Luận án Tiến sĩ Pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia và nghiên cứu so sánh với Việt Nam

Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm gần đây, xu hướng xã hội hóa và khuyến khích vai trò của tư nhân trong cung cấp dịch vụ công đã dẫn đến sự gia tăng số lượng hợp đồng giữa nhà nước và các bên tư nhân, thường được gọi là hợp đồng hành chính Tại Việt Nam, nhiều hợp đồng tương tự hợp đồng hành chính ở các quốc gia khác nhưng lại được xác định là hợp đồng dân sự hoặc thương mại, gây ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân Ví dụ, hợp đồng BOT, mặc dù là hợp đồng hành chính ở Pháp, lại được coi là hợp đồng thương mại tại Việt Nam, dẫn đến việc thiếu công khai và minh bạch trong quá trình thực hiện, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi người dân Việc thu phí tại cầu Bến Thủy cũng cho thấy sự bất cập trong quản lý hợp đồng, khi nhà nước không thể quy định rõ ràng mức phí và thời gian thu phí Để xây dựng nền hành chính phục vụ, chính phủ cần cải cách quản lý dịch vụ công, tăng cường đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ và cải thiện khung pháp lý cho các hợp đồng hành chính Nghiên cứu về hợp đồng hành chính là cần thiết để đưa ra các quy định pháp luật phù hợp, thúc đẩy phát triển đầu tư công và dịch vụ công trong giai đoạn hiện nay.

Toàn cầu hóa và hội nhập đòi hỏi chính phủ phải cải cách để đáp ứng những thay đổi nhanh chóng về kinh tế, xã hội, chính trị và công nghệ Để nắm bắt xu hướng quản trị nhà nước toàn cầu và bối cảnh trong nước, Nhà nước hướng tới xây dựng "Chính phủ kiến tạo" Điều này bao gồm việc chính phủ chủ động thiết kế một hệ thống pháp luật hiệu quả và phù hợp.

Nhà nước cần tạo ra một môi trường thuận lợi cho doanh nghiệp tư nhân phát triển, chỉ can thiệp vào những lĩnh vực mà doanh nghiệp không thể đầu tư Việc xây dựng chính phủ điện tử và chuyển đổi từ hành chính cai trị sang hành chính phục vụ là ưu tiên hàng đầu, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước và chất lượng phục vụ người dân Sử dụng hợp đồng hành chính sẽ giúp cải thiện quản trị nhà nước trong cung cấp dịch vụ công, đáp ứng các tiêu chí quản trị tốt và yêu cầu của nền hành chính phục vụ.

Việc sử dụng hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước đang ngày càng trở nên phổ biến, đặc biệt là hợp đồng đối tác công tư (PPP) đang trở thành xu hướng toàn cầu Từ những năm 1980, Hoa Kỳ đã chứng kiến sự gia tăng tư nhân hóa, với sự tham gia của các bên phi chính phủ trong việc cung cấp dịch vụ công Chính phủ trước đây chủ yếu chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ thiết yếu như thực phẩm, nước, nhà ở, năng lượng và thuốc Tuy nhiên, vai trò của chính phủ đã thay đổi, khi các cơ quan hành chính ngày càng hợp tác với khu vực tư, cùng chia sẻ trách nhiệm cung cấp dịch vụ công Điều này đã mở rộng phạm vi mục đích công, với quy định về hàng hóa và dịch vụ do tổ chức ngoài chính phủ cung cấp ngày càng gia tăng Nhiều dự án PPP đã mang lại kết quả tích cực, như năm 2013, khi 24 bang của Hoa Kỳ áp dụng mô hình này thành công.

Kỳ đã ký hợp đồng với các đối tác tư nhân cho 94 con đường cao tốc trị giá 54,5 tỷ đô Tính đến năm 2007, Hoa Kỳ có khoảng 155.000 công ty cung cấp nước sạch, phục vụ khoảng 242 triệu người vào năm 2000 Điều này cho thấy việc cung cấp và phân phối nước sạch tại Hoa Kỳ rất đa dạng, không chỉ có một loại hình sở hữu công mà còn bao gồm các hợp tác xã và doanh nghiệp tư nhân đủ điều kiện.

Năm 2019, ngành công nghiệp cung ứng nước sạch tại Hoa Kỳ đạt 61,8 tỷ đô la, cho thấy tiềm năng lợi nhuận lớn cho các nhà đầu tư tư nhân Tại Việt Nam, nhu cầu hợp tác công tư trong cung cấp dịch vụ công cũng rất cao Theo quy hoạch, đến năm 2050, Việt Nam cần xây dựng 9.000 km đường cao tốc và gần 30.000 km đường quốc lộ, trong đó ngân sách chỉ đáp ứng 2/3, phần còn lại cần huy động từ nguồn vốn tư nhân Tuy nhiên, giai đoạn 2021-2022 chứng kiến sự thiếu hụt vốn tư nhân cho hạ tầng, tạo ra thách thức lớn trong việc thu hút 300.000 tỷ đồng vốn tư nhân trong 10 năm tới để đầu tư vào các dự án này Đảng đã có chủ trương và quan điểm cụ thể về cơ chế thu hút nguồn nhân lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng, được thể hiện trong quá trình xây dựng Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư.

Luật PPP năm 2020 đã kế thừa và bổ sung các quy định quan trọng nhằm đảm bảo tính đặc thù của đầu tư PPP, tạo ra môi trường pháp lý ổn định cho các dự án trong tương lai Điều này không chỉ tăng cường niềm tin cho cộng đồng nhà đầu tư và doanh nghiệp, đặc biệt là nhà đầu tư quốc tế, mà còn thu hút tối đa nguồn lực từ khu vực tư nhân Sự sử dụng hiệu quả nguồn lực này sẽ giúp bù đắp những thiếu hụt trong ngân sách nhà nước cho đầu tư cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, đồng thời tạo động lực mới cho sự phát triển bền vững của kinh tế - xã hội.

2 William C.Johnson, Public Administration Partnerships in Public Service, Waveland Press, 5th edition,

3 Revenue of the U.S water utility industry between 2000 and 2018, https://www.statista.com/statistics/192890/revenue-of-us-water-utilities-since-2000/#statistic , truy cập ngày 09/03/2022 Xem thêm phụ lục 1

Bài viết của Minh Phương (2022) nhấn mạnh rằng phương thức đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam chưa thu hút được nhiều bên tư nhân do quy định hướng dẫn thi hành còn hạn chế, dẫn đến nhiều dự án phải tạm dừng hoặc chuyển đổi thành đầu tư công Đại hội Đảng lần thứ XIII đã chỉ ra xu hướng phát triển kinh tế mới, trong đó nhấn mạnh việc chuyển giao các công việc không cần thiết cho nhà nước cho tổ chức xã hội và thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ công Chính phủ cũng đang tập trung vào việc cơ cấu lại đầu tư công để thu hút vốn từ khu vực tư nhân Nghị quyết số 76/NQ-CP đã xác định cải cách hành chính cần dựa trên lợi ích của người dân và doanh nghiệp, nhằm nâng cao chất lượng phục vụ của cơ quan hành chính Những thay đổi này cho thấy Việt Nam đang hướng tới quản trị nhà nước hiện đại, với mục tiêu phát triển bền vững, trong đó hợp đồng hành chính đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước.

5 Đảng cộng sản Việt Nam (2021), sđd, tập 2, tr.98

6 Đảng cộng sản Việt Nam(2021), sđd, tập 2, tr.114

Đảng Cộng sản Việt Nam (2021) nhấn mạnh rằng việc cải cách đã góp phần quan trọng trong việc thay đổi phương thức và hình thức hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan hành chính.

Hợp đồng hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc thay thế phương pháp mệnh lệnh hành chính, bảo vệ quyền lợi của cá nhân, tổ chức và nhà nước Sự ra đời của hợp đồng này thúc đẩy phát triển dịch vụ công, giảm chi phí ngân sách và biên chế nhà nước, đồng thời nâng cao tính công khai, minh bạch trong hoạt động công quyền Hợp đồng hành chính cũng tạo mối quan hệ trách nhiệm giữa nhà nước và công dân, giúp công quyền gần gũi hơn với người dân Việc chuyển đổi hợp đồng dân sự và lao động thành hợp đồng hành chính đảm bảo tính nghiêm minh trong thực hiện hợp đồng Giải quyết tranh chấp hợp đồng hành chính ít gây tổn hại về kinh tế hơn so với tranh chấp dân sự Tuy nhiên, sự thiếu hụt khung pháp luật về hợp đồng hành chính ảnh hưởng đến hiệu quả và bảo vệ lợi ích chung của xã hội Do đó, việc nghiên cứu lý luận và pháp luật về hợp đồng hành chính là cần thiết để xác định và thống nhất quy định pháp lý, từ đó giúp Nhà nước thực hiện chức năng hiệu quả và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

8 Phạm Hồng Thái (2013), “Hợp đồng hành chính - hình thức hoạt động hành chính nhà nước”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2013

Trong bối cảnh giao lưu quốc tế hiện nay, việc nghiên cứu so sánh pháp luật hành chính giữa Việt Nam và các quốc gia khác trở nên cần thiết, mặc dù mỗi quốc gia có đặc thù chính trị riêng Các chuyên gia luật so sánh hiện đại nhấn mạnh rằng điều này không phải là rào cản mà là cơ hội để tiếp nhận các phương thức quản lý hiện đại Việc tìm hiểu và chọn lọc kinh nghiệm quốc tế sẽ giúp Việt Nam hoàn thiện quy định về hợp đồng hành chính, từ đó nâng cao hiệu quả áp dụng trong thực tiễn.

Nghiên cứu đề tài “Pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia và so sánh với Việt Nam” là cần thiết trong giai đoạn hiện nay Việc này giúp xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính tại Việt Nam, đồng thời học hỏi kinh nghiệm từ pháp luật quốc tế Mục tiêu là nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu

Luận án được thực hiện với các câu hỏi nghiên cứu như sau:

- Hợp đồng hành chính có những đặc điểm gì tương đồng và khác biệt với các loại hợp đồng Dân sự, Kinh tế khác?

- Hợp đồng hành chính có vai trò như thế nào trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người?

Hợp đồng hành chính trong pháp luật các nước như Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng và khác biệt so với Việt Nam Các quốc gia này thường quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng, đồng thời chú trọng đến tính minh bạch và công bằng Tuy nhiên, Việt Nam có thể học hỏi từ các nước này về việc cải thiện quy trình soạn thảo và thực thi hợp đồng, cũng như tăng cường bảo vệ quyền lợi của công dân Việc áp dụng các kinh nghiệm quốc tế vào thực tiễn pháp lý Việt Nam sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý hành chính và thúc đẩy sự phát triển kinh tế.

- Khả năng hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam như thế nào?

4.2 Giả thuyết nghiên cứu Để bước đầu trả lời cho các câu hỏi nghiên cứu trên, NCS đưa ra các giả thuyết nghiên cứu của Luận án:

Hợp đồng hành chính (HĐHC) có những đặc điểm chung với các hợp đồng dân sự, kinh tế, thương mại, nhưng cũng sở hữu những đặc thù riêng đòi hỏi sự điều chỉnh bằng pháp luật cụ thể Hiện nay, đã có một số loại hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong các lĩnh vực như đầu tư công và cung ứng dịch vụ công (điện, nước sạch, thu gom rác…), nhưng vẫn thiếu một khung pháp luật chung quy định về trình tự, thủ tục giao kết, điều kiện giao kết và cơ chế giải quyết tranh chấp Do đó, việc xây dựng pháp luật về hợp đồng hành chính là cần thiết.

Việc thiếu quy định rõ ràng về Hợp đồng hành chính đã gây ra nhiều vấn đề thực tiễn, như hiệu quả cung cấp dịch vụ công không được đảm bảo do sự tham gia của bên tư nhân Hơn nữa, hiện chưa có khung pháp lý thống nhất cho thủ tục đàm phán và giao kết hợp đồng cung ứng dịch vụ công, dẫn đến việc quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong HĐHC chưa được bảo vệ tốt nhất.

Nhà nước cần xác định các định hướng và giải pháp để nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công, đồng thời xây dựng nhà nước pháp quyền phù hợp với xu hướng phát triển toàn cầu Điều này đảm bảo nền hành chính phục vụ được hình thành thông qua việc quy định khung pháp luật về hoạt động hành chính.

Hợp đồng hành chính là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước, phát triển dịch vụ công và kinh tế, đã được nhiều quốc gia áp dụng thành công Tại Việt Nam, sự không phân biệt giữa hợp đồng hành chính và các hợp đồng dân sự, thương mại đã dẫn đến những bất cập trong pháp luật điều chỉnh hợp đồng hành chính Nghiên cứu này nhằm xây dựng và củng cố cơ sở lý luận, đồng thời học hỏi kinh nghiệm từ pháp luật hợp đồng hành chính của một số quốc gia, nhằm hoàn thiện pháp luật Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền con người và phát triển kinh tế - xã hội bền vững.

Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cơ sở phương pháp luận

Luận án nghiên cứu dựa trên các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, cùng với quan điểm của Đảng và Nhà nước về quản trị nhà nước hiện đại Mục tiêu là cung cấp dịch vụ công nhằm đáp ứng quyền và nhu cầu cơ bản của người dân, từ đó xây dựng và phát triển chế định hợp đồng hành chính phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.

Luận án tiếp cận theo phương pháp hiện đại dựa trên quyền, phù hợp với bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và bảo vệ quyền con người Cung ứng dịch vụ công không chỉ là trách nhiệm của nhà nước mà còn là quyền của người dân Để xây dựng nền hành chính phục vụ, cần chuyển từ tư duy quản lý cấm đoán sang cách tiếp cận dựa trên quyền, nhằm đảm bảo quyền lợi của công dân trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ công Phương pháp này cũng sẽ giúp hoàn thiện pháp luật, bảo vệ quyền lợi của các chủ thể cung cấp và sử dụng dịch vụ công Đặc biệt, trong hợp đồng đối tác công tư, cách tiếp cận dựa trên quyền sẽ tạo ra các quy định bảo vệ quyền hợp pháp của các bên, giảm thiểu mối quan hệ bất bình đẳng giữa bên tư nhân và cơ quan nhà nước.

Để thực hiện nghiên cứu, NCS áp dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Điều này thể hiện qua hai khía cạnh chính: thứ nhất, nghiên cứu hợp đồng hành chính trong mối tương quan với hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế; thứ hai, ghi nhận và xây dựng pháp luật về hợp đồng hành chính phù hợp với các điều kiện thực tế của Nhà nước và xã hội trong giai đoạn phát triển hiện nay.

Quá trình nghiên cứu Luận án dựa trên tư tưởng Hồ Chí Minh về quản lý nhà nước và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Bài viết cũng đề cập đến cải cách quản lý hành chính nhà nước và việc thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh hiện nay.

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận án bao gồm:

Phương pháp phân tích được áp dụng nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực trạng quy định pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính ở các quốc gia được nghiên cứu.

Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để hệ thống hóa các quan điểm khác nhau về hợp đồng hành chính

Phương pháp thống kê và nghiên cứu vụ việc điển hình được áp dụng nhằm làm rõ các quy định pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính tại các quốc gia trong quá trình nghiên cứu.

Phương pháp hệ thống: được sử dụng để làm rõ các vấn đề lý luận, thực trạng quy định của pháp luật về hợp đồng hành chính

Phương pháp lịch sử cụ thể được áp dụng để làm rõ các quy định pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính ở nhiều quốc gia, cũng như một số loại hợp đồng tại Việt Nam Phương pháp này giúp phân tích sự hình thành và phát triển của các quy định này qua các giai đoạn từ khi ra đời cho đến hiện tại.

Phương pháp so sánh luật học được áp dụng để nghiên cứu và đối chiếu các hệ thống pháp luật tiêu biểu, đặc biệt là các truyền thống pháp luật, với các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.

Phương pháp so sánh luật học là phương pháp chủ đạo trong nghiên cứu về hợp đồng hành chính tại Việt Nam, nơi mà loại hợp đồng này chưa được quy định rõ ràng Phương pháp này giúp nhận diện và tìm ra các quy định có thể cấy ghép từ hệ thống pháp luật khác, nhằm hoàn thiện pháp luật Việt Nam Luật so sánh không chỉ tìm kiếm sự tương đồng và khác biệt giữa các hệ thống pháp luật mà còn mở rộng sang lĩnh vực luật công, như luật hiến pháp và luật hành chính Việc nghiên cứu kinh nghiệm và giải pháp pháp luật từ các quốc gia khác giúp cải cách pháp luật quốc gia một cách hiệu quả, dự báo tác động của các đạo luật đối với xã hội Cấy ghép pháp luật là hoạt động quan trọng, giúp thực hiện cải cách nhanh chóng và tiết kiệm, nhưng thành công phụ thuộc vào sự phù hợp của các quy định với bối cảnh tự nhiên, chính trị và kinh tế xã hội của Việt Nam Do đó, nghiên cứu cẩn thận bối cảnh Việt Nam là cần thiết để kiến nghị những quy định hợp đồng hành chính phù hợp nhất với hệ thống pháp luật hiện tại.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án

Luận án này tổng hợp quan niệm về hợp đồng hành chính trong pháp luật quốc tế, đồng thời đề xuất các tiêu chí nhận diện hợp đồng hành chính một cách rõ ràng và có hệ thống.

9 Eberle, Edward J (2011) "The Methodology of Comparative Law," Roger Williams University Law Review: Vol 16: Iss 1, Article 2, tr.54

Bài viết của Phạm Trọng Nghĩa (2010) trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp đã nghiên cứu sâu về cấy ghép pháp luật và lý luận về Hợp đồng hành chính tại Việt Nam Nghiên cứu này đóng góp quan trọng vào việc hoàn thiện lý luận về hợp đồng hành chính, giúp nâng cao nhận thức và hiểu biết về lĩnh vực này trong bối cảnh pháp lý hiện nay.

Trong thực tiễn, nhiều hợp đồng hành chính tại Việt Nam tồn tại nhưng chưa được pháp luật công nhận, điều này đặt ra yêu cầu cần hoàn thiện lý luận để thúc đẩy pháp luật về hợp đồng hành chính Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, việc nghiên cứu chế định hợp đồng hành chính ở các quốc gia phát triển là cần thiết để đảm bảo tính tương thích với các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia Điều này sẽ góp phần thúc đẩy hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, đồng thời phát triển dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân.

Kết cấu của luận án

Luận án được cấu trúc thành bốn chương chính, bao gồm phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục Chương 1 sẽ cung cấp tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.

Chương 2: Một số vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng hành chính và pháp luật về hợp đồng hành chính

Chương 3: Pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và Việt Nam

Chương 4: Giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Tình hình nghiên cứu trong nước

Tại Việt Nam, một số hợp đồng có đặc điểm của hợp đồng hành chính đã xuất hiện, mặc dù pháp luật vẫn chưa công nhận loại hợp đồng này Gần đây, hợp đồng hành chính đã thu hút sự chú ý của các nhà nghiên cứu, dẫn đến nhiều nghiên cứu liên quan được thực hiện Những công trình này cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn, hỗ trợ tác giả trong việc triển khai nghiên cứu về đề tài này.

1.1.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến lý luận về hợp đồng hành chính

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về các khái niệm, đặc điểm của hợp đồng hành chính

Công trình nghiên cứu của Đào Đăng Kiên (2002) với đề tài "Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế" là nghiên cứu cấp Bộ đầu tiên tại Việt Nam về hợp đồng hành chính Tác giả đã sử dụng thuật ngữ hợp đồng hành chính và hệ thống hóa các vấn đề lý luận liên quan, bao gồm khái niệm, tiêu chí xác định hợp đồng hành chính, và sự phân biệt giữa hợp đồng hành chính với hợp đồng kinh tế và dân sự Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các đặc trưng của hợp đồng hành chính liên quan đến chủ thể, nguyên tắc có thể thay đổi, nội dung, cũng như quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia.

Đề tài này đã được xuất bản thành sách chuyên khảo mang tên "Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế" do NXB Thống kê phát hành vào năm 2005.

Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung ở Miền Bắc, không có nghiên cứu nào về hợp đồng hành chính do ảnh hưởng của chiến tranh và quản lý kinh tế Ngược lại, Miền Nam trước năm 1975 đã tiếp thu tri thức phương Tây, dẫn đến sự phát triển hơn trong lĩnh vực này, với hợp đồng hành chính được đề cập một cách cơ bản Cuốn "Luật hành chính" của Nguyễn Độ xuất bản tại Sài Gòn năm 1969 đã nhấn mạnh đến khế ước hành chính, cùng với giáo trình Luật hành chính do Cần Chi biên soạn.

1992, cũng có đề cập đến khế ước hành chính Nguồn: Phạm Hồng Thái, Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, NXB ĐHQG HN, 2016, tr.48

Nghiên cứu thể lệ hợp đồng hành chính và phân tích thẩm quyền tài phán của tòa án hành chính là đề tài quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh kiện tụng của LG Ngô Ngọc Bửu, chủ nhiệm Sở Khoa học Công nghệ và Môi trường TP Hồ Chí Minh Việc hiểu rõ quy định và thẩm quyền này sẽ giúp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực hành chính.

Vào tháng 2 năm 1998, thuật ngữ "hợp đồng hành chính" đã được đề cập, theo Đào Đăng Kiên trong nghiên cứu "Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế" (2002) Nghiên cứu này chỉ ra rằng các cơ quan hành chính nhà nước có các điều khoản quá lệ, thể hiện sự ưu thế hơn và không ngang bằng về quyền và nghĩa vụ với các bên đối tác Mặc dù có những tiêu chí về chất lượng hợp đồng, tranh chấp và khiếu kiện, công trình này vẫn chưa đạt được tính khái quát cao về lý luận, chủ yếu tập trung vào thực trạng các hợp đồng trong lĩnh vực kinh tế và sử dụng nhiều ví dụ thực tiễn để minh họa đặc điểm của hợp đồng hành chính.

Nguyễn Cửu Việt (2010), Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia

Trong cuốn giáo trình, tác giả đã trình bày về hợp đồng hành chính, bao gồm khái niệm, đặc điểm và tiêu chí xác định các loại hợp đồng này Theo tác giả Nguyễn Cửu Việt, hợp đồng hành chính là hợp đồng do một pháp nhân công ký hoặc được ký thay, nhằm thực hiện công vụ hoặc có điều khoản vượt ra ngoài luật thông thường Tác giả cũng phân loại một số loại hợp đồng hành chính dựa trên quan điểm của các học giả nước ngoài.

Phạm Hồng Thái (2016), Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước,

Cuốn sách chuyên khảo của Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội là công trình nghiên cứu toàn diện và cập nhật nhất về hợp đồng hành chính tại Việt Nam hiện nay.

Chương 2 của cuốn sách trình bày những vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính gồm các khía cạnh: sự hình thành hợp đồng hành chính và nhận thức về hợp đồng hành chính; khái niệm, đặc điểm, phân loại và vai trò của hợp đồng hành chính; phân biệt hợp đồng hành chính với các hiện tượng pháp lý khác GS Phạm Hồng Thái cho rằng hợp đồng hành chính mang một số đặc điểm như sau: thứ nhất, hợp đồng hành chính là một loại hợp đồng pháp lý được điều chỉnh bởi những quy pháp pháp luật hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp có thể áp dụng các quy định của luật tư; Thứ hai, một bên trong quan hệ

Hợp đồng hành chính, theo Nguyễn Cửu Việt (2010), là sự thỏa thuận giữa pháp nhân công quyền và cá nhân hoặc pháp nhân, nhằm thực hiện công vụ và dịch vụ công, phục vụ lợi ích chung của xã hội Đặc điểm nổi bật của hợp đồng hành chính là nội dung vượt ra ngoài phạm vi pháp luật dân sự - kinh tế, với các quyền và nghĩa vụ đặc biệt cho pháp nhân công quyền, bao gồm quyền điều chỉnh nội dung hợp đồng và đình chỉ thực hiện hợp đồng vì lợi ích công Tranh chấp liên quan đến hợp đồng hành chính được giải quyết bởi các bên, cơ quan hành chính có thẩm quyền hoặc tòa án, tùy thuộc vào quy định của từng quốc gia Hợp đồng hành chính luôn được thể hiện dưới hình thức văn bản và phải tuân thủ sự giám sát của cơ quan cấp trên và xã hội trong quá trình giao kết và thực hiện.

Các vấn đề lý luận được đề cập trong các công trình nghiên cứu có mối liên hệ chặt chẽ với các vấn đề của luận án, tạo nền tảng vững chắc cho nghiên cứu sinh trong việc xây dựng khái niệm và nhận diện những đặc điểm bản chất của hợp đồng hành chính.

Trong nghiên cứu của Đào Đăng Kiên (2002) về phân loại hợp đồng hành chính, tác giả đã chỉ ra các dạng hợp đồng như hợp đồng chuyển nhượng dịch vụ công, hợp đồng chuyển nhượng việc làm công chính, hợp đồng giao thầu công chính và hợp đồng giao ước trợ giúp Chương 2 của đề tài tập trung vào thực trạng áp dụng hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước về kinh tế tại Việt Nam, với các loại hợp đồng như hợp đồng đấu thầu công chính và hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) Tác giả đã minh họa thông qua nghiên cứu 8 hợp đồng trong các lĩnh vực như giao nhận công trình, BOT và hợp đồng dịch vụ, cho thấy những đặc điểm nổi bật của hợp đồng hành chính.

Phạm Hồng Thái (2016) trong tác phẩm "Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước" đã phân loại hợp đồng hành chính dựa trên mục đích, bao gồm hợp đồng thực hiện công vụ, hợp đồng thực hiện dịch vụ công và hợp đồng cung ứng dịch vụ hành chính công Hợp đồng thực hiện công vụ bao gồm các loại như hợp đồng làm việc trong cơ quan nhà nước, hợp đồng theo mùa vụ, hợp đồng canh gác trụ sở, và hợp đồng với tổ chức xã hội nhằm bảo đảm an ninh trật tự Hợp đồng thực hiện dịch vụ công liên quan đến việc mua dịch vụ từ cá nhân, tổ chức, khai thác tài sản nhà nước, và đầu tư xây dựng công trình công cộng Cuối cùng, hợp đồng cung ứng dịch vụ hành chính công tập trung vào việc cung cấp các dịch vụ hành chính như cấp giấy phép, công chứng, và kiểm tra hành chính.

Thứ ba, các công trình nghiên cứu về vai trò, ý nghĩa của hợp đồng hành chính

Bài viết của Phạm Hồng Thái (2015) trên Tạp chí Khoa học - Đại học quốc gia Hà Nội giới thiệu lịch sử phát triển của hợp đồng hành chính tại Việt Nam và trên thế giới Tác giả chỉ ra rằng, trong các chế độ nhà nước phong kiến và chủ nô, chức năng cai trị chiếm ưu thế, nhưng hợp đồng hành chính đã bắt đầu hình thành từ sớm Sau khi nhà nước tư sản ra đời, việc ký kết hợp đồng giữa nhà nước và cá nhân, tổ chức để cung ứng dịch vụ công ngày càng phát triển Đặc biệt, sau đại chiến thế giới thứ hai, xu hướng "tư nhân hóa" và "xã hội hóa" đã dẫn đến sự đa dạng hóa các hình thức hợp đồng hành chính Tại Việt Nam, từ năm 1945, nhà nước đã thừa nhận hình thức “thầu công vụ” và đến đầu những năm 90, đã bắt đầu xã hội hóa một số dịch vụ công Nhiều loại hợp đồng hành chính như hợp đồng giao thầu công chính, hợp đồng cung ứng vật tư kỹ thuật, và hợp đồng hợp tác đã xuất hiện Mặc dù hợp đồng hành chính đã phát triển mạnh mẽ, nhưng nghiên cứu về lĩnh vực này vẫn còn hạn chế Cuối bài viết, tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước hiện nay.

Phạm Hồng Thái (2013) trong bài viết "Hợp đồng hành chính - hình thức hoạt động hành chính nhà nước" đã trình bày các vấn đề lý luận và thực tiễn về hợp đồng hành chính tại Việt Nam Tác giả định nghĩa hợp đồng hành chính là một loại hợp đồng pháp lý đặc biệt, được hình thành từ sự thống nhất ý chí của các chủ thể luật hành chính, trong đó có ít nhất một chủ thể là pháp nhân công pháp, nhằm đáp ứng nhu cầu của nhà nước và xã hội Hợp đồng hành chính được coi là một hình thức hoạt động hành chính của nhà nước, bên cạnh việc ban hành quyết định pháp luật, còn bao gồm ký kết hợp đồng để giải quyết các vấn đề phát sinh trong hoạt động hành chính Tác giả chỉ ra nhiều loại hợp đồng hành chính hiện có ở Việt Nam, như hợp đồng giữa pháp nhân công pháp và người lao động, hợp đồng trong nghiên cứu khoa học, và các hợp đồng liên quan đến xây dựng và thu hồi đất Trong bối cảnh cải cách hành chính, hợp đồng hành chính ngày càng trở nên quan trọng trong hoạt động của nhà nước và xã hội, mở rộng ra tất cả các lĩnh vực quản lý hành chính.

1.1.2 Các công trình liên quan đến thực trạng pháp luật về hợp đồng hành chính

Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Pháp luật về hợp đồng hành chính có nguồn gốc từ Pháp và đã phát triển mạnh mẽ sau sự ra đời của Tham chính viện Hệ thống này được áp dụng rộng rãi tại các quốc gia theo truyền thống Civil Law như Đức, Romania, Ba Lan, cũng như ở những quốc gia chịu ảnh hưởng của pháp luật Châu Âu lục địa như Estonia.

14 Xem: Singh M.P, 1985, German Administrative Law, Springer, Berlin, Heidelberg, tr 50

15 Xem: Catalin-Silviu Sararu, The Termination of Administrative Contracts in the Romanian and French Law, Acta U Danubius Jur 17 (2011) Nguồn: Heinonline.org

16 Xem: Agnieszka Grzesiok-Horosz; Piotr Horosz, Contracts in Public Administration, Acta U Danubius Jur 17 (2011) Nguồn: Heinonline.org

Hợp đồng chính phủ, tương đương với hợp đồng hành chính trong các quốc gia thuộc hệ thống pháp luật Common Law như Anh, Mỹ và Úc, đã phát triển mạnh mẽ từ những năm 1980 đến nay Sự phát triển này diễn ra trong bối cảnh phong trào tư nhân hóa dịch vụ công và đổi mới quản trị nhà nước từ mô hình cai trị sang phục vụ Trong khi đó, một số quốc gia theo dòng họ pháp luật XHCN như Trung Quốc, Nga và Mông Cổ đang trong quá trình chuyển đổi.

Gần đây, nhiều nghiên cứu đã được thực hiện về hợp đồng hành chính và hợp đồng chính phủ, trong đó hợp tác công tư (PPP) thu hút sự quan tâm lớn Các nghiên cứu này thường được phân loại thành hai nhóm: (1) nghiên cứu lý luận về hợp đồng hành chính; và (2) nghiên cứu pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính.

1.2.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến lý luận về hợp đồng hành chính

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về các khái niệm, đặc điểm của hợp đồng hành chính

Thuật ngữ "hợp đồng hành chính" được sử dụng rộng rãi trong pháp luật của nhiều quốc gia Châu Âu lục địa và các khu vực khác trên thế giới.

17 Xem: Ayoub M Al-Jarbou (2011) , Administrative Contracts under Saudi Arabian Law, 41 Public Law Jounal Nguồn Heinonline.org

18 Xem: Gabriela Shalev (1979), Administrative Contracts, Israel Law Review, Vol 14

19 Hợp đồng hành chính được quy định trong Luật hợp đồng của Trung quốc Contract Law of The People's Republic of China Nguồn: wipo.int/edocs/lexdocs/laws

20 Xem: Đ.Nh Bakhrắc (2010), Luật hành chính Nga, Nxb EKXMO Dẫn theo GS Phạm Hồng Thái (2016), Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, NXB ĐHQG, tr 66

Luật Hành chính chung của Mông Cổ quy định về Hợp đồng hành chính trong Chương V, từ Điều 52 đến Điều 58 Đây là những điều khoản quan trọng giúp xác định các nguyên tắc và quy định liên quan đến hợp đồng hành chính trong hệ thống pháp luật của Mông Cổ Thông tin chi tiết có thể được tham khảo tại nguồn tài liệu pháp lý từ Lexadin.

22 Xem: A.C.L Davies (2008), "The public law of goverment contracts", Oxford University Press

23 Xem: Steven Feldman, W Keyes (2016), Government Contracts In A Nutshell, 6th (West Nutshell Series), West Academy

Bài giảng thường niên của The Hon Km Hayne AC (2017) tại Melbourne University Law Review đã chỉ ra rằng, mặc dù có nhiều điểm tương đồng giữa các hệ thống pháp luật trong Liên minh Châu Âu, nhưng vẫn tồn tại những khác biệt rõ rệt về trình độ và sự phát triển của pháp luật cũng như thực tiễn pháp luật Những khác biệt này chủ yếu do ảnh hưởng của lịch sử, chế độ chính trị, hình thức chính thể, cấu trúc nhà nước, cùng với các yếu tố chính trị, kinh tế - xã hội, truyền thống và lịch sử của từng quốc gia.

Hợp đồng hành chính có nguồn gốc từ Pháp và được quy định trong nhiều văn bản pháp luật như Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công Hệ thống án lệ hành chính cũng đã phát triển từ khi thành lập Tham Chính Viện Nhiều nghiên cứu của học giả Pháp, như cuốn sách của Martine Lombard và Gilles Dumont (2007) mang tên “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp”, đã được xuất bản tại Việt Nam và cung cấp cái nhìn tổng quan về pháp luật hành chính của Pháp Trong cuốn sách này, vấn đề hợp đồng hành chính được giới thiệu trong chương VIII, bao gồm khái niệm và nguồn luật áp dụng cho hợp đồng hành chính.

Các tác giả nêu rõ rằng hợp đồng hành chính ở Pháp được xác định dựa trên quy định pháp luật và án lệ Theo pháp luật, hầu hết các hợp đồng hành chính phải có ít nhất một bên là pháp nhân công pháp Án lệ yêu cầu hợp đồng hành chính phải đáp ứng hai điều kiện: một bên giao kết là pháp nhân công pháp và hợp đồng phải thể hiện ý định của cơ quan hành chính nhà nước nhằm tránh áp dụng các quy định pháp luật Điều này cho thấy rằng sự hiện diện của cơ quan nhà nước không phải là yếu tố quyết định hợp đồng hành chính, mà chính mục đích và nội dung của hợp đồng mới là yếu tố quyết định.

Cộng hòa liên bang Đức đã sớm thiết lập một hệ thống quy định về Hợp đồng hành chính, với Chương IV của Luật Thủ tục hành chính quy định rõ ràng về vấn đề này Cuốn sách "German legal system and Laws" của Nigel Foster và Satish Sule (2010) cung cấp cái nhìn tổng quan về hệ thống pháp luật Đức, đặc biệt trong Chương 8 về Luật hành chính, nơi tác giả trình bày nguồn luật hành chính, cơ quan hành chính, nguyên tắc cơ bản của Luật hành chính, các hình thức hành vi hành chính, kiểm soát tính hợp hiến và bồi thường thiệt hại.

Hợp đồng trong lĩnh vực luật công được xem như một công cụ quản lý hành chính, hoạt động như một hợp đồng dân sự thuần túy nhằm thực hiện công vụ Theo quy định, các nguyên tắc chung của hợp đồng dân sự sẽ được áp dụng, trừ những quy định khác Những hợp đồng này tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình một cách linh hoạt hơn.

Bài tạp chí của Alan W Mewett (1960), “The theory of contracts”, Mc Grill

Law Journal Tác giả trình bày các lí thuyết về hợp đồng chính phủ (Government

Contracts) của Pháp, Anh, Mỹ Tác giả cho rằng khái niệm về hợp đồng chính phủ ở

Mỹ tương đương với thuật ngữ hợp đồng hành chính ở Pháp, nơi phân biệt giữa hợp đồng dân sự và hợp đồng hành chính Sự khác biệt chủ yếu không nằm ở chủ thể, mà ở đối tượng và mục đích của hợp đồng Nếu không tuân thủ nguyên tắc hợp đồng hành chính, nó trở thành hợp đồng dân sự, với cơ quan hành chính chịu trách nhiệm như bên tư nhân Hợp đồng hành chính nhằm thực hiện dịch vụ công và quy định về quyền, trách nhiệm pháp lý theo quy tắc đặc biệt Tại Hoa Kỳ, nguyên tắc đàm phán lại là một đặc điểm quan trọng của luật hợp đồng chính phủ, đặc biệt trong thời chiến, khi nhà thầu có thể thu lợi từ hợp đồng chính phủ Luật tái đàm phán 1951 quy định các điều khoản về đàm phán lại trong hợp đồng chính phủ, đặc biệt là hợp đồng quân sự.

Thứ hai, các công trình nghiên cứu về các loại hợp đồng hành chính

Trong cuốn sách "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martine Lombard và Gilles Dumont (2007), các hình thức hợp đồng hành chính tại Pháp được đề cập, bao gồm hợp đồng giao thầu công, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công, hợp đồng hợp tác công tư và một số hợp đồng khác Hợp đồng giao thầu công được định nghĩa tại trang 391 theo Điều 1 của Bộ pháp điển về giao thầu công, là hợp đồng có đền bù giữa pháp nhân công pháp và các chủ thể khác nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng công trình, mua sắm hàng hóa hoặc cung ứng dịch vụ Tại trang 393, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công được định nghĩa là hợp đồng mà pháp nhân công pháp giao việc quản lý dịch vụ công cho đối tác, với thù lao phụ thuộc vào kết quả khai thác dịch vụ Sự khác biệt giữa hai loại hợp đồng này nằm ở việc hợp đồng quản lý dịch vụ công có thể chia lãi cho người quản lý, nhưng thù lao phải dựa vào kết quả quản lý và người quản lý phải gánh một phần rủi ro trong hoạt động khai thác dịch vụ.

Các hợp đồng thuê quản lý không được hưởng chế độ pháp lý của hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công mà thuộc về hợp đồng giao thầu công, trong khi Nhà nước vẫn phải chịu rủi ro và chi phí khai thác Hợp đồng hợp tác công - tư của Pháp, được phát triển từ mô hình Anh, nhằm giải quyết vấn đề nguồn vốn đầu tư cho các công trình của Nhà nước, là hình thức hợp tác giữa cơ quan công quyền và doanh nghiệp Pháp luật Pháp đã thiết lập ba cơ chế hợp tác công - tư: thứ nhất, hợp đồng xây dựng - bảo dưỡng cho phép Nhà nước giao nhiệm vụ thiết kế, xây dựng và bảo trì cho cá nhân hoặc nhóm; thứ hai, hợp đồng thuê đất xây dựng giữa Nhà nước và tư nhân để xây dựng công trình và chuyển giao quyền sở hữu sau khi hết hạn hợp đồng; thứ ba, hợp đồng thuê dài hạn công sở hành chính phục vụ lợi ích chung Ngoài ra, còn có các loại hợp đồng hành chính khác liên quan đến công sản, thuế, hải quan và tranh chấp hợp đồng.

William C Johnson (2014) trong cuốn sách “Public Administration Partnerships in Public Service” đã giới thiệu về quan hệ hợp đồng trong luật hành chính công tại Hoa Kỳ Chương 4, mang tên "Bên tư nhân trong hành chính công", tập trung vào các hình thức hợp tác giữa cơ quan hành chính và tổ chức tư nhân nhằm thực hiện các nhiệm vụ phục vụ công cộng Các hình thức hợp tác công – tư được đề cập bao gồm: Tư nhân hóa hoàn toàn, Quy định phiếu mua hàng, Hợp đồng hàng hóa và dịch vụ, cùng với Mối quan hệ đối tác công – tư.

A.C.L Davies (2008), The public law of govement contracts, Oxford

Trong cuốn sách của mình, tác giả phân tích sự phổ biến của hợp đồng chính phủ ở Anh, đặc biệt trong các lĩnh vực như giao thông, y tế, nhà ở xã hội và an sinh xã hội Hợp đồng này được thực hiện qua năm hình thức chính, bao gồm: hợp đồng lao động cho công chức và nhân viên khu vực công, hợp đồng liên quan đến hàng hóa và dịch vụ công, hợp đồng dựa trên sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), đối tác công tư (PPP), thỏa thuận nhượng quyền và cấp phép, cùng với thỏa thuận nội bộ giữa các cơ quan nhà nước có tính chất tương tự như hợp đồng.

Thứ ba, các công trình nghiên cứu về vai trò, ý nghĩa của hợp đồng hành chính

William C.Johnson (2014), “Public Administration Partnerships in Public

Service”, Waveland Press, 5th edition Tác giả cho thấy thực trạng gần đây ở Hoa

Kỳ, các cơ quan hành chính gia tăng sự hợp tác đối với khu vực tư, phạm vi của

Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài

1.3.1 Những vấn đề luận án kế thừa

Các nghiên cứu trong và ngoài nước đã đóng góp quan trọng vào việc hình thành tri thức khoa học về hợp đồng hành chính, cung cấp các cơ sở lý luận và thực tiễn cần thiết cho việc nghiên cứu đề tài này Những kết quả nghiên cứu này sẽ là nền tảng cho luận án tiếp theo.

Về các vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính

Các công trình nghiên cứu đã làm rõ khái niệm hợp đồng hành chính, chỉ ra các đặc điểm nổi bật của loại hợp đồng này, từ đó tạo cơ sở phân biệt hợp đồng hành chính với hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế.

Một số nghiên cứu đã chỉ ra việc phân loại hợp đồng hành chính, đồng thời xác định rằng một số hợp đồng tại Việt Nam có thể được so sánh với hợp đồng hành chính ở các quốc gia khác.

Nghiên cứu đã chỉ ra rằng hợp đồng hành chính là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước, đặc biệt trong việc quản lý dịch vụ công hiện nay.

Về các công trình nghiên cứu liên quan đến quy định pháp luật về hợp đồng hành chính

Nghiên cứu hợp đồng hành chính trong các công trình đã công bố tập trung vào quy định pháp luật về hợp đồng hành chính tại Cộng hòa Pháp và Nga Đặc biệt, hợp đồng hành chính của Pháp đã thể hiện rõ những đặc điểm nổi bật của loại hợp đồng này.

1.3.2 Những vấn đề chưa được nghiên cứu hoặc khi nghiên cứu có nhiều quan điểm khác nhau Đánh giá chung

Qua nghiên cứu các công trình liên quan đến đề tài luận án, cả trong nước và quốc tế, có thể nhận thấy một số vấn đề tồn tại trong tình hình nghiên cứu hiện tại.

Nhiều thông tin trong các tài liệu nghiên cứu hiện nay đã trở nên lỗi thời, như bài viết của Alan W Mewett về hợp đồng hành chính của Mỹ từ năm 1960, "The theory of contracts", Mc Grill Law Journal, không còn phù hợp với những thay đổi gần đây trong pháp luật Hoa Kỳ Tương tự, cuốn sách của Martine Lombard và Gilles Dumont (2007) về pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp cũng đã không cập nhật những thay đổi quan trọng trong luật hợp đồng hành chính kể từ đó.

Số lượng công trình nghiên cứu về hợp đồng hành chính ở Việt Nam còn hạn chế, đặc biệt là các nghiên cứu so sánh Từ năm 2000 trở lại đây, lĩnh vực này mới bắt đầu được chú ý, với số lượng nhà nghiên cứu còn ít Các nghiên cứu hiện tại thường tham khảo quan điểm và pháp luật nước ngoài, chủ yếu từ Pháp và Nga, nhưng chưa có công trình nào thực hiện nghiên cứu toàn diện về hợp đồng hành chính dưới góc độ so sánh với các quốc gia khác Học giả Phạm Hồng Thái cũng chỉ ra rằng hợp đồng hành chính là một vấn đề mới mẻ về lý luận và pháp lý tại Việt Nam, mở ra hướng nghiên cứu và thực tiễn mới, góp phần vào cải cách hành chính Do đó, cần thiết phải có nghiên cứu sâu sắc và toàn diện về pháp luật hợp đồng hành chính từ các quốc gia có kinh nghiệm để hiểu rõ hơn về xu hướng sử dụng hợp đồng hành chính hiện nay.

Về các vấn đề lý luận

Nhiều quan niệm về hợp đồng hành chính tại Việt Nam còn gây tranh cãi, đặc biệt là sự đồng nhất giữa hợp đồng hành chính và hợp đồng chính phủ Mặc dù một số quốc gia xác định có hợp đồng hành chính tại Việt Nam, nhưng thực tế lại áp dụng dưới hình thức hợp đồng dân sự hoặc hợp đồng kinh tế, như hợp đồng mua sắm tài sản công và hợp đồng đối tác công tư Điều này đặt ra câu hỏi về sự cần thiết của việc quy định hợp đồng hành chính tại Việt Nam, cũng như ý nghĩa của quy định này trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và cải cách hành chính hiện nay Luận án này sẽ nghiên cứu toàn diện các vấn đề chưa được giải quyết thỏa đáng trong các công trình nghiên cứu trước đây về chủ đề này.

Về vấn đề thực trạng pháp luật

Nghiên cứu so sánh hợp đồng hành chính trong pháp luật Việt Nam với pháp luật của một số quốc gia như Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Trung Quốc là một lĩnh vực chưa được khai thác toàn diện Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu từ các học giả quốc tế, nhưng luận án này là công trình đầu tiên cung cấp phân tích và đánh giá hệ thống về các quy định hợp đồng hành chính Luận án sẽ chỉ ra những điểm tương đồng và khác biệt trong quy định pháp luật giữa các quốc gia được chọn, đồng thời đưa ra những khuyến nghị hữu ích cho Việt Nam.

Những vấn đề luận án tiếp tục nghiên cứu

Trên cơ sở đánh giá tình hình nghiên cứu, luận án xác định những nội dung cần tiếp tục nghiên cứu bao gồm:

Luận án này tiếp tục nghiên cứu để xác định những đặc điểm riêng biệt của hợp đồng hành chính, phân biệt với hợp đồng dân sự và hợp đồng thương mại Nó sẽ khảo sát các loại hợp đồng hành chính hiện có và nhận diện một số hợp đồng hành chính tại Việt Nam Đồng thời, luận án cũng làm rõ vai trò quan trọng của hợp đồng hành chính, đặc biệt nhấn mạnh sự cần thiết của pháp luật về hợp đồng hành chính trong quản lý dịch vụ công trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam.

Về mặt thực trạng pháp luật

Nghiên cứu quy định pháp luật về hợp đồng hành chính tại Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Trung Quốc nhằm tìm hiểu nguồn gốc, sự tương đồng và khác biệt giữa các quốc gia Luận án tập trung vào các khía cạnh như nguồn luật điều chỉnh, hình thức, giao kết, nội dung, thực hiện hợp đồng hành chính, hợp đồng vô hiệu và giải quyết tranh chấp liên quan Đồng thời, đánh giá thực trạng quy định pháp luật về hợp đồng hành chính của Việt Nam so với các quốc gia đã nghiên cứu Dựa trên phân loại hợp đồng hành chính tại Việt Nam, luận án sẽ tiến hành so sánh với pháp luật của các nước khác dựa trên một số loại hợp đồng hành chính cơ bản.

Về giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam

Dựa trên kinh nghiệm từ pháp luật của Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Trung Quốc, luận án sẽ đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính Đóng góp quan trọng của luận án là củng cố lý luận về hợp đồng hành chính và đưa ra những kiến nghị cải tiến các quy định pháp luật liên quan, phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam và thông lệ quốc tế.

Nghiên cứu về hợp đồng hành chính tại Việt Nam hiện còn hạn chế và chưa phát triển mạnh mẽ, trong khi các quốc gia khác đã xây dựng hệ thống lý luận và quy định pháp luật rõ ràng về vấn đề này Khoa học luật hành chính Việt Nam thiếu các công trình nghiên cứu toàn diện, đặc biệt là từ góc độ so sánh Các nghiên cứu hiện tại chủ yếu tập trung vào pháp luật của Pháp và Nga, chưa phản ánh được tính đa dạng của các mô hình hợp đồng hành chính trên thế giới Luận án này sẽ tiếp cận vấn đề từ góc độ so sánh, xem xét các quốc gia điển hình như Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc và Việt Nam.

Luận án này nghiên cứu đặc điểm riêng của hợp đồng hành chính, phân biệt với hợp đồng dân sự, thương mại và các loại hợp đồng hành chính hiện tại Bài viết cũng liên hệ để nhận diện một số hợp đồng hành chính tại Việt Nam, làm rõ vai trò và sự cần thiết của pháp luật về hợp đồng hành chính trong quản lý dịch vụ công hiện nay Ngoài ra, luận án còn phân tích các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính ở Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc và Việt Nam để chỉ ra sự tương đồng và khác biệt, từ đó đề xuất giải pháp quy định hợp đồng hành chính phù hợp với bối cảnh Việt Nam.

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG HÀNH CHÍNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG HÀNH CHÍNH

Những vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính

2.1.1 Khái quát về dịch vụ công là đối tượng của hợp đồng hành chính

2.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của dịch vụ công

Dịch vụ công (Public Service) được định nghĩa trong từ điển Black’s Law Dictionary là “một dịch vụ được cung cấp hoặc hỗ trợ bởi chính quyền hoặc cơ quan đại diện của chính quyền.” Dịch vụ công gắn liền với hàng hóa công cộng, là những hàng hóa mà mọi người đều cần sử dụng, đảm bảo sự công bằng và bình đẳng, không phân biệt giai tầng xã hội hay sắc tộc Hàng hóa công cộng được duy trì mà không chạy theo lợi nhuận kinh tế, ngay cả khi không được tiêu dùng Đặc tính của dịch vụ công cho thấy đây là những hoạt động mà chính quyền phải thực hiện và chịu trách nhiệm cung ứng cho công dân Theo từ điển Le Petit Larousse, “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm,” cho thấy xu hướng chuyển giao một phần cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân.

25 Black's Law Dictionary - Free Online Legal Dictionary, https://thelawdictionary.org/public-service/

Theo Le Petit Larousse (1992) và nghiên cứu của Vũ Công Giao, Bùi Tiến Đạt, Nguyễn Thị Minh Hà (2020) trong cuốn "Dịch vụ công – một số vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn", dịch vụ công do bên tư nhân thực hiện vì lợi ích chung của cộng đồng chỉ được xem là dịch vụ công khi có sự can thiệp của nhà nước trong quá trình cung ứng dịch vụ đó.

Dịch vụ công hiện nay là vấn đề trung tâm trong quản lý hành chính của các quốc gia hiện đại, với vai trò cung ứng dịch vụ công được coi trọng hàng đầu, thể hiện chức năng xã hội của nhà nước Những quốc gia thực hiện tốt dịch vụ công thường được đánh giá cao về hiệu quả quản lý và uy tín chính phủ, đồng thời nhận được sự tín nhiệm từ người dân Tại Liên minh châu Âu, dịch vụ công đóng vai trò xương sống của xã hội và là cơ sở cho sự thịnh vượng của doanh nghiệp tư nhân, khi công dân sử dụng các dịch vụ này trong cuộc sống hàng ngày Khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào dịch vụ công để đầu tư vào cơ sở hạ tầng và đổi mới công nghệ, tạo ra một thị trường lớn cho sản phẩm Ở Việt Nam, quan niệm về dịch vụ công gắn liền với chức năng của nhà nước.

Dịch vụ công là các hoạt động thiết yếu phục vụ lợi ích chung của công dân và tổ chức, được thực hiện trực tiếp bởi Nhà nước hoặc ủy nhiệm cho các cơ sở ngoài nhà nước Mục đích của dịch vụ công là đảm bảo trật tự và công bằng xã hội, khác biệt với các dịch vụ thông thường Theo học giả Lê Chi Mai, dịch vụ công không phải là một khái niệm ghép mà thể hiện bản chất phục vụ lợi ích chung trong xã hội.

Dịch vụ công (DVC) là khái niệm chỉ các hoạt động của nhà nước, mang ý nghĩa riêng biệt và quan trọng Phạm trù dịch vụ trong DVC thể hiện vai trò của nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ cho cộng đồng, nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội.

27 https://www.ceep.eu/mapping-evolution-of-public-services-in-europe/, truy cập ngày 22/04/2021

Dịch vụ công (DVC) ở Việt Nam có những đặc điểm khác biệt so với dịch vụ thông thường, chủ yếu là dưới dạng phi hiện vật và chỉ được thực hiện khi có nhu cầu sử dụng Một số hình thức DVC như xây dựng cơ sở hạ tầng vẫn được coi là hiện vật Trong khi dịch vụ thông thường có thể do nhiều chủ thể trong nền kinh tế thị trường cung cấp, DVC chủ yếu do các tổ chức nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền thực hiện DVC không nhằm mục đích lợi nhuận mà đáp ứng nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân và cộng đồng, góp phần bảo đảm ổn định và công bằng xã hội Xét về bản chất, DVC liên quan đến hàng hóa công cộng và chức năng của nhà nước, với mục tiêu phục vụ lợi ích chung của cộng đồng.

Dịch vụ công không chỉ đơn thuần là cung cấp hàng hóa hay dịch vụ, mà thực chất nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội Lợi ích này có thể được thể hiện qua nhiều hình thức khác nhau, trong đó dịch vụ công đóng vai trò quan trọng trong việc kết nối và tạo sự liên đới giữa các thành viên trong cộng đồng Giáo sư Léon Duguit đã nhấn mạnh rằng dịch vụ công cần phải góp phần vào sự tương thuộc xã hội, điều này càng rõ ràng hơn sau Chiến tranh thế giới thứ hai khi các dịch vụ được phát triển để đáp ứng nhu cầu chung của người dân.

29 Lê Chi Mai (2003), sđd, tr.26

Dịch vụ công đóng vai trò quan trọng trong việc tái thiết nền kinh tế quốc gia và giảm bất bình đẳng xã hội Các dịch vụ như giao thông, cấp nước và năng lượng không chỉ phục vụ nhu cầu thiết yếu mà còn thể hiện sự liên kết giữa cộng đồng Ở vùng nông thôn, duy trì dịch vụ bưu chính và giao thông là cần thiết để bảo đảm đời sống xã hội và ngăn chặn suy giảm chất lượng cuộc sống do di cư vào đô thị Tại các khu vực ngoại ô và khu phố khó khăn, trường học và dịch vụ xã hội như chăm sóc sức khỏe, bảo trợ xã hội và văn hóa giúp giảm thiểu bất bình đẳng và phân tầng xã hội Việc áp dụng mức lệ phí ưu đãi cho các đối tượng xã hội như người thất nghiệp, học bổng, cựu chiến binh, hay các nhóm dân cư như trẻ em, người già, và gia đình đông con là minh chứng cho sự đoàn kết mà dịch vụ công mang lại Phương thức này là công cụ quan trọng để Nhà nước và chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ khai phóng và nhân đạo.

Theo học giả Pháp Meschariakoff (2008), DVC có những đặc tính điển hình là tính liên tục, tính thích ứng, tính bình đẳng và tính trung lập 31 :

Tính liên tục của dịch vụ công là yếu tố quan trọng, bắt nguồn từ nhu cầu phục vụ lợi ích công cộng Người dân có quyền được đảm bảo rằng các dịch vụ, đặc biệt là nước sạch, sẽ luôn được cung cấp mà không bị gián đoạn Việc cung cấp nước sạch không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước mà còn là quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp.

31 Xem Meschariakoff, Services publics, 133–135, dẫn theo John Bell, Sophie Boyron, and Simon Whittaker

In the context of French law, public service providers face certain restrictions on their rights, including the right to strike, to ensure the continuity of public service contracts This principle is highlighted in the 2008 publication "Principles of French Law" by Oxford University Press.

Tính thích ứng trong cung cấp dịch vụ công là rất quan trọng, đặc biệt khi có sự thay đổi theo thời gian Một ví dụ điển hình là khi chính quyền địa phương ký hợp đồng với bên B để chuyển đổi hệ thống chiếu sáng đường phố từ gas sang điện Sự thay đổi này không chỉ cải thiện hiệu quả năng lượng mà còn đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của cộng đồng.

Nếu B không cung cấp dịch vụ công đạt tiêu chuẩn và chất lượng cần thiết, Nhà nước có quyền chấm dứt hợp đồng (kèm bồi thường) và ký hợp đồng với nhà cung cấp C khác phù hợp Việc cung cấp dịch vụ công cần phải đáp ứng nhu cầu của người dân vì lợi ích chung Trong khi đó, các hợp đồng tư có tính chất tuyệt đối, yêu cầu mọi thay đổi trong hợp đồng xây dựng hoặc dịch vụ phải được sự đồng thuận của cả hai bên.

Tính bình đẳng trong dịch vụ công là yếu tố quan trọng cần được đảm bảo, với mục tiêu mọi người tiêu dùng đều có quyền tiếp cận và được đối xử công bằng Điều này có nghĩa là giá và phí dịch vụ công phải giống nhau cho tất cả, không phân biệt giữa cư dân địa phương và người ngoài Sự công bằng này giúp xây dựng niềm tin và sự hài lòng trong cộng đồng.

Tính trung lập của nhà nước thể hiện qua việc không áp đặt ý tưởng về cuộc sống tốt đẹp lên công dân, mà thay vào đó, tạo điều kiện cho họ tự do lựa chọn lối sống đa dạng Nguyên tắc này đặc biệt rõ ràng trong lĩnh vực tôn giáo và chính trị, nơi nhà nước không được phép hạn chế dịch vụ công cho những người có niềm tin tôn giáo khác nhau hoặc không được phân biệt đối xử dựa trên sự ủng hộ chính trị của họ.

Các đặc tính của dịch vụ công yêu cầu quy định pháp luật phải đảm bảo tính liên tục và ổn định để đáp ứng nhu cầu của người dân Quyền tiếp cận bình đẳng đối với dịch vụ công là điều cần thiết, không phân biệt hay loại trừ bất kỳ nhóm nào Giá cả dịch vụ công cần phải hợp lý để mọi người dân có thể tiếp cận Hiện nay, các mô hình cung ứng dịch vụ công do tư nhân thực hiện thường vi phạm các nguyên tắc này, như phân biệt đối xử và cung ứng không liên tục Do đó, cần có quy định pháp luật ràng buộc, quy trình minh bạch và tiêu chí đo lường chất lượng dịch vụ công để các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra và cộng đồng giám sát hiệu quả.

2.1.1.2 Phân loại dịch vụ công

Một số vấn đề lý luận về pháp luật đối với hợp đồng hành chính

2.2.1 Khái niệm pháp luật về hợp đồng hành chính

Nhà nước đã tham gia vào quan hệ hợp đồng với tư nhân từ rất sớm trong lịch sử xã hội Hiện nay, khung pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính đã thể hiện sự quan tâm đến quyền bình đẳng và minh bạch trong việc tiếp cận hợp đồng của cá nhân và tổ chức Nội dung hợp đồng cần bảo vệ quyền lợi của cả hai bên, không chỉ của cơ quan nhà nước mà còn của bên tư nhân, nhằm duy trì sự ổn định trong quan hệ hợp đồng Ngoài ra, cần xử lý các phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng, như trường hợp bên tư nhân không còn đáp ứng điều kiện hoặc có hoàn cảnh khách quan cản trở Việc giải quyết tranh chấp về hợp đồng hành chính cũng là một vấn đề quan trọng, do mỗi bên theo đuổi mục đích khác nhau, trong đó bên tư nhân thường hướng tới lợi nhuận.

Hợp đồng hành chính (HĐHC) giữa cơ quan nhà nước và các bên liên quan cần tập trung vào lợi ích công, nhằm đảm bảo rằng các quy định về hợp đồng đáp ứng được mục tiêu của các bên Điều này là thiết yếu để duy trì mối quan hệ hợp đồng bền vững và hiệu quả.

Trong quan hệ hợp đồng hành chính, nguồn luật điều chỉnh có sự khác biệt rõ rệt so với hợp đồng theo luật tư Sự tham gia của Nhà nước với vai trò một bên trong hợp đồng khiến cho hợp đồng hành chính có hai tính chất: công và tư Do đó, hợp đồng hành chính phải chịu sự điều chỉnh của cả luật tư và luật công.

Các quy định của luật tư trong Bộ luật dân sự đóng vai trò nền tảng cho hợp đồng hành chính, xác định bản chất và tính chất của hợp đồng này Hợp đồng hành chính phải là kết quả của sự thỏa thuận và đồng thuận giữa các bên, bao gồm nhà nước với tư nhân hoặc giữa các cơ quan nhà nước Do đó, hợp đồng hành chính cần tuân theo các quy định của luật dân sự, như nguyên tắc hợp đồng và điều kiện có hiệu lực của hợp đồng Theo Bộ luật dân sự năm 2015, các điều kiện này bao gồm: chủ thể có năng lực pháp luật và năng lực hành vi phù hợp, sự tự nguyện của các bên, và mục đích cũng như nội dung giao dịch không vi phạm pháp luật hoặc đạo đức xã hội Vì vậy, các bên tham gia hợp đồng hành chính phải tuân thủ các điều kiện của Luật dân sự, cùng với các quy định khác từ luật công liên quan đến hợp đồng hành chính cụ thể.

Tính công là yếu tố nổi bật trong hợp đồng hành chính, với mục tiêu bảo vệ lợi ích công của cộng đồng Hợp đồng hành chính không chỉ tuân thủ các quy định của luật tư mà còn phải tuân theo các quy định trong các ngành luật công, bao gồm luật hành chính, luật tố tụng hành chính, luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư, luật đầu tư công, luật thuế và luật quản lý ngân sách nhà nước.

Các hợp đồng hành chính phải tuân thủ cả quy định của luật công và luật tư Ví dụ, điều kiện có hiệu lực của hợp đồng hành chính tại Albany cần tuân theo Điều 633 của Bộ luật dân sự Albany và Điều 119.

Bộ luật thủ tục hành chính Albany, các điều kiện để hợp đồng hành chính có hiệu lực bao gồm 94 :

Tự do ý chí trong hợp đồng được các bên thể hiện rõ ràng, nhưng đối với cơ quan nhà nước, sự tự do này bị giới hạn bởi quy định của pháp luật Cơ quan nhà nước chỉ được phép ký kết hợp đồng trong những trường hợp nhất định, còn lại chỉ được thực hiện các hành vi hành chính Việc vi phạm quy định này và ký kết hợp đồng hành chính cho các hoạt động không được phép sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực của hợp đồng đó.

Lý do pháp lý cho việc ký kết hợp đồng hành chính là nhằm cung cấp dịch vụ, công trình và hàng hóa phục vụ cho lợi ích công cộng.

Đối tượng của hợp đồng hành chính cần được xác định ngay từ đầu trong thủ tục hành chính dẫn đến việc ký kết hợp đồng Đối với mua sắm công, đối tượng hợp đồng được xác định qua các hành vi hành chính như đơn đặt hàng và thông báo hợp đồng, trước khi tiến hành thủ tục hành chính, đảm bảo tính minh bạch trong quá trình thực hiện.

Hợp đồng hành chính phải được lập thành văn bản, trừ khi pháp luật quy định hình thức khác, như hợp đồng công chứng hoặc điện tử Luật yêu cầu việc ký kết hợp đồng hành chính phải được thực hiện bởi các bên hoặc đại diện của họ, theo phương thức thủ công hoặc điện tử, phù hợp với quy định pháp luật Chữ ký của đại diện cơ quan công quyền phải dựa trên sự ủy quyền từ cơ quan có thẩm quyền.

94 Artan Spahiu (2017), “Public Interest Opposite the Freedom of Contractual Will in Administrative Contracts in the Republic of Albania”, Academic Journal of Interdisciplinary Studies, Vol6 No2, p.37 – 48

Hợp đồng không bị cấm sử dụng bởi pháp luật hoặc không mâu thuẫn với vấn đề hành chính Thực tế, lệnh cấm ký kết hợp đồng hành chính thường không rõ ràng mà thể hiện qua việc ban hành hành vi hành chính Điều này có nghĩa là cơ quan quản lý nhà nước không được ký kết hợp đồng hành chính khi việc ban hành hành vi hành chính là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc Nhà làm luật yêu cầu cơ quan thực hiện chức năng của mình thông qua hành vi hành chính, không phải hợp đồng Do đó, các hợp đồng hành chính sẽ vô hiệu khi quan hệ trong lĩnh vực luật công chỉ có thể được điều chỉnh bằng hành vi hành chính.

Cơ quan nhà nước được pháp luật ủy quyền có toàn quyền quyết định, nhưng phải tuân thủ các điều kiện như: được quy định bởi luật, không vượt quá giới hạn của luật, và việc lựa chọn cơ quan công quyền phải phù hợp với nguyên tắc chung của Bộ luật thủ tục hành chính.

Pháp luật về hợp đồng hành chính bao gồm các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh quan hệ xã hội trong các hợp đồng hành chính Mục tiêu của pháp luật này là bảo vệ quyền và lợi ích của các bên liên quan, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của dịch vụ công.

2.2.2 Đặc điểm của pháp luật về hợp đồng hành chính

Pháp luật về hợp đồng hành chính - một loại hợp đồng để cung cấp dịch vụ công có một số đặc điểm như sau:

Pháp luật về hợp đồng hành chính bao gồm quy tắc của luật công và luật tư, trong đó luật công, đặc biệt là luật hành chính, đóng vai trò chủ đạo Ở một số quốc gia như Đức, Mông Cổ, và Albany, các quy định về hợp đồng hành chính được quy định trong Luật thủ tục hành chính Mặc dù hệ thống pháp luật Việt Nam không phân chia rõ ràng giữa luật công và luật tư, nhưng các quy tắc điều chỉnh hợp đồng hành chính vẫn có những đặc thù chung trên toàn cầu, ảnh hưởng từ vai trò của hợp đồng này trong xã hội Hợp đồng hành chính cần có quy chế pháp lý riêng biệt, bởi nếu chỉ coi chúng như hợp đồng dân sự hay kinh tế thì khung pháp luật hiện tại sẽ không đủ để bảo vệ lợi ích công và không phù hợp với thông lệ quốc tế Điều này càng trở nên quan trọng khi Việt Nam gia nhập các điều ước quốc tế và thu hút nhà đầu tư PPP nước ngoài, nhằm đảm bảo sự tương thích với các cam kết quốc tế.

Pháp luật điều chỉnh hợp đồng hành chính nhằm bảo vệ lợi ích của cả hai bên và lợi ích chung của cộng đồng Khi nhà nước tham gia vào hợp đồng, cần nhận thức rõ vai trò bình đẳng trong việc xác lập và thực hiện các cam kết Hợp đồng phải là ràng buộc cao nhất đối với cơ quan nhà nước, yêu cầu tuân thủ các cam kết và gánh chịu trách nhiệm Theo pháp luật hợp đồng hành chính của Pháp, nhà nước chỉ có quyền thay đổi hoặc chấm dứt hợp đồng vì lợi ích công Điều này ngăn cản nhà nước sử dụng quyền lực để chiếm ưu thế trong quan hệ hợp đồng, từ đó duy trì mối quan hệ lâu dài Bên tư nhân cũng được bảo vệ quyền lợi chính đáng và bình đẳng, điều này khuyến khích họ tham gia vào các mô hình đối tác công tư Lợi ích công chi phối quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng, ảnh hưởng đến thực hiện, chấm dứt và giải quyết tranh chấp Hợp đồng hành chính là phương tiện cung ứng dịch vụ công, đáp ứng lợi ích công của toàn xã hội, tạo nên quy chế pháp lý khác biệt so với các loại hợp đồng dân sự và kinh tế.

Pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia

3.1.1 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia

3.1.1.1 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Pháp

Hợp đồng hành chính, thuật ngữ xuất phát từ Pháp, phản ánh sự phân chia giữa luật công và luật tư Tòa án hành chính giải quyết các tranh chấp liên quan đến luật công, bao gồm hợp đồng hành chính, trong khi tòa án thường xử lý các tranh chấp luật tư Pháp, với truyền thống pháp luật Civil Law, chủ yếu dựa vào nguồn luật thành văn Tuy nhiên, án lệ, đặc biệt là từ Tham chính viện, đóng vai trò quan trọng trong việc xác định các quy tắc điều chỉnh hợp đồng hành chính Các án lệ đã thiết lập quy phạm quan trọng, như xác định hợp đồng hành chính và nguyên tắc áp dụng cho chúng Ngoài ra, Bộ pháp điển về giao thầu công và Pháp lệnh ngày 17/06/2004 cũng cung cấp các quy định chính cho hợp đồng hành chính Bộ luật dân sự Pháp năm 1804, với các sửa đổi gần đây, cũng chứa đựng các nguyên tắc chung về hợp đồng áp dụng cho hợp đồng hành chính Hiện nay, pháp luật của Liên minh Châu Âu (EU) cũng có ảnh hưởng đến lĩnh vực mua sắm công.

Luật pháp Pháp về quan hệ đối tác công tư (PPP) tuân theo các quy định chung của EU, với khoảng 100 tỷ euro hoạt động hàng năm trong nhiều lĩnh vực như giao thông, y tế, tư pháp, giáo dục, và môi trường Khung pháp lý PPP đã được cải cách thông qua việc chuyển đổi các chỉ thị châu Âu về mua sắm công và nhượng quyền thành các Pháp lệnh nội địa Năm 2018, Bộ luật Thỏa thuận nhượng quyền và mua sắm công đã được ban hành, có hiệu lực từ ngày 1 tháng 4 năm 2019, nhằm đơn giản hóa và hợp nhất các quy tắc liên quan đến PPP Bộ luật này bao gồm 1.747 điều, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các dự án PPP trong các lĩnh vực chính Đặc biệt, trong bối cảnh đại dịch COVID-19, Pháp lệnh số 2020-319 đã được ban hành để hỗ trợ các cơ quan và bên tư nhân, bao gồm việc đơn giản hóa thủ tục đấu thầu và kéo dài thời gian hợp đồng.

3.1.1.2 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Đức

Các quy tắc cơ bản về hợp đồng hành chính ở Đức được quy định trong Luật Thủ tục Hành chính năm 1976, cùng với các luật cụ thể của bang và liên bang, án lệ và Bộ luật Dân sự Đức.

105 Patrick Mitchell and Matthew Job (2021), The Public-Private Partnership Law Review, Herbert Smith

Freehills LLP, Edition 7, https://thelawreviews.co.uk/title/the-public-private-partnership-law-review/france, truy cập ngày 08/04/2021

Trong Luật thủ tục hành chính Đức, thủ tục hành chính chỉ bao gồm các hoạt động kiểm tra và thông qua hành vi hành chính hoặc hợp đồng hành chính Giao kết hợp đồng hành chính là một loại thủ tục hành chính tại Đức Không có đạo luật cụ thể nào về các dự án hoặc hợp đồng PPP, ngoại trừ quy định hiến pháp về quản lý đường ô tô Các yêu cầu pháp lý cho các dự án PPP bao gồm luật thuế, an sinh xã hội, lương tối thiểu, và các quy định về sức khỏe và an toàn Khung pháp lý về mua sắm công trong Liên minh châu Âu áp dụng cho các hợp đồng công tại Đức, với các điều khoản chính được quy định trong Đạo luật chống hạn chế cạnh tranh Ngoài ra, có các quy định thực hiện như Quy chế mua sắm công, Quy chế nhượng quyền, và các quy chế liên quan đến lĩnh vực giao thông, cấp nước, năng lượng, và quốc phòng Năm 2020, tính minh bạch trong các mối quan hệ đối tác công - tư đã tăng lên, với việc Bộ Giao thông vận tải công bố các hợp đồng PPP đang thực hiện để xây dựng đường ô tô liên bang.

106 Mahendra P Singh (1985) Administrative Powers: Contracts, Private-Law Acts, Real Acts, and Planning In: German Administrative Law, Springer, Berlin, Heidelberg, tr.50

107 Thomas Schmitz (2013), The administrative procedure in German administrative law, tại địa chỉ https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved*hUKEwiS2KLD-

NPrAhVEw4sBHVk2CokQFjADegQIBRAB&url=http%3A%2F%2Fwww.thomas-schmitz- hanoi.vn%2FDownloads%2FZDR-Conference_admin-decision_Schmitz1- en.pdf&usg=AOvVaw0WyS7_nht_5mgcqhrzLTxZ

Vào ngày 20/08/2020, đã có báo cáo bốn năm một lần về các dự án PPP, nhằm nâng cao tính minh bạch và thiết lập chính sách chung cho các dự án PPP.

3.1.1.3 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng chính phủ ở Anh Ở Anh, không có một luật riêng điều chỉnh mà các quy định về hợp đồng chính phủ chủ yếu nằm ở các Quy định và các văn bản hành chính khác Quy chế hợp đồng công (Public Contracts Regulations 2015) hiện đang là những quy định chính điều chỉnh lĩnh vực này thay thế cho Quy chế hợp đồng công năm 2006 109

Trước đây, Hợp đồng chính phủ ở Anh được coi là tương tự như các loại hợp đồng khác mà không có sự phân biệt, với các quy định của luật tư thông thường áp dụng cho chúng Tuy nhiên, gần đây, vai trò của luật công đã trở thành nguồn luật quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ hợp đồng chính phủ, cho thấy một xu hướng phát triển mới trong pháp luật Anh Điều này không chỉ bao gồm việc áp dụng các quy định của án lệ truyền thống về luật hợp đồng mà còn tích hợp các nguyên tắc hành chính công đang được phát triển một cách đồng bộ.

Luật hợp đồng quy định các nguyên tắc cơ bản cho việc hình thành hợp đồng chính phủ, bao gồm đề xuất, chấp nhận và lợi ích đối ứng Các quy định về việc xác định và thực thi điều khoản hợp đồng, như điều khoản phạt, áp dụng đồng nhất cho cả hợp đồng chính phủ và hợp đồng khác Hợp đồng chính phủ cũng chịu sự điều chỉnh của các quy tắc liên quan đến nhầm lẫn, thông tin sai lệch, hợp đồng không thực hiện được do bất khả kháng, thực thi hợp đồng, vi phạm và bồi thường vi phạm Tuy nhiên, tầm quan trọng của những quy định này thường ít được chú ý.

108 https://thelawreviews.co.uk/title/the-public-private-partnership-law-review/germany, truy cập ngày 20/04/2021

109 Xem Public Contracts Regulations 2015 tại https://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/102/contents/made, truy cập 20/04/2021

Luật hợp đồng thông thường đóng vai trò quan trọng trong các hợp đồng chính phủ, vì chính phủ thường ưu tiên tránh tranh chấp và quản lý hợp đồng thông qua các phương thức thay thế nhằm giảm chi phí Thực tế cho thấy rằng luật hợp đồng không chỉ giúp hình thành các điều khoản trong hợp đồng chính phủ mà còn tạo ra khung pháp lý cần thiết cho việc thực hiện các thỏa thuận này.

Qua các vụ án tại tòa án, có thể thấy rằng hầu hết các quy trình hợp đồng chính phủ đều phải tuân thủ các quy định của luật công Một hợp đồng chính phủ chỉ được công nhận khi đáp ứng đầy đủ các yếu tố pháp lý trong quá trình hình thành Việc xác định năng lực của cơ quan nhà nước tham gia hợp đồng được thực hiện ngay từ giai đoạn đầu Quyền ký kết hợp đồng của các cơ quan nhà nước có thể dựa trên luật thành văn hoặc án lệ, như được quy định trong Luật về bãi bỏ quy định và hợp đồng thuê ngoài năm 1994 Thẩm quyền ký kết hợp đồng của Bộ trưởng được ủy quyền từ Nghị viện, và các Bộ trưởng không được phép ủy quyền cho người khác, ngoại trừ trường hợp Bộ trưởng ủy quyền cho công chức dưới quyền.

Carltona (được hình thành thông quan vụ Carltona v Commissioners of works

Vào năm 1943, Tòa án đã xác nhận rằng hành vi của các công chức dưới quyền thực chất là hành vi của bộ trưởng, người phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và tòa án Một số án lệ đã chỉ ra rằng tòa án dựa vào học thuyết không đúng thẩm quyền (doctrine of ultra vires) để xác định tính hợp pháp của các hợp đồng chính phủ do cơ quan nhà nước ký kết Ví dụ, trong vụ R v Lewisham LBC, ex p.

Trong vụ Shell (1988) 1 All ER 938, Tòa án đã can thiệp để ngăn chặn một số chính quyền địa phương lạm dụng quyền ký kết hợp đồng chính phủ nhằm phục vụ các mục đích chính trị.

Vương quốc Anh đã tiên phong trong việc áp dụng mô hình quan hệ đối tác công tư từ đầu những năm 1990, thông qua việc chính phủ thực hiện chương trình tư nhân hóa rộng rãi các dịch vụ công.

DVC bao gồm các lĩnh vực như viễn thông, khí đốt, điện, nước, chất thải, sân bay, đường sắt và nhượng quyền cơ sở hạ tầng giao thông Tuy nhiên, Anh chưa có luật riêng về PPP, mà việc này thuộc thẩm quyền của Chính phủ và các cơ quan nhà nước ban hành quy định và án lệ Quy định về Hợp đồng công năm 2015 (PCR) áp dụng cho mua sắm công trình và dịch vụ công Bên cạnh PCR, còn ba bộ quy định chuyên biệt: Quy định về Hợp đồng nhượng quyền (2016) cho phép nhà thầu kiếm thù lao từ bên thứ ba; Quy định về Hợp đồng dịch vụ công (2016) cho các dịch vụ như năng lượng, nước và vận tải; và Quy định về Hợp đồng quốc phòng và an ninh (2011) cho các hợp đồng nhạy cảm Tất cả các quy định đều yêu cầu tuân thủ nguyên tắc công bằng, bình đẳng, không phân biệt đối xử và minh bạch trong quy trình mua sắm công.

Nghiên cứu cho thấy, chế độ pháp lý đối với hợp đồng chính phủ ở Anh không chỉ dựa vào luật hợp đồng thông thường từ án lệ truyền thống, mà còn phản ánh sự gia tăng tầm quan trọng của luật công do vai trò của cơ quan công quyền trong hợp đồng chính phủ.

3.1.1.4 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Trung Quốc

Thực trạng pháp luật về hợp đồng hành chính ở Việt Nam

3.2.1 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Việt Nam

Hiện tại, khái niệm và các loại hợp đồng hành chính chưa được quy định rõ ràng trong hệ thống pháp luật Việt Nam Tuy nhiên, thông qua việc nghiên cứu hợp đồng hành chính ở các quốc gia khác và đối chiếu với các hợp đồng hiện có tại Việt Nam, chúng ta có thể rút ra nhiều nhận định quan trọng.

Thứ nhất, ở Việt Nam chưa có quy định về hợp đồng hành chính trong các văn bản pháp luật

127 Điều 12 (11), Luật tố tụng hành chính năm 2017 của Trung Quốc

128 Xem Jihong Wang (2020) A general introduction to public-private partnerships in China https://www.lexology.com/library/detail.aspx?gUbbf186-d7b0-4726-9532-8289f4676719 Truy cập lần cuối ngày 20/05/2021

Khung pháp luật Việt Nam hiện chưa có quy định chính thức về hợp đồng hành chính, và thuật ngữ này chưa xuất hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật hay án lệ Mặc dù dự án Luật hành chính công từng đề xuất các quy định chung liên quan đến hợp đồng hành chính, nhưng dự án này đã bị hủy bỏ Kể từ đó, vấn đề hợp đồng hành chính vẫn còn bỏ ngỏ và chưa được giải quyết.

Thứ hai, trong các HĐHC tương đương ở Việt Nam đang tồn tại dưới dạng hợp đồng dân sự, thương mại

Các hợp đồng hành chính tại Việt Nam bao gồm: hợp đồng mua bán hàng hóa và dịch vụ của cơ quan nhà nước, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công, hợp đồng đối tác công tư, hợp đồng lao động giữa nhà nước và người lao động trong khu vực công, cùng với hợp đồng cho phép sử dụng tài sản công và một số loại hợp đồng khác.

Hợp đồng hành chính (HĐHC) tại Việt Nam thể hiện sự tham gia của Nhà nước vào các quan hệ hợp đồng hành chính tương tự như nhiều quốc gia khác, với xu hướng ngày càng gia tăng Các hợp đồng này thường được thực hiện dưới hình thức hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế Một trong những loại hợp đồng hành chính quan trọng hiện nay là hợp đồng đối tác công tư, được xem là hình thức đầu tư đặc biệt theo Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020 Ngoài ra, còn có các loại hợp đồng khác như hợp đồng thu gom rác sinh hoạt, hợp đồng mua sắm công, hợp đồng cho thuê tài sản nhà nước và hợp đồng cho thuê đất rừng.

Việc áp dụng hợp đồng dân sự và hợp đồng thương mại trong lĩnh vực dịch vụ công đặt ra vấn đề về bản chất của hợp đồng hành chính chưa được làm rõ.

129 https://baochinhphu.vn/du-an-luat-hanh-chinh-cong-dung-lai-o-goc-do-nghien-cuu-khoa-hoc-

Nghiên cứu cho thấy, hiện vẫn còn nhiều tranh luận về quy định pháp luật trong lĩnh vực đối tác công tư, dẫn đến việc chưa có khung pháp lý phù hợp để bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng dịch vụ công Điều này yêu cầu cần có sự điều chỉnh hợp lý theo hợp đồng hành chính và hợp đồng công, nhằm tạo ra các quy chế pháp lý hiệu quả hơn Việc này không chỉ thúc đẩy phát triển phương thức đối tác công tư mà còn đáp ứng nhu cầu thiết yếu của người dân, đảm bảo an sinh xã hội và góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội bền vững.

Hợp đồng đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam bắt đầu từ năm 1997 với Nghị định 77-CP, và đã được củng cố qua các văn bản như Nghị quyết số 13-NQ/TW và Luật đầu tư năm 2014 Luật PPP, được thông qua vào ngày 18/6/2020, có hiệu lực từ 01/01/2021, nhằm tạo khung pháp lý cho việc thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân vào hạ tầng thiết yếu Dù có nhiều quy định mới, số lượng dự án PPP thực hiện sau khi Luật PPP có hiệu lực lại giảm, do sự thiếu hụt về pháp luật và nội dung quy định chưa đủ chi tiết để quản lý một lĩnh vực phức tạp như PPP.

Các quy định về hợp đồng dự án PPP chủ yếu được quy định trong chương IV của Luật PPP năm 2020, giúp khắc phục tình

130 https://dangcongsan.vn/cung-ban-luan/tang-cuong-suc-song-cho-phuong-thuc-doi-tac-cong-tu-

Luật PPP chủ yếu quy định về chính sách, quy trình và thủ tục hành chính, mà không đi sâu vào các chế định pháp luật cụ thể Nhiều vấn đề pháp lý liên quan đã được điều chỉnh bởi các luật hiện hành như Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, và Luật Đất đai Luật PPP chỉ định nghĩa hợp đồng dự án PPP, các loại hợp đồng, cơ quan ký kết và nội dung cơ bản của hợp đồng, nhưng chưa quy định rõ quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan Để phù hợp với thông lệ quốc tế, cần có sự thay đổi trong mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, tách bạch chức năng quản lý và vị trí của các chủ thể trong hợp đồng PPP Cơ quan Nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế và tăng cường các thể chế phát triển thị trường hợp tác công tư Do đó, cần điều chỉnh và hoàn thiện khung pháp lý, cũng như rà soát các khó khăn để kịp thời tháo gỡ vướng mắc.

Hợp đồng PPP cần được xác định là một loại hợp đồng hành chính trong luật pháp để rõ ràng về các quy định điều chỉnh Điều này là cần thiết vì hợp đồng PPP phục vụ mục đích cung cấp dịch vụ công, có những đặc thù riêng so với hợp đồng thương mại và dân sự Bên nhà nước trong hợp đồng PPP không chỉ có quyền và nghĩa vụ mà còn được hưởng một số đặc quyền nhằm bảo vệ lợi ích công cộng Hơn nữa, người tiêu dùng dịch vụ công và cộng đồng đóng vai trò giám sát quan trọng trong quá trình thực hiện hợp đồng PPP.

3.2.2 Thực tiễn giao kết hợp đồng hành chính ở Việt Nam

Giao kết hợp đồng hành chính tại Việt Nam được thực hiện qua đấu thầu công khai, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề pháp lý cần giải quyết Đặc biệt, trong lĩnh vực y tế, đấu thầu thuốc gặp nhiều bất cập, dẫn đến tình trạng thiếu thuốc và vật tư y tế tại nhiều cơ sở khám, chữa bệnh trên toàn quốc Theo báo cáo của 34 Sở Y tế và 21 Bệnh viện tuyến Trung ương, có 28 sở và 12 bệnh viện báo cáo thiếu thuốc, 26 sở và 15 bệnh viện thiếu vật tư tiêu hao, hóa chất, cùng 14 sở và 8 bệnh viện thiếu trang thiết bị y tế Thời gian xây dựng danh mục đấu thầu kéo dài từ 7-8 tháng và 4 tháng cho quá trình đấu thầu, dẫn đến tình trạng thiếu thuốc cục bộ, đặc biệt là với các thuốc trong danh mục đấu thầu quốc gia.

Năm 2022, việc ban hành kết quả đấu thầu cấp Quốc gia chậm trễ đã dẫn đến tình trạng thiếu thuốc Anastrozol trong khoảng 2 tháng, ảnh hưởng đến Bệnh viện Bạch Mai và Bệnh viện K, gây gián đoạn trong điều trị bệnh nhân Hiện nay, các bệnh viện đang phải tốn nhiều công sức cho công tác đấu thầu, kể cả khi mua sắm vật dụng hành chính Đáng lưu ý, các chuyên gia y tế như bác sĩ và điều dưỡng không được đào tạo về kinh tế, buộc họ phải học thêm để thực hiện đấu thầu Nhiều sai sót trong quá trình đấu thầu đã dẫn đến việc xử lý những cá nhân tài năng trong lĩnh vực y tế, gây lãng phí nhân lực Do đó, cần có những cải cách đột phá trong công tác đấu thầu để y bác sĩ có thể tập trung vào chuyên môn và chăm sóc sức khỏe cho người dân.

131 http://baohoabinh.com.vn/219/169308/Tap-trung-xu-ly-som-nhung-ton-tai,-han-che-cua-nganh-Y-te.htm

Bệnh viện Bạch Mai đang gặp khó khăn trong việc cung cấp thuốc điều trị đặc biệt, dẫn đến tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng Để khắc phục vấn đề này, Sở Y tế thành phố đã được giao nhiệm vụ thực hiện các biện pháp thống nhất trên toàn tỉnh/thành phố nhằm đáp ứng nhu cầu điều trị của bệnh nhân.

Trong hợp đồng đối tác công tư, có nhiều vấn đề pháp lý cần chú ý, bao gồm các loại hợp đồng, chủ thể tham gia và quy trình giao kết hợp đồng.

Luật PPP năm 2020 quy định các loại hợp đồng đối tác công tư, bao gồm Hợp đồng BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao), Hợp đồng BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành) và Hợp đồng BOO (Xây dựng - Sở hữu - Vận hành).

So sánh pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và Việt Nam

3.3.1 Những điểm tương đồng trong pháp luật một số quốc gia và Việt Nam về hợp đồng hành chính

Nghiên cứu hợp đồng hành chính trong pháp luật của Pháp, Đức, Anh, Mỹ và một số quốc gia khác so với Việt Nam chỉ ra những điểm chung quan trọng trong quy định pháp luật về hợp đồng hành chính Những điểm chung này giúp làm rõ bản chất và đặc điểm của hợp đồng hành chính, phân biệt với các hợp đồng theo luật tư như dân sự và thương mại Đồng thời, nghiên cứu cũng phản ánh xu hướng phát triển của hợp đồng hành chính trên thế giới.

Hợp đồng hành chính có sự nhất quán trong pháp luật các quốc gia, với một bên là cơ quan nhà nước và bên còn lại là tư nhân hoặc cơ quan nhà nước khác Đối tượng của hợp đồng này là mua sắm hàng hóa, xây dựng công trình công và cung cấp dịch vụ công, nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng Việc giao kết hợp đồng hành chính diễn ra qua thủ tục pháp lý, đảm bảo nguyên tắc công khai và minh bạch Nội dung hợp đồng thường chứa các điều khoản thể hiện quan hệ bất bình đẳng, với đặc quyền của nhà nước nhằm bảo vệ lợi ích công Tranh chấp liên quan đến hợp đồng hành chính được giải quyết tại tòa án hành chính, nếu quốc gia có cơ quan này Bản chất của hợp đồng hành chính khác biệt so với hợp đồng theo luật tư, vì nó mang đặc tính kép, vừa tuân theo quy định của luật tư vừa theo quy chế của luật công.

Hợp đồng hành chính có bản chất công và tư, dẫn đến các đặc thù trong quá trình hình thành, giao kết, thực hiện và chấm dứt Quy chế hợp đồng hành chính ở nhiều quốc gia yêu cầu minh bạch, bình đẳng và không phân biệt đối xử trong việc tiếp cận và giao kết Tại Việt Nam, mặc dù chưa có quy định cụ thể về hợp đồng hành chính, nhưng nhiều quy định tương đồng đã được áp dụng, như hợp đồng mua sắm công và hợp đồng đối tác công tư, nhằm đảm bảo tính minh bạch và bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công Ngoài ra, các tranh chấp liên quan đến giao đất và cho thuê đất rừng đã được giải quyết tại tòa án hành chính.

Nội dung hợp đồng hành chính thường bao gồm các điều khoản quy định đặc quyền của cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ lợi ích công Tại Pháp, cơ quan nhà nước có quyền kiểm soát, trừng phạt vi phạm hợp đồng, sửa đổi đơn phương và chấm dứt hợp đồng Ở Anh và các quốc gia khác, bên nhà nước cũng có quyền sửa đổi và tự ý chấm dứt hợp đồng vì lý do lợi ích công Trong các hợp đồng đối tác công tư, việc phân bổ rủi ro thường thuộc về bên tư nhân, trừ những rủi ro do pháp luật hoặc bất khả kháng Tại Mỹ, cơ quan nhà nước có quyền chấm dứt hợp đồng với nhà cung cấp không đáp ứng yêu cầu dịch vụ công, nhằm tìm kiếm đối tác phù hợp hơn Tất cả các hợp đồng hành chính đều là công cụ để cung cấp dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu thiết yếu và đảm bảo an sinh xã hội, do đó lợi ích công là yếu tố chi phối trong việc thiết lập và thực thi hợp đồng, dẫn đến sự tương đồng trong quy định pháp luật giữa các quốc gia dù có sự khác biệt về tên gọi và thể chế.

3.3.2 Những điểm khác biệt trong pháp luật một số quốc gia và Việt Nam về hợp đồng hành chính

Mặc dù có sự khác biệt trong pháp luật giữa các quốc gia do sự phát triển và hệ thống pháp luật riêng, thuật ngữ “hợp đồng hành chính” được sử dụng ở Pháp, Đức, và Trung Quốc, trong khi Anh và Mỹ gọi là “hợp đồng chính phủ” Việt Nam hiện chưa có thuật ngữ tương đương trong pháp luật Giao kết hợp đồng hành chính vẫn tuân thủ nguyên tắc công khai và minh bạch, nhưng các quy định về thủ tục và phương thức giao kết hợp đồng hành chính khác nhau giữa các quốc gia.

Trong các hợp đồng hành chính ở Pháp, Anh, Mỹ và nhiều quốc gia khác, các điều khoản quy định đặc quyền của cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo lợi ích công thường được ghi nhận Tuy nhiên, các đặc quyền này xuất hiện nhiều hơn trong pháp luật của Pháp và Đức Cụ thể, quyền kiểm soát đối tác để giám sát thực thi nhiệm vụ dịch vụ công, quyền trừng phạt vi phạm hợp đồng, quyền sửa đổi đơn phương và quyền huỷ bỏ, chấm dứt hợp đồng là những đặc quyền điển hình Ngược lại, ở Anh và một số quốc gia khác, trong các hợp đồng đối tác công tư, bên nhà nước cũng có quyền sửa đổi và tự ý chấm dứt hợp đồng vì lý do lợi ích công.

Cơ chế giải quyết tranh chấp ở Pháp và Đức đặc trưng bởi việc sử dụng toà án hành chính để xử lý các vụ việc liên quan đến hợp đồng hành chính, phản ánh đặc điểm của hệ thống pháp luật Civil Law với sự phân chia giữa luật công và luật tư Trong khi đó, các nước Common Law như Anh và Mỹ lại áp dụng toà án thường để giải quyết tranh chấp liên quan đến hợp đồng chính phủ, coi chúng như các hợp đồng thông thường khác.

Hợp đồng hành chính, đặc biệt là hợp đồng hợp tác công tư, đang ngày càng trở thành tâm điểm chú ý của nhiều quốc gia do những lợi ích vượt trội mà nó mang lại Những lợi ích này bao gồm khả năng giải quyết vấn đề thiếu hụt nguồn tài chính quốc gia, khuyến khích khu vực tư nhân tham gia tích cực vào phát triển kinh tế, và định hướng các dự án lớn mà khu vực công có thể gặp khó khăn trong việc thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân Nghiên cứu cho thấy rằng hình thức hợp đồng đối tác này đang được phát triển rộng rãi và được công nhận là một dạng hợp đồng hành chính tại nhiều quốc gia và khu vực trên thế giới.

Nhận thức hiện đại về dịch vụ công đang chuyển hướng sang khu vực tư nhân, phản ánh nhu cầu ngày càng cao của nhà nước và xã hội Sự phát triển của dịch vụ công là chỉ số quan trọng cho sự tiến bộ kinh tế và kỹ thuật của cộng đồng Sự tồn tại của các thỏa thuận giữa hành chính và cá nhân cung cấp dịch vụ công cho thấy tầm quan trọng của việc quản lý tài sản công và mua sắm công Quyền tự do hợp đồng trong lĩnh vực công có những đặc thù riêng, yêu cầu sự ủy quyền trong quản lý dịch vụ công để đảm bảo tính liên tục và thường xuyên Sự gia tăng hợp đồng hành chính cho thấy vai trò quan trọng của nó trong quản lý công, đặc biệt là qua các hình thức hợp tác công tư, nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của người dân Xu hướng này không chỉ thể hiện ở Pháp mà còn ở nhiều quốc gia khác, khi hợp tác công tư trở thành công cụ hiệu quả trong xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển dịch vụ công.

Nghiên cứu so sánh pháp luật về hợp đồng hành chính ở Pháp, Đức, Anh và Mỹ cho thấy sự khác biệt nhưng cũng có nhiều điểm tương đồng trong các quy định pháp luật Điều này khẳng định bản chất hợp đồng hành chính là vì lợi ích công, yếu tố chi phối tất cả các vấn đề liên quan Mặc dù quy định pháp luật có thể khác nhau, mục đích chính vẫn là duy trì và bảo vệ lợi ích công Vai trò của nhà nước trong hợp đồng hành chính không thể so sánh với đối tác tư nhân, trừ khi nhà nước tham gia với tư cách hợp đồng tư, thường không liên quan đến trách nhiệm cung cấp dịch vụ công Những nghiên cứu này mở ra nhiều ý tưởng để hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.

GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HỢP ĐỒNG HÀNH CHÍNH

Quan điểm, yêu cầu đối với xây dựng và hoàn thiện pháp luật về Hợp đồng hành chính ở Việt Nam

4.1.1 Quan điểm đối với xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính ở Việt Nam

Trong bối cảnh toàn cầu hóa, quản trị nhà nước hiện đại yêu cầu chính phủ thích ứng với những thay đổi nhanh chóng trong kinh tế, xã hội và công nghệ Kể từ năm 1986, Đảng ta đã thực hiện đổi mới toàn diện về kinh tế và chính trị Một bước đột phá trong cung ứng dịch vụ công là Nhà nước chỉ giữ lại một số dịch vụ nhất định, trong khi khuyến khích xã hội hóa các dịch vụ công để huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân và tổ chức xã hội Đổi mới quản lý và cung ứng dịch vụ công từ năm 1986 đã diễn ra căn bản, với mục tiêu xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch và vững mạnh Chính phủ đã định rõ chức năng, nhiệm vụ của các Bộ theo hướng quản lý đa ngành, đồng thời tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, khuyến khích các tổ chức phi lợi nhuận phục vụ lợi ích nhân dân và tạo điều kiện cho cộng đồng giám sát các dịch vụ công Cuối cùng, cần đổi mới cơ chế quản lý và phương thức cung cấp dịch vụ công, nâng cao chất lượng và hiệu quả, đồng thời tăng cường năng lực quản lý nhà nước.

Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX rằng cần chuyển đổi các cơ sở công lập dịch vụ công cộng từ cơ chế hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ, không còn bao cấp tràn lan và không vì mục tiêu lợi nhuận Điều này nhằm thúc đẩy sự phát triển cả về qui mô lẫn chất lượng của các cơ sở công lập và ngoài công lập trong lĩnh vực dịch vụ công cộng, hướng tới việc xây dựng một số cơ sở dịch vụ đạt trình độ tiên tiến trong khu vực.

Căn cứ vào Nghị định số 86/2002/NĐ-CP và Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP của Chính phủ, cung ứng dịch vụ công là chức năng cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước Đại hội X của Đảng nhấn mạnh yêu cầu cải cách hành chính công, tách biệt các hoạt động công quyền với cung ứng dịch vụ công để các tổ chức tự chịu trách nhiệm Tại Đại hội XI, Đảng đã đề ra chủ trương đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của các đơn vị dịch vụ công, khuyến khích tham gia thị trường và nâng cao chất lượng dịch vụ, đặc biệt trong lĩnh vực y tế và giáo dục Đại hội XII tiếp tục khẳng định chủ trương xã hội hóa dịch vụ công, thu hút các thành phần kinh tế tham gia, quyết tâm thực hiện cơ chế thị trường trong cung cấp dịch vụ công.

152 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb CTQG, H.2006, tr.104 –

153 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb CTQG, tr.208

Đại hội Đảng toàn quốc lần XIII đã khẳng định rằng cung ứng dịch vụ công là trách nhiệm của nhà nước, với doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò chủ chốt trong việc cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho xã hội Đảng cũng nhấn mạnh việc đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước quan trọng trong các lĩnh vực mà nhà nước cần nắm giữ, trong đó có cung ứng sản phẩm và dịch vụ công ích Hiện nay, dịch vụ công tại Việt Nam chủ yếu do Nhà nước đảm nhận, mặc dù có quan điểm cho rằng việc này không mang lại nhiều lợi ích kinh tế, dẫn đến ít doanh nghiệp tư nhân tham gia Tuy nhiên, thực tế cho thấy nhiều lĩnh vực dịch vụ công đã có sự tham gia của tư nhân và đạt được lợi nhuận cao Điều này phản ánh rằng mục tiêu của nhà nước khi cung cấp dịch vụ công không phải là lợi nhuận mà là lợi ích chung, trong khi tư nhân ngày càng có xu hướng tham gia nhiều hơn vào lĩnh vực này Đại hội Đảng lần thứ XIII cũng chỉ ra những đột phá trong phát triển kinh tế, bao gồm việc đổi mới mạnh mẽ trong cung ứng dịch vụ công.

155 Đảng cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb Chính trị Quốc Gia Sự Thật, tập 2, tr.113

Nhà nước đang chuyển đổi phương thức quản lý kinh tế, giảm dần việc trực tiếp cung cấp dịch vụ công và ưu tiên ký kết hợp đồng với tư nhân, bao gồm hợp đồng mua sắm công và hợp tác công tư Chính sách này nhằm thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công, phù hợp với xu hướng toàn cầu, giúp quản trị dịch vụ công hiệu quả hơn Để thực hiện mục tiêu này, cần hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam trong tương lai.

Nghị quyết 27/2022/NQ-TW xác định các nhiệm vụ và giải pháp nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền, trong đó nhấn mạnh việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ và chính quyền địa phương Mục tiêu là xây dựng nền hành chính phục vụ Nhân dân, đảm bảo tính chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện đại, hiệu lực và hiệu quả Cải cách hành chính được đẩy mạnh với trọng tâm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thông qua ba trụ cột: tổ chức bộ máy, công vụ và hành chính điện tử Đồng thời, cần đơn giản hóa thủ tục hành chính, loại bỏ những rào cản gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp, áp dụng dịch vụ công trực tuyến hiệu quả, và phát triển nền kinh tế số, chính phủ số và xã hội số Cuối cùng, việc cải cách quản lý tài chính công và nâng cao chất lượng dịch vụ công cũng được chú trọng, nhằm sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tinh gọn và hiệu quả.

157 Đảng cộng sản Việt Nam (2021), sđd, tập 2, tr.98

158 Đảng cộng sản Việt Nam(2021), sđd, tập 2, tr.114

Trong nhà nước pháp quyền, nền hành chính phải phục vụ nhân dân, với mục tiêu xây dựng một hệ thống hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại và minh bạch Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng tinh gọn, hiệu quả Nền hành chính phục vụ được đặc trưng bởi văn hóa phục vụ, cơ cấu tổ chức linh hoạt và thuận tiện cho người dân, cùng với phương thức hành vi công khai, minh bạch Các chính sách cần được xây dựng dựa trên phương thức dân chủ, với vai trò của nhà quản lý công là người phục vụ lợi ích công Để đảm bảo sự hài lòng của công dân, các cơ quan nhà nước phải đáp ứng nhu cầu dịch vụ công, không lạm dụng quyền lực để xâm hại quyền lợi hợp pháp của công dân Chức năng chính của nền hành chính phục vụ là tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ công.

Dịch vụ công trong nhà nước pháp quyền XHCN có những đặc điểm nổi bật Đầu tiên, dịch vụ công được tổ chức nhằm cung cấp các hoạt động thiết yếu cho người dân, đảm bảo quyền lợi và nhu cầu cơ bản của xã hội Thứ hai, nó phản ánh tính minh bạch và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc phục vụ công dân Cuối cùng, dịch vụ công cần được cải tiến liên tục để đáp ứng yêu cầu phát triển và nâng cao chất lượng sống cho cộng đồng.

Dịch vụ công là các dịch vụ thiết yếu nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung của xã hội, đảm bảo quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân theo quy định pháp luật Các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương có trách nhiệm quản lý và duy trì hoạt động dịch vụ công, đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong cung cấp dịch vụ Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc trực tiếp cung cấp dịch vụ công hoặc ủy quyền cho khu vực tư, đồng thời quản lý và điều tiết để dịch vụ hoạt động hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Dịch vụ công được triển khai rộng rãi trên nhiều lĩnh vực, góp phần tạo điều kiện cho cá nhân và tổ chức thực hiện quyền lợi và nghĩa vụ của mình Do đó, pháp luật về hợp đồng hành chính cần điều chỉnh phù hợp với các đặc điểm của dịch vụ công trong bối cảnh nhà nước pháp quyền hiện nay.

Việt Nam đã tham gia nhiều Hiệp định liên quan đến mua sắm công, điều này phản ánh xu thế toàn cầu hoá và khuyến khích đầu tư nước ngoài Để thu hút các nhà đầu tư, Việt Nam cần tuân thủ các thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực mua sắm công, đặc biệt là trong bối cảnh Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Liên minh châu Âu (EVFTA) đã được ký kết.

Bài viết của Tạ Quang Ngọc, đăng trên Tạp chí tổ chức nhà nước số 6/2021, bàn về vai trò của quản lý nhà nước đối với dịch vụ công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải thiện chất lượng dịch vụ công nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân và doanh nghiệp, đồng thời khẳng định rằng quản lý hiệu quả sẽ góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững.

Vào ngày 2/12/2015, Ủy ban châu Âu đã công bố Tóm lược kết quả đàm phán cơ bản về Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam - EU (EVFTA), trong đó nêu rõ rằng EU và Việt Nam đã thống nhất các nguyên tắc mua sắm công tương đồng với quy tắc trong Hiệp định Mua sắm công (GPA), đảm bảo mức độ minh bạch và công bằng EVFTA quy định rằng các bên tham gia mua sắm công phải tuân thủ các nguyên tắc đấu thầu cơ bản như đối xử quốc gia, không phân biệt đối xử, và tổ chức lựa chọn nhà thầu đúng quy định, đồng thời ngăn chặn xung đột lợi ích và tham nhũng Đặc biệt, hiệp định yêu cầu áp dụng đấu thầu điện tử trong các gói thầu giữa Việt Nam và EU Nghị quyết Đại hội Đảng XIII cũng nhấn mạnh việc tổ chức cung ứng dịch vụ chuyên nghiệp, hiện đại theo chuẩn mực quốc tế, do đó, quy định pháp luật hợp đồng hành chính của Việt Nam cần phù hợp với các cam kết quốc tế, vừa là định hướng của Đảng, vừa là nghĩa vụ của Việt Nam với các hiệp định quốc tế.

Nghị quyết 76/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030 nhấn mạnh rằng cải cách hành chính cần phải dựa trên lợi ích của người dân và doanh nghiệp Mọi hoạt động cải cách phải đặt người dân và doanh nghiệp ở vị trí trung tâm, với sự hài lòng của họ là tiêu chí đánh giá chính cho hiệu quả của quá trình này.

Trung tâm WTO và hội nhập VCCI (2016) đã tổ chức hội thảo về việc rà soát pháp luật đấu thầu Việt Nam liên quan đến các cam kết mua sắm công trong EVFTA Tài liệu này trình bày kết quả rà soát và đề xuất điều chỉnh, nhằm bảo vệ lợi ích của doanh nghiệp Để tìm hiểu thêm, bạn có thể truy cập vào đường link: https://trungtamwto.vn/su-kien/8391-hoi-thao-ra-soat-phap-luat-dau-thau-viet-nam-voi-cac-cam-ket-ve-mua-sam-cong-trong-evfta -ket-qua-ra-soat-va-de-xuat-dieu-chinh-tu-goc-do-loi-ich-cua-doanh-nghiep, truy cập ngày 20/12/2022.

Chương 9 của bài viết đề cập đến mua sắm công trong bối cảnh Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và EU Nội dung nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xây dựng pháp luật liên quan đến hoạt động mua sắm công nhằm nâng cao hiệu quả phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước ở mọi cấp.

HĐHC cũng phải theo định hướng như vậy

Một số giải pháp về xây dựng pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện về hợp đồng hành chính ở Việt Nam

4.2.1 Giải pháp xây dựng khung pháp luật về hợp đồng hành chính

Dựa trên nghiên cứu về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và thực trạng tại Việt Nam, bài viết chỉ ra những vấn đề pháp lý còn tồn tại trong các hình thức hợp đồng hiện nay Luận án đề xuất những kiến nghị cụ thể nhằm xây dựng khung pháp luật cho hợp đồng hành chính, đáp ứng nhu cầu phát triển mạnh mẽ của loại hợp đồng này và yêu cầu điều chỉnh pháp luật một cách hiệu quả hơn.

Thứ nhất, xây dựng và hoàn thiện nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính

Cần thiết ghi nhận hợp đồng hành chính bên cạnh hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế trong quy định pháp luật Việt Nam Nghiên cứu cho thấy hợp đồng hành chính, có sự tham gia của nhà nước nhằm mục đích công, có đặc thù khác biệt so với các loại hợp đồng khác Nhà nước tham gia với tư cách bên chủ thể để thực hiện chức năng của mình, luôn hướng các hợp đồng này tới lợi ích công Mối quan hệ bất bình đẳng này hoàn toàn khác với quan hệ bình đẳng trong các loại hợp đồng khác, và yếu tố lợi ích công chi phối các yếu tố của hợp đồng hành chính Do đó, cần xác định rõ các hợp đồng hành chính đang áp dụng trong hệ thống pháp luật Việt Nam, bao gồm hợp đồng mua bán hàng hóa và dịch vụ của cơ quan nhà nước, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công, hợp đồng đối tác công tư, hợp đồng lao động giữa nhà nước và người lao động trong khu vực công, hợp đồng cho phép sử dụng tài sản công, cùng một số hợp đồng khác.

Khung pháp luật về hợp đồng hành chính có thể được thiết lập theo nhiều mô hình khác nhau Một trong những mô hình phổ biến là quy định các vấn đề chung liên quan đến hợp đồng hành chính trong Luật tố tụng hành chính, như đã được áp dụng tại các quốc gia như Đức và Mông Cổ.

Hợp đồng hành chính là một loại hợp đồng được sử dụng trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và các tổ chức, cá nhân Cơ quan nhà nước có quyền sử dụng hợp đồng hành chính trong các trường hợp liên quan đến việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước Các nguyên tắc cơ bản của hợp đồng hành chính bao gồm tính hợp pháp, minh bạch và công bằng Hợp đồng hành chính có hiệu lực khi đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định pháp luật và phải được lập thành văn bản Nội dung của hợp đồng cần rõ ràng, cụ thể và đầy đủ các điều khoản cần thiết Các trường hợp hợp đồng hành chính bị vô hiệu thường liên quan đến việc vi phạm quy định pháp luật hoặc thiếu năng lực hành vi Cuối cùng, nguyên tắc giải quyết tranh chấp về hợp đồng hành chính yêu cầu các bên phải thương lượng, hòa giải trước khi đưa ra tòa án.

Mô hình thứ hai là việc xây dựng một bộ luật riêng về hợp đồng hành chính, tương tự như ở Pháp Năm 2018, Pháp đã pháp điển hóa các quy tắc liên quan đến mua sắm công và thỏa thuận nhượng quyền trong Bộ luật Thỏa thuận nhượng quyền và mua sắm công (PPP Code), có hiệu lực từ ngày 1 tháng 4 năm 2019 Bộ luật này đã tập hợp các quy định về mua sắm công, thỏa thuận nhượng quyền và hợp đồng đối tác công tư thành một văn bản duy nhất, đánh dấu một thành công lớn trong việc pháp điển hóa lĩnh vực hợp đồng hành chính tại Pháp Đây là một thực tiễn tốt mà Việt Nam có thể tham khảo để cải thiện hệ thống pháp luật của mình.

Hiện nay, Việt Nam đã ban hành nhiều quy phạm pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực cụ thể như Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, Luật công chức năm 2008 và Luật viên chức năm 2012 Do đó, việc xây dựng khung pháp luật về hợp đồng hành chính trong Luật hành chính công hoặc Luật dịch vụ công là cần thiết để điều chỉnh các vấn đề cơ bản và đưa ra nguyên tắc chung cho hợp đồng hành chính Chế định hợp đồng hành chính sẽ bao gồm khái niệm, nguyên tắc điều chỉnh, điều kiện có hiệu lực, nội dung cơ bản, các trường hợp vô hiệu và giải quyết tranh chấp Bên cạnh đó, cần ban hành bộ luật điều chỉnh về mua sắm công và ủy quyền cung cấp dịch vụ công.

Trong bối cảnh thiếu quy định pháp luật thành văn, án lệ của Tòa án tối cao có thể xác định một số hợp đồng thực tiễn là hợp đồng hành chính để điều chỉnh phù hợp Ví dụ, Tòa án nhân dân tối cao đã xét xử vụ việc phân biệt giữa hành vi hành chính và hợp đồng dân sự trong Quyết định Giám đốc thẩm số 04/2014/HC-GĐT, liên quan đến việc không tái lập Hợp đồng Khoán bảo vệ và trồng rừng Sự tranh luận về hợp đồng hành chính và hợp đồng dân sự đã xuất hiện trong hệ thống tòa án và giới nghiên cứu pháp lý tại Việt Nam, như trong vụ kiện giữa ông Lê Văn Phê và Ban Quản lý Khu bảo tồn thiên nhiên Bình Châu - Phước Bửu Tòa án tối cao cần đưa ra lập luận rõ ràng về sự khác biệt giữa hợp đồng công và các hợp đồng dân sự, thương mại để giải quyết các vụ việc, đồng thời nghiên cứu các bản án này để xây dựng án lệ xác định hợp đồng hành chính tại Việt Nam.

Hợp đồng hành chính ở Việt Nam được điều chỉnh bởi luật công, tuy nhiên, lý luận hiện tại chưa phân biệt rõ ràng giữa luật công và luật tư Để bảo vệ lợi ích công, hợp đồng hành chính cần được thành lập và điều chỉnh theo quy định của luật công Do đó, cần nghiên cứu sâu hơn để phân chia rõ ràng giữa luật công và luật tư trong hệ thống pháp luật Việt Nam nhằm bảo vệ lợi ích công hiệu quả hơn.

Khung pháp luật cần thiết lập các quy định rõ ràng về giao kết hợp đồng hành chính nhằm đảm bảo tính minh bạch, bình đẳng và không phân biệt đối xử trong việc tiếp cận các hợp đồng này.

Dựa trên kinh nghiệm từ các nguyên tắc áp dụng hợp đồng công của Pháp trong Bộ luật mua sắm công 2018, bài viết sẽ phân tích và làm rõ những quy định quan trọng liên quan đến việc giao kết hợp đồng công.

163 Xem tại: http://www.toaan.gov.vn/portal/pls/portal/!PORTAL.wwpob_page.show?_docnamew31124.HTM truy cập ngày 20/8/2022

Ở Việt Nam, các nguyên tắc giao kết hợp đồng hành chính như đối xử bình đẳng, minh bạch và hợp lý hóa mua sắm công chưa được đảm bảo do hợp đồng ủy quyền dịch vụ công thường được thực hiện dưới hình thức hợp đồng dân sự Mặc dù các quy định trong hợp đồng đối tác công tư đã phần nào đáp ứng được yêu cầu, nhưng vẫn cần có quy định thống nhất cho các loại hợp đồng hành chính Việc áp dụng phương thức đấu thầu trong cung ứng dịch vụ công sẽ nâng cao tính hiệu quả và minh bạch, đồng thời mở rộng cơ hội cho khu vực tư nhân tham gia Nhiều quốc gia như Mỹ, Anh, Pháp và Đức đã thành công trong việc phát triển thị trường công tư, nhưng ở Việt Nam, quy mô này vẫn còn khiêm tốn, đặc biệt là ở cấp địa phương, nơi chính quyền chưa được công nhận là chủ thể của hợp đồng đối tác công tư Sự thiếu hụt này không đáp ứng được xu hướng phân cấp và phân quyền trong quản lý nhà nước hiện nay.

Để nâng cao hiệu quả giao kết hợp đồng đối tác công tư tại Việt Nam, cần đa dạng hóa loại hợp đồng phù hợp với từng lĩnh vực dịch vụ công như y tế, giáo dục và văn hóa thể thao Cần hủy bỏ quy định về mức vốn đầu tư tối thiểu để thực hiện hợp đồng ở cấp địa phương, nhằm phù hợp với xu hướng phân cấp và đặc điểm của dịch vụ công Đồng thời, nên bổ sung quy định cho phép chính quyền địa phương ký kết hợp đồng đối tác công tư Ngoài ra, bên cạnh việc cơ quan nhà nước đề xuất dự án, cần ghi nhận quy định cho phép tư nhân đề xuất dự án đối tác công tư, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn và kế hoạch chung của nhà nước.

Thứ ba, khung pháp luật cần quy định cụ thể về nội dung hợp đồng mẫu

Mỗi loại hợp đồng hành chính (HĐHC) đều có những nội dung cụ thể riêng, nhưng để đảm bảo tuân thủ các yêu cầu và cung cấp dịch vụ công hiệu quả, cần quy định những nội dung chính trong hợp đồng mẫu Điều này giúp các bên có cơ sở điều chỉnh và bổ sung phù hợp với từng lĩnh vực cụ thể.

Hợp đồng hành chính, giống như các hợp đồng khác, quy định quyền và nghĩa vụ của các bên, nhưng do liên quan đến dịch vụ công, cơ quan nhà nước thường có quyền vượt trội để bảo đảm lợi ích công Những quyền này bao gồm quyền kiểm soát đối tác, quyền trừng phạt, quyền sửa đổi đơn phương hợp đồng, và quyền huỷ bỏ hoặc chấm dứt hợp đồng Tuy nhiên, do hợp đồng hành chính chưa được ghi nhận rõ ràng, việc thực hiện một số quyền này vẫn gây tranh luận Pháp luật Việt Nam cần xác định rõ các hợp đồng hành chính và quy định các quyền ưu tiên của cơ quan nhà nước, đồng thời giới hạn để tránh lạm quyền đối với bên tư nhân Cần từ bỏ quyền miễn trừ kiện tụng để bảo vệ lợi ích của tư nhân, vì các thỏa thuận trong hợp đồng là công cụ chính để đảm bảo tính hiệu lực Các cơ quan nhà nước cũng cần nhận thức rõ trách nhiệm của mình trong việc tuân thủ hợp đồng, nếu vi phạm sẽ phải chịu hậu quả pháp lý.

Nội dung hợp đồng PPP hiện đang thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro hiệu quả, điều này làm giảm sức hấp dẫn đối với các bên tư nhân tham gia dự án Các loại rủi ro trong dự án PPP rất đa dạng nhưng chưa được quy định rõ ràng Do đó, cần thiết phải thiết lập quy định phân định hợp lý các loại rủi ro, xác định rõ dự án nào do tư nhân chịu trách nhiệm, dự án nào thuộc về nhà nước, và những rủi ro nào sẽ được chia sẻ giữa nhà nước và tư nhân.

Thứ tư, cần quy định về cơ chế quản lý, thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng hành chính