hành chính theo hướng quy định rõ các bên tham gia tố tụng có quyền tự do tranh luận, đối đáp và trình bày chứng cứ, luật sư được tham gia tố tụng ngay từ đầu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của thân chủ [15]
- Tăng cường tính độc lập của thẩm phán: Quy định rõ thẩm phán chỉ chịu
trách nhiệm trước pháp luật, không chịu sự chi phối của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào
Bổ sung các quy định về thủ tục tố tụng: Quy định rõ ràng, cụ thể về các thủ tục tố tụng để đảm bảo tính công khai, minh bạch, khách quan và công bằng của quá trình xét xử
Nâng cao tính độc lập cho Thẩm phán thông qua việc đổi mới cơ chế tuyển chọn, bổ nhiệm Thẩm phán; kéo dài nhiệm kì Thẩm phán để tránh sức ép tâm lý cho các Thẩm phán khi bổ nhiệm lại, làm cho các Thẩm phán yên tâm công tác lâu dài [16]
gia đình và người chưa thành niên…) đồng thời chuyên môn hóa hoạt động nghề nghiệp của Thẩm phán vì khi đó các Thẩm phán TAND cấp huyện hiện nay sẽ về công tác tại TAND vùng và đủ số lượng để thành lập các Tòa chuyên trách Thành lập các Tòa án khu vực là các Tòa án cấp dưới của TAND vùng (không thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp huyện) để giải quyết các vụ án dân sự, kinh tế không phức tạp, hầu hết các vụ án hôn nhân và gia đình, các tranh chấp mà ta hay gọi là phát sinh từ sinh hoạt nội bộ dân cư v.v ; xét xử các vụ án hình sự mà hình phạt được BLHS quy định dưới 2 năm tù Trả lại thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm các vụ án do TAND vùng xét xử cho TAND cấp tỉnh để giảm tải cho TANDCC cấp cao và phát huy được công suất của bộ máy tổ chức TAND cấp tỉnh Nghiên cứu thành lập Đảng bộ ngành Tòa án, Đảng bộ ngành Kiểm sát theo hướng độc lập với các Đảng bộ địa phương cấp tỉnh, cấp huyện Việc thành lập các Đảng bộ này sẽ là bảo đảm cho việc Thẩm phán độc lập xét xử, nhất là xét xử các vụ án hành chính và phù hợp với tổ chức Tòa án vùng, Tòa án khu vực không thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp huyện nghiên cứu thành lập Đảng bộ ngành Tòa án, Đảng bộ ngành Kiểm sát theo hướng độc lập với các Đảng bộ địa phương cấp tỉnh, cấp huyện Việc thành lập các Đảng bộ này sẽ là bảo đảm cho việc Thẩm phán độc lập xét xử, nhất là xét xử các vụ án hành chính và phù hợp với tổ chức Tòa án vùng, Tòa án khu vực không thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp huyện [17]
- Thành lập Hội đồng Tư pháp quốc gia: Hội đồng Tư pháp quốc gia là cơ
quan độc lập, có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý về tổ chức, biên chế và hoạt động của các Tòa án [18]
Trang 103.4 Đề xuất cải thiện tổ chức tổ chức, hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân 3.4.1 Làm rõ chức năng, nhiệm vụ của VKSND
- Thực hành quyền công tố: Quy định
rõ VKSND là cơ quan duy nhất có quyền thực hành quyền công tố, bao gồm quyền khởi tố, truy tố và thực hành quyền công tố tại tòa án
- Kiểm sát hoạt động tư pháp: Quy
định rõ VKSND có quyền kiểm sát hoạt động tư pháp của các cơ quan tiến hành tố tụng khác như Cơ quan điều tra, Tòa án, Cơ quan thi hành án hình sự và các cơ sở giam giữ
- Bảo vệ pháp luật: VKSND có nhiệm
vụ bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân
- Phân định rõ chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp: Cần phân
định rõ để tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa hai chức năng này, đảm bảo tính khách quan, công bằng của hoạt động tư pháp Ví dụ, có thể thành lập một cơ quan độc lập chuyên trách về kiểm sát hoạt động tư pháp, tách khỏi VKSND
3.4.2 Đổi mới mô hình tổ chức bộ máy VKSND
- Quy định rõ về chế định Ủy ban kiểm sát: Ủy ban kiểm sát có thể được tổ chức
ở các cấp VKSND (trừ VKSND cấp huyện) và có vai trò quyết định đối với những vấn đề quan trọng trong tổ chức và hoạt động của VKSND
- Đổi mới cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức kiểm sát viên: Thực
hiện chế độ thi tuyển để lựa chọn người bổ nhiệm vào các chức danh kiểm sát, đồng thời, tăng cường tính công khai, minh bạch trong quy trình bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức kiểm sát viên
3.4.3 Phân định rõ thẩm quyền giữa các VKSND các cấp:
VKSND tối cao: Tập trung vào kiểm sát hoạt động tư pháp của các cơ quan tiến hành tố tụng cấp cao, hướng dẫn nghiệp vụ và kiểm tra hoạt động của VKSND cấp dưới, tổng kết thực tiễn hoạt động của VKSND
VKSND cấp cao: Kiểm sát hoạt động tư pháp của các cơ quan tiến hành tố tụng cấp cao ở khu vực được phân công VKSND cấp tỉnh: Kiểm sát hoạt động tư pháp của các cơ quan tiến hành tố tụng ở địa phương và thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra, truy tố các vụ án hình sự, dân sự thuộc thẩm quyền VKSND cấp huyện (hoặc VKSND khu vực): Thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra, truy tố các vụ án hình sự, dân sự thuộc thẩm quyền
3.5 Đề xuất cải thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương 3.5.1 Phân định rõ thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương:
- Xác định rõ phạm vi tự chủ của chính quyền địa phương: Quy định cụ
thể những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của chính quyền địa phương, bao gồm cả quyền tự quyết về ngân sách, tài chính, đầu tư, tổ chức bộ máy và nhân sự
- Xác định rõ thẩm quyền của chính quyền trung ương: Quy định cụ thể
những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của chính quyền trung ương, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến quốc phòng, an ninh, đối ngoại, hệ thống tài chính - ngân hàng quốc gia và các vấn đề liên quan đến nhiều địa phương
- Xây dựng cơ chế giám sát, kiểm tra của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương: Quy định rõ
ràng về trách nhiệm giám sát, kiểm tra của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương, đảm bảo sự