Pháp luật về sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN MẬU THƯƠNG PHÁP LUẬT VỀ SỬ DỤNG QUỸ ĐẤT ĐỂ TẠO VỐN CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2020 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH PHÁP LUẬT VỀ SỬ DỤNG QUỸ ĐẤT ĐỂ TẠO VỐN CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG Chuyên ngành: Luật Kinh tế Định hướng nghiên cứu Mã số: 8380107 Người hướng dẫn khoa học: TS Phạm Văn Võ Học viên: Nguyễn Mậu Thương Lớp: Cao học Luật Kinh tế, Khóa 30 TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2020 LỜI CAM ĐOAN Tác giả cam đoan Luận văn kết nghiên cứu riêng tác giả, thực hướng dẫn khoa học Tiến sĩ Phạm Văn Võ, đảm bảo tính trung thực tuân thủ quy định trích dẫn, thích tài liệu tham khảo Tác giả xin chịu hoàn toàn trách nhiệm lời cam đoan Thành phồ Hồ Chí Minh, ngày … tháng 12 năm 2020 Tác giả Nguyễn Mậu Thương DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHỮ VIẾT TẮT NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT BOT Hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao BT Hợp đồng xây dựng - chuyển giao KCHT Kết cấu hạ tầng KTNN Kiểm toán Nhà nước Luật PPP Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư Luật QLSDTSC Luật Quản lý sử dụng tài sản công 2017 NĐT Nhà đầu tư NSNN Ngân sách Nhà nước PPP Đầu tư theo phương thức đối tác công tư QSDĐ Quyền sử dụng đất UBND Ủy ban nhân dân MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU CHƯƠNG TỔNG QUÁT VỀ SỬ DỤNG QUỸ ĐẤT ĐỂ TẠO VỐN CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG 1.1 Khái quát sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 1.1.1 Khái niệm sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 1.1.2 Đặc điểm sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 13 1.1.3 Vai trò việc sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 23 1.2 Nguyên tắc sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 28 1.2.1 Nguyên tắc tuân thủ quy định pháp luật 28 1.2.2 Nguyên tắc ngang giá 31 1.2.3 Nguyên tắc công khai, minh bạch 33 1.2.4 Theo chế thị trường 35 1.3 Tổng quan hình thức huy động tài từ đất đai tạo vốn cho đầu tư kết cấu hạ tầng giới 37 KẾT LUẬN CHƯƠNG 43 CHƯƠNG THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ SỬ DỤNG QUỸ ĐẤT ĐỂ TẠO VỐN CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG - CHUYỂN GIAO VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN 45 2.1 Thực trạng pháp luật sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao 45 2.1.1 Xác định dự án đầu tư xây dựng theo hình thức hợp đồng xây dựng chuyển giao 45 2.1.2 Lựa chọn chủ đầu tư thực dự án đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao 47 2.1.3 Xác định giá trị dự án phương án tài dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao 50 2.1.4 Quỹ đất tốn dự án thực theo hình thức hợp đồng xây dựng chuyển giao 55 2.1.5 Cơ chế tốn chi phí đầu tư kết cấu hạ tầng 58 2.1.6 Cơ chế giám sát công tác sử dụng quỹ đất để toán cho nhà đầu tư thực dự án theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao 60 2.2 Kiến nghị hoàn thiện sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 62 KẾT LUẬN CHƯƠNG 73 KẾT LUẬN CHUNG 75 PHẦN MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Trong khoảng thời gian từ năm 1990, sau Việt Nam trải qua giai đoạn đổi toàn diện kinh tế theo định hướng kinh tế thị trường đặt nhiều khó khăn nguồn lực đầu tư phát triển sở hạ tầng Trong đó, mục tiêu phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng nội dung hàng đầu Đảng Nhà nước thời kỳ đặc biệt quan tâm Ngày 16 tháng 01 năm 2012, Ban Chấp hành Trung ương có Nghị số 13-NQ/TW xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng nhằm đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng đại vào năm 2020, xác định giải pháp chủ yếu “thu hút mạnh thành phần kinh tế, kể nhà đầu tư nước tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng nhà đầu tư; mở rộng hình thức Nhà nước nhân dân làm ; có chế, sách phù hợp để thu hút đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng ” Thực tiễn nêu tạo điều kiện thuận lợi cho chế kết hợp khai thác giá trị gia tăng đất đai, sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu xây dựng hệ thống sở hạ tầng vốn phát triển giới du nhập vào Việt Nam Một giải pháp áp dụng phổ biến nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư từ nhà đầu tư nước ngồi thơng qua đầu tư sở hạ tầng – kỹ thuật theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao (Build - Tranfer), mội phương thức đầu tư đối tác công tư (Public - Private Partnership) thường gọi với tên thơng dụng hình thức “đổi đất lấy hạ tầng” Hình thức đầu tư tạo động lực phát triển nhanh hệ thống sở hạ tầng, kinh tế, xã hội, môi trường đáp ứng nhu cầu phát triển đất nước thông qua việc Nhà nước khơng ngân sách mà thay vào toán tài sản, quỹ đất thuộc sở hữu Nhà nước Tuy nhiên, gần 20 năm kể từ thời điểm triển khai kêu gọi đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao, tương quan với yêu cầu đặt việc thu hút đầu tư theo hình thức cịn nhiều mặt hạn chế xuất phát từ nguyên nhân khách quan bất cập khung pháp lý tạo chế thực Theo nội dung “Báo cáo tổng kết tình hình thực quy định pháp luật đầu tư theo hình thực đối tác cơng tư” Bộ Kế hoạch Đầu tư năm 2018 đề cập giai đoạn 1997 – 2014, Bộ, ngành, địa phương ký kết thực hợp đồng xây dựng – chuyển giao với tổng số 71 dự án – số lượng khiêm tốn so với kỳ vọng kinh tế tiềm thu hút nguồn vốn từ hình thức đầu tư Từ năm 2015 đến nay, phần lớn dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng chuyển giao chậm triển khai tiếp tục triển khai, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến tốc độ phát triển kinh tế quốc gia đánh hội tiếp cận hiệu nguồn vốn đầu tư FDI (Foreign Direct Investment) Ngày 28 tháng năm 2018, Bộ Tài có Cơng văn số 3515/BTC-QLCS hướng dẫn Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, quan khác trung ương, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xử lý số vấn đề chuyển tiếp quản lý, sử dụng tài sản công sau: “Tạm dừng việc xem xét, định sử dụng tài sản cơng để tốn cho nhà đầu tư kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2018 Nghị định Chính phủ quy định việc sử dụng tài sản công để toán cho nhà đầu tư thực dự án đầu tư theo hình thức xây dựng – chuyển giao có hiệu lực thi hành” Luật Quản lý, sử dụng tài sản cơng quy định Chính phủ quy định chi tiết nội dung trên” Đồng thời, trình xây dựng dự thảo Nghị định hướng dẫn gặp phải nhiều khó khăn, đặc biệt xác định giá trị quyền sử dụng đất để đảm bảo theo giá thị trường, tránh thất thoát tài sản Nhà nước Như vậy, dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao gần tạm ngưng hồn tồn khơng có chế xác định tài sản cơng tốn dự án thực theo hình thức hợp đồng Ngày 15 tháng năm 2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2019/NĐCP quy định việc sử dụng tài sản cơng để tốn cho nhà đầu tư thực dự án đầu tư xây dựng cơng trình theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao xem chìa khóa mở cánh cửa nhà đầu tư Tuy nhiên, đến Nghị định chưa có Thơng tư hướng dẫn chi tiết bộc lộ nhiều bất cập, thiếu thống với quy định Luật Đất đai 2013, Luật Đấu giá tài sản 2016, Luật Đấu thầu 2013 chế sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng Bên cạnh đó, phương pháp khai thác giá trị quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu chưa đa dạng, phụ thuộc lớn vào chế “hàng đổi hàng” Vì vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu làm rõ sở lý luận, thực trạng quy định pháp luật đưa kiến nghị hoàn thiện vấn đề để nâng cao hiệu quản lý, sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng công tác thu hút đầu tư, triển khai dự án theo hình thức hợp đồng xây dựng chuyển giao cần thiết Vì lý đó, tác giả chọn đề tài “Pháp luật sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng” để thực luận văn Thạc sỹ luật học Tình hình nghiên cứu đề tài Theo hiểu biết tác giả, có số viết, cơng trình nghiên cứu chun mơn hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Hợp đồng xây dựng – chuyển giao, sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng vấn đề liên quan 10 năm qua: - Luận án tiến sĩ năm 2018 “Pháp luật trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho chủ thể kinh doanh bất động sản Việt Nam” tác giả Ninh Thị Hiền Tác giả đưa nhiều dẫn chứng, phân tích chi tiết công tác trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho chủ thể kinh doanh bất động sản, hình thức phân phối đất cơng số quốc gia giới hình thức dẫn đến việc chuyển quyền sử dụng đất đến chủ thể kinh doanh bất động sản Trong đó, có phân tích sử dụng quỹ đất cơng để tốn cho nhà đầu tư thực dự án đầu tư xây dựng hạ tầng thơng qua hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao - Bài viết “Đầu tư theo hình thức BT – Những rủi ro tiềm ẩn cho kinh tế yêu cầu Kiểm toán Nhà nước” tác giả Nguyễn Hữu Hiểu đăng tải Báo Kinh tế Dự báo số 11/2019 Nội dung viết tập trung nghiên cứu rủi ro trình triển khai dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao liên quan đến thiếu minh bạch trình xác định giá trị quyền sử dụng đất gây nguy thất nguồn lực tài sản cơng; việc lựa chọn chủ đầu tư thiếu tính cạnh tranh, tạo nguy trục lợi thông qua việc gia tăng giá trị dự án và/hoặc nhà đầu tư bàn giao cơng trình chất lượng thấp; hiệu dự án đầu tư mang lại không mong muốn; yếu quản lý đất dẫn đến nguy nguồn lực đất đai bị thất thoát Tuy nhiên, viết phần lớn tập trung vào công tác hậu kiểm Kiểm tốn Nhà nước mà chưa phân tích vai trị quan giai đoạn tiền kiểm dự báo rủi ro trình thực dự án - Bài viết “Đầu tư công Việt Nam: Thực trạng khuyến nghị” tác giả Đỗ Thị Thanh Huyền đăng tải Tạp chí Kinh tế Dự báo số 13/2018 Bài viết phân tích chi tiết quy mô đầu tư công, cấu nguồn vốn đầu tư công theo lĩnh vực đầu tư công qua năm từ 2001 đến năm 2017 Từ cho thấy hiệu đầu tư cơng so với lĩnh vực đầu tư khác mức thấp kéo dài nhiều năm tạo nên nhiều hệ tiêu cực như: tăng sức ép lạm phát, cân đối ngành, thâm hụt cán cân toán quốc tế, dự trữ ngoại hối, thâm hụt ngân sách nợ cơng quốc gia, chí gây hiệu ứng lấn át khu vực đầu tư tư nhân Từ đó, tác giả đưa đánh giá khuyến nghị hoàn thiện khung pháp lý đầu tư công nhằm đảm bảo môi trường cạnh tranh quyền lợi nhà đầu tư lĩnh vực dự án đầu tư xây dựng sở hạ tầng, mở rộng thu hút nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân nước ngoài, tăng cường mối quan hệ, tham gia, trách nhiệm người dân, người có liên quan, nhà đầu tư người phê duyệt dự án đầu tư công vào trình thực dự án - Cùng Tạp chí Kinh tế Dự báo số 13/2018 nêu đăng tải viết “Kinh nghiệm quản lý đầu tư công số quốc gia gợi ý cho Việt Nam” nhóm tác giả Lê Văn Tuấn, Nguyễn Bá Tường, Nguyễn Thị Thu Ba Bài viết giới thiệu tóm lược thực tiễn số quốc gia có hệ thống quản lý đầu tư cơng tiên tiến giới Cộng hòa Chilê, Cộng hòa Ai-len, Hàn Quốc Vương quốc Anh khía cạnh bao gồm định hướng đầu tư, xây dựng kế hoạch, quy hoạch phát triển, công tác thẩm định dự án thức, đánh giá độc lập với việc thẩm định dự án Hệ thống quản lý đầu tư công số quốc gia điển hình Trung Quốc Brazil, từ đưa số gợi ý cho công tác quản lý đầu tư công Việt Nam: (1) Hệ thống đầu tư công hệ thống thể chế, sách quản lý kinh tế phải thực gắn kết chặt chẽ với nhau; (2) Tăng cường hiệu phân cấp, phân quyền quản lý đầu tư công; (3) Lồng ghép quản lý người vào khâu hệ thống quản lý đầu tư công; (4) Cải tiến phương thức làm quy hoạch, lồng ghép định hướng đầu tư công vào công tác quy hoạch, đảm bảo tính tổng thể, đồng bộ, hạn chế tính cục (5) Công tác lựa chọn dự án phải đôi với công tác lập ngân sách dự án Tuy nhiên, viết chưa làm rõ kinh nghiệm quốc gia quản lý đầu tư theo phương thức đối tác công tư Việt Nam - Tạp chí Tài Chính số 682 tháng 06 năm 2018 đăng tải ba viết đầu tư công sau: (1) Bài viết “Mơ hình hợp tác cơng – tư thực tiễn áp dụng Việt Nam” tác giả Đinh Trọng Thắng, Trần Tiến Dũng phân tích tác động dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư đến phát triển sở hạ tầng, tồn