Quản lý nợ công ở một số nước và bài học với việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP. HỒ CHÍ MINH TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÃNG THÀNH PHỐ HÔ CHÍ MINH NGUYỄN THIỆN ĐỨC QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC VỚI VIỆT NAM TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ TP. HỒ CHÍ MINH THÁNG 2 NĂM 2022 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của đề tài Việc các chính phủ vay từ công chúng (nợ công) để có thêm nguồn Chi ngân sách, khi nhu cầu chi vượt quá Thu ngân sách đã có lịch sử hơn 300 năm và hiện nay là phổ biến. 192 trong số 227 nước và vùng lãnh thổ của thế giới (chiếm 85%) đã công bố tình hình nợ công của mình với mức Tổng nợ công từ 1% GDP đến 304% GDP. Việc sử dụng nợ công luôn đi kèm với nguy cơ mất khả năng thanh toán và khủng hoảng nợ công. Mặc dù sử dụng nợ công đã có lịch sử hơn 300 năm, song lý thuyết về quản lý nợ công còn nhiều hạn chế. Trong khi phải sử dụng nợ công sao cho hiệu quả và an toàn tài chính quốc gia là điều mà các nhà chính trị và quản lý tài chính công đều nhất trí thì đến nay không có hệ tiêu chí nào được công bố và thừa nhận để sử dụng cho đánh giá tác dụng và hậu quả của sử dụng nợ công. Các tranh luận 300 năm qua của 3 trường phái học giả (Những người bi quan về nợ công, Những người lạc quan về nợ công và Những người thực tế về nợ công) về tác dụng và hậu quả của sử dụng nợ công vẫn chưa thấy hồi kết thúc. Khái niệm quản lý nợ công hiện nay của Ngân hàng Thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế và trong giới học giả bao gồm việc làm sao huy động được đủ lượng vốn xã hội mà chính phủ cần với chi phí thấp và rủi ro chấp nhận được mà không bao gồm các quyết định về mục đích và quy mô sử dụng nợ công, lựa chọn các chương trình, dự án sử dụng nợ công và dự báo, đánh giá tác dụng của việc sử dụng nợ công mà các chính phủ muốn thực hiện, như đã quy định tại Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam. Khái niệm quản lý nợ công ở luận án này được hiểu theo Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam chứ không phải khái niệm hẹp Quản lý nợ công của Ngân hàng thế giới và Quỹ tiền tệ quốc tế. Luật Quản lý nợ công 2017 đã quy định: Nợ công chủ yếu được sử dụng cho đầu tư phát triển và để trả nợ gốc đến hạn, không dùng cho chi thường xuyên. Với mục đích chi nợ công cho đầu tư phát triển thì chính phủ phải quan tâm là việc sử dụng nợ công sẽ làm GDP và Thu ngân sách tăng thêm bao nhiêu so với khi không sử dụng nợ công. Tăng Thu ngân sách là tiền đề cơ bản để chính phủ có nguồn trả nợ. Tức là quản lý nợ công khi nợ công được sử dụng cho đầu tư phát triển là quản lý nợ công vì mục tiêu tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia. Tuy nhiên đến nay lý luận về quản lý nợ công vẫn chưa trả lời được câu hỏi: “Nợ công ảnh hưởng thế nào đến GDP và Thu ngân sách so với trường hợp không sử dụng nợ công?” Đây là một hạn chế lớn của lý luận về quản lý nợ công. Việt Nam có lịch sử nợ công rất ngắn: 13 năm từ khi có Luật Quản lý nợ công 2009. Vừa qua Việt Nam đã hạ trần nợ công từ 65% GDP xuống 60% GDP để nâng cao tính an toàn nợ công. Tuy nhiên cho đến nay chưa có tài liệu nào của Chính phủ Việt Nam công bố lí giải cơ sở khoa học và thực tiễn của việc chọn Trần nợ công như vậy. Trên thế giới có 41 nước có tỉ lệ Tổng nợ công từ gần 90% GDP đến hơn 300% GDP với Tổng GDP của họ chiếm hơn 50% GDP của thế giới. Mỹ có Tổng nợ công 2021 là 122% GDP và Nhật Bản có Tổng nợ công 2021 là 257% GDP, song cả 2 nước đều không mất khả năng thanh toán. Vậy tỉ lệ nợ công cao, ví dụ 100%, 200% hay 300% GDP trong trường hợp nào thì đáng lo ngại, vì sao và trong trường hợp nào thì không? Đây là câu hỏi mà đến nay lý luận về quản lý nợ công chưa trả lời được. Đây cũng là một hạn chế lớn của lý luận về quản lý nợ công. Vậy Việt Nam cần dựa vào các tiêu chí nào, sử dụng các công cụ gì để đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển? Đại dịch Covid 19 đã buộc hầu hết các nước tăng nợ công để có nguồn tài chính phòng chống dịch bệnh và phục hồi tăng trưởng kinh tế. Câu hỏi đặt ra là các quốc gia chi nợ công bao nhiêu là hợp lý và hiệu quả chi là thế nào? Hiện nay không có câu trả lời từ lý thuyết quản lý tài chính công, kinh tế học và quản lý nợ công. Riêng Việt Nam do Luật Quản lý nợ công 2017 quy định nên không sử dụng nợ công cho phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế. Việt Nam là một trong số ít nước có tăng trưởng GDP 2021 thấp hơn 2020 và 2019. Do đó cần phân tích chi phí và kết quả sử dụng nợ công của hơn 90 nước (chiếm 95% GDP và 83% dân số thế giới) trong phòng chống dịch, phục hồi tăng trưởng kinh tế để tìm ra các chỉ số chi phí nợ công dành cho phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế và chỉ số hiệu quả của việc chi này, làm cơ sở cho Việt Nam tham khảo. Tóm lại Việt Nam là một nước có lịch sử sử dụng nợ công rất ngắn so với lịch sử nợ công hơn 300 năm của nhân loại. Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam đã quy định: nợ công chỉ sử dụng cho đầu tư phát triển, không cho chi thường xuyên trong khi lý luận quản lý nợ công chưa có câu trả lời cho câu hỏi cốt lõi: “Sử dụng nợ công thế nào để Tổng sản phẩm nội địa và Thu ngân sách cao hơn khi không sử dụng nợ công và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia?”. Vì vậy việc hoàn thiện lý luận về quản lý nợ công, cũng như tham khảo kinh nghiệm quản lý nợ công ở các nước có lịch sử nợ công lâu đời như Mỹ, Nhật Bản và kinh nghiệm sử dụng nợ công trong phòng chống dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế là điều rất cần thiết. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu tổng quát là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 2030 trên cơ sở hoàn thiện lý luận về quản lý nợ công và tham khảo kinh nghiệm một số nước có lịch sử sử dụng nợ công lâu đời. Mục tiêu nghiên cứu tổng quát được thực hiện qua 3 mục tiêu nghiên cứu cụ thể sau đây: • Mục tiêu nghiên cứu cụ thể thứ 1: Xác định quan hệ định lượng giữa nợ công (6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn, phương pháp trả nợ gốc) và Tổng sản phẩm nội địa, Thu ngân sách (Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công) và xác định các điều kiện đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (trả được nợ gốc và nợ lãi đúng hạn). • Mục tiêu nghiên cứu cụ thể thứ 2: Phân tích quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản, việc sử dụng nợ công trong phòng chống đại dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở hơn 90 nước và rút ra các bài học cho Việt Nam. • Mục tiêu nghiên cứu cụ thể thứ 3: Phân tích tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam, xác định các giải pháp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 2030. 3. Câu hỏi nghiên cứu: 1. Quan hệ định lượng giữa nợ công (6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả của Tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn, phương pháp trả nợ gốc) và Tổng sản phẩm nội địa, Thu ngân sách là như thế nào (Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm Thu ngân sách), so với khi không sử dụng nợ công thì GDP và Thu ngân sách tăng lên là bao nhiêu? 2. Để sử dụng nợ công đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn) cần tuân thủ các điều kiện gì? 3. Vì sao nợ công của Mỹ, Nhật Bản cao mà 2 nước không mất khả năng thanh toán? Khi nào thì Mỹ và Nhật Bản sẽ đối diện nguy cơ mất khả năng thanh toán? Từ phân tích quản lý nợ công của Mỹ và Nhật Bản rút ra những bài học gì cho Việt Nam? 4. Khi sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển, quyết định hợp lý (tối ưu) của chính phủ về sử dụng nợ công dựa trên các cơ sở nào? 5. Qua nghiên cứu sử dụng nợ công ở hơn 90 nước trong phòng chống đại dịch Covid 19, phục hồi tăng trưởng kinh tế có thể rút ra các nhận định gì có tính phổ biến, có giá trị tham khảo cho việc chi nợ công cho mục đích này và tác dụng đến tăng trưởng kinh tế của việc chi này? Qua đó có khuyến cáo gì cho Việt Nam, một nước vừa qua không dùng nợ công để phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế? 6. Thông qua phân tích, đánh giá quản lý nợ công ở Việt Nam, áp dụng Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP, Hàm Thu ngân sách và các điều kiện đảm bảo an toàn tài chính quốc gia, các bài học kinh nghiệm về quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản, kinh nghiệm sử dụng nợ công để phòng chống dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở hơn 90 nước, cần kiến nghị gì để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn chính quốc gia ở Việt Nam khi sử dụng nợ công giai đoạn 2022 2030? 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Việc sử dụng và quản lý nợ công nói chung và đặc biệt ở Mỹ, Nhật Bản, Việt Nam và việc sử dụng nợ công để phòng chống dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế. 4.2. Phạm vi nghiên cứu • Các nghiên cứu liên quan đến sử dụng, đánh giá tác dụng của nợ công và quản lý nợ công được công bố chủ yếu từ 2010 đến 2021, trước hết liên quan đến sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển và cho phòng chống đại dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở hơn 90 nước (đóng góp 95% GDP thế giới và chiếm 83% dân số thế giới năm 2020). • Tình hình quản lý nợ công ở Mỹ, Nhật Bản chủ yếu từ 2000 đến 2021. Riêng phân tích về bội chi của Nhật Bản sẽ từ 1990, khi bội chi bước vào thời kỳ tăng liên tục. • Tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam từ 2006 (3 năm trước khi có Luật Quản lý nợ công đầu tiên 2009) đến 2021. • Không đi sâu vào việc nghiên cứu đàm phán vay, phát hành trái phiếu, tái cơ cấu nợ, tổ chức thực hiện các dự án sử dụng nợ công. 5. Phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp Phân tích và tổng hợp (trình bày trong luận án) 5.2. Phương pháp Đồ thị (trình bày trong luận án) 5.3. Phương pháp Duy vật biện chứng (trình bày trong luận án) 5.4. Phương pháp Mô hình hóa Là phương pháp lập sơ đồ thể hiện từ yếu tố này tác động đến yếu tố kia như thế nào, tác động đó là gì và cường độ như thế nào. Phương pháp Mô hình hóa giúp nhận ra cấu trúc của vấn đề cấu trúc tồn tại của sự vật và tương tác giữa các cấu phần của nó. Mô hình hóa thể hiện quan hệ nhân quả giữa các yếu tố trong quá trình kinh tế mà các quan hệ nhân quả này không được phản ánh ở hình thức bảng số liệu và đồ thị. Việc áp dụng phương pháp Mô hình hóa để tìm câu trả lời cho câu hỏi cốt lõi: “Sử dụng nợ công thế nào để Tổng sản phẩm nội địa và Thu ngân sách cao hơn khi không sử dụng nợ công và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia?” là phương pháp nghiên cứu lần đầu tiên được sử dụng trong nghiên cứu về quản lý nợ công và đem lại tác dụng có tính đột phá. 5.5. Phương pháp xử lý số liệu: Sử dụng phương pháp định tính trong thu thập và xử lý số liệu. Trong luận án có trình bày một Sơ đồ tóm tắt lô gíc của việc nghiên cứu. 6. Các kết quả mới và luận điểm chính của luận án 1. Làm rõ tính đa chiều của khái niệm nợ công. Để hiểu đúng, đầy đủ về nợ công, liên quan đến vay nợ, sử dụng nợ và trả nợ thì nợ công phải được định vị qua 6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn và phương pháp trả nợ gốc (vay nợ mới trả nợ gốc cũ và trả nợ gốc linh hoạt). Để đánh giá tác dụng tích cực, nghĩa vụ phát sinh và hậu quả của sử dụng nợ công thì phải xem xét đồng thời 6 tham số của nợ công. 2. Xác lập Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP (9 biến) và Hàm Thu ngân sách khi sử dụng nợ công. Cho đến nay lý thuyết về quản lý nợ công, quản lý tài chính công và kinh tế học chưa xác định được Hàm GDP và Hàm thu ngân sách khi sử đụng nợ công. Luận án đã thiết lập có cơ sở khoa học Hàm GDP có sử dụng nợ công và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công, qua đó đã xác định quan hệ định lượng trực tiếp của 9 yếu tố tác động tới GDP và Thu ngân sách (GDPi1, Đầu tư ngoài ngân sách, Chi ngân sách không đầu tư, hệ số Thu ngân sáchGDP, ICOR, Bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, Tổng nợ công TNCi1, lãi suất phải trả của Tổng nợ công). Đặc biệt Hàm GDP và Thu ngân sách (9 biến) có sử dụng nợ công đã chỉ rõ: Khi sử dụng nợ công trong năm i thì GDP và Thu ngân sách tăng hoặc giảm bao nhiêu so với khi không sử dụng nợ công. Đây là kết quả chưa từng được công bố. 3. Cần kết thúc việc đưa ra các khuyến cáo về ngưỡng nợ công tối ưu cố định cho các nhóm nước phát triển và đang phát triển. Hàm GDP có sử dụng nợ công cho phép chứng minh: Nhận định về quan hệ nhân quả giữa Tổng nợ công TNCi và GDPi qua phương pháp hồi quy hai dãy số liệu Tổng nợ công và Tổng sản phẩm nội địa là không có cơ sở khoa học, vì Hàm GDP là hàm 9 biến, chứ không phải là Hàm 1 biến (Tổng nợ công TNCi). 4. Đưa ra định nghĩa về khái niệm Nợ công bền vững và các điều kiện định lượng của nợ công bền vững. Cho đến nay lý thuyết về quản lý nợ công chưa đưa ra một định nghĩa về khái niệm nợ công bền vững và các điều kiện định lượng đảm bảo nợ bền vững. Với các khái niệm mới như: Trần huy động vốn của Chính phủ, đường Nghĩa vụ trả nợ gốc, Trần bội chi, Sàn bội chi, Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Tổng nợ công tới hạn, luận án lần đầu tiên đưa ra định nghĩa khái niệm nợ công bền vững gắn với các điều kiện định lượng của nợ công bền vững. Nợ công bền vững là việc sử dụng nợ công cho phép vừa trả nợ lãi và nợ gốc đúng hạn, vừa làm tăng GDP và Thu ngân sách so với trường hợp không sử dụng nợ công. Điều kiện nợ công bền vững là bội chi phải lớn hơn Sàn bội chi và nằm trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững. Luận án đã đưa ra khái niệm Tổng nợ công tới hạn. Với một đất nước, tại một thời điểm, tùy thuộc vào các điều kiện kinh tế và việc sử dụng nợ công mà tồn tại một mức Tổng nợ công tới hạn. Khi Tổng nợ công vượt quá Tổng nợ công tới hạn thì quốc gia không có khả năng trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn mà không phải giảm chi ngân sách thường xuyên, giảm đầu tư ngân sách và có nguy cơ mất khả năng thanh toán. 5. Đưa ra một cách tiếp cận mới để kiểm tra an toàn tài chính quốc gia của Mỹ và Nhật Bản khi đang có nợ công rất cao. Trên cơ sở xác định Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn của Mỹ và Nhật Bản, luận án đã chỉ rõ: Mặc dù Tổng nợ công của Mỹ năm 2021 122% GDP và của Nhật Bản 257% GDP là rất cao so với hơn 140 nước có Tổng nợ công dưới 80% GDP, song còn thấp xa Tổng nợ công tới hạn của Mỹ và Nhật Bản. Do đó hiện nay Mỹ và Nhật Bản vẫn an toàn tài chính quốc gia. Luận án cũng đưa ra phương pháp có thể dự báo khi nào thì Mỹ và Nhật Bản mất khả năng thanh toán. 6. Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công là bộ công cụ mới để chính phủ lựa chọn sử dụng nợ công tối ưu (hợp lý) cho mục tiêu nâng cao tăng trưởng kinh tế. Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công gồm 4 cấu phần (1. Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công; 2. Hàm Tổng sản phẩm nội địa, Hàm Thu ngân sách khi sử dụng nợ công; 3. Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn; 4. Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ của chính phủ) là bộ công cụ hiệu quả để chính phủ điều hành bội chi, vay và trả nợ theo quan điểm, mục tiêu của chính phủ, khi chính phủ dự báo được tình hình kinh tế xã hội và tăng trưởng kinh tế nếu không sử dụng nợ công trong tương lai. Một bộ công cụ như vậy chưa từng có trong lý luận về quản lý nợ công. 7. Đã xác định các hệ số chi phí nợ công bình quân cho khắc phục suy giảm tăng trưởng kinh tế và các hệ số hiệu quả bình quân phục hồi tăng trưởng kinh tế trong việc sử dụng nợ công để phòng chống đại dịch Covid — 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở 92 nước. Qua nghiên cứu việc sử dụng nợ công ở 92 nước trên thế giới (chiếm hơn 95% GDP của thế giới và 83% dân số thế giới) trong phòng chống đại dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế, luận án đã lần đầu tiên xác định được Hệ số chi phí nợ công bình quân cho khắc phục suy giảm kinh tế và Hệ số hiệu quả bình quân phục hồi tăng trưởng kinh tế của 88 nước, bao gồm 3 nhóm nước quan trọng nhất (23 nước phát triển ở Châu Âu, 17 nước phát triển ngoài Châu Âu và 48 nước thu nhập trung bình ở 4 Châu lục). Đây là lần đầu tiên một nghiên cứu tổng kết có quy mô lớn như vậy được công bố và có giá trị thao khảo tốt. 8. Đã kiến nghị 4 nhóm giải pháp đồng bộ, gồm 14 giải pháp cụ thể, trong đó có: • Cần thay đổi tư duy “Bội chi, nợ công càng ít càng tốt” sang tư duy “Bội chi hợp lý, nợ công bền vững” (bội chi trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững) và • 3 kiến nghị mới sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý nợ công 2017 để nâng cao tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 2030. CHƯƠNG 1: TÔNG QUAN LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG • Khái niệm nợ công đã được phân tích và làm rõ như sau để là cơ sở cho các nghiên cứu tiếp theo trong luận án: Nợ công là nợ của chính phủ, phát sinh do chính phủ phát hành trái phiếu và vay nợ để chính phủ bội chi và chính phủ có nghĩa vụ trả nợ lãi và nợ gốc. Nợ công được xác định qua 6 tham số (tính đa chiều của khái niệm nợ công): 1. Bội chi BCi của năm i làm phát sinh vay nợ mới năm i; 2. Lãi suất phát hành trái phiếu Isi để có nguồn cho bội chi BCi; 3. Tổng nợ công còn hiệu lực đến đầu năm i do các khoản vay từ trước (năm i1 về trước) để lại TNCi1; 4. Lãi suất phải trả lsi1 cho Tổng nợ công TNCi1 trong năm i; 5. Nghĩa vụ trả nợ gốc tại năm i TNGi; 6. Phương pháp trả nợ gốc đến hạn (Vay nợ mới trả nợ gốc cũ hoặc trả nợ gốc linh hoạt). Thực tế nợ công ở các nước được sử dụng cho 6 mục đích chủ yếu sau đây: 1. Chi cho an sinh và an toàn xã hội (y tế, người thất nghiệp, người nghèo, người già, cảnh sát...); 2. Chi đầu tư phát triển (mở rộng, nâng cấp các cơ sở giáo dục, nghiên cứu khoa học, xây dựng hạ tầng kỹ thuật...); 3. Chi đảm bảo hoạt động của bộ máy Chính quyền các cấp; 4. Chi đảm bảo quốc phòng; 5. Chi tài trợ chiến tranh; 6. Chi phòng chống dịch bệnh, thiên tai quy mô lớn, gây hậu quả nghiêm trọng. Việc sử dụng nợ công liên quan đến một Quá trình 6 bước lựa chọn và ra quyết định thuộc nhiều chủ thể khác nhau, tuy khác nhau ở mỗi nước song về tổng thể là tương đồng, như được quy định ở Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam. Với mục đích sử dụng nợ công để tăng chi đầu tư phát triển các chính phủ sẽ rất quan tâm đến câu hỏi: việc sử dụng nợ công ảnh hưởng thế nào đến Tổng sản phẩm nội địa GDP và Thu ngân sách của đất nước, có so sánh với trường hợp không sử dụng nợ công? Cho đến nay chưa có công trình khoa học nào xác lập được Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP có chứa 4 tham số của nợ công (Bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để có nguồn bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công) và các tham số khác như đầu tư của doanh nghiệp, chi thường xuyên, ICOR... Trong bối cảnh trên, giới học giả đã không tìm cách xác lập Hàm GDP và Thu ngân sách có sử dụng nợ công mà tìm cách xác lập quan hệ Tổng nợ công hoặc thâm hụt ngân sách (1 trong 6 tham số của việc sử dụng nợ công) và GDP của một đất nước qua việc hồi quy 2 dãy số liệu GDP và Tổng nợ công hoặc thâm hụt ngân sách, mà bỏ qua các tham số quan trọng khác của nợ công như: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để có nguồn bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công, phương pháp trả nợ gốc và các tham số khác rất quan trọng của nền kinh tế và quá trình thu chi ngân sách như: đầu tư của doanh nghiệp trong nước và nước ngoài, ICOR, tỉ lệ Thu ngân sáchGDP, chi ngân sách không đầu tư (Chi thường xuyên, chi dự trữ, chi viện trợ.). Theo hướng này các nhà nghiên cứu trong 30 năm qua đã đưa ra các nhận định rất khác nhau về quan hệ giữa Tổng nợ công, bội chi và GDP, tăng trưởng kinh tế của một đất nước: quan hệ tuyến tính dương, quan hệ tuyến tính âm, không có quan hệ, quan hệ tuyến tính vừa âm vừa dương, có ngưỡng. Một số nghiên cứu ở nước ngoài đã đưa ra các ngưỡng nợ công tối ưu như: 45% GDP, 64% GDP, 77% GDP, 90% GDP mà nếu Tổng nợ công của một đất nước vượt quá ngưỡng tối ưu này thì sẽ có tác dụng bất lợi cho tăng trưởng kinh tế. Việc các nghiên cứu đưa ra các nhận định rất khác nhau, mâu thuẫn với nhau như vậy về quan hệ giữa Tổng nợ công và tăng trưởng kinh tế của một nước không thể là cơ sở khoa học để các chính phủ dựa vào đó điều hành việc sử dụng nợ công. Để sử dụng nợ công đảm bảo an toàn tài chính quốc gia, tức luôn trả được nợ gốc và nợ lãi đúng hạn, lý luận quản lý nợ công hiện nay chưa đưa ra được câu trả lời: Các điều kiện nào sẽ đảm bảo an toàn tài chính quốc gia cho một đất nước. Một số ít quốc gia quy định Trần nợ công cho mình như Liên minh Châu Âu EU (60% GDP), Việt Nam 65% GDP (2015 2020) và 60% GDP (2021 2030), song đa số các nước không quy định Trần nợ công như vậy. Thực tế 1327 nước (48%) của Liên minh Châu Âu EU đã vi phạm từ lâu trần nợ công 60% GDP, song họ không mất khả năng thanh toán và cũng không bị Hội đồng Châu Âu xử phạt theo quy định của chính Liên minh Châu Âu. Họ đã phải lựa chọn: tuân thủ trần nợ công 60% GDP thì kinh tế nước họ trì trệ, suy giảm, Thu ngân sách trì trệ, giảm sút. Còn vượt trần nợ công thì kinh tế của họ tăng trưởng, Thu ngân sách tăng. Họ đã chọn cái đất nước họ cần. Trên thế giới hiện có 41 nước có Tổng nợ công từ gần 90% GDP đến hơn 300% GDP, mà tổng GDP của 41 nước này chiếm hơn 50% GDP của toàn thế giới. Tóm lại lý luận về quản lý nợ công có 2 khoảng trống nghiên cứu là: 1. Chưa xác định được quan hệ định lượng giữa nợ công (6 tham số) và GDP, giữa nợ công và Thu ngân sách 2. Chưa xác định được điều kiện an toàn tài chính quốc gia hay nợ công bền vững khi sử dụng nợ công (trả nợ lãi và nợ gốc đúng hạn). Đại dịch Covid 19 đã buộc hầu hết các nước tăng nợ công để có nguồn tài chính phòng chống dịch bệnh và phục hồi tăng trưởng kinh tế. Câu hỏi đặt ra là các quốc gia chi nợ công bao nhiêu là hợp lý và hiệu quả chi là thế nào? Hiện nay không có câu trả lời từ lý thuyết quản lý tài chính công, kinh tế học và quản lý nợ công. CHƯƠNG 2: TÁC ĐỘNG CỦA NỢ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ, THU NGÂN SÁCH VÀ AN TOÀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA 2.1. Các yêu cầu đặt ra khi xác lập quan hệ định lượng giữa nợ công và Tổng sản phẩm nội địa GDP, Thu ngân sách (trình bày trong luận án) 2.2. Mô hình tổng quát về tăng trưởng kinh tế (trình bày trong luận án) 2.3. Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách Trên cơ sở Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách luận án đã xác định được: • Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP khi cân bằng ngân sách GDPi = mi x GDPi1 + qi x (ĐTNNSi CNSKĐTi) • Hàm Thu ngân sách khi cân bằng ngân sách TNSi = tnsi x mi x GDPi1 + tnsi x qi x (ĐTNNSi CNSKĐTi) • Hàm Đầu tư ngân sách khi cân bằng ngân sách ĐTNSi = tnsi x mi x GDPi1 + tnsi x qi x ĐTNNSi mi x CNSKĐTi Trong đó GDPi1, GDPi là Tổng sản phẩm nội địa năm i1 và năm i; ĐTNNSi là Đầu tư ngoài ngân sách (của doanh nghiệp trong nước và nước ngoài) năm i; CNSKĐTi là Chi ngân sách không đầu tư (Chi thường xuyên, chi dự trữ quốc gia, viện trợ...) năm i; mi, qi, tnsi là các hệ số. Trên cơ sở các Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP, Thu ngân sách, với mục đích thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách khi cân bằng ngân sách chính phủ có 4 chính sách để điều hành kinh tế: 1. Chính sách khuyến khích nâng cao hiệu quả đầu tư xã hội 2. Chính sách khuyến khích tăng đầu tư của doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nước ngoài 3. Điều chỉnh tỉ lệ Thu ngân sáchGDP ở mức tối ưu với mỗi nước trong từng giai đoạn phát triển cụ thể 4. Kiềm chế chi tiêu Chính phủ tương ứng với đầu tư ngoài ngân sách. Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách, các Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP, Thu ngân sách, Đầu tư ngân sách và 4 chính sách điều hành nền kinh tế khi cân bằng ngân sách tạo nên Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách. Đây là kết quả mới trong lý luận về quản lý nợ công. 2.4. Tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, Thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia khi vay nợ mới trả nợ gốc cũ Trên cơ sở Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ, HÌNH 2.5, luận án đã xác lập được: • Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công TNSi = Jtnsi x mi x GDPi1 + tnsi x qi x (ĐTNNSi CNSKĐTi)| + Thu ngân sách khi không sử dụng nợ công trong năm i tnsi x qi x (1 Isi) x BCi sp x TNCi1 \ 1 B: Gia tăng Thu ngân sách khi có sử dụng nợ công năm i • Hàm Tổng sản phẩm nội địa có sử dụng nợ công GDPi = mi x GDPi1 + qi x (ĐTNNSi CNSKĐTi) + ~ „— ——1 GDP khi không sử dụng nợ công trong năm i qi x (1 Isi) x BCi PP x TNCi1 . í. 1 1 lsi—I—:— . . B: Gia tăng GDP khi sử dụng nợ công trong năm i HÌNH 2.5. Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ Ở đây Isi là lãi suất phát hành trái phiếu năm i, BCi là bội chi năm i, TNCi1 là Tổng nợ công của năm i1, lsi1 là lãi suất của Tổng nợ công năm i1. Đây là lần đầu tiên trong lí thuyết về quản lỷ nợ công Hàm Tổng sản phẩm nội địa có sử dụng nợ công và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công được xác lập, phụ thuộc vào 9 biến trực tiếp. Từ một Hàm Tổng sản phẩm nội địa có sử dụng nợ công duy nhất này chúng ta có thể lí giải được vì sao các quan sát quan hệ Tổng sản phẩm nội địa Tổng nợ công như hàm một biến lại dẫn tới các nhận định trái ngược nhau như nhiều tác giả đã công bố (quan hệ tuyến tính dương, tuyến tính âm, không có quan hệ, quan hệ tuyến tính có ngưỡng...). . _ lsi1 4 • X. r 1 \ I • I • onv FTIl 4 r Đại lượng Ị—p x TNCi1 được gọi trong luận án là Sàn bội chi SBCi. Theo đó Sàn bội chi SBCi ở năm i phụ thuộc vào Tổng nợ công TNCi1, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công lsi1 và lãi suất lsi của trái phiếu đã phát hành để bội chi. Từ phương trình (2.38), (2.32) ta thấy khi BCi > SBCi (B > 0) thì việc sử dụng nợ công làm cho GDPi và TNSi lớn hơn là khi không sử dụng nợ công, còn khi BCi < SBCi (B < 0) thì việc sử dụng nợ công làm cho GDPi và TNSi nhỏ hơn khi không sử dụng nợ công. Tức là không phải bội chi càng nhỏ càng tốt, mà bội chi phải lớn hơn Sàn bội chi thì sử dụng nợ công mới làm cho GDPi và TNSi cao hơn là khi không sử dụng nợ công. Luận án đã đưa ra các khái niệm mới: Trần huy động vốn của chính phủ, đường Nghĩa vụ trả nợ gốc, Trần bội chi, Sàn bội chi trong hệ tọa độ có trục ngang là Tổng nợ công TNCi1, từ đó đã xác định được Tam giác bội chi khả thi, bền vững, HÌNH 2.12. Sàn bội chi là mức bội chi tối thiểu để chính phủ có thể trả đầy đủ nợ lãi hằng năm. Nếu bội chi dưới mức Sàn bội chi thì chính phủ sẽ phải giảm Chi đầu tư ngân sách hoặc giảm Chi ngân sách không đầu tư (Chi thường xuyên) để trả đủ nợ lãi đến hạn. Điều này sẽ làm giảm tăng trưởng kinh tế hoặc không đáp ứng các nhu cầu Chi thường xuyên tối thiểu, ảnh hưởng tới hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan sự nghiệp công lập các cấp. Còn nếu chính phủ không giảm Chi đầu tư ngân sách và Chi ngân sách không đầu tư thì sẽ không thanh toán được hết nợ lãi đến hạn, tức là mất khả năng thanh toán. Bội chi dưới Sàn bội chi vì vậy là không bền vững. Theo Hàm Tổng sản phẩm nội địa có sử dụng nợ công, phương trình (2.38), khi bội chi BCi càng lớn thì GDP sẽ càng tăng. Tuy nhiên không thể tăng bội chi tùy ý vì khả năng huy động vốn của chính phủ là có hạn và vốn huy động được còn phải dành để trả nợ gốc đến hạn. Đường Trần bội chi là khả năng bội chi tối đa khi phải đảm bảo trả nợ gốc từ nguồn vốn xã hội mà chính phủ có thể huy động được tương ứng với Tổng nợ công đang có TNCi1 và các điều kiện khác của nền kinh tế và ngân sách. Tức là bội chi trên Sàn bội chi là cần thiết và bội chi dưới Trần bội chi là khả thi. Đường Trần bội chi và Sàn bội chi giao nhau ở điểm B xác định Tam giác bội chi khả thi, bền vững A2BA1 và Tổng nợ công TNCB, HÌNH 2.12. Bội chi trong giới hạn này: Trên Sàn bội chi dưới Trần bội chi là bội chi khả thi, bền vững. Khi bội chi lớn hơn Sàn bội chi, phương trình (2.38), (2.32), ta thấy GDP và Thu ngân sách sẽ lớn hơn là khi không sử dụng nợ công. Khi Tổng nợ công tăng dần, từ TNCA đến TNCB, HÌNH 2.12, thì khả năng lựa chọn bội chi BCi của chính phủ sẽ ngày càng giảm, do khoảng cách từ điểm A1 trên Sàn bội chi đến điểm A2 trên đường Trần bội chi sẽ ngày càng giảm và tại mức Tổng nợ công TNCB chỉ còn là một điểm B, với mức bội chi khả thi là BCB chỉ vừa đủ trả nợ lãi và nợ gốc, không đóng góp gì vào tăng Tổng sản phẩm nội địa và tăng Thu ngân sách (B = 0 trong phương trình (2.38)). Khi Tổng nợ công lớn hơn TNCB, bội chi khả thi chỉ còn là đoạn BC1, thuộc đường Trần bội chi, HÌNH 2.12. Vì lúc này Trần bội chi BC1 HÌNH 2.12. Xác định vùng bội chi khả thi, bền vững và một trường hợp GDPi thay đổi khi bội chi được lựa chọn theo quỹ đạo AB nằm dưới Sàn bội chi (BC2) nên mức bội chi này không đủ để trả nợ lãi, chính phủ sẽ không có khả năng thanh toán hết nợ lãi. Vì vậy Tổng nợ công TNCB được gọi là Tổng nợ công tới hạn. Chỉ khi Tổng nợ công nhỏ hơn Tổng nợ công tới hạn thì sử dụng nợ công mới là bền vững: trả được nợ lãi, nợ gốc và làm cho GDP và Thu ngân sách lớn hơn là khi không sử dụng nợ công. Vì vậy từ Mô hình quan hệ nhân quả phát triển kinh tế dựa vào nợ công, Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Hàm Tổng sản phẩm nội địa và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công, phương trình (2.38), (2.32), luận án đã định nghĩa sử dụng nợ công bền vững như sau: Nợ công bền vững là việc sử dụng nợ công cho phép trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn, tăng GDP và tăng Thu ngân sách cao hơn là trường hợp không sử dụng nợ công. Điều kiện nợ công bền vững là bội chi phải lớn hơn Sàn bội chi và nằm trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững. 2.5. Tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, Thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia khi trả nợ gốc linh hoạt Luận án đã xây dựng Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, trả nợ gốc linh hoạt, HÌNH 2.20, và các Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP, Thu ngân sách và Đầu tư ngân sách cho các trường hợp: Thặng dư ngân sách và tiết kiệm Thu ngân sách chủ nợ EBCk Xóa nợ TNGI KNSi QTKNSi Thu Ngân sách TNSi Đầu tư. tăng trưởng kinh tể TNGi=SBCk Pt (2.86) Chi Ngân sách CNSi (Bội chi) X TNCi1 1 Pt (2.79) ? QTKNSil| Thu Ngàn sách (Bội thu) Chi Ngàn sách CNSi CNSKĐTi TNLi ĐTNSi 15 HÌNH 2.20. Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, trả nợ gốc linh hoạt Trả nợ gốc bằng tài sản tiết kiệm (từ nguồn tiết kiệm bội Thu ngân sách những năm trước và bán tài sản công). 2.6. Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công Luận án đã xây dựng Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ của chính phủ, HÌNH 2.21. HÌNH 2.21. Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ của chính phủ Điều đặc biệt của Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ này là chính phủ sẽ quyết định mức bội chi BCi, lãi suất phát hành trái phiếu lsi trên cơ sở xem xét khả năng đầu tư của xã hội (đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi của doanh nghiệp trong nước và nước ngoài) cũng như khả năng điều chỉnh nhu cầu Chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi của chính phủ, dự báo ICORi và tỉ lệ Thu ngân sáchGDP tnsi (nhất là khi có thay đổi về mức thuế). Đồng thời với các dự báo dài hạn của các chỉ số vĩ mô, 6 chỉ số nền tảng của sử dụng nợ công, chính phủ có thể quyết định bội chi năm nay với tầm nhìn dự báo các quyết định bội chi 3 5 năm sắp tới để tăng trưởng kinh tế và Thu ngân sách là hợp lý nhất theo quan điểm của chính phủ. Một bộ công cụ cho phép chính phủ điều hành bội chi, vay và trả nợ linh hoạt như vậy là chưa từng có trong lý luận về quản lý nợ công. Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công (vay nợ mới trả nợ gốc cũ và trả nợ gốc linh hoạt), các Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP, Thu ngân sách, Đầu tư ngân sách khi có sử dụng nợ công, Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn cùng Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ của chính phủ tạo nên Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công. Trong luận án có trình bày một Sơ đồ lô gíc giải Bài toán sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển: “Quản lý nợ công thế nào để an toàn tài chính quốc gia và tăng Tổng sản phẩm nội địa và Thu ngân sách hợp lý nhất theo quan điểm của chính phủ?” CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở MỸ, NHẬT BẢN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM 3.1. Phân tích quản lý nợ công ở Mỹ (trình bày trong luận án) 3.2. Phân tích quản lý nợ công ở Nhật Bản Với quan điểm nợ công chỉ là một công cụ của chính phủ để đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế xã hội như: tăng Tổng sản phẩm nội địa và Thu ngân sách, có thêm nguồn chi cho các mục tiêu xã hội (chăm lo cho người yếu thế, người về hưu, phát triển gia đình) hay chi cho phòng chống dịch, thiên tai quy mô lớn và việc tăng trưởng GDP của quốc gia phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, không chỉ có nợ công, nên khi nghiên cứu sử dụng và quản lý nợ công ở Nhật Bản và ở Mỹ, luận án đã xuất phát từ nghiên cứu, phân tích bối cảnh kinh tế xã hội của 2 nước như: dân số và lao động, tăng trưởng kinh tế, đầu tư xã hội, xuất nhập khẩu, lạm phát, lãi suất ngân hàng và trái phiếu chính phủ, tín nhiệm tài chính quốc gia, thu chi ngân sách trước khi xem xét việc sử dụng nợ công. Luận án đã làm rõ sự phát triển kinh tế trì trệ 25 năm qua của Nhật Bản (1995 2021) “GDP tăng rất chậm (tăng trưởng bình quân 2000 2020 là 0,63%năm) Thu ngân sách giảm Năng suất lao động tăng rất chậm Bội chi bình quân tăng và nợ công gia tăng cao Lao động trong độ tuổi ngày càng giảm” và chỉ ra 4 nhóm nguyên nhân của tình trạng “5 trì trệ” này: Tỉ suất sinh rất thấp và kéo dài Người cao tuổi gia tăng Thu ngân sách không tăng, Chi ngân sách tăng mạnh Đầu tư xã hội giảm. Với các khái niệm mới Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Tổng nợ công tới hạn, luận án đã chỉ rõ đến nay Quỹ đạo bội chi thực tế 20 năm qua của Nhật Bản (cũng như Mỹ) đều nằm trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững của các nước này. Trong trường hợp của Nhật Bản, HÌNH 3.38, ta thấy xu hướng của Quỹ đạo bội chi là: Khi Tổng nợ công (% GDP) tăng dần theo thời gian thì tỉ lệ bội chi (% GDP) cũng tăng dần. Năm 2020 do phải chi cho phòng chống dịch Covid 19 nên bội chi là 22,4% GDP, điểm L, trong khi bội chi bình quân 2011 2015 là 8% GDP và 2016 2020 là 9,36% GDP, BẢNG 3.3. Tổng nợ công tới hạn là 500% GDP, điểm G, HÌNH 3.38. Như vậy Tổng nợ công 257% GDP năm 2021 còn cách xa Tổng nợ công tới hạn (500% GDP) là 243% GDP nên nợ công của Nhật Bản hiện nay vẫn rất an toàn. Nếu dự báo bội chi bình quân thời gian tới của Nhật Bản là 9,5% GDPnăm, thì thời gian lý thuyết Tổng nợ công của Nhật Bản đạt Tổng nợ công tới hạn sẽ là khoảng 25 năm (243%GDP9,5% GDPnăm = 25,5 năm). 3.3. Sáu bài học về quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản hơn 20 năm qua Từ thực tiễn quản lý nợ công trong bối cảnh cụ thể kinh tế xã hội của Mỹ và Nhật Bản, luận án rút ra được 6 bài học cho Việt Nam (trình bày trong luận án). CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH VIỆC SỬ DỤNG NỢ CÔNG TRONG ĐẠI DỊCH COVID 19 CỦA CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Luận án đã phân tích việc sử dụng nợ công trong phòng chống đại dịch Covid 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế của 92 nước trên thế giới, gồm 23 nước phát triển ở Châu Âu, 17 nước phát triển ngoài Châu Âu, 52 nước thu nhập trung bình ở 4 Châu lục. Các nước này chiếm hơn 95% GDP và hơn 83% dân số của thế giới. Qua đó phát hiện có 88 nước có ứng xử tương đồng, theo một “Mô hình chung”, và có 4 nước thu nhập trung bình là ngoại lệ (Myanmar, Ai Cập, Thổ Nhĩ Kì, Việt Nam). 88 nước này chiếm gần 94% GDP và hơn 79% dân số thế giới. Từ số liệu thống kê của 88 nước luận án đã xác định được Hệ số chi phí nợ công bình quân để khắc phục suy giảm tăng trưởng kinh tế và Hệ số hiệu quả bình quân phục hồi tăng trưởng kinh tế của 3 nhóm nước và toàn cầu. Theo đó, khi tăng trưởng kinh tế bình quân năm 2020 giảm 1% so với 2019 thì chính phủ các nước phát triển ở Châu Âu chi các khoản hỗ trợ từ nợ công có giá trị bình quân 1,84% GDP, các nước phát triển ngoài Châu Âu chi 3,47% GDP và các nước thu 30 25 Bội chiGDP (%) 20 15 10 0 50 Quỹ đạo bội chi A A 2001 145,120 6,900 2000 135,610 7,200 2011 219,090 11,600 2003 160,020 7,500 2005 174,290 6,800 2007 172,810 5,700 2009 198,700 12,600 2020 254,130 22,400 2008 2004 180,720 169,490 7,700 7,400 2002 154,100 7,600 100 150 Trần bội chi 2 Sàn Bội chi 2013 229,630 10,500 2012 226,090 10,600 2010 205,690 10,700 2014 233,530 8,600 200 19 2021 256,800 8,800 2018 2019 232,510 2015 2017 235,450 7,600 228,400 231,420 7,400 7,800 7,300 2006 174,030 6,00 2016 232,520 7,800 250 300 Tổng nợ côngGDP (%) 350 400 450 500 550 HÌNH 3.38. Quỹ đạo bội chi của Nhật Bản 2000 2021 và hai khả năng đường Trần bội chi, Tam giác bội chi khả thi, bền vững nhập trung bình chi 1,89% GDP. Bình quân thế giới là 2,18% GDP. Còn về tác dụng phục hồi tăng trưởng kinh tế thì khi các chính phủ ở các nước phát triển Châu Âu chi nợ công hỗ trợ phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế có giá trị bình quân 1% GDP thì kinh tế tăng trưởng bình quân (từ đáy 2020) 0,85%, ở các nước phát triển ngoài Châu Âu là 0,62%, ở các nước thu nhập trung bình là 0,85% và bình quân toàn cầu là 0,81%. Đây là các chỉ số chưa từng được công bố, có giá trị tham khảo tốt cho công tác phòng chống dịch hoặc phòng chống tiên tai quy mô lớn và phục hồi phát triển kinh tế trong tương lai. Việc khảo sát ở 92 nước đã chỉ rõ các nước sử dụng nợ công ít, “không đủ mạnh”, hoặc không sử dụng nợ công như Việt Nam đã không đủ nguồn lực tài chính để đến năm 2021 khắc phục được suy giảm tăng trưởng kinh tế so với năm 2019 (tăng trưởng GDP năm 2021 thấp hơn tăng trưởng kinh tế 2020 và 2019). Từ đây luận án đã đề nghị cần sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý nợ công 2017: đưa việc sử dụng nợ công cho phòng chống dịch, thiên tại quy mô lớn thành một mục đích hợp pháp sử dụng nợ công. CHƯƠNG 5: PHÂN TÍCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM VÀ CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ, TĂNG THU NGÂN SÁCH VÀ ĐẢM BẢO AN TOÀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA KHI SỬ DỤNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2022 2030 • 5.1. Khái quát về phát triển kinh tế ở Việt Nam Luận án đã phân tích các điểm mạnh và hạn chế nổi bật của phát triển kinh tế Việt Nam hơn 20 năm qua (2000 2021), là các cơ sở quan trọng cho phát triển đất nước bền vững và sử dụng hiệu quả nợ công. Với mục tiêu tăng Thu ngân sách cho cả nước để có nguồn trả nợ công luận án đã chỉ ra tương quan Thu ngân sáchChi ngân sách của các địa phương rất khác nhau. Trong 63 tỉnh, thành phố của cả nước có 4263 địa phương (66,7%) có tỉ lệ Thu ngân sáchChi ngân sách < 1, 1563 địa phương (23,8%) tỉ lệ là lớn hơn 1 và nhỏ hơn 2 và 663 địa phương (9,5%) tỉ lệ > 2. 6 tỉnh, thành phố có tỉ lệ Thu ngân sáchChi ngân sách > 2, chiếm 28,4% Chi ngân sách địa phương và chiếm 60% Thu ngân sách địa phương của cả nước, bình quân cứ Chi ngân sách 1 tỉ đồng thì Thu ngân sách 3,35 tỉ đồng. Như vậy nếu 6 tỉnh, thành phố này được vay nợ công 1.000 tỉ đồng để đầu tư phát triển thì nhiều khả năng Thu ngân sách sẽ tăng 3.350 tỉ đồng, hoàn toàn trả được nợ gốc 1.000 tỉ đồng và nợ lãi 50 tỉ đồng (lãi suất 5%), đồng thời còn dư 2.300 tỉ đồng có thể nộp về Trung ương một nửa để tăng Thu ngân sách Trung ương và để lại một nửa, làm tăng Thu ngân sách của 6 địa phương, có thể tái đầu tư để phát triển các địa phương này. Đây là gợi ý rất có ý nghĩa cho việc chọn lựa các dự án để đầu tư bằng nợ công, sao cho vừa đóng góp vào phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương, vừa tăng Thu ngân sách cho cả nước, góp phần hỗ trợ phát triển ở các địa phương khác. Cần có các nghiên cứu sâu hơn, làm rõ các điều kiện để Hiệu ứng: “Thu ngân sách tăng lớn hơn vay nợ công để đầu tư phát triển” được phát huy tốt nhất và làm rõ yêu cầu góp phần tăng Thu ngân sách của các dự án sử dụng nợ công (Hiệu quả tăng Thu ngân sách của các dự án sử dụng nợ công). 5.2. Phân tích quản lý nợ công của Việt Nam Việc sử dụng nợ công ở Việt Nam theo Mô hình phát triển kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ, với Luật Quản lý nợ công đầu tiên ra đời năm 2009 và được thay thế bởi Luật Quản lý nợ công mới năm 2017. Quốc hội đã quyết định Trần nợ công 2016 2020 là 65% GDP và 2021 2025 là 60% GDP. Tuy nhiên chưa có văn bản nào của Chính phủ đã công bố lí giải cơ sở khoa học và thực tiễn của 2 đề xuất Trần nợ công này. Năm 2006 tỉ lệ nợ công ở Việt Nam là 23,7% GDP, năm 2009 là 26,5% GDP song năm 2010 đã tăng vọt lên 51,7% GDP và đạt đỉnh 2016 là 63,7% GDP, sau đó giảm xuống còn 55,9% GDP năm 2020. Áp dụng Mô hình phát triển kinh tế dựa vào nợ công ta có Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Quỹ đạo bội chi của Việt Nam 2006 2021 thể hiện ở HÌNH 5.16. Do bị khống chế bởi Trần nợ công 65% GDP và hướng tới Trần nợ công 60% GDP vào năm 2021 nên Quỹ đạo bội chi của Việt Nam có hiện tượng “quay đầu”, HÌNH 5.16, khác với Nhật Bản và Mỹ, HÌNH 3.38. Đặc biệt các năm 2010, 2011, 2017, 2018, 2019 bội chi của Việt Nam sát Sàn bội chi nên không có tác dụng đáng kể góp phần tăng GDP, HÌNH 5.16. Tức là đã có sự xung đột giữa yêu cầu nợ công phải đóng góp vào tăng trưởng kinh tế và yêu cầu Tổng nợ công không được vượt quá Trần 65% GDP. 20 Bội chiGDP (%) 18 Quỹ đạo bội chi Trần bội chi 1 16 Trần bội chi 2 14 Sàn Bội chi 12 10 8 6 2020 4 2 2,67 20 40 60 80 100 120 2011 50 2,4 2007 24,9 6,7 2009 26,5 2021 46 2012 50,8 7,5 2013 54,9 7,2 2008 22,3 4,8 2006 23,7 2,7 2010 51,7 X 2014 X 58 X 6 2015 61 ỉ X 6,1 2016 63,7 5,12 2017 61,4 2,74 140 22 Tổng nợGDP (%) HÌNH 5.16. Quỹ đạo bội chi của Việt Nam 2006 2021 và hai khả năng đường Trần bội chi, Tam giác bội chi khả thi, bền vững 5.3. Đánh giá khái quát quản lý nợ công ở Việt Nam 2016 2020 Luận án đã làm rõ việc sử dụng nợ công ở Việt Nam từ 2016 2020 đã đạt được 10 kết quả tích cực và có 7 hạn chế (trình bày trong luận án). 5.4. Kiến nghị 4 nhóm giải pháp đồng bộ nâng cao tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 2030 Luận án kiến nghị 4 nhóm giải pháp đồng bộ, bao gồm 14 giải pháp cụ thể nhằm nâng cao tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính ở Việt Nam giai đoạn 2022 2030, trong đó có 6 giải pháp sau: 1. Sửa đổi Luật Quản lý nợ công theo hướng bổ sung một mục đích sử dụng nợ công mới là chi cho việc phòng chống thiên tai, dịch bệnh quy mô lớn, ngoài kế hoạch dự phòng, gây tác hại nghiêm trọng và phục hồi nhanh kinh tế, ổn định xã hội sau thiên tai, dịch bệnh 2. Sửa đổi Luật Quản lý nợ công theo hướng rà soát, điều chỉnh và thay đổi các tiêu chí an toàn nợ công, sử dụng các tiêu chí có cơ sở khoa học và thực tiễn hơn, không làm hạn chế khả năng phát huy tác dụng của nợ công cho phát triển kinh tế xã hội nhanh hơn, bền vững hơn. Cần chuyển từ tư duy: Bội chi, nợ công càng ít càng tốt sang tư duy: Bội chi hợp lý, nợ công bền vững (Bội chi trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững). 3. Sửa đổi Luật Quản lý nợ công theo hướng xây dựng và bổ sung tiêu chí “Hiệu quả tăng Thu ngân sách” cho việc lựa chọn các dự án đầu tư công phát triển kinh tế, nhất là các dự án được tài trợ bởi nợ công, bên cạnh các tiêu chí về hiệu quả kinh tế. 4. Không ngừng nâng cao Trần huy động vốn của Chính phủ thông qua đẩy mạnh phát triển thị trường vốn trong nước. 5. Xác định Tổng nợ công tới hạn hằng năm và khoảng cách an toàn Tổng nợ công quốc gia để cảnh báo kịp thời việc mất khả năng thanh toán. 6. Cần chăm lo đặc biệt, hỗ trợ phát triển gia đình hạnh phúc, giữ vững tỉ suất sinh thay thế lâu dài. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ Luận án đã hoàn thành mục tiêu nghiên cứu tổng quát cùng 3 mục tiêu nghiên cứu cụ thể và giải đáp tất cả 6 câu hỏi nghiên cứu đã đặt ra. Một hệ thống 14 khái niệm mới và công cụ mới đã được xây dựng: Trần huy động vốn của chính phủ, đường Nghĩa vụ trả nợ gốc, Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP, Hàm Thu ngân sách và Hàm Đầu tư ngân sách có sử dụng nợ công, Sàn bội chi, Trần bội chi, Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Tổng nợ công tới hạn, nợ công bền vững, Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ của chỉnh phủ, Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách, Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ và Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, trả nợ gốc linh hoạt. Đây là các đóng góp có tính đột phá vào lý luận về quản lý nợ công. Kết quả này chỉ có được trên cơ sở vận dụng phương pháp Duy vật biện chứng và phương pháp Mô hình hóa vào nghiên cứu quản lý nợ công. Do Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công là những kết quả mới, để thực hiện nhanh 4 nhóm giải pháp đồng bộ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia ở Việt Nam luận án kiến nghị: 1. Bộ Tài Chính tổ chức nghiên cứu để bổ sung tiêu chí lựa chọn các dự án, chương trình sử dụng nợ công với yêu cầu đóng góp vào tăng Thu ngân sách của đất nước và đảm bảo khả năng trả nợ công, đặc biệt ở các địa phương có Hệ số khuếch đại thu chi ngân sách cao (> 2). 2. Chính phủ chỉ đạo các Bộ, Ngành liên quan dự báo hằng năm Trần huy động vốn của Chính phủ, Nghĩa vụ trả nợ gốc của chính phủ, Trần bội chi, Sàn bội chi, từ đó xác định Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Tổng nợ công tới hạn và Mô hình trả nợ gốc cần áp dụng trong giai đoạn 2022 2030 và chuẩn bị cho giai đoạn 2030 2045 (có thể cần chuyển từ Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ sang Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, trả nợ gốc linh hoạt). MINISTRY OF EDUCATION AND TRAINING HO CHI MINH UNIVERSITY OF BANKING TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÃNG THÀNH PHỐ HÒ CHÍ MINH NGUYỄN THIỆN ĐỨC PUBLIC DEBT MANAGEMENT IN SOME COUNTRIES AND LESSIONS FOR VIETNAM SUMMARY OF DOCTORAL THESIS HỒ CHÍ MINH CITY FEBRUARY 2022 INTRODUCTION 1. The necessity of the subject The fact that governments borrow from the public (public debt) to have more funds for budget expenditure, when spending expenditure exceeds budget revenue has had a history of more than 300 years. 192 out of 227 countries and territories of the world (accounting for 85%) have announced their public debt situation with their total public debt from 1% of GDP to 304% of GDP. The use of public debt is always accompanied by the risk of insolvency and public debt crisis. Although the use of public debt has a history of more than 300 years, the theory of public debt management is still limited. While the effective and safe use of public debt is something that politicians and public financial managers agree on, to date there is no published and recognized set of criteria to assess the effects and consequences of using public debt. The debates over the past 300 years by three schools of scholars (public debt pessimists, public debt optimists and public debt realists) about the effects and consequences of public debt use have not been over yet. The current concept of public debt management by the World Bank, the International Monetary Fund and scholars includes how to mobilize enough fund that the government needs at low cost and acceptable risk. It does not include decisions on the purpose and scale of public debt use, the selection of public debtusing programs and projects, the forecast and evaluation of the effects of those programs and projects that governments want to implement, as stipulated in the Law on Public Debt Management in 2017 of Vietnam. In this dissertation the concept of public debt is understood according to the Law on Public Debt Management of Vietnam in 2017, thus not so narrow like those of World Bank and International Monetary Fund. The Law on Public Debt Management in 2017 stipulates: Public debt is mainly used for development investment and to repay the due principal, not for recurrent expenditure. For development investment, the government must pay close attention to how much the use of public debt will increase GDP and budget revenue compared to not using public debt. Increasing budget revenue is the basic premise for the government to have a source of debt repayment. It means public debt management when public debt is used for development investment, is public debt management for the purpose of increasing economic growth, budget revenue and national financial safety. However, until now, the theory of public debt management has not answered the question: How does public debt affect GDP and budget revenue compared to the case where public debt is not used? This is a major limitation of the theory of public debt management. Vietnam has a very short history of public debt: 13 years since the Law on Public Debt Management in 2009. Recently, Vietnam has lowered the public debt ceiling from 65% of GDP to 60% of GDP to improve public debt safety. However, up to now, there has been no published document of the Government of Vietnam explaining the scientific and practical foundation of choosing such a public debt ceiling. There are 41 countries in the world with total public debt ratios ranging from nearly 90% of GDP to more than 300% of GDP with their total GDP accounting for more than 50% of the worlds GDP. The US is a country with public debt’s history of more than 200 years, its total public debt in 2021 is 122% of GDP and Japan has used public debt for more than 100 years, the total public debt in 2021 is 257% of GDP, but both countries are not insolvent. Hence, in which case is a high public debt ratio, for example 100%, 200% or 300% of GDP troublesome and in which cases is it not? And why? This is a question that has not been answered by the theory of public debt management so far. This is also a major limitation of the theory of public debt management. Thus, what criteria should Vietnam rely on, and what tools should be used to ensure national financial safety when using public debt for development investment? The Covid19 epidemic has forced most countries to increase public debt in order to have financial resources to fight the epidemic and restore economic growth. The question is how much public debt spending is reasonable and how effective is it? Currently there is no answer from public financial management theory, economics and public debt management. In particular, Vietnam is regulated by the Law on Public Debt Management in 2017, so the government is not allowed to use public debt for epidemic prevention and economic growth recovery. Vietnam is one of the few countries with GDP growth in 2021 lower than 2020 and 2019. Therefore, it is necessary to analyze the spending and impact of using public debt of more than 90 countries (accounting for 95% of GDP and 83% of the worlds population) in epidemic prevention and economic growth recovery to find spending indicator for epidemic prevention and economic growth recovery and the impact indicator of this spending, as a basis for Vietnams reference. In summary, Vietnam is a country with a very short history of using public debt compared to the more than 300 years of public debt history of mankind. The 2017 Law on Public Debt Management of Vietnam stipulates that public debt is only used for development investment, not for recurrent expenditure while public debt management theory has not yet answered the core question: How to use public debt so that gross domestic product and budget revenue are higher than when not using public debt and to ensure national financial safety?”. Therefore, completing the theory of public debt management, as well as studying the experience of public debt management in countries with a long history of public debt such as the US and Japan, and the experience of using public debt in the prevention of the Covid19 epidemic and in recovering economic growth is very essential. 2. Objectives of the study The overall research objective is to promote economic growth, increase budget revenue and ensure national financial safety when using public debt in Vietnam in the period of 2022 2030 through completing the theory of public debt management and referring to the experience of some countries with a long history of using public debt. The overall research objective is accomplished through the following three specific research objectives: • Specific research objective 1: Determin

Định dạng
Số trang	417
Dung lượng	5,62 MB