Thực trạng pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng Ở việt nam hiện nay những vấn Đề lý luận về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG

4

Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

Phần I Tổng quan tình hình nghiên cứu 10

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG

133

5 NAM HIỆN NAY

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

171

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN Đ Ề TÀI LUẬN ÁN

173

6 HĐND: Hội đồng nhân dân

7 IUCN: Hiệp hội Bảo tồn thiên nhiên quốc tế 8 NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 9 PCCCR: Phòng cháy, chữa cháy rừng

10 QL&BVTNR: Quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

11 RAMSAR: Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế

12 TN&MT: Tài nguyên và Môi trường 13 UBND: Ủy ban nhân dân

7

MỞ ĐẦU 1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀ I

Đã có một sự nhất trí rộng rãi giữa các quốc gia trên thế giới, rừng của cả thế giới phải được coi là nguồn tài nguyên vô giá và phải được khai thác bền vững vì lợi ích lâu dài của loài người Những hoạt động để bảo vệ rừng nhằm giảm ô nhiễm không khí và giữ gìn an toàn cho sự đa dạng sinh học là rất cần thiết, nhưng điều đặc biệt quan trọng là cách thức xã hội quản lý và sử dụng rừng như thế nào để đảm bảo phát triển bền vững

Trong gần ba th ập niên qua, Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ trên nhiều mặt kinh tế, xã hội, giáo dục… khi thực hiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, những mặt trái của nền kinh tế thị trường cũng ảnh hưởng không nhỏ đến nhiều lĩnh vực như bảo vệ môi trường, bảo vệ rừng… Điều đó đang là những thách thức to lớn đối với chúng ta Hiện trạng mất rừng và suy thoái rừng trong thời gian qua đã và đang gây ra những hậu quả nặng nề đối với môi trường, ảnh hưởng lớn đến đời sống nhân dân cũng như sự ổn định nhiều mặt của đất nước Thực trạng đó tạo ra những thách thức to lớn về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ rừng nói riêng Trong những năm qua, Việt Nam đã ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực bảo vệ rừng như Luật BV&PTR năm 1991; Luật BV&PTR năm 2004; Luật Đất đai năm 1993; Luật Đất đai năm 2003 (được sửa đổi, bổ sung năm 2009); Luật bảo vệ môi trường 2005; Luật Đa dạng Sinh học 2008 ; các chương trình, dự án phát triển rừng như: chương trình phủ xanh đất trống, đồi núi trọc năm 1992; dự án trồng mới 5 triệu hécta rừng 1998 – 2010 Sự nỗ lực đó đã đạt được kết quả tương đối khả quan đó là độ che phủ của tán rừng tăng lên hàng năm Năm 1999 đạt độ che phủ là 33,2%, năm 2005 là 37,0% và năm 2010 là 39,5% [92]

Mặc dù, diện tích tăng lên đáng kể nhưng những thách thức mà chúng ta phải đối mặt là chất lượng rừng vẫn ngày càng suy giảm do khai thác rừng quá

8

mức cho phép, khai thác bất hợp pháp, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng và đất rừng Tình trạng này do nhiều n guyên nhân như: sức ép của tăng trưởng kinh tế, sự gia tăng dân số và một số nguyên nhân khác nhưng nguyên nhân chủ yếu là hệ thống pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực QL&BVTNR còn thiếu đồng bộ và chưa ổn định, chưa phù hợp với chủ trương xã hội hoá nghề rừng và cơ chế thị trường Trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất rừng chưa cụ

thể, pháp luật chưa tạo ra những “chủ rừng” đích thực vì quyền hưởng lợi từ

rừng của những người làm nghề rừng, chưa giúp họ sống được bằng nghề rừng, làm giàu được từ rừng Trong nhiều năm, các ưu đãi dành cho người quản lý, bảo vệ rừng chủ yếu là từ khai thác lâm sản hay sử dụng một phần diện tích đất rừng để phát triển nông nghiệp, ngư nghiệp mà chưa có quy định nào khuyến khích họ gìn giữ, bảo vệ tài nguyên rừng Vì vậy, chủ thể nào được giao quản lý, bảo vệ, phát triển rừng cũng tìm cách nhanh chóng khai thác cạn kiệt tài nguyên rừng Để giải quyết vấn đề này, chúng ta cần nghiên cứu hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR phù hợp với các yếu tố kinh tế, xã hội , truyền thống văn hóa và lịch sử

Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay có ý nghĩa thiết thực cả về mặt lý

luận và thực tiễn Có được sự hoàn thiện đó, chúng ta mới có thể quản lý, bảo vệ rừng một cách bền vững và phát huy được những giá trị quý báu mà rừng mang lại cho đất nước, cho xã hội và cho mỗi người; góp phần thực hiện thành công định hướng chiến lược lâm nghiệp đạt 16 triệu ha rừng vào năm 2020 và thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước mà dân tộc ta đang trên con đường tiến tới

2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng được các học giả Việt Nam và nước ngoài nghiên cứu ở nhiều ngành khoa học khác nhau như: lâm nghiệp, kinh tế,

9

môi trường Tuy nhiên, nghiên cứu hoạt động quản lý, bảo vệ rừng dưới khía cạnh luật học thì chưa nhiều

Ở trong nước, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu như:

- Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Hải Âu - Trường Đại học Luật Hà

Nội, năm 2001 với tựa đề “Pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt Nam, thực trạng và phương hướng hoàn thiện”

- Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Huyền - Khoa Luật - Đại

học Quốc gia Hà Nội, năm 2004 với tựa đề “Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay”

- Luận án tiến sĩ của tác giả Hà Công Tuấn - Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia, năm 2006 với tựa đề “Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng”

Ở nước ngoài, có thể kể đến một số công trình như :

- Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Sofia R.Hirakuri năm 2003 tại

Trường Luật, Đại học Washington với đề tài “Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil” (Liệu rằng pháp luật có thể bảo vệ được rừng? Những bài học từ Phần Lan và Brazil)

- Bài báo của tác giả Sofia Hirakuri, (2000) “How Finland made forest owners follow the law” (Phần Lan, làm thế nào để các chủ rừng tuân thủ pháp luật)

- Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2007 “Forest law and sustainable development – Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform” (Luật lâm nghiệp và Phát triển bền vững – Giải quyết các thách thức đương đại thông qua cải cách pháp lý)

Mặc dù vậy, các công trình này mới dừng lại ở việc nghiên cứu một số khía cạnh cơ bản của pháp luật bảo vệ rừng hay đánh giá quản lý nhà nước bằng pháp luật chứ chưa nghiên cứu cụ thể về pháp luật QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay để đưa ra các khuyến nghị thích hợp Đồng thời, các công trình này

3 MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU VÀ NHIỆM VỤ CỦA ĐỀ TÀI

Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ cơ bản sau:

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và sự điều chỉnh của pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay , nêu bật các yêu cầu đặt ra , cũng như xây dựng hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh đối với pháp luật QL &BVTNR; làm sáng tỏ vai trò của pháp luật đối với việc QL&BVTNR Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật QL&BVTNR ở nước ta

- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng của pháp luật QL&BVTNR hiện hành của Việt Nam, chỉ ra những ưu điểm và những mặt còn hạn chế, bất cập cần được khắc phục

- Trên cơ sở các vấn đề lý luận và thực t rạng pháp luật nêu trên, luận án xác định các định hướng và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về QL&BVTNR của nước ta hiện nay.

4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của đề tài là các quy định pháp luật về QL&BVTNR trong Luật BV &PTR năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BV &PTR Ngoài ra , đối tượng nghiên cứu còn bao gồm một số nội dung trong các văn b ản pháp luật khác như : Bộ luật Hình sự năm (1999 và sửa đổi năm 2009), Luật Đất đai năm (2003 và sửa đổi năm 2009), Luật Đa dạng Sinh học năm 2008; Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Luật Thuế giá trị gia tăng năm 2008, Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 quy định về QL&BVTNR

11

Bên cạnh các quy định của pháp luật Việt Nam về QL&BVTNR, các quy định của pháp luật quốc tế và một số quốc gia cũng được đề cập trong luận án ở mức độ phù hợp, trong đó tập trung chủ yếu và o các công ước quốc tế mà Việt Nam đã phê chuẩn như: Công ước qu ốc tế về buôn bán các loại động, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước (Công ước Ramsar, 2-2-1971, được sửa đổi theo Nghị định thư Paris ngày 3-12-1982), Công ước về Đa dạng sinh học (CBD) và pháp luật về QL&BVTNR của một số quốc gia trên thế giới

QL&BVTNR được nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau Tuy nhiên, để phù hợp với tên gọi của đề tài và chuyên ngành nghiên cứu , luận án chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về QL&BVTNR ở các khía cạnh sau:

- Các quy định pháp luật về quản lý gồm: quản lý nhà nước và quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng ;

- Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng gồm : các quy định về bảo vệ, phát triển thực vật, động vật hoang dã ; các quy định pháp luật về ưu đãi của nhà nước đối với chủ thể bảo vệ tài nguyên rừng ; các quy định của pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm các hành vi xâm hại tài nguyên rừng

5 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Phương pháp luận

Để thực hiện mục đích và các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện dựa trên phương pháp luận Mác –Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đồng thời luận án vận dụng các tư tưởng chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới tư duy chính trị pháp lý về cải cách hành chính, cải cách tư pháp

Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng chủ yếu khi phân tích cơ sở lý luận và các quy định nội dung của pháp luật về QL&BVTNR trong chương 1, chương 2 của Luận án như : phân tích các khái niệm , vai trò của QL&BVTNR; phân tích các quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài

12

nguyên rừng, quản lý tài nguyên rừng của chủ rừng Phân tích các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng như quy định pháp luật về PCCCR, bảo vệ thực vật, động vật rừng hoang dã, nguy cấp Phương pháp này còn được sử dụng để khái quát những nội dung cơ bản của từng vấn đề nghiên cứu trong các chương của luận án

Phương pháp thống kê được sử dụng trong quá trình khảo sát thực tiễn thông qua các số liệu báo cáo của Cục kiểm lâm - Bộ NN&PTNT, của các cơ quan nhà nước khác và số liệu từ các báo cáo nghiên cứu khoa học của các tác giả khác nhau

Phương pháp so sánh luật học được sử dụng để so sánh các quy định pháp luật về QL&BVTNR của Việt Nam với quy định pháp luật của một số quốc gia khác, cũng như các quy định của pháp luật quốc tế về bảo vệ tài nguyên rừng trong các chương 1, chương 2, chương 3

Phương pháp lịch sử được sử dụng nhằm tìm hiểu quy định của pháp luật về QL&BVTNR Việt Nam hiện nay với hệ thống pháp luật quản lý, bảo vệ rừng trong các giai đoạn lịch sử trước đây ở Việt Nam trong mục 1.3 của chương 1 và một số mục khác trong luận án

Phương pháp chuyên gia được sử dụng để khái quát hóa các vấn đề lý luận ở chương 1, cũng như các nhận định và bình luận về các nội dung của những quy định pháp luật hiện hành về QL&BVTNR của Việt Nam hiện nay trong chương 2, chương 3 Trên cơ sở đó, Luận án đánh giá những điểm tiến bộ cũng như điểm còn hạn chế của pháp luật Việt Nam về QL&BVTNR và đề xuất các khuyến nghị hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này

6 ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN

Luận án là công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ đầu tiên nghiên cứu pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam Với mong muốn góp phần hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR, luận án có một số đóng góp mới sau đây:

13

- Luận án đã luận giải nội hàm khái niệm “rừng” , các tiêu xác định rừng

theo quy định của Việt Nam và so sánh các tiêu chí đó với các quy định của công ước quốc tế và các tổ chức quốc tế khác ; nêu và phân tích khái niệm , đặc điểm tài nguyên rừng ; khái niệm, đặc điểm QL&BVTNR; nêu lên vai trò của tài nguyên rừng, trên cơ sở đó làm nổi bật tính cấp thiết của việc QL&BVTNR

- Đánh giá các vai trò của pháp luật đối với việc QL&BVTNR Pháp luật chính là cơ sở pháp lý cho hoạt động QL &BVTNR; xác định thẩm quyền của các chủ thể trong việc QL&BVTNR; là cơ sở cho việc quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng

- Xác định các yêu cầu đối với pháp luật QL&BVTNR

- Luận án đã xây dựng các nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về QL&BVTNR Đây được xem là cơ sở để ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này

- Luận án đưa ra các định hướng hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR như: quan điểm, đường lối của Đảng về hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR; bảo đảm quản lý của nhà nước đối với tài nguyên rừng

- Luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài ngu yên rừng; hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm minh bạch hóa các quyền tài sản liên quan đến rừng và đất rừng ; pháp luật về chủ rừng ; pháp luật về bảo vệ thực vật , động vật hoang dã; pháp luật về ưu đãi bảo vệ tài nguyên rừng; pháp luật về xử lý vi phạm trong QL &BVTNR và xây dựng một số văn bản pháp luật mới trong lĩnh vực QL &BVTNR

- Luận án đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật

QL&BVTNR như : đổi mới quản lý nhà n ước đối với tài nguyên rừng ; tăng cường công tác kiểm tra , giám sát việc thực hiện pháp luật QL &BVTNR; tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật và tăng cường cơ sở vật chất cho hoạt động QL&BVTNR

14

7 Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ TH ỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN

Những kết quả nghiên cứu của luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan hữu quan trong quá trình hoạch định chính sách , xây dựng và hoàn thiện pháp luật về QL &BVTNR ở Việt Nam Bên cạnh đó , luận án cũng giúp những người hoạt động trong lĩnh vực QL &BVTNR, các chủ rừng những kiến thức cần thiết trong quá trình thực thi pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay

Luận án có thể được sử dụng như nguồn tài liệu tham kh ảo trong công tác nghiên cứu và giảng dạy khoa học luật môi trường , luật lâm nghiệp trong các trường chuyên luật và các trường giảng dạy pháp luật lâm nghiệp

8 KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN

Ngoài phần mở đầu, nội dung của Luận án được kết cấu gồm các phần:

Phần I Tổng quan tình hình nghiên cứu Trong phần này, Luận án phân tích những thành công của các công trình khoa học nghiên cứu trước đó về quản lý, bảo vệ tài nguyên rừng, cũng như chỉ ra những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật QL&BVTNR còn chưa được nghiên cứu

Phần II Nội dung luận án

Chương 1 Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng Chương này nghiên cứu khái quát về QL&BVTNR; lý luận pháp luật về QL&BVTNR và sự phát triển của lĩnh vực pháp luật này trong lịch sử Đây là chương cơ sở lý luận quan trong làm cơ sở để nghiên cứu các nội dung trong chương 2 và đưa ra những đinh hướng, giải pháp trong chương 3

Chương 2 Thực trạng pháp luật về quản lý và bảo vệ tài ngu yên rừng ở Việt Nam hiện nay Đây là chương phân tích toàn bộ nội dung pháp luật về QL&BVTNR và đưa ra những nhận định, đánh giá cũng như chỉ ra những nguyên nhân của những khiếm khuyết đối với lĩnh vực pháp luật QL&BVTNR Chương 3 Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay Dựa trên những phân tích, đánh giá ở

15

chương 2, chương 3 đưa ra những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR

Kết luận và kiến nghị nghiên cứu tiếp theo

Danh mục các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án của tác giả Tài liệu tham khảo

Phụ lục

16

PHẦN I TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CƢ́U 1 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam

a) Tình hình nghiên cứu các vấn đề chung có liên quan ở Việt Nam

Nghiên cứu pháp luật về lĩnh vực QL&BVTNR ở Việt Nam vẫn còn là lĩnh vực tương đối mới, ít được các học giả quan tâm nghiên cứu chuyên sâu Tính đến thời điểm hiện nay mới xuất hiện những bài viết và các công trình nghiên cứu khoa học đề cập đến các khía cạnh về quản lý, bảo vệ rừng như bài

viết “Một số ý kiến về rừng làng/bản và các biện pháp quản lý” của tiến sĩ Tô Đình Mai, Phạm Quốc Tuấn [47], bài viết “Quản lý bảo vệ rừng và môi trường trên cơ sở cộng đồng” của tác giả Nguyễn Huy Dũng đăng trên Tạp chí Bảo vệ

môi trường số 12/2002 Các bài viết này phân tích các mối quan hệ giữa các cư dân miền núi với rừng như phong tục tập quán, đời sống tâm linh của họ đối với rừng Trên cơ sở đó, các tác giả đề nghị cần có quy định pháp luật về việc giao các diện tích rừng mang tính chất cộng đồng, có yếu tố tâm linh cho cộng đồng các thôn bản quản lý, xem đó như tài sản chung của cả cộng đồng Tuy nhiên, các tác giả lại chưa đề cập đến việc nên trao các quyền và nghĩa vụ pháp lý gì cho cộng đồng để quản lý các diện tích rừng đó

Trong tuyển tập – Khoa học Công nghệ NN&PTNT 20 năm đổi mới –

Tập 5 Lâm Nghiệp có bài viết của tác giả Bùi Minh Vũ “Mục tiêu, quan điểm phát triển mạnh trồng rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc, hướng tới đóng cửa rừng tự nhiên, giai đoạn 1997 – 2010” Trên cơ sở phân tích các yêu cầu, mục

tiêu về bảo vệ, phát triển rừng đạt tỷ lệ che phủ 43% vào năm 2020, tác giả có đề xuất một số giải pháp về mặt chính sách chung để hướng tới phát triển rừng bền vững như: định canh định cư và xoá đói giảm nghèo; chính sách giao đất, giao rừng ổn định, đầu tư về vốn cho bảo vệ rừng, trồng rừng; chính sách khuyến khích sử dụng các sản phẩm thay thế gỗ củi như phát triển mạnh chế biến ván nhân tạo ; khuyến khích phát triển các cơ sở chế biến gỗ từ rừng trồng… [8] Tác giả Bùi Minh Vũ cũng chưa có đề xuất cụ thể nào dưới khía cạnh pháp lý để

qua đề tài “Đổi mới lâm trường quốc doanh tại Việt Nam – đánh giá khung chính sách và thực hiện Nghị định 200/CP/2004” của Ngân hàng Thế giới tháng 11 năm

2005 Các tác giả đề xuất một số khuyến nghị đối với chính phủ Việt Nam như: tăng cường công tác giám sát thực hiện và hỗ trợ các lâm trường quốc doanh từ phía Bộ NN&PTNT; Bộ cần hướng dẫn các tỉnh và công bố số liệu thống kê về việc thực hiện cải cách lâm trường quốc doanh trên toàn quốc Việc phân loại rõ ràng và thống nhất ba loại rừng là nền tảng cho việc thực hiện thành công Nghị định số 200/2004/NĐ-CP Đây là đề tài nghiên cứu khá chi tiết và cụ thể về việc thực hiện một nghị định và nghiên cứu này cũng đã phân tích những điểm mạnh và điểm yếu của việc thực hiện sự tách bạch lợi ích kinh tế và lợi ích công, cũng như sự khó khăn trong việc chuyển đổi các lâm trường quốc doanh sang hoạt động theo cơ chế thị trường Hầu hết các lâm trường vẫn muốn giữ lại nhiệm vụ công ích để được nhà nước cấp kinh phí hoạt động hàng năm Điều này đã chứng tỏ sự trì trệ trong việc đổi mới các lâm trường quốc doanh theo cơ chế thị trường như mong muốn mà nhà nước đặt ra khi ban hành Nghị định số 200/2004/NĐ-CP [50]

18

Trên cơ sở các phân tích đó, các tác giả đã đưa ra một số khuyến nghị cho cả cơ quan quản lý nhà nước là Bộ NN&PTNT trong việc phê duyệt đề án cải cách lâm trường quốc doanh của các tỉnh cũng như đề xuất các khuyến nghị cho các nhà tài trợ Mặc dù vậy, nghiên cứu này chưa đề cập được những vấn đề liên quan trực tiếp đến pháp luật về QL&BVTNR

Năm 2005, tác giả Chu Tiến Quang, Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế

Trung ương nghiên cứu đề tài “Thực trạng hiệu quả hoạt động của các nông lâm trường quốc doanh ở Việt Nam” Đây là công trình nghiên cứu tương đối toàn

diện về chủ rừng là các nông lâm trường quốc doanh trong cả nước Trên cơ sở khảo cứu hiệu quả hoạt động của 70 lâm trường quốc doanh thuộc 15 tỉnh, tác giả đã khái quát được các nguyên nhân và một số định hướng về giải pháp tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động của các lâm trường Kết quả nghiên cứu có kết luận như sau: trong những năm đổi mới vừa qua, chúng ta còn nặng về đổi mới, sắp xếp lại một cách cơ học về tổ chức và ban hành nhiều chính sách hỗ trợ; hiệu quả kinh doanh của các lâm trường có được cải thiện, song còn rất yếu, nhiều vấn đề chưa được giải quyết tốt về mặt tổ chức cũng như chính sách, làm hạn chế hiệu quả kinh doanh và vai trò của lâm trường

Năm 2006, nhóm tác giả Ngô Đình Thọ, Phạm Xuân Phương, Bùi Huy

Nho và Nguyễn Hữu Tuynh nghiên cứu đề tài Quản lý Lâm trường quốc doanh,

thuộc chương trình hỗ trợ lâm nghiệp và đối tác Công trình này đã khái quát quá trình phát triển lâm trường quốc doanh và thực trạng hiện nay, đánh giá kết quả, tồn tại, khó khăn và bài học kinh nghiệm về quá trình phát triển lâm trường quốc doanh Các nghiên cứu cũng đã đưa ra định hướng đổi mới cho lâm trường quốc doanh giai đoạn 2006 – 2010, từ đó đưa ra một số giải pháp và chính sách nhằm nâng cao hiệu quả sắp xếp đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh [13]

Bài báo của tác giả Anh Thơ về các nông lâm trường quốc doanh với tựa

đề “Thay máu cho nông lâm trường quốc doanh” đăng trên Tạp chí Kinh tế

Nông thôn có đ ề cập đến những khó khăn và hạn chế trong việc chậm hoàn

19

thành đề án đổi mới, sắp xếp phát triển các nông lâm trường là do vướng mắc từ việc điều chỉnh quy hoạch đất đai, rà soát phân loại rừng và năng lực nội tại của các lâm trường Về đất đai, tình trạng phổ biến là các nông lâm trường chưa tự giải quyết dứt điểm được tình trạng liên kết trá hình, tình trạng cho thuê, cho mượn đất dẫn đến hiệu quả sử dụng đất không cao, tranh chấp kéo dài, chưa có sắp xếp thoả đáng về nguồn lực con người; chưa xác định được giá trị rừng, giá trị vườn cây để giao vốn cho doanh nghiệp khi chuyển đổi các nông lâm trường sang mô hình công ty [76] Tuy nhiên, những đề xuất của các tác giả khi nghiên cứu về lâm trường quốc doanh mới chỉ dừng lại ở khía cạnh kinh tế mà chưa có các đề xuất cụ thể về chính sách pháp luật

Tác giả Nguyễn Bá Ngãi với bài viết “Quan điểm của Đảng và Nhà nước về xã hội hoá trong ngành lâm nghiệp” đã phân tích Đảng và Nhà nước tiếp tục

kiên trì cải thiện sinh kế của người làm nghề rừng thông qua xã hội hóa và đa dạng hóa các hoạt động lâm nghiệp [49] Mặc dù vậy, tác giả chưa đề cập cụ thể đến những quy định pháp luật để phục vụ cho mục tiêu xã hội hóa lâm nghiệp

Nhóm tác giả Nguyễn Mạnh Hà, Vũ Văn Dũng, Nguyễn Văn Song, Hoàng Văn Thắng, Nguyễn Hữu Dũng, Phạm Ngọc Tuấn, Trần Thị Hoa và

Đoàng Cảnh năm 2008, có nghiên cứu: “Báo cáo về đánh giá một số tác động về môi trường, kinh tế và xã hội của các chính sách quốc gia về buôn bán động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam”, CRES/FPD/UNEP/CITES/IUED, Hà Nội, Việt

Nam [39] Đây là đề tài nghiên cứu khá công phu và chi tiết một số tác động về môi trường, kinh tế và xã hội của các chính sách quốc gia về buôn bán động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam Tuy nhiên, nghiên cứu này chỉ đề cập đến một phần nội dung nhỏ về các chính sách quản lý, bảo vệ và buôn bán động thực vật hoang dã, trên cơ sở đó đánh giá các tác động của chính sách này đối với kinh tế, xã hội và môi trường chứ chưa đề cập đến việc hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ và phát triển động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam

Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thanh Huyền “Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” năm 2004 cũng đã nghiên

cứu một cách khái quát về những vấn đề cơ bản của pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam như: quản lý nhà nước về bảo vệ rừng; chính sách phát triển rừng; quyền và nghĩa vụ của chủ rừng; bảo vệ các loài thực vật, động vật hoang dã, quý, hiếm; nghiên cứu chính sách bảo vệ rừng ở một số quốc gia trên thế giới và kinh

21

nghiệm đối với Việt Nam trong việc xây dựng chính sách pháp luật bảo vệ rừng Từ những phân tích trên, tác giả đề xuất một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo vệ rừng Việt Nam như chính sách pháp luật bảo vệ rừng; chính sách đất đai; tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ rừng; hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ rừng [43] Mặc dù, đây cũng là công trình nghiên cứu khá đầy đủ và chi tiết về pháp luật bảo về rừng Tuy nhiên, nghiên cứu này đã cách đây 8 năm, cho nên so với hiện nay nhiều văn bản pháp luật mới ra đời thì tính mới của nghiên cứu không còn nhiều

Luận án tiến sĩ của tác giả Hà Công Tuấn “Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng” năm 2006 đã phân tích đánh giá nh ững bài học

kinh nghiệm về quản lí rừng qua các giai đoạn lịch sử, đặc biệt là thực trạng quản lí nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam trong những năm tới [80] Công trình này, chủ yếu nghiên cứu pháp luật như một công cụ hữu hiệu nhất để bảo vệ rừng mà chưa đề cập được toàn bộ hệ thống pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

a) Tình hình nghiên cứu các vấn đề chung có liên quan đến quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2008 “ Forests Sourcebook

Practical Guidance for Sustaining Forests in Development Cooperation” (Thông

tin về rừng - Hướng dẫn thực hành để quản lý rừng bền vững trong hợp tác phát triển) Nghiên cứu này được chia thành hai phần, phần đầu chứa đựng một số giới thiệu về cuốn sách với bảy chương bao gồm các chủ đề liên quan đến sự đóng góp của rừng để xóa đói giảm nghèo, tham gia khu vực tư nhân, đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng cho các sản phẩm rừng, tối ưu hóa chức năng rừng ở cấp độ cảnh quan, cải thiện quản trị rừng, lồng ghép rừng xem xét vào cuộc đối thoại chính sách vĩ mô và khu vực theo dõi các hoạt động lâm nghiệp

22

Mỗi chương cung cấp nền tảng và bối cảnh có liên quan với một cái nhìn tổng quan chung về những vấn đề cơ bản, những hạn chế, chính sách, thể chế và các yêu cầu cần được xem xét cho các chủ đề cụ thể Mỗi chương cũng cung cấp các lý do cho sự tham gia và thảo luận ngắn của thế giới qua các hoạt động của ngân hàng trong khu vực cụ thể Phần thứ hai cung cấp hướng dẫn cho việc thực hiện các chính sách của Ngân hàng Thế giới về bảo vệ rừng [106]

b) Tình hình nghiên cứu trực ti ếp về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Các chính sách pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng trên thế giới được khá nhiều các tác giả quan tâm nghiên cứu, có thể kể đến một số nghiên cứu tiêu biểu như Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Sofia R.Hirakuri năm 2003 tại Trường Luật, Đại học Washington với đề tài “Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil” (Liệu rằng pháp luật có thể bảo vệ được rừng? Những bài học từ Phần Lan và Brazil) Nghiên cứu này của Sofia R Hirakuri xem xét sự tương phản của Brazil – quốc gia có mức độ tuân thủ pháp luật lâm nghiệp thấp với Phần Lan – quốc gia thành công nhất trong việc thực thi pháp luật lâm nghiệp và các yếu tố có thể áp dụng với Brazil, cũng như các nước có rừng nhiệt đới khác mà đang cố gắng cải thiện hệ thống pháp luật lâm nghiệp của họ [105]

Nghiên cứu khác cũng của tác giả Sofia Hirakuri, (2000) “How Finland made forest owners follow the law” (Phần Lan, làm thế nào để các chủ rừng tuân thủ pháp luật) chỉ ra rằng hệ thống luật pháp hiện hành của Phần Lan đã được bổ sung và không mâu thuẫn Điều đó giúp cho các chủ rừng dễ dàng trong việc thực thi pháp luật và cũng giúp nhà nước bảo vệ các lợi ích xã hội và kinh tế cũng như môi trường hiện tại và trong tương lai với sự tham gia đầy đủ của tất cả các bên liên quan theo cách truyền thống của đất nước Phần Lan [104]

Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2007 “Forest law and sustainable development - Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform”

(Luật lâm nghiệp và Phát triển bền vững – Giải quyết các thách thức đương đại thông qua cải cách pháp lý) Nghiên cứu này xác định pháp luật lâm nghiệp trong khuôn khổ pháp lý rộng lớn hơn, khám phá mối liên hệ phức tạp của nó

23

với các ngành luật khác và tổng hợp Vấn đề đất đai đang được đối xử đặc biệt bởi vì các mối quan hệ giữa quyền tiếp cận, quyền sử dụng rừng và quyền sử dụng đất là rất quan trọng Bên cạnh đó, nghiên cứu này cũng tìm hiểu chi tiết về quy định pháp luật đối với vấn đề quản lý lõi rừng như phân loại rừng, quy hoạch, nhượng bộ, cấp phép và quản lý rừng tư nhân Xem xét vai trò của các tổ chức quốc gia trong việc quản lý bền vững tài nguyên rừng Nghiên cứu kết luận với một số phản ánh về cách tính hiệu quả của pháp luật về rừng có thể được tăng cường bởi sự chú ý đến các nguyên tắc hướng dẫn quá trình soạn thảo pháp luật [99]

Điểm qua tình hình nghiên cứu trên, các tác giả nghiên cứu các chính sách về tài nguyên rừng, quản lý rừng khá nhiều, nghiên cứu pháp luật bảo vệ rừng ở các góc độ và khía cạnh khác nhau như quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với tài nguyên rừng, nhấn mạnh vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng…Tuy nhiên, các vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về QL&BVTNR vẫn chưa được các tác giả nghiên cứu và làm rõ như:

1) Rừng là gì ? Tài nguyên rừng là gì ? Quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là gì ? Tại sao phải QL& BVTNR ?

2) Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về QL&BVTNR? Nội dung điều chỉnh? Nguyên tắc điều chỉnh? Vai trò của pháp luật trong việc QL&BVTNR? Các yêu cầu đối với pháp luật về QL&BVTNR ?

3) Phân tích một cách có hệ thống pháp luật về QL&BVTNR và chỉ ra những điểm còn chưa phù hợp?

4) Các định hướng và giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về QL&BVTRN chưa được đề cập một cách có hệ thống ?

Với những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về QL&BVTNR chưa được nghiên cứu nêu trên, tác giả khẳng định đề tài luận án tiến sĩ luật học

“Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay” là một đề tài mới, chưa có một bài viết hay một công trình nghiên cứu nào

tương tự

24

PHẦN II NỘI DUNG LUẬN ÁN

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG

1.1 KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG

1.1.1 Khái niệm quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

1.1.1.1 Khái niệm rừng

Rừng đóng góp vào đời sống của hơn 1,6 tỷ người Rừng và các lâm sản từ rừng là một nguồn tăng trưởng kinh tế và giải quyết việc làm, với giá trị sản phẩm rừng được giao dịch trên toàn cầu đạt 270 tỷ đô la Mỹ, trong đó nước đang phát triển chiếm trên 20% Trên thế giới, ngành công nghiệp rừng cung cấp việc làm (cả chính thức và không chính thức) cho khoảng 50 triệu người Rừng là nơi chứa đựng ít nhất 80% đa dạng sinh học của thế giới [106, tr.1]

Rừng là tài nguyên quý báu của đất nước, có khả năng tái tạo, là bộ phận quan trọng của môi trường sinh thái, có giá trị to lớn đối với nền kinh tế quốc dân, gắn liền với đời sống của nhân dân và sự sống còn của dân tộc Luật

BV&PTR năm 2004 của nước ta đưa ra khái niệm về rừng: “Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên Rừng gồm rừng trồng và rừng tự nhiên trên đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng” [58, Điều 3 khoản 1]

Như vậy, khái niệm rừng được quy định trong Luật BV&PTR năm 2004 mang tính liệt kê đầy đủ và đã đưa ra tiêu chí cụ thể để xác định các diện tích có

cây cối được gọi là rừng đó là: cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên Độ che phủ của tán

rừng được xác định là mức độ che kín của tán cây rừng đối với đất rừng, được biểu thị bằng tỷ lệ phần mười giữa diện tích đất rừng bị tán cây rừng che bóng và diện tích đất rừng [58, Điều 3 khoản 2] Tuy nhiên, cách tiếp cận như trên chưa

Một là, rừng là một hệ sinh thái, trong đó thành phần chính là các loài cây lâu

năm thân gỗ, cau dừa có chiều cao vút ngọn từ 5,0 mét trở lên (trừ rừng mới trồng và một số loài cây rừng ngập mặn ven biển), tre, nứa,…có khả năng cung cấp gỗ, lâm sản ngoài gỗ và các giá trị trực tiếp và gián tiếp khác như bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ môi trường và cảnh quan

Rừng mới trồng các loài cây thân gỗ và rừng mới tái sinh sau khai thác rừng trồng có chiều cao trung bình trên 1,5 m đối với loài cây sinh trưởng chậm, trên 3,0m đối với loài cây sinh trưởng nhanh và mật độ từ 1.000 cây/ha trở lên được coi là rừng Các hệ sinh thái nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản có rải rác một số cây lâu năm là cây thân gỗ, tre nứa, cau dừa… không được coi là rừng

Hai là, độ tàn che của tán cây là thành phần chính của rừng phải từ 0,1 trở lên Ba là, diện tích liền khoảnh tối thiểu từ 0,5 ha trở lên, nếu là dải cây rừng phải có

chiều rộng tối thiểu 20 mét và có từ 3 hàng cây trở lên [14, Điều 3]

Theo Nghị định thư Kyoto năm 1997, thì định nghĩa về rừng được xác định theo các tiêu chí: Diện tích tối thiểu là 0,05–1,00 ha; tỷ lệ che phủ tầng tán tối thiểu là 10–30%; chiều cao tiềm năng tối thiểu là 2–5m; rừng non có tiềm năng đáp ứng 3 tiêu chí trên; các diện tích có rừng trước 1990 [40]

Với định nghĩa này, cách xác định các diện tích rừng trên thực tế sẽ dễ dàng và chính xác hơn Như vậy, Thông tư 34/2009/TT-BNN khi cụ thể hóa các tiêu chí xác định rừng của Luật BV&PTR năm 2004 đã có cách tiếp cận gần giống với Nghị định thư Kyoto

Trong khi đó, Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc (FAO) lại đưa ra khái niệm “rừng” được sử dụng trong đánh giá tài nguyên rừng toàn cầu của

26

FAO năm 2010 là diện tích đất đai rộng hơn 0,5 ha trở lên với các loại cây cao hơn 5 mét và độ che phủ của tán cây đạt hơn 10% hoặc cây hoặc có thể đạt đến ngưỡng này, FAO còn đưa ra các chú giải xác định rừng trồng chủ yếu được sử dụng cho mục đích lâm nghiệp, bảo vệ như các đồn điền cao su và gỗ sồi đứng, nứa cũng được coi là rừng [97]

Như vậy, với khái niệm này đã b ộc lộ nhiều điểm bất hợp lý, nhiều chuyên gia lâm nghiệp đã đưa ra ý kiến phản đối định nghĩa rừng nêu trên của

FAO, họ cho rằng “không chỉ các đồn điền cây độc canh không phải là rừng mà những đồn điền đó còn dẫn đến hay đã dẫn đến phá hủy rừng bản địa của chúng ta và phá hủy những hệ sinh thái quý giá cân bằng khác mà chúng thay thế” [87] Các chuyên gia lâm nghiệp cho rằng các đồn điền cây độc canh gây ra tổn

thất đa dạng sinh học, thay đổi chu trình nước, sản xuất lương thực giảm, thoái hóa đất, làm mất các nền văn hóa truyền thống và bản địa, cũng như giảm phong cảnh tự nhiên ở những khu vực du lịch

Hiện nay, Việt Nam cũng không xác định đồn điền cao su là rừng Tuy nhiên, nhiều diện tích rừng trồng độc canh của Việt Nam như keo , bạch đàn cũng làm cho giá trị rừng bị giảm sút rất nhiều và nhiều diện tích đất bị thoái

hóa Ngày nay, rừng chỉ còn chiếm chưa đầy một phần ba diện tích đất liền (tức là khoảng 4 tỉ ha) và đang thu hẹp lại rất nhanh trên toàn thế giới Theo thống kê

của Quỹ quốc tế về bảo vệ thiên nhiên thì hàng tuần có hơn 400.000 ha rừng bị

phát quang hoặc bị suy thoái [95]

Dựa vào mục đích sử dụng, pháp luật Việt Nam phân chia rừng thành ba loại rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất

Rừng phòng hộ là loại rừng được sử dụng với mục đích chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, chống sa mạc hoá, hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường [58, Điều 4 khoản 1] Diện tích rừng phòng hộ trên cả nước hiện nay là 4.832.962ha [73]

Theo mức độ xung yếu thì rừng phòng hộ được xác định vùng rất xung yếu; vùng xung yếu và vùng ít xung yếu

Rừng đặc dụng được sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường [58, Điều 4 khoản 2] Diện tích rừng đặc dụng trên cả nước là 1.999.915 ha [73]

Tùy thuộc vào mức độ bảo tồn mà hệ thống rừng đặc dụng của Việt Nam được phân chia thành:

- Vườn quốc gia;

- Khu bảo tồn thiên nhiên; - Khu bảo vệ cảnh quan

- Khu rừng nghiên cứu thực nghiệm khoa học

Các loại rừng đặc dụng này cũng được xác đị nh dựa vào các tiêu chí cụ thể [xem thêm tài liệu tham khảo 10 và phụ lục 02]

Hiệp hội Bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN 1994) xác định rừng đặc

dụng là “Khu bảo tồn thiên nhiên là một khu vực trên đất liền hoặc trên biển được khoanh vùng để bảo vệ đa dạng sinh học, các tài nguyên thiên nhiên và văn hoá đi kèm, được quản lý bằng các công cụ pháp luật hoặc các hình thức quản lý có hiệu quả khác”[78, tr.15] và xây d ựng một hệ thống phân loại các khu vực

được bảo vệ gồm:

28

- Khu bảo hộ thiên nhiên nghiêm ngặt/Khu vực hoang dã (Strict Nature Reserve/Wilderness Area) là những khu vực rộng lớn mà mục đích chính là để nghiên cứu hoặc bảo vệ những vùng hoang dã lớn

- Khu dự trữ thiên nhiên (Strict Nature Reserve) - Khu bảo vệ hoang dã (Wildeness Area)

- Vườn quốc gia (National Park) là khu vực mà mục đích chính để bảo vệ hệ sinh thái và để nghỉ dưỡng

- Khu bảo tồn thắng cảnh tự nhiên (Natural Monument) là khu vực lưu giữ những biểu hiện đặc biệt của thiên nhiên

- Khu bảo tồn loài/Sinh cảnh (Habitat/Species Management Area) - Khu bảo tồn cảnh quan đất liền/biển (Protected Landscape/Seascape) - Khu bảo tồn kết hợp sử dụng bền vững tài nguyên (Managed Resource Protected Area) [78, tr.16]

Như vậy, rừng đặc dụng của Việt Nam được chia làm 4 loại với mục đích bảo vệ khác nhau, trong khi đó IUCN phân chia chi tiết và tỉ mỉ ra thành 7 loại khác nhau để quản lý

Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, lâm sản ngoài gỗ Theo số liệu thống kê, diện tích rừng sản xuất trên cả nước là 6.288.246 ha [73]

Về phân loại rừng, Việt Nam phân chia thành ba loại: rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất Trong khi đó, Trung Quốc phân loại thành 5 loại rừng khác nhau rừng phòng hộ; rừng lấy gỗ, rừng phát triển kinh tế; rừng sản xuất nhiên liệu và rừng với chức năng đặc biệt như rừng quốc phòng, vườn quốc gia [102- Điều 4]

Như vậy, khái niệm rừng và cách phân loại rừng giữa các quốc gia, các tổ chức quốc cũng có sự khác biệt đáng kể Tuy nhiên, nhì chung tiêu chí phân loại rừng đều dựa mục đích sử dụng rừng để quản lý rừng nhằm mục đích đạt hiệu quả cao

29

1.1.1.2 Khái niệm tài nguyên rừng

Tài nguyên thiên nhiên là nguồn của cải vật chất nguyên khai được hình thành và tồn tại trong tự nhiên mà con người có thể sử dụng để đáp ứng các nhu cầu trong cuộc sống Hay được hiểu như là nguồn vật chất hữu ích có sẵn trong tự nhiên để cung cấp cho nhu cầu kinh tế - xã hội loài người và sinh vật

Tài nguyên thiên nhiên được phân loại thành:

- Tài nguyên không tái tạo là nguồn tài nguyên khi khai thác và sử dụng sẽ bị cạn kiệt dần và không khôi phục lại trạng thái ban đầu như tài nguyên khoáng sản

- Tài nguyên tái tạo là nguồn tài nguyên sau khi sử dụng có thể tái sinh và có thể ngày càng phong phú hơn nếu được sử dụng hợp lý, quản lý tốt như tài nguyên đất, rừng, biển và tài nguyên nông nghiệp

Tài nguyên rừng là một loại tài nguyên thiên nhiên có khả năng tái tạo, là bộ phận quan trọng của môi trường sinh thái, có giá trị to lớn bao gồm rừng tự nhiên và rừng trồng trên đất lâm nghiệp, gồm có thực vật rừng, động vật rừng và những yếu tố tự nhiên có liên quan đến rừng (gọi chung là quần xã sinh vật)

Tài nguyên rừng có thể được chia thành các nhóm sau: (1) Tài nguyên gỗ; (2) Tài nguyên phi gỗ; (3) Tài nguyên đa dạng sinh học; (4) Tài nguyên đất; (5) Tài nguyên nước Ngoài ra, rừng còn cung cấp cho con người lượng oxy dồi dào, rừng điều hoà nước, chống xói mòn, giảm thiểu ô nhiễm, cân bằng khí các bon níc/oxy Những vai trò đó của rừng là vô cùng to lớn và có giá trị nhưng chúng ta chưa xếp chúng vào loại tài nguyên nào, chưa đặt đúng chỗ và đánh giá hết những vai trò của rừng trong lĩnh vực này Việc bảo vệ rừng cần gắn liền với việc bảo vệ tài nguyên rừng đã nêu trên

- Tài nguyên gỗ , từ trước đến nay thì gỗ được con người đánh giá là nguồn tài nguyên cơ bản của hệ sinh thái rừng , nó cung cấp nguyên liệu cho các ngành xây dựng, công nghiệp giấy, sản xuất các đồ gỗ, các loại dụng cụ gia đình Các

- Tài nguyên đa dạng sinh học, đa dạng sinh học có vai trò cực kì quan trọng trong đời sống con người và môi trường Các loài sinh vật hoang dại là cơ sở và nguyên liệu để cải tiến và tạo ra các loại giống cây trồng, vật nuôi có năng suất cao, chất lượng tốt, kháng dịch bệnh Còn rất nhiều loài cây, loài con hoang dã đã, đang và sẽ cung cấp cho chúng ta nguồn thực phẩm to lớn, nguồn dược phẩm quý giá và nguồn gen vô cùng quan trọng trong việc chọn giống, không những chỉ cho con người hiện nay mà còn cho cả các thế hệ tương lai Trước khi dịch AIDS bùng nổ, chúng ta không hề biết rằng cây hạt dẻ gai tại vịnh Moreton của Úc lại có thể cho chúng ta một loại chất thúc đẩy quá trình nghiên cứu phương pháp điều trị bệnh này Hiện nay, có rất nhiều công ty dược phẩm lớn trên thế giới đã đặt hàng hoặc tài trợ cho các Viện nghiên cứu đa dạng sinh học của các nước nhiệt đới để tìm hiểu, nghiên cứu và khai thác các loài cây thuốc và con thuốc quí trong rừng của những quốc gia giàu có về da dạng sinh học này

Như vậy, nếu không quản lý tốt nguồn tài nguyên này thì hàng trăm lo ài có những công dụng khác nhau có thể bị biến mất trước khi chúng ta nhận thức được tầm quan trọng của chúng

- Ngoài ra, nhiều tác giả cho rằng tài nguyên đất và nước trong rừng cũng là một loại tài nguyên rừng Như chúng ta đã biết, đất và nước là những nguồn tài nguyên vô cùng quan trong đối với con người Rừng bảo vệ một diện tích đất đai

31

rất lớn tránh khỏi sự xói mòn và bạc màu, rừng còn điều hoà các dòng chảy, giữ nước, hạn chế nước đổ ra biển, làm tăng lượng nước ngầm cho các vùng và làm lượng nước sạch được tái tạo nhanh hơn

Với tầm quan trọng đó , Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

xác định đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân

[55, Điều 17]

Nhà nước thực hiện thống nhất quản lý đối với tài nguyên rừng bằng việc ban hành pháp luật , tổ chức thực hiện pháp luật và đảm bảo cho pháp luật được thực thi

Việc quy định tài nguyên rừng thuộc sở hữu toàn dân của Việt Nam có sự tương đồng với Trung Quốc và Nga Hai nước này đều không hướng đến việc tư nhân hóa tài nguyên rừng

Tuy nhiên, Nga có hướng đến tư nhân hóa việc khai thác tài nguyên rừng và pháp luật lâm nghiệp của Nga chú trọng phát triển ngành lâm nghiệp thành một ngành công nghiệp khai thác, chế biến gỗ vì trữ lượng gỗ của Nga rất lớn

Trung Quốc cũng coi tài nguyên rừng do nhà nước thống nhất quản lý và nhà nước Trung Quốc đã thực thi rất thành công pháp luật lâm nghiệp trong nhiều thập niên vừa qua Trong khi tình hình tài nguyên rừng thế giới tiếp tục bị giảm xuống thì diện tích rừng của Trung Qu ốc đều giữ đà tăng trư ởng, được cơ quan môi trường Liên Hợp quốc xếp vào danh sách một trong 15 nước có diện tích rừng nhiều nhất thế giới [88]

Trong khi đó, Phần Lan được xem là quốc gia thực thi thành công nhất việc bảo vệ rừng và quản lý rừng bền vững lại quy định đất đai, rừng thuộc sở hữu tư nhân Nhà nước chỉ quản lý những diện tích rừng, đất rừng có vai trò

1.1.1.3 Khái niệm quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Theo từ điển tiếng Việt thì quản lí là trông coi và giữ gìn; là tổ chức và điều

khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định [85, tr 674] Theo quan niệm chung thì quản lý là làm cho công việc của bộ phận được thực hiện thông qua hoạt

động của người khác, còn bảo vệ là giữ gìn, che chở [85, tr 56]

Như vậy, có thể hiểu một cách chung nhất về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là tổng hợp các hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền nhằm sắp xếp, tổ chức để giữ gìn và phát triển bền vững tài nguyên rừng

i) Các chủ thể có thẩm quyền QL&BVTNR gồm: Nhà nước và các chủ thể khác

(các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình trong nước ; các tổ chức, cá nhân nước ngoài ) được nhà nước giao rừng, cho thuê rừng để quản lý, BV&PTR

Một là, Nhà nước là chủ thể tối cao đối với hoạt động QL &BVTNR Nhà

nước thực hiện việc QL&BVTNR bằng việc :

+ Ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng

+ Xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược phát triển lâm nghiệp, quy hoạch, kế hoạch BV&PTR trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương

+ Tổ chức điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại rừng trên bản đồ và trên thực địa đến đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn

+ Thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất để phát triển rừng

+ Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng

33

+ Lập và quản lý hồ sơ giao, cho thuê rừng và đất để phát triển rừng; tổ chức đăng ký, công nhận quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, quyền sử dụng rừng

+ Cấp, thu hồi các loại giấy phép theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng

+ Tổ chức việc nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ tiên tiến, quan hệ hợp tác quốc tế, đào tạo nguồn nhân lực cho việc bảo vệ và phát triển rừng

+ Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng

+ Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng

+ Giải quyết tranh chấp về rừng

- Nhà nước thống nhất quản lý và định đoạt đối với rừng tự nhiên và rừng

được phát triển bằng vốn của Nhà nước, rừng do Nhà nước nhận chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng từ các chủ rừng; động vật rừng sống tự nhiên, hoang dã; vi sinh vật rừng; cảnh quan, môi trường rừng bằng việc:

+ Quyết định mục đích sử dụng rừng thông qua việc phê duyệt, quyết định quy hoạch, kế hoạch BV&PTR;

+ Quy định về hạn mức giao rừng và thời hạn sử dụng rừng;

+ Quyết định giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng;

+ Định giá rừng

- Nhà nước thực hiện điều tiết các nguồn lợi từ rừng thông qua các chính sách tài chính như:

+ Thu tiền sử dụng rừng, tiền thuê rừng;

+ Thu thuế chuyển quyền sử dụng rừng, chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng

34

- Nhà nước trao quyền sử dụng rừng cho chủ rừng thông qua hình thức giao rừng; cho thuê rừng; công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; quy định quyền và nghĩa vụ của chủ rừng

- Bộ máy nhà nước QL &BVTNR gồm : Chính phủ, Bộ NN &PTNT, Bộ TN&MT, UBND các cấp

Hai là, các chủ thể khác QL&BVTNR gồm:

- Chủ thể thực hiện nhiệm vụ công ích QL&BVTNR được Nhà nước giao rừng gồm: Các Ban quản lý rừng đặc dụng ; Ban quản lý rừng phòng hộ ; các đơn vị vũ trang nhân dân ; các tổ chức nghiên cứu khoa học và công nghệ , đào tạo , dạy nghề về lâm nghiệp

- Các tổ chức kinh tế , cá nhân , hộ gia đình trong nước được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng

- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào lĩnh vực trồng rừng được Nhà nước giao hoặc cho thuê rừng sản xuất là rừng trồng

- Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào trồng rừng được Nhà nước cho thuê rừng sản xuất là rừng trồng

ii) Tài nguyên rừng

Tài nguyên rừng là tài nguyên thiên nhiên có khả năng tái tạo , phục hồi Tùy theo mục đích quản lý và bảo vệ hay sử dụng mà tài nguyên rừng được phân loại khác nhau

- Theo mục đích sử dụng , tài nguyên rừng được phân chia thành : rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất

- Theo trữ lượng, tài nguyên rừng được phân chia thành: rừng giàu , rừng trung bình, rừng nghèo, rừng kiệt

- Theo sự tác động của con người , tài nguyên rừng được chia thành : rừng tự nhiên và rừng trồng

35

Tùy vào mục đích QL &BVTNR của Nhà nước mà nhà nước giao rừng , cho thuê rừng cho các chủ thể khác nhau để QL &BVTNR và sử dụng các phương pháp khác nhau để quản lý

1.1.2 Vai trò của quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Như các nội dung trên đã phân tích , tài nguyên rừng là nguồn tài n guyên thiên nhiên có khả năng tái tạo , phục hồi Tuy nhiên, nếu hoạt động quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên này không được chú trọng thì nó sẽ bị khai thác cạn kiệt và mất khả năng phục hồi , gây nên tình xói mòn , suy thoái đất đai , suy thoái nguồn nước, suy thoái đa dạng sinh học

Trong thời đại ngày nay , với nhiều sức ép từ sự gia tăng dân số , sự phát triển kinh tế , sự biến đổi khí hậu thì vai trò của quản lý và bảo vệ đối với nguồn tài nguyên rừng càng quan trọng hơn bao giờ hết , không có các biện pháp quản lý, bảo vệ phù hợp thì nguồn tài nguyên rừng không thể tái tạo , phục hồi và phát huy các giá trị to lớn đối với sự sống trên hành tinh củ a chúng ta QL&BVTNR nhằm phát huy các giá trị to lớn của rừng như :

i) Bảo đảm giá trị phòng hộ và cân bằng sinh thái của tài nguyên rừng

Rừng có vai trò to lớn đối với môi trường sống trên trái đất , rừng ảnh hưởng đến nhiệt độ, độ ẩm không khí, thành phần khí quyển và có ý nghĩa điều hoà khí hậu Rừng là vật cản trên đường di chuyển của gió và có ảnh hưởng đến tốc độ cũng như thay đổi hướng gió Rừng không chỉ chắn gió mà còn làm sạch không khí và có ảnh hưởng đến vòng tuần hoàn trong tự nhiên Trên thực tế, rừng được coi là nhà máy lọc bụi khổng lồ, góp phần làm giảm tiếng ồn và rừng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc làm cân bằng lượng oxy và các bon níc trong khí quyển

Nhờ thực thi chính sách QL &BVTNR đún g đắn , trong những năm qua , diện tích rừng Việt Nam đã tăng lên đáng kể Nếu như năm 1990, diện tích rừng của Việt Nam chỉ còn 9 triệu ha, độ che phủ chỉ đạt 27% diện tích lãnh thổ Sau

36

mười năm, diện tích rừng của Việt Nam đã tăng lên 11 triệu ha vào năm 1999 và năm 2010 đạt 13,4 triệu ha, đạt độ che phủ 39,5% [92]

ii) Bảo đảm giá trị nhằm bảo tồn đa dạng sinh học

Rừng là nguồn gen vô tận của con người, là nơi cư trú của hàng triệu loài động vật và vi sinh vật, rừng được xem là ngân hàng gen khổng lồ, lưu trữ các loại gen quí Hệ sinh thái rừng đã được thiết lập ở trạng thái cân bằng, trong đó mỗi loài đều có vai trò không thể thiếu để duy trì hoạt động của toàn bộ hệ sinh thái Do vậy, khi một loài bị suy giảm hoặc bị biến mất sẽ ảnh hưởng đến sự tồn tại của các loài khác, và cuối cùng gây hại đến hệ sinh thái toàn cầu Mất rừng sẽ làm mất nhiều loại tài nguyên thiên nhiên, dẫn đến sự tuyệt chủng của nhiều loài sinh vật

iii) Bảo đảm giá trị kinh tế của tài nguyên rừng

Rừng là hệ sinh thái đa dạng và giàu có nhất trên cạn, đặc biệt là rừng ẩm nhiệt đới Rừng là nguồn cung cấp nguyên vật liệu cần thiết cho con người như: lương thực, thực phẩm, nguyên liệu cho công nghiệp chế biến, dược liệu, du lịch, giải trí

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG

1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Hệ thống pháp luật Việt Nam thường được phân chia thành các ngành luật để nghiên cứu như: Luật hành chính, Luật dân sự, Luật hình sự, Luật kinh tế… Tuy nhiên, khi nghiên cứu về các lĩnh vực pháp luật cụ thể thì nó có sự liên quan đến nhiều ngành luật khác nhau Các quy định về lĩnh vực pháp luật lại nằm ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau Vì vậy, chúng ta có thể hiểu khái niệm pháp luật QL&BVTNR như sau:

Pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là một lĩnh vực pháp luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm điều

- Nhóm quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng gồm : quản lý nhà nước và quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng

- Nhóm quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng gồm : pháp luật về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã; pháp luật về ưu đãi của nhà nước đối với chủ thể bảo vệ tài nguyên rừng ; pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm các hành vi xâm hại tài nguyên rừng

Nhà nước - với tư cách là chủ thể đặc biệt thực hi ện việc quản lý tài nguyên rừng bằng việc ban hành các quy định pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quản lý , bảo vệ, sử dụng và phát triển nguồn tài nguyên rừng; tổ chức thực hiện các quy định phá p luật và bảo đảm cho các quy định pháp luật đó được thực thi hiệu quả

Các chủ thể khác được nhà nước giao , cho thuê tài nguyên rừng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ tài nguyên rừng như :

- Các tổ chức sự nghiệ p được giao quản lý rừng để thực hiện nhiệm vụ công ích như Ban quản lý rừng phòng hộ, ban quản lý rừng đặc dụng

- Các tổ chức kinh tế được nhà nước giao rừng , cho thuê rừng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng

- Hộ gia đình , cá nhân được nhà nước giao rừng , cho thuê rừng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng

- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao , thuê rừng sản xuất là rừng trồng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng

- Tổ chức, cá nhân nước ngoài được thuê rừng sản xuất là rừng trồng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng

38

Phương pháp điều chỉnh pháp luậ t trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là s ự kết hợp giữa các phương pháp mệnh lệnh, phương pháp thoả thuận và phương pháp hướng dẫn

- Phương pháp mệnh lệnh được sử dụng điều chỉnh các quan hệ trong việc lập quy hoạch , kế hoạch bảo vệ rừng , trong việc giao , cho thuê rừng ; cấp phép gây nuôi, xuất nhập khẩu thực vật , động vật hoang dã, xử phạt vi phạm pháp luật về QL&BVTNR

- Phương pháp thỏa thuận được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, thừa kế đối với tài nguyên rừng

- Phương pháp hướng dẫn được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc PCCCR, hướng dẫn gây nuôi, trồng cấy thực vật, động vật hoang dã

Như vậy , pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội có liên quan đến hoạt động quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên rừng đan xen giữa lĩnh vực luật công

và luật tư “Luật công là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và giữa nhà nước với tư nhân Còn luật tư là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các tư nhân” [51, tr 4].

Đối tượng điều chỉnh của luật công hướng tới lợi ích công, còn đối tượng điều chỉnh của luật tư hướng tới lợi ích tư [51, tr 4]

Phương pháp điều chỉnh của luật công được đặc trưng bằng mệnh lệnh đơn phương, còn phương pháp điều chỉnh của luật tư được đặc trưng bằng sự thoả thuận ý chí [51, tr 4] Theo đó, pháp luật công là lĩnh vực pháp luật mà trong sự điều chỉnh của nó thể hiện nguyên tắc quyền lực Nhà nước, lệ thuộc của các chủ thể trong một quan hệ pháp luật và nhằm bảo vệ lợi ích của trật tự công cộng Trong khi đó pháp luật tư là lĩnh vực pháp luật thể hiện sự bình đẳng và ngang quyền, tự do ý chí và thoả thuận của các chủ thể và nhằm bảo vệ lợi ích riêng, cá biệt của các chủ thể

39

Tuy nhiên, trong thực tiễn khi triển khai nhiều nhóm quan hệ QL&BVTNR được điều chỉnh bởi luật công - mang tính hành chính, mệnh lệnh đã không phát huy được tác dụng như nhà nước mong muốn Ví dụ, các quy định về quy hoạch bảo vệ rừng, đất rừng đã luôn bị thay đổi tại nhiều địa phương, lâm phận quốc gia không ổn định, nhiều diện tích rừng phòng hộ bị chuyển đổi thành rừng sản xuất, nhiều diện tích rừng sản xuất bị chuyển đổi thành đất trồng cây công nghiệp

Thêm vào đó, việc quy định quá chặt chẽ về quyền khai thác, sử dụng rừng của các chủ rừng được nhà nước giao, cho thuê rừng, đất rừng và các đối tượng

nhận khoán bảo vệ rừng đã dẫn đến hậu quả, một số nơi “chính chủ rừng phá rừng” Như vậy, có thể thấy các phương pháp điều chỉnh của luật công đối với

việc bảo vệ và phát triển nguồn tài nguyên rừng có nhiều vấn đề phải tiếp tục nghiên cứu

Trong khi đó, nhóm quan hệ về QL&BVTNR do luật tư điều chỉnh mang tính chất kinh doanh lại có thể ngày càng phát huy tính hiệu quả và có nhiều yếu tố phù hợp với nền kinh tế thị trường hơn như: việc công nhận các quyền tài sản đối với các chủ rừng như quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, việc chi trả dịch vụ môi trường rừng, cấp chứng chỉ rừng…đã khuyến khích người dân trồng rừng, bảo vệ rừng vừa vì mục tiêu phát triển kinh tế, vừa vì mục tiêu bảo vệ môi trường

Việc áp dụng lĩnh vực luật công hay luật tư để điều chỉnh các quan hệ liên quan đến việc QL&BVTNR đều hướng tới việc bảo vệ bền vững nguồn tài nguyên rừng và phát triển kinh tế từ rừng

Như vậy, có thể thấy để phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường, các quan hệ liên quan đến việc QL&BVTNR nên xếp vào lĩnh vực luật tư Vai trò của nhà nước cũng chỉ nên xuất hiện như quản lý nhà nước nói chung ở các lĩnh vực Nhà nước cần tạo điều kiện để quan hệ của luật tư tham gia điều chỉnh nhóm quan hệ liên quan đến rừng và đất rừng, thậm chí nhiều khu rừng mà chúng ta

40

vẫn luôn quan niệm phải do nhà nước quản lý như rừng đặc dụng cũng có thể

“trao” cho tư nhân thực hiện “mục đích công” mà nhà nước đề ra như một số

quốc gia đã áp dụng thành công Trong thực tế, có nhiều cá nhân, tổ chức có nhu cầu sử dụng các dịch vụ và sản phẩm từ khu bảo tồn thiên nhiên như thụ hưởng dịch vụ du lịch sinh thái, hưởng lợi từ nguồn nước và họ có thể chi trả cho các sản phẩm, dịch vụ đó Dưới góc độ kinh tế thì đây chính là các “khách hàng” của khu bảo tồn thiên nhiên Vì vậy, các khu bảo tồn thiên nhiên cần được coi như các tổ chức kinh doanh Họ bán các dịch vụ về đa dạng sinh học, dịch vụ du lịch, dịch vụ bảo tồn nguồn tài nguyên…để có kinh phí phát triển khu bảo tồn thiên nhiên Một số nước có nguồn thu lớn từ việc kinh doanh các khu bảo tồn thiên nhiên như:

Tại Canada các hoạt động tại các khu Bảo tồn thiên nhiên đã đem lại khoảng 6,5 tỷ đô la Canada/năm, tạo ra 159.000 chỗ làm và đóng góp 2,5 triệu đô la Canada tiền thuế cho Chính phủ Tại Úc, 8 vườn quốc gia đã thu được 2 tỷ đô la Úc/năm và đóng 60 triệu đô la Úc/năm tiền thuế cho Chính phủ Hàng năm, Chính phủ Costa Rica đã đầu tư cho các Vườn quốc gia khoảng 12 triệu đô la Mỹ; du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia là ngành có doanh thu đứng thứ 2 tại Costa Rica Năm 1991, đã có 500.000 du khách quốc tế tới thăm và thu đuợc 330 triệu đô la Mỹ [78, tr.45]

Tại Philippines du lịch và câu cá đem lại nguồn thu lớn hơn việc chặt gỗ Còn ở Fiji, diện tích rừng đước ngập mặn đem lại nguồn thu từ củi, đánh cá và lọc nước thải lớn hơn so với việc chặt rừng để lấy đất làm nông nghiệp [78, tr46]

Các quy định pháp luật cần quy định rõ các “quyền tài sản” liên quan đến

rừng Một trong các kinh nghiệm của các quốc gia quản lý và bảo vệ, phát triển tài nguyên rừng thành công đều xuất phát từ việc xác định rõ quyền sở hữu đối với rừng và đất rừng (ví dụ Phần Lan) Với điều kiện của nước ta hiện nay, các

41

vấn đề về sở hữu đất đai còn mang tính thể chế của cả hệ thống chính trị Vì vậy,

chúng ta nên làm rõ các “quyền tài sản” liên quan đến rừng, đất rừng của các chủ

rừng là nhà đầu tư trong nước và ngoài nước Quản lý nhà nước về lâm nghiệp chỉ nên mang tính chất quản lý chung, làm sao để có quy định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực lâm nghiệp nhưng người dân không vi phạm (giống như pháp luật lâm nghiệp của Phần Lan) Để làm được việc này cần tìm chủ rừng đích thực cho các cánh rừng và trao cho họ đúng các quyền và nghĩa vụ tương xứng Có như vậy, mới tạo được điều kiện cho nền lâm nghiệp phát triển bền vững và ổn định

1.2.2 Nội dung điều chỉnh pháp luật đối với quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động QL &BVTNR, pháp luật có quy định khác nhau về từng lĩnh vực cụ thể Về cơ bản pháp luật QL &BVTNR gồm các nội dung chủ yếu sau:

1.2.2.1 Nhóm quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng

Nhóm các quy pháp luật về quản lý tài nguyên rừng gồm các quy định pháp luật sau:

i) Các quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng

Vấn đề quản lý nhà nư ớc đối với tài nguyên rừng được pháp luật quy định ở các khía cạnh như:

- Các quy định pháp luật về bộ máy quản lý tài nguyên rừng , gồm hệ thống các cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền chuyên môn quản lý tài nguyên rừng Thẩm quyền chung thuộc về chính phủ và UBND các cấp Nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan nhà nước này đ ối với việc QL&BVTNR được quy định cụ thể trong Luật B V&PTR năm 2004; Nghị định số 23/2006/NĐ-CP của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật BV &PTR; Quyết định số 07/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ Ban hành một số chính sách tăng

- Quản lý nhà nước về giao rừng, cho thuê rừng quy định rõ từng loại rừng được giao, được cho thuê cho từng chủ thể để phục vụ các mục đích ph òng hộ , gìn giữ , bảo vệ hay phát triển sản xuất kinh doanh rừng Nhà nước xác định rõ thẩm quyền, trình tự thủ tục của các cơ quan trong việc giao rừng, cho thuê rừng

ii) Các quy định pháp luật về quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng

- Quản lý tài nguyên rừng của hộ gia đình , cá nhân xác định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ thể này đối với từng loại rừng được giao , được thuê

- Quản lý tài nguyên rừng của các tổ chức được gi ao rừng , được thuê rừng:

+ Tổ chức trong nước gồm: tổ chức là đơn vị sự nghiệp quản lý rừng được giao rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; tổ chức kinh tế được giao rừng sản xuất , khu cảnh quan của rừng đặc dụng

+ Tổ chức, cá nhân nước ngoài chỉ được phép thuê rừng sản xuất là rừng trồng hoặc đất rừng sản xuất chưa có rừng để đầu tư kinh doanh phát triển rừng ; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư dự án vào trồng rừng chỉ được giao có thu tiền hoặc thuê rừng sản xuất là rừng trồng , đất trồng rừng sản xuất chưa có rừng để kinh doanh, phát triển rừng

1.2.2.2 Nhóm quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng

i) Quy định pháp luật về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã

Nội dung pháp lu ật về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã ở Việt Nam được thể hiện cụ thể trong các quy định về bảo vệ đa dạng loài, xuất nhập khẩu ,

1.2.3 Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Pháp luật QL&BVTNR trong nền kinh tế thị trường hiện nay c ần được xây dựng dựa trên hệ thống các nguyên tắc sau đây:

Nguyên tắc 1: Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng

Năm 1987, trong báo cáo “Tương lai chung của chúng ta”, Ủy ban Quốc tế về Môi trường và Phát triển lần đầu tiên đã đưa ra một định nghĩa tương đối đầy

đủ về phát triển bền vững là: “Sự phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn thương khả năng của các thế hệ tương lai trong việc thỏa mãn các nhu cầu của chính họ” [41, tr.42] Nội hàm về phát triển bền vững được tái khẳng

định ở Hội nghị Rio – 92 và được bổ sung, hoàn chỉnh tại Hội nghị Johannesburg

2002: “Phát triển bền vững là quá trình phát triển có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa ba mặt của sự phát triển Đó là: phát triển kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường” Vấn đề BV&PTR và bảo tồn đa dạng sinh học cũng là

một trong những lĩnh vực hoạt động được ưu tiên trong Định hướng phát triển bền vững ở Việt Nam [31]

Nguyên tắc phát triển bền vững cũng đư ợc Luật BV&PTR năm 2004 của Việt Nam quy định thành nguyên tắc BV&PTR, đó là: hoạt động BV&PTR phải