Một số vấn đề lý luận về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính …
Vụ án hành chính
Quản lý hành chính nhà nước là một hoạt động của Nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa – xã hội và hành chính – chính trị Hoạt động này được thực thi trên cơ sở pháp luật, đảm bảo các quyền và lợi ích chung của Nhà nước và xã hội Bởi vậy, trong quá trình thực hiện quản lý hành chính nhà nước khó có thể tránh khỏi sự xung đột hay tranh chấp về lợi ích, quan điểm áp dụng pháp luật giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý hành chính nhà nước.
Những xung đột, tranh chấp này chủ yếu xuất phát từ việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước đơn phương áp đặt ý chí của mình gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước Khi những xung đột, tranh chấp này bị đẩy lên cao, các bên phải đưa ra Tòa án có thẩm quyền để giải quyết thì sẽ phát sinh VAHC.
Theo Từ điển Tiếng Việt, thì “ vụ” là việc, sự việc không hay, rắc rối cần phải giải quyết Còn “án” là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước tòa án “ Vụ án” là công việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án.
Như vậy có thể hiểu khái quát về VAHC là vụ việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Thực tế thì hiện nay khái niệm VAHC chưa được quy định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật nào Tuy nhiên, khi đề cập đến khái niệm này, ta có thể hiểu như sau :
“ Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính phát sinh do cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc do Viện kiểm sát khởi tố theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính”.[9, Tr162]
Việc khái niệm về VAHC chưa được quy định trong một điều luật cụ thể thì sẽ ít nhiều gây khó khăn cho cả người khởi kiện và Tòa án khi giải quyết, chúng ta cần phải sớm khắc phục vấn đề này.
Từ quan điểm trên, chúng ta có thể nhận diện VAHC ở những đặc điểm sau: Thứ nhất : Vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có yêu cầu khởi kiện vụ án hành chính của các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định pháp luật. Điều 1 PLTTGQCVAHC đã quy định:
“ Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Điều 5 Luật TTHC quy định :
“ Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của Luật này”.
Với quy định trên như trên, VAHC chỉ có thể phát sinh khi có tranh chấp giữa chủ thể và đối tượng quản lý hành chính nhà nước Nhà nước trao quyền cho đối tượng quản lý hành chính được khởi kiện VAHC khi có sự xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Nguyên nhân của sự xâm hại này là xuất phát từ việc các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này ban hành các QĐHC hoặc thực hiện các HVHC không tuân thủ theo quy định của pháp luật, gây ảnh hưởng quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức đó.Nội dung và mức độ gay gắt của việc khởi kiện này phụ thuộc vào nội dung và mức độ xâm hại các quyền, lợi ích từ phía các chủ thể quản lý hành chính nhà nước VAHC xuất phát từ việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của QĐHC, HVHC hay quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Thứ hai : Vụ án hành chính phát sinh khi được Tòa án thụ lý Đặc điểm này cho thấy, VAHC muốn phát sinh cần phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện do pháp luật quy định Việc quy định cho Tòa án có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính không có nghĩa là VAHC đương nhiên phát sinh khi có đơn khởi kiện vụ án Có thể xem, đặc điểm thứ nhất là điều kiện cần thì đặc điểm này chính là điều kiện đủ của việc phát sinh VAHC tại Tòa án Việc thụ lý VAHC sẽ làm phát sinh trách nhiệm và quyền hạn của Tòa án trong việc giải quyết VAHC Bởi lẽ, mỗi cấp Tòa án được giao nhiệm vụ giải quyết những tranh chấp thuộc thẩm quyền của mình theo quy định pháp luật, nhằm tránh tình trạng tranh chấp thẩm quyền giữa các cấp Tòa án gây cản trở cho quá trình xét xử Tòa án chỉ có nhiệm vụ giải quyết VAHC theo yêu cầu khởi kiện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự, nếu vụ án đó đã được thụ lí Việc thụ lí VAHC không chỉ chính thức làm phát sinh trách nhiệm của tòa án trong việc giải quyết VAHC mà còn giúp cho tòa án có những nhận định ban đầu cần thiết về tình trạng tranh chấp hành chính, phương hướng giải quyết vụ việc và hạn chế tình trạng tranh chấp về thẩm quyền có thể xảy ra Việc thụ lí vụ án còn làm phát sinh những quyền hạn cụ thể của tòa án trong xét xử hành chính Khi đơn kiện đã được thụ lí thì VAHC đã phát sinh và vụ án đó phải được giải quyết bằng bản án hay quyết định của tòa án. Một điểm đáng lưu ý, đó là theo quy định của PLTTGQCVAHC, VAHC còn có đặc điểm phát sinh sau giai đoạn tiền tố tụng hành chính Đây là giai đoạn khiếu nại và giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính trước khi Tòa án giải quyết vụ việc theo trình tự tố tụng hành chính.
Bàn về quy định thủ tục tiền tố tụng đối với việc khởi kiện VAHC đã có nhiều ý kiến khác nhau :
Nhiều ý kiến cho rằng, việc quy định thủ tục “tiền tố tụng hành chính” - giai đoạn khiếu nại ở cơ quan hành chính là bắt buộc đã hạn chế khả năng tiếp cận với toà hành chính của công dân Bởi lẽ, khi người dân gửi đơn khiếu nại lên cơ quan hành chính, nếu trường hợp cơ quan này không giải quyết đúng thời hạn luật định nhưng cũng không phản hồi, sẽ dẫn đến tình trạng người khiếu kiện bức xức trong chờ đợi Đến khi quá thời hạn khởi kiện, người dân cũng không thể kiện ra toà. Điều đó ảnh hưởng trực tiếp đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Một số ý kiến cho rằng việc quy định thủ tục tiền tố tụng hành chính là bắt buộc (trừ một số loại việc) cũng sẽ làm giảm bớt số lượng các vụ kiện hành chính tại tòa án Giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường khiếu nại hành chính cũng có những ưu điểm vốn có và nếu giải quyết được thành công bằng con đường này sẽ tiết kiệm được nhiều chi phí và thời gian so với giải quyết bằng con đường xét xử hành chính.
Tuy nhiên, Luật TTHC đã hủy bỏ quy định về giai đoạn tiền tố tụng hành chính nói trên Theo đó, công dân không phải thực hiện thủ tục khiếu nại trước khi khởi kiện, nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho người dân và giúp đơn giản hóa thủ tục hành chính Điểm mới này sẽ khắc phục được phần nào những khó khăn trong quá trình thực hiện thủ tục tiền tố tụng theo quy định cũ.
Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Khi bàn đến xét xử sơ thẩm VAHC, trước tiên chúng ta cần phải hiểu rõ về khái niệm “ xét xử”? Có một số quan điểm khác nhau về khái niệm xét xử
Có quan niệm cho rằng : “ Xét xử là hoạt động đặc trưng, là chức năng, nhiệm vụ của các Tòa án Các Tòa án là những cơ quan duy nhất của một nước được đảm nhiệm chức năng xét xử, mọi bản án do các tòa án tuyên đều phải qua xét xử Không một ai có thể bị buộc tội mà không qua xét xử của các tòa án và kết quả xét xử phải được công bố bằng bản án” [ 11, Tr 576].
Quan niệm khác cho rằng : “ Xét xử là hoạt động của Tòa án tại phiên tòa để xem xét các chứng cứ và căn cứ vào pháp luật, xử lý vụ án bằng việc ra bản án và các quyết định của Tòa án” [12, Tr 360] Theo quan niệm này, xét xử chỉ là những hoạt động tại phiên tòa của Tòa án
Chúng ta có thể hiểu khái quát nhất về xét xử không chỉ là việc kiểm tra lại các tài liệu, chứng cứ thu thập trong giai đoạn điều tra, truy tố và tuyên án Mà xét xử là một hoạt động đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước do Tòa án thực hiện, nhằm giải quyết những vụ án thuộc nhiều lĩnh vực như hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính…
Một vấn đề khác liên quan cần phải lý giải đó là “ sơ thẩm ” là gì ? Về mặt ngôn ngữ học, hiện nay có nhiều cách hiểu về vấn đề này Cụ thể :
Theo Từ điển Tiếng Việt thì : “ Sơ thẩm được hiểu là xét xử một vụ án với tư cách là Tòa án ở cấp xử thấp nhất”.
Theo Từ điển Luật học thì : “ Sơ thẩm được hiểu là lần đầu tiên đưa một vụ án ra xét xử tại Tòa án có thẩm quyền”.
Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng thì quy định : “ Sơ thẩm là xét xử một vụ án mà bị cáo, người bị hại, đương sự có quyền kháng cáo và Viện kiểm sát có quyền kháng nghị để yêu cầu Tòa án cấp trên trực tiếp xét xử lại”.
Có thể thấy, với cách hiểu của Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng chúng ta có được cái nhìn toàn diện nhất về sơ thẩm.
Từ quan niệm về xét xử và sơ thẩm, có thể tiếp cận khái niệm xét xử sơ thẩm VAHC từ nhiều phương diện khác nhau, và được hiểu theo nhiều quan niệm khác nhau :
Có ý kiến cho rằng, xét xử sơ thẩm VAHC là xem xét và phán quyết tính đúng đắn, tính hợp pháp đối với QĐHC, HVHC bị khiếu kiện đúng hay sai về nội dung và hình thức. Ý kiến khác cho rằng xét xử sơ thẩm VAHC là một chuỗi hoạt động tổng hợp, gắn liền các hoạt động của thẩm phán với các cơ quan hành chính có QĐHC cá biệt hoặc người thi hành công vụ có HVHC bị khiếu kiện Cuối cùng là kết quả chấp nhận hay bác yêu cầu khởi kiện của công dân, và đưa ra phán quyết về QĐHC, HVHC đó đúng hay sai.
Nhiều ý kiến cho rằng, có thể hiểu xét xử sơ thẩm là một trong các giai đoạn tố tụng của vụ án, một trong các hai cấp xét xử của TAND, theo đó TAND tiến hành mở phiên tòa để xét xử vụ án và ra bản án, quyết định sơ thẩm Bản án, quyết định sơ thẩm có thể bị kháng cáo, kháng nghị để đưa lên cấp xét xử cao hơn là cấp phúc thẩm.
Như chúng ta đã biết, hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng và hoạt động xét xử VAHC nói chung là trọng tâm của hoạt động tố tụng hành chính Theo đó, xét xử sơ thẩm VAHC là một chế định của pháp luật tố tụng hành chính, bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ tố tụng giữa tòa án với viện kiểm sát; giữa tòa án, viện kiểm sát với những người tham gia tố tụng trong giai đoạn xét xử sơ thẩm VAHC Với tư cách là một giai đoạn trong quá trình tiến hành tố tụng, xét xử sơ thẩm VAHC là một giai đoạn trung tâm của quá trình tố tụng hành chính
Xét xử sơ thẩm VAHC là giai đoạn tiếp theo sau khi tòa đã thụ lí đơn khởi kiện của cá nhân, tổ chức( đương sự) đối với QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và quyết định kỉ luật buộc thôi việc của thủ trưởng các cơ quan nhà nước đối với cán bộ, công chức giữ chức vụ từ vụ trưởng trở xuống, khi các đương sự cho rằng QĐHC, HVHC đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ Hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC chỉ được tiến hành khi vụ án không thuộc trường hợp bị tạm hoãn, đình chỉ, tạm đình chỉ Như vậy, mọi hành vi tố tụng khác như khởi kiện, xem xét đơn khởi kiện, thụ lí vụ án, điều tra, chứng minh, thu thập chứng cứ…đều phục vụ cho hoạt động xét xử sơ thẩm Do đó, quyền và nghĩa vụ tố tụng của người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng được thực hiện công khai, đầy đủ nhất ở phiên tòa sơ thẩm Mục đích của phiên tòa sơ thẩm là xem xét tính hợp pháp hay không hợp pháp của QĐHC, HVHC và xác định có hay không thiệt hại về vật chất do QĐHC, HVHC đó gây ra đối với cá nhân, tổ chức Bên cạnh đó, thông qua hoạt động xét xử, HĐXX sơ thẩm còn xem xét yêu cầu của người khởi kiện, chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu của họ Tòa án sẽ căn cứ vào thực tế vụ án và dựa vào cơ sở pháp lý là các văn bản pháp luật để ra phán quyết bằng bản án nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức Trong quá trình xét xử sơ thẩm, mọi chứng cứ và tài liệu mà các đương sự cung cấp hoặc tòa án thông qua điều tra, xác minh được xem xét một cách công khai tại tòa Các bên được bình đẳng tranh luận với nhau do trước đó họ không có điều kiện thực hiện nhằm làm sáng tỏ bản chất vụ án để rút ra kết luận làm cơ sở cho quyết định của vụ án Bản án hành chính sơ thẩm là kết quả của hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC Bởi vậy, xét xử sơ thẩm được xác định là khâu kết thúc của quá trình tố tụng từ giai đoạn khởi kiện thụ lý đơn khởi kiện, quyết định đưa vụ án ra xét xử. Như vậy, qua sự phân tích trên, chúng ta có thể rút ra định nghĩa về xét xử sơ thẩm VAHC như sau :
Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là việc tòa án đưa vụ án thuộc thẩm quyền ra xét xử công khai tại phiên tòa khi có đử căn cứ do pháp luật tố tụng quy định. Mục đích của xét xử sơ thẩm là xác định rõ bản chất vụ án trên cơ sở các chứng cứ để từ đó ra bản án, quyết định đúng pháp luật nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức [ 9, Tr 256].
Xét xử sơ thẩm VAHC là một cấp xét xử hành chính, nên nó mang những nét khác biệt so với xét xử sơ thẩm các lĩnh vực khác ( hình sự, dân sự, kinhtế, lao động) :
Thứ nhất : Đối tượng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là các tranh chấp trong lĩnh vực hành chính.
Tranh chấp trong lĩnh vực hành chính là tranh chấp giữa chủ thể quản lý nhà nước và đối tượng quản lý nhà nước Nhằm đảm bảo quyền công dân, pháp luật nước ta đã quy định cho phép đối tượng quản lý hành chính nhà nước có quyền được khởi kiện ra tòa nếu nhận thấy quyền và lợi ích của mình bị xâm hại bởi hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước.Nói cách khác, khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC mà gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước thì hiển nhiên sẽ gây nên mâu thuẫn giữa hai đối tượng này Những tranh chấp này nảy sinh từ việc cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành những QĐHC, thực hiện những HVHC nhằm giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình Đó là những QĐHC, HVHC được quy định tại Điều 11 PLTTGQCVAHC ( đã được sửa đổi, bổ sung năm 2006)
Tuy nhiên, hiện nay Luật TTHC đã mở rộng phạm vi đối tượng xét xử VAHC thông qua quy định về thẩm quyền sơ thẩm VAHC của tòa án tại Điều 28. Điều này nhằm mở rộng thêm quyền khởi kiện cho các cá nhân, tổ chức hơn nữa. Theo đó, thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án được mở rộng hơn theo phương pháp loại trừ nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện VAHC, bảo đảm sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của công cuộc cải cách tư pháp, hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta Nhìn chung, quy định về thẩm quyền xét xử sơ thẩm VAHC được sửa đổi, bổ sung trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định trong PLTTGQCVAHC. Thẩm quyền này bao gồm việc xét xử các khiếu kiện sau : QĐHC, HVHC trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh.
Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
1.3.1 Khái niệm hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Hiệu quả của các quy phạm pháp luật phụ thuộc vào những điều kiện khách quan và chủ quan liên qua đến bản thân pháp luật, hoạt động áp dụng pháp luật. Bất kỳ một quy phạm pháp luật nào cũng đều xuất hiện trên cơ sở và trong đời sống xã hội, ý thức pháp luật Khi được ban hành các quy phạm pháp luật tác động đến các quan hệ xã hội Tính chất của mối liên hệ qua lại giữa quy phạm pháp luật và các mặt khác nhau của đời sống xã hội cho phép xác định hiệu quả của nó đến xã hội Mỗi một quy phạm pháp luật nói chung đều có thể tác động đến xã hội và mang lại những kết quả nhất định Như chúng ta đã biết pháp luật được quy định bởi các quan hệ xã hội và quay trở lại tác động, điều chỉnh các quan hệ xã hội, cho nên khả năng tác động vào quan hệ đó của pháp luật được coi là kết quả của pháp luật.
Cần thấy được rằng, hiệu quả là tính chất nội tại của bất kỳ một hiện tượng nào kể cả pháp luật Do đó, tính chất nội tại đó không thể được hiểu ngoài phạm vi của nó, vì thế để tìm hiểu về hiệu quả pháp luật thì trước hết phải tìm hiểu ngay trong bản thân pháp luật Hiệu quả của pháp luật là mức độ đạt được các mục đích mà các nhà làm luật đặt ra khi xây dựng các quy phạm pháp luật Mức độ đạt được các mục đích được nhận biết qua các tiêu chí, yếu tố đánh giá hiệu quả của một quy phạm pháp luật nói chung.
Như đã phân tích ở trên, hiệu quả là mức độ đạt được mục đích mà các nhà làm luật đặt ra khi xây dựng các quy phạm pháp luật Những mục đích đó là tiêu chí cơ bản để đánh giá hiệu quả của quy phạm pháp luật Giống như vậy, để tiến hành xét xử sơ thẩm VAHC thì phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh giữa tòa án với viện kiểm sát, và giữa những cơ quan này với người tham gia tố tụng Yêu cầu của văn bản pháp luật đó chính là yêu cầu hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC Những tiêu chí đánh giá không giống nhau, không chung nhất ở tất cả các thời kỳ mà ở từng thời kỳ, thời điểm khác nhau
Chính vì vậy, khái niệm hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC được hiểu là những kết quả có lợi có được khi tiến hành xét xử sơ thẩm VAHC mà Nhà nước ta đặt ra khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội xuất hiện xung quanh hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC Theo đó, hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC có thể được xem xét dưới hai góc độ, đó là hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC mà nhà nước ta hướng tới và hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC đạt được trên thực tế so với mục đích đã đạt ra
1.3.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC cũng chính là những tiêu chí để đánh giá về vấn đề này.
Yếu tố đầu tiên : Tình hình kinh tế - xã hội
Tình hình kinh tế - xã hội là yếu tố thể hiện chính xác và khách quan nhất về trình độ phát triển của một quốc gia Một quốc gia phát triển về kinh tế và xã hội thì mới có thể có điều kiện tốt để xây dựng được hệ thống pháp luật chặt chẽ, ổn định, tạo cơ sở pháp vững chắc để điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau, cụ thể là lĩnh vực tố tụng hành chính Đồng thời có điều kiện tốt để xây dựng cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động xét xử, nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan xét xử cũng như các cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Yếu tố thứ hai : Hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật tố tụng hành chính nói riêng.
Việt Nam chúng ta được biết đến là một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Mà nhà nước pháp quyền gắn liền với pháp luật và được hợp pháp hoá bởi pháp luật Pháp luật là nền tảng của nhà nước pháp quyền Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ là hệ thống pháp luật làm nền tảng cho nhà nước pháp quyền phải như thế nào? Đương nhiên, một hệ thống pháp luật với những quy định hạn chế quyền tự do dân chủ của nhân dân, cản trở sự tiến bộ xã hội, công lý không được bảo đảm, chưa kể đến việc thủ tiêu các quyền tự do, dân chủ của nhân dân, thì không thể trở thành nền tảng của nhà nước pháp quyền.
Hệ thống pháp luật là một yếu tố hết sức quan trọng và có ý nghĩa khi đánh giá hiệu quả của bất kỳ hoạt động nào của một quốc gia Bởi vậy, muốn đánh giá được hiệu quả hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC thì chúng ta cần thiết phải dựa vào yếu tố này Tuy nhiên, hệ thống pháp luật nói chung là một tổng thể nhiều hệ thống pháp luật điều chỉnh từng vấn đề, lĩnh vực cụ thể khác nhau Xét xử sơ thẩmVAHC là vấn đề thuộc về pháp luật tố tụng hành chính, do vậy yếu tố trực tiếp ảnh hưởng chính là hệ thống pháp luật tố tụng hành chính Tuy rằng, tuổi đời của pháp luật tố tụng hành chính còn khá non trẻ song đã phần nào đóng góp được khá nhiều ưu điểm Nhưng, hệ thống pháp luật tố tụng hành chính cần được chuyển mình nhanh, mạnh hơn nữa với việc sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới các quy định liên quan ngày càng hoàn thiện.
Yếu tố thứ ba : Cơ cấu tổ chức hoạt động của Tòa án.
Tòa án được biết đến là cơ quan có thẩm quyền xét xử những tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Tòa án là “ người cầm cân nảy mực ”, là nơi công lý được thực thi công bằng nhất. Trong bộ máy nhà nước ta, TAND có vị trí vô cùng quan trọng Điều 127 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định: " Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” Điều 72 Hiến pháp năm 1992 cũng khẳng định: “ Không ai bị coi là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của toà án đã có hiệu lực pháp luật” Đây là cơ sở pháp lý để xác định vị trí quan trọng của TAND trong hệ thống các cơ quan tư pháp Vị trí này xuất phát từ “tính hệ thống và tính chỉnh thể của hệ thống tư pháp bản thân chúng đã cho thấy rõ vai trò trung tâm của Toà án (khâu xét xử) trong hệ thống tư pháp” Có thể nói, trong nhiều giai đoạn lịch sử của Nhà nước ta, TAND đã trải qua những cuộc cải cách và đổi mới về tổ chức cũng như phương thức hoạt động để đáp ứng nhiệm vụ ngày càng nặng nề của nền tư pháp, nhất là trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Kết quả phát triển và lớn mạnh của TAND ngày nay thể hiện đậm nét sự vận dụng đường lối lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của TAND.
Do vậy, hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC của Tòa án có hiệu quả hay không phụ thuộc vào việc cơ cấu tổ chức hoạt động của Tòa án như thế nào?
Yếu tố thứ tư : Tổ chức hoạt động và hiệu quả hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước.
Chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Đây là chủ thể đặc biệt và quan trọng nắm quyền hành lớn trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Những chủ thể này khi tham gia vào các quan hệ quản lý hành chính có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để chỉ đạo các đối tượng quản lý thuộc quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước Tổ chức hoạt động của chủ thể này phải được chú trọng, xem xét để đưa ra những phương hướng hợp lý cho việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình Mặt khác, hiệu quả hoạt động của chủ thể này trực tiếp nói lên việc tổ chức, hoạt động như thế đã tốt chưa? Những điểm nào cần phải thay đổi? Nếu như tổ chức hoạt động, hiệu quả hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước tốt thì việc xét xử VAHC nói chung và xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng sẽ đơn giản hơn, đạt kết quả cao hơn Nếu như tổ chức hoạt động, hiệu quả hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước không tốt thì việc xét xử VAHC nói chung và xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng sẽ gặp nhiều khó khăn, vướng mắc dẫn đến hiệu quả xét xử thường không cao.
Yếu tố thứ năm : Ý thức pháp luật của người dân. Ý thức pháp luật của người dân là việc người dân hiểu và chấp hành các quy định của pháp luật như thế nào Ý thức pháp luật của người dân là một yếu tố đóng vai trò khá quan trong trong việc đánh giá nhiều vấn đề của nước ta, trong đó có vấn đề hiệu quả xét xử sơ thẩm VAHC Nó không những thể hiện bộ mặt của hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà còn thể hiện bộ mặt của hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC Ý thức pháp luật của người dân thấp thì họ sẽ khó có thể nhận thức đúng đắn về các quy định pháp luật liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của chính bản thân họ.Từ đó, sẽ dẫn đến việc người dân mơ hồ, hoang mang trong hành trình bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có tranh chấp với chủ thể quản lý nhà nước Bởi thế, khi tòa án xét xử VAHC đương nhiên sẽ gặp vướng mắc vì việc thực hiện sai, không đúng những quy định của pháp luật tố tụng hành chính Nếu ý thức pháp luật của người dân cao, thì sẽ hạn chế tối đa việc thực hiện sai các quy định của pháp luật tố tụng hành chính, điều này giúp cho Tòa án tiến hành xét xử nhanh gọn, hiệu quả hơn rất nhiều.
Như vậy, xét xử sơ thẩm VAHC là phương tiện giúp cho việc giải quyết tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý hành chính nhà nước Do vậy, pháp luật quy định xét xử sơ thẩm VAHC chỉ được tiến hành khi có đầy đủ căn cứ do pháp luật tố tụng hành chính quy định Điều này thể hiện việc Nhà nước bảo đảm thực hiện những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, và là công cụ pháp lý để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm hại và đấu tranh chống các hành vi trái pháp luật Đây cũng là phương thức để nhân dân tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa Bên cạnh đó, xuất phát từ những đặc điểm về hình thức, chủ thể, nội dung, cơ sở của việc xét xử sơ thẩm VAHC; Nhà nước ta thông qua các quy định pháp luật nhằm bảo vệ đồng thời các đối tượng liên quan khi việc xét xử sơ thẩm được thực hiện, gồm chủ thể và đối tượng quản lý hành chính nhà nước Như vậy, vừa đảm bảo được tính công bằng, minh bạch của Nhà nước đối với mọi công dân, cơ quan, tổ chức thuộc sự quản lý của mình; vừa giúp siết chặt hơn ý thức tuân thủ, thực hiện theo đúng pháp luật đối với cả hai bên, qua đó nhằm củng cố sự phát triển, ổn định và có hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Thực tiễn pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Khái quát sự ra đời và phát triển của các quy định pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
hành chính Việt Nam về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính.
2.1.1 Giai đoạn trước khi ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996.
Kể từ khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nhà nước Việt Nam duy trì cơ chế giải quyết khiếu nại của công dân bằng thủ tục hành chính và bởi chính các cơ quan nhà nước thuộc Bộ máy hành chính Sự phản kháng của người dân đối với các QĐHC, HVHC của các cơ quan công quyền là biểu hiện của việc sử dụng quyền khiếu nại – một trong nhiều quyền cơ bản của công dân được ghi nhận tại Hiến pháp năm 1992 Phương thức duy nhất mà người dân có thể sử dụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình tránh khỏi sự xâm hại bởi các QĐHC, HVHC là khiếu nại tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành QĐHC hoặc đã thực hiện HVHC, để rồi nếu không thỏa mãn thì có thể tiếp tục khiếu nại đến cấp cao hơn Mô hình cơ bản để giải quyết khiếu nại lúc này là các cơ quan hành chính bên cạnh hoạt động chủ yếu là quản lý hành chính nhà nước kiêm luôn cả hoạt động phán quyết tính đúng sai ( hoạt động tài phán hành chính ) của cácQĐHC, HVHC bị khiếu nại Tuy nhiên sự tồn tại lâu dài của cơ chế giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính với mô hình thẩm quyền giải quyết lại cũng thuộc về các cơ quan hành chính đã bộc lộ những khuyết tật lớn trước sự đổi thay của đất nước, trước chủ trương cải cách hành chính và cải cách tư pháp mà Đảng cộng sản Việt Nam đã đề ra Cụ thể như: việc giải quyết thiếu khách quan, không công khai, chưa dân chủ, không đảm bảo sự công bằng, và đặc biệt là người dân Việt Nam khó có thể bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi họ luôn ở thế bị động và nhỏ bé trước quyền lực khổng lồ của hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy hành chính Việt Nam Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền là cơ chế Bộ trưởng – quan tòa đã khiến cho công dân Việt Nam e dè và ngại ngùng mỗi khi muốn vùng lên phản kháng Bởi vậy, việc đổi mới phương thức thức hiện quyền khiếu nại của công dân, việc đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cũng như đổi mới mô hình giải quyết tranh chấp hành chính giữa Nhà nước và cá nhân tổ chức đã trở thành một nhu cầu tất yếu ở Việt Nam vào những năm 1990 -1995 Vì thế , tài phán hành chính cần phải ra đời để thay thế cơ chế Bộ trưởng – quan tòa trước đây, khắc phục lối giải quyết tranh chấp hành chính chính áp đặt đơn phương theo thể thức hành chính. Nhưng tài phán hành chính sẽ tồn tại theo mô hình nào và trình tự thủ tục ra sao lại là câu hỏi lớn mà Nhà nước Việt Nam cần giải quyết vào đầu những năm 90.
2.1.2 Giai đoạn từ khi ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đến khi Luật tố tụng hành chính 2010 được thông qua
Theo qui định tại Điều 127 Hiến pháp năm 1992 và Điều 1 Luật Tổ chứcTAND : TAND tối cao, TAND địa phương, tòa án quân sự và các tòa án khác là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Như vậy, ở nước ViệtNam chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền xét xử và xét xử là chức năng của Tòa án.Theo qui định tại Luật Tổ chức TAND, PLTTGQCVAHC thì Tòa chính là một trong các tòa chuyên trách thuộc hệ thống TAND, do đó, tòa hành chính cũng có chức năng xét xử như các tòa khác Song hoạt động xét xử các khiếu kiện hành chính của Tòa hành chính có những nét đặc trưng so với việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước như: hoạt động xét xử hành chính phải tuân theo trình tự chặt chẽ; Phán quyết có hiệu lực của tòa hành chính có tính bắt buộc phải chấp hành đối với cả chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý hành chính nhà nước Chỉ có Tòa án cấp trên mới có quyền xem xét lại bản án, quyết định có hiệu lực của tòa án cấp dưới theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Nhìn từ góc độ pháp lý, xét xử hành chính là hoạt động phán quyết đối với các QĐHC, HVHC của các cơ quan công quyền bị khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành chính, được điều chỉnh bởi các qui phạm tố tụng hành chính Vì thế, đối tượng của xét xử hành chính là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức có chức vụ từ vụ trưởng và tương đương trở xuống Nhiệm vụ của tòa hành chính được quyết định bởi chức năng của Tòa hành chính là xét xử vụ án hành chính, giải quyết tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước Khi xét xử tòa hành chính có quyền phán quyết về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC Sự ra đời của tòa hành chính với hoạt động xét xử hành chính có ý nghĩa quan trọng đối với nền hành chính điều hành, đó là: bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm quyền công dân và cơ quan, tổ chức nói riêng Thông qua hoạt động xét xử của tòa hành chính góp phần giáo dục ý thức pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức, cũng như mọi công dân góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
2.1.3 Giai đoạn từ khi Luật tố tụng hành chính 2010 được thông qua đến nay Mặc dù Luật TTHC 2010 đến ngày 01/07/2011 mới có hiệu lực thi hành,nhưng với những quy định được sửa đổi tích cực và hợp lí đã mang lại nhiều đóng góp quan trọng cho quá trình hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính.Trên cơ sở phát huy, kế thừa những ưu điểm và sửa đổi, bổ sung những hạn chế của PLTTGQCVAHC; Luật TTHC đã mở rộng thêm về thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính cho tòa án Không chỉ hạn chế ở 22 loại khiếu kiện theo quy định cũ, thẩm quyền xét xử sơ thẩm VAHC theo Luật TTHC đã được mở rộng đáng kể Theo quy định mới này, các QĐHC, HVHC trong hầu hết các lĩnh vực của quản lí hành chính nhà nước đều là đối tượng của khiếu kiện hành chính Điều này phù hợp với quan điểm : “ Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính ” trong Nghị quyết số 49 – NQ/TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị Luật mới cũng đã quy định rõ ràng hơn về xét xử sơ thẩm VAHC như : thủ tục xét xử sơ thẩm VAHC, quyền hạn của hội đồng xét xử sơ thẩm…Chính vì vậy, giai đoạn này hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC cần phải chú ý, nâng cao hơn nữa để đến khi Luật TTHC có hiệu lực thì việc áp dụng các quy định mới trong xét xử sơ thẩm VAHC sẽ đạt hiệu quả cao nhất Thông qua hoạt động xét xử của tòa hành chính góp phần giáo dục ý thức pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức, cũng như mọi công dân góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Sự tồn tại của tòa hành chính đã khẳng định chủ trương cải cách hành chính theo hướng tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức theo xu hướng xây dựng nhà nước Việt nam pháp quyền
2.2 Quy định pháp luật hiện hành về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.2.1 Chuẩn bị mở phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính
■ Kiểm tra hồ sơ vụ án
Hồ sơ vụ án là “ toàn bộ các giấy tờ, tài liệu, chứng cứ có liên quan đến vụ án được sắp xếp có trật tự, có hệ thống theo quy định của cơ quan chủ quản hoặc theo quy định của người quản lý hồ sơ ” [ 11, Tr 360]
Khâu nghiên cứu hồ sơ là khâu quan trọng, và không phải bất cứ khi nào khâu nghiên cứu hồ sơ vụ án trước đó cũng được thẩm phán, hội thẩm có thể nghiên cứu chính xác hết mọi vấn đề Bởi thế, sau khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử, việc kiểm tra hồ sơ vụ án một lần nữa là cần thiết Nếu khâu này được thực hiện tốt thì quá trình xét xử sơ thẩm VAHC sẽ thuận lợi hơn rất nhiều, đồng thời hạn chế được những sai sót không đáng có xảy ra
Khâu nghiên cứu hồ sơ vụ án chủ yếu tập trung vào các nội dung sau :
- Xem xét lại QĐHC, HVHC bị khởi kiện có thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án hay không ?
- Kiểm tra lại toàn diện tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ vụ án; xem xét lại tính hợp pháp của việc xác minh, thu thập chứng cứ; kiểm tra xem tài liệu, chứng cứ đã thu thập đầy đủ chưa.
- Thẩm phán kiểm tra lại thủ tục tố tụng từ giai đoạn khởi kiện, khởi tố, thụ lý vụ án và ra quyết định xét xử…
Yêu cầu nội dung kiểm tra này là nhằm khắc phục những sai sót nếu có về thủ tục tố tụng trong các giai đoạn này Sau khi hoàn thành kiểm tra, hồ sơ phải được sắp xếp khoa học, đầy đủ, thuận tiện khi sử dụng, giúp cho thẩm phán khai thác tối đa các tư liệu phục vụ cho việc xét xử, gồm có : hồ sơ của bên kiện, hồ sơ của bên bị kiện, các tài liệu do tòa thu thập để chứng minh trong quá trình xét xử từ các cá nhân, cơ quan, tổ chức…Những giấy tờ này cũng luôn phải được sắp xếp cẩn thận, có sự phân loại và không được lẫn lộn với nhau.
■ Kiểm tra điều kiện vật chất
Cụ thể, điều kiện vật chất được nói đến ở đây bao gồm : phòng xử án, các trang thiết bị phục vụ cho phiên tòa xét xử sơ thẩm, bảo vệ phiên tòa…Điều kiện vật chất tốt sẽ tạo điều kiện tốt cho hoạt động xét xử đạt hiệu quả cao hơn.
Theo quy định hiện hành, thư kí là người được giao nhiệm vụ này Khâu này được thực hiện không chỉ bó hẹp trong phạm vi một phiên tòa mà cần được thực hiện thường xuyên Đặc biệt, đối với các điều kiện vật chất trực tiếp phục vụ cho phiên tòa như máy phô tô, loa, âm li, micro, bàn, ghế… cho hội đồng xét xử, luật sư, đương sự cần phải được kiểm tra thường xuyên Thực hiện tốt khâu này, phiên tòa mới có thể diễn ra theo đúng lịch trình Quy định kiểm tra điều kiện vật chất phục vụ hoạt động xét xử là đòi hỏi khách quan đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ chính trị trong giai đoạn hiện nay; trợ giúp cho hiệu quả hoạt động xét xử của tòa và trợ giúp hội đồng xét xử thực hiện tốt nhiệm vụ của mình.
■ Kiểm tra thành phần tham gia phiên tòa
Việc kiểm tra thành phần tham gia phiên tòa là yêu cầu hết sức cấp thiết.Thư kí ngoài nhiệm vụ kiểm tra điều kiện vật chất, còn được giao nhiệm vụ kiểm tra thành phần tham gia phiên tòa Trước khi khai mạc phiên tòa, thư kí kiểm tra xem những người được triệu tập đến phiên tòa có tham dự đầy đủ hay không?Người nào vắng, vắng có lí do chính đáng hay không có lí do chính đáng Sau khi đã kiểm tra, thư kí báo cáo với HĐXX để HĐXX quyết định tiến hành phiên tòa, hoãn phiên tòa, đình chỉ phiên tòa.
Thành phần tham gia phiên tòa đóng vai trò quan trọng trong hoạt động xét xử, do vậy pháp luật có những quy định cụ thể đối với từng thành phần như sau : Theo quy định tại khoản 2,3,4 và 6 tại Điều 43 PLTTGQCVAHC thì đương sự, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự nếu vắng mặt lần thứ nhất có lí do chính đáng thì phải hoãn phiên tòa; nếu được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt thì Tòa án sẽ quyết định như sau :
+ Đối với người khởi kiện : Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. + Đối với người bị kiện : Tòa án vẫn tiến hành xét xử vắng mặt họ.
+ Đối với người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan : Tòa án vẫn tiến hành xét xử vắng mặt họ Trừ trường hợp đối với người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập Trường hợp này, tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án đối với yêu cầu độc lập của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan nếu như người khởi kiện và người bị kiện đều đồng ý
+ Đối với người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự : Tòa án tiến hành xét xử vụ án Trong trường hợp này, đương sự tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Nhận thấy, theo quy định trên thì đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự nếu vắng mặt lần thứ nhất thì Tòa án phải hoãn phiên tòa. Điều này dẫn đến tình trạng Tòa án khó khăn trong việc xác định được ngay lúc đó là việc vắng mặt của họ lúc đó là có lí do chính đáng hay không để ra quyết định vẫn tiến hành xét xử vụ án hay hoãn phiên tòa Mặt khác, nếu trong VAHC có nhiều đương sự, nếu như đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự luân phiên nhau vắng mặt dẫn đến vụ án bị hoãn nhiều lần, kéo dài thời gian giải quyết vụ án, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên đương sự
Đánh giá quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
thẩm vụ án hành chính
2.3.1 Thực trạng quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Thông qua các báo cáo tổng kết công tác và phương hướng nhiệm vụ công tác từng năm của ngành TAND nước ta nói chung và của một số tỉnh thành trong các năm qua nói riêng, nhìn chung việc xét xử sơ thẩm VAHC có số lượng còn chưa nhiều và chất lượng giải quyết bước đầu đã có được những kết quả đáng khích lệ nhưng vẫn cần phải tiếp tục hoàn thiện hơn nữa Bằng chứng là năm 1997 khi PLTTGQCVAHC mới ban hành và đi vào cuộc sống thì mới chỉ có 117 VAHC được thụ lý, cho đến những năm gần đây các VAHC cũng chỉ dừng lại ở con số trên một nghìn, chứ không được nhiều và phổ biến như các vụ án hình sự, dân sự hay kinh tế :
Số lượng các vụ án hành chính được xét xử tại tòa án nhân dân từ năm 1998 đến năm 2010
Năm Số vụ án đã thụ lý Số vụ việc được xét xử
Do trên thực tế, pháp luật tố tụng hành chính ra đời rất muộn so với các lĩnh vực khác, nên giải quyết các VAHC còn mang tính chất mới mẻ; nhiều người dân có tâm lý e dè, ngại tranh chấp với các cơ quan chức quyền và những người có chức quyền dẫn đến việc cọ xát, có thêm kinh nghiệm cho các Tòa án cũng chưa nhiều So với án hình sự và dân sự, số lượng án hành chính các tòa thụ lý không nhiều, do các nguyên nhân chủ quan và khách quan nên việc giải quyết gặp nhiều khó khăn Tỷ lệ án bị hủy và sửa còn cao cho thấy chất lượng xét xử VAHC còn chưa cao, thể hiện trình độ cũng như tinh thần trách nhiệm của thẩm phán thụ lý vụ án Thực tế này đòi hỏi trong thời gian tới, cùng với sự hoàn thiện của các văn bản pháp luật, đội ngũ thẩm phán cần được trau dồi kiến thức cũng như bồi dưỡng,nâng cao nghiệp vụ để chất lượng xét xử được tốt hơn, đảm bảo quyền và nghĩa vụ cho các bên tham gia tố tụng cũng như uy tín của các cơ quan bảo vệ luật pháp. Hiện nay, xét xử VAHC nói chung và xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng là một kênh giải quyết tranh chấp hành chính Vấn đề được đặt ra ở đây là tại sao số lượng khiếu nại rất nhiều mà lại ít người khởi kiện ra Tòa hành chính? Tại sao không ít các thẩm phán rất ngại xử án hành chính? Cơ sở khoa học của việc tồn tại Tòa án hành chính là thế nào? Đây cũng là một trong những yêu cầu mà Việt Nam phải đáp ứng khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới Là một kênh quan trọng trong giải quyết tranh chấp hành chính, nên hiệu quả hoạt động của Tòa hành chính có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính Tuy nhiên, từ khi thành lập đến nay, mặc dù tranh chấp hành chính gia tăng qua các năm với số lượng lớn nhưng số lượng vụ án mà Tòa án hành chính thụ lý lại quá “khiêm tốn” Sở dĩ tồn tại thực trạng này là bởi lẽ : Đối với người khiếu nại, nếu theo đuổi vụ kiện hành chính tại Tòa hành chính (là một loại cơ quan tư pháp) thì trình tự xét xử sẽ rất phức tạp và kéo dài, tốn nhiều công sức và thời gian Và, đối với Thẩm phán thì mô hình tổ chức Tòa án gắn với đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng trong trường hợp khiếu nại thì Chủ tịch UBND (với tư cách là người bị khiếu nại) song trong mối quan hệ với Thẩm phán thì đó là quan hệ giữa người lãnh đạo cấp ủy cấp trên (Chủ tịch UBND là thành viên cấp ủy) đối với đảng viên của đơn vị trực thuộc Vì vậy, mặc dù Tòa án độc lập xét xử nhưng quan hệ “ràng buộc” trên cũng có ảnh hướng nhất định đến tâm lý của không ít các thẩm phán
2.3.2 Một số vụ án hành chính điển hình sai phạm trong xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Sau đây, tác giả xin được đưa ra một số vụ xét xử sơ thẩm VAHC để có nhận định khái quát nhất về vấn đề này :
Tháng 9-2004, chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai ra Quyết định số 4158, nội dung thu hồi hơn 35.000 m2 đất tại xã Bắc Sơn (Trảng Bom), trong đó có gần 6.000 m2 đất của ông Tiết Chí Hòa để cho một công ty thuê đất xây chợ Ông Hòa không được thông báo gì về dự án cũng như phương án thu hồi, đền bù Cuối năm
2004, khi được mời đến huyện nhận tiền đền bù, ông Hòa mới biết sự việc.
Không đồng ý, ông Hòa khiếu nại lên UBND tỉnh Đồng Nai Trong khi UBND tỉnh chưa giải quyết thì UBND huyện Trảng Bom đã ra hàng loạt quyết định xử phạt hành chính và cưỡng chế thu hồi đất của ông Đến đầu năm 2008, chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai đã ra quyết định bác khiếu nại của ông nên ông khởi kiện yêu cầu tòa xem xét tính hợp pháp của Quyết định thu hồi đất số 4158 nói trên.
Xử sơ thẩm, TAND tỉnh Đồng Nai nhận xét Quyết định thu hồi đất số 4158 của chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai sai về thẩm quyền và trình tự, thủ tục ban hành.
Cụ thể, chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai ra quyết định thu hồi đất nhưng không thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng là vi phạm Điều 39 Luật Đất đai Mặt khác, việc thu hồi đất của ông Hòa thuộc thẩm quyền của UBND chứ không phải chủ tịch, thẩm quyền thu hồi cũng thuộc về cấp huyện chứ không phải cấp tỉnh (Điều 44 Luật Đất đai) Tuy nhiên theo tòa, vì ngày 11-9-2008 UBND tỉnh đã ra quyết định khác thay thế nên Quyết định 4158 (đối tượng khởi kiện) không còn giá trị pháp lý Từ đó, tòa đã bác yêu cầu khởi kiện của ông Hòa Ông Hòa không đồng ý với bản án sơ thẩm nên đã tiếp tục kháng cáo lên Tòa phúc thẩm.
Tại phiên phúc thẩm vừa qua, Tòa phúc thẩm TAND tối cao tại TP.HCM cho rằng theo quy định, trong quá trình tòa thụ lý vụ án, người bị kiện có quyền ra quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định bị kiện Nếu nguyên đơn đồng ý với quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ đó thì vụ án sẽ được đình chỉ nhưng nếu nguyên đơn không đồng ý thì vẫn có quyền kiện tiếp Do đó, việc TAND tỉnh Đồng Nai dựa vào lý do đối tượng khởi kiện không còn để bác yêu cầu của nguyên đơn là vi phạm tố tụng nghiêm trọng Nên bản án sơ thẩm đã bị tuyên hủy.
VAHC này là một trong những ví dụ điển hình cho tình trạng xét xử sai củaTòa án cấp sơ thẩm Trong vụ án này, Tòa án cấp sơ thẩm đã không xác định đúng đối tượng khởi kiện, do đó dẫn đến việc ra bản án sơ thẩm sai Việc ra bản án sơ thẩm sai đã gây ảnh hưởng trực tiếp đến người khởi kiện về thời gian, công sức, cũng như là tiền của Đồng thời điều này cũng làm giảm uy tín của Tòa sơ thẩm nói riêng, và pháp luật nói chung đối với người khởi kiện.
Ngày 10/4/1995 UBND xã Trung Lễ có quyết định cấp cho ông Phan Thanh Triêm 40m2 đất thuộc khu vực chợ Chùa thuộc xóm 6 xã Trung Lễ, huyện Đức Thọ làm ki ốt bán hàng Ngày 11/5/1995 ông Phan Thanh Triêm chuyển nhượng lại diện tích đất nói trên cho ông Võ Đức Lâm với số tiền 4000.000 đồng (BL số
Bà Nguyễn Thị Huệ là hộ liền kề đã có đơn khiếu nại việc UBND xã Trung
Lễ cấp đất cho ông Triêm là sai, trái với quy định Luật đất đai năm 1993 Sau khi có đơn khiếu nại của bà Huệ, UBND huyện đã xác minh và có thông báo số 647 kết luận Chủ tịch UBND huyện Đức Thọ như sau : UBND xã Trung Lễ cấp đất cho ông Triêm và ông Triêm chuyển nhượng lại cho ông Lâm là sai đối tượng, nguyên tắc thủ tục UBND huyện giao cho UBND xã Trung Lễ tổ chức giải quyết theo quy định của pháp luật.
Tháng 3/2001 bà Hệ lại làm đơn tố cáo ông Võ Đức Lâm cơi nới, lấn chiếm hành lang an toàn giao thông Vụ việc kéo dài mãi đến ngày 10/4/2008 UBND huyên Đức Thọ đã ra quyết định số 1073/QĐ – UBND về việc buộc gia đình ông
Võ Đức Lâm tháo dỡ công trình xây dựng trái phép ở xóm 6 xã Trung Lễ - Đức Thọ trước ngày 24/4/2008 Ông Lâm không đồng ý với quyết định trên và đã khởi kiện ra Tòa án yêu cầu xem xét việc ra quyết định của UBND huyện Đức Thọ và đề nghị Tòa án hủy quyết định số 1073/QĐ – UBND ngày 10/4/2008 của UBND huyện Đức Thọ.
Tại bản án Hành chính sơ thẩm số 01/HCST, ngày 18/8.2008 của TAND huyện Đức Thọ xử và quyết định : Áp dụng khoản 5 điều 11 PLTTGQCVAHC, điểm a khoản 3 điều 12, khoản 5 điều 29, Điều 56 PLTTGQCVAHC :
Xử bác đơn khởi kiện của ông Võ Đức Lâm Giữ nguyên Quyết định số :
1073/QĐ – UBND ngày 10/4/2008 của UBND huyện Đức Thọ - Hà Tĩnh. Ông Lâm không đồng ý với quyết định này và ngày 23/8/2008 ông đã làm đơn kháng cáo rằng :
- Diện tích đất 40m2 đất ở khu vực chợ Chùa xóm 6 xã Trung Lễ là đất hợp pháp đã được UBND xã cấp giấy.
- Chủ tịch UBND huyện Đức Thọ ra Công Văn số 230 ngày 14/3/2006 kết luận là “ sai quy hoạch, vi phạm an toàn giao thông dòng chảy tiêu úng” là sai, vì ông không vi phạm.
- Về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính cùng một hành vi “ Buộc tháo dỡ” chỉ bị xử phạt một lần, còn ở đây lại xử phạt đến bốn lần, như vậy là không đúng.
Hoàn thiện pháp luật và hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật và hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
3.1.1 Điều kiện phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay chưa cao
Bước vào giai đoạn đổi mới kinh tế hiện nay, Việt Nam chúng ta chỉ là một nước có vị trí nằm trong tốp sau cùng của kinh tế thế giới Với xuất phát điểm thấp
Việt Nam đã đặt ra ba “cửa ải”lớn cần phải vựợt qua, đó là: Thoát ra khủng hoảng kinh tế; Đưa nước ta ra khỏi danh sách các nước có thu nhập thấp nhất thế giới; Phấn đấu cơ bản trở thành nước công nghiệp Tuy nhiên, ba cửa ải này còn đang bước những bước đi chậm chạp, đầy chông gai Nền kinh tế vẫn còn tồn tại nhiều khó khăn vừa có tính trước mắt vừa có tính lâu dài Những khó khăn, thách thức đó đã tác động không nhỏ đến sản xuất và đời sống dân cư Hiệu quả đầu tư và hiệu quả sản xuất kinh doanh còn thấp, trong khi đó áp lực cạnh tranh của nước ngoài trên thị trường quốc tế và cả ở thị trường trong nước ngày càng gay gắt hơn Trình độ phát triển kinh tế - xã hội của nước ta trong giai đoạn hiện nay đã gây ra những ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển của nhiều lĩnh vực khác nhau Do một số mặt yếu kém của kinh tế - xã hội nêu trên, nên Việt Nam cũng chưa có điều kiện tốt để có thể phát triển, hoàn thiện về hoạt động xét xử nói chung và hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng Chúng ta không có được nguồn ngân sách lớn để có thể mua trang thiết bị cao, xây dựng được cơ sở hạ tầng thật tốt phục vụ cho công tác xét xử Việc mở các lớp đào tạo nghiệp vụ, nâng cao trình độ cho các cán bộ thực hiện hoạt động xét xử VAHC cũng theo đó mà chưa đạt kết quả tốt về số lượng cũng như chất lượng Những ảnh hưởng khách quan này chính là một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC ở nước ta đang còn nhiều tồn tại, khó khăn.
3.1.2 Những hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Thứ nhất : Quy định của pháp luật về đối tượng xét xử sơ thẩm VAHC không rõ ràng :
- Đối với QĐHC, theo quy định tại khoản 1 Điều 4; Điều 11PLTTGQCVAHC; Khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo; Mục 2 Nghị quyết số04/2006/NQ- HĐTP ngày 04/08/2006 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao, thì các QĐHC là đối tượng khởi kiện VAHC là những QĐHC lần đầu và QĐHC đó chỉ được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, qua thực tiễn xét xử, để xác định một QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án ngoài các điều kiện nêu trên, còn phải thỏa mãn một số điều kiện khác Đó là, QĐHC đó phải là quyết định cá biệt, phải tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu kiện, làm phát sinh tranh chấp giữa người khiếu kiện với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành ra QĐHC đó Tuy nhiên, trên thực tế để có thể hiểu rõ thế nào là một QĐHC cá biệt thì không hề dễ dàng Và đối với vấn đề này, hiện nay các cơ quan có thẩm quyền cũng chưa có hướng dẫn cụ thể áp dụng Do vậy, không những người khởi kiện mà ngay cả cơ quan xét xử là Tòa án cũng xác định sai đối tượng khởi kiện là QĐHC Hay sự giải thích về khái niệm QĐHC lần đầu còn khá rườm rà, gây khó hiểu cho người dân Vì vậy, việc đánh giá thế nào là QĐHC lần đầu trên thực tế còn nhiều nhầm lẫn Thậm chí, để hiểu thế nào là tác động trực tiếp thì hiện chưa có văn bản pháp luật nào quy định, hướng dẫn
Luật TTHC mặc dù đã sửa đổi về quy định này, song vẫn tồn tại một số điểm cần xem xét : “ Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính được áp dụng một hoặc một số đối tượng cụ thể” ( Khoản 1 Điều 3 Luật
TTHC).Quy định này đã không giới hạn về mặt chủ thể ban hành QĐHC là đối tượng của khiếu kiện hành chính như quy định cũ của Pháp lệnh Nhưng, quy định này cũng có hạn chế là không phân biệt được quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính với quyết định giải quyết khiếu nại.
- Đối với quy định đối tượng khởi kiện là HVHC cũng gây nhiều khó khăn cho hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC :
Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 PLTTGQCVAHC và Nghị quyết số 04/2006/NQ – HĐTP ngày 04/08/2006 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao thì
“ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật ” Theo quy định tại khoản 11 Điều
2 Luật Khiếu nại, tố cáo thì “ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật ” Theo quy định tại khoản 2 Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ – CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 : “ Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định tại khoản 1 Điều này ”( thuộc loại việc quy định tại khoản 17 Điều 11 PLTTGQCVAHC).
Có thể thấy, các quy định của các văn bản pháp luật nêu trên cũng đã có sự mâu thuẫn, xung đột với nhau Điều này gây nên sự lúng túng cho quá trình xét xử sơ thẩm VAHC.
Cũng như đối với QĐHC, so với Pháp lệnh, Luật TTHC đã không giới hạn về mặt chủ thể của HVHC : “ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” ( khoản 2 Điều 3 Luật TTHC ) Tuy nhiên, quy định này cũng đã không khắc phục được sự nhầm lẫn giữa HVHC và hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật.
Thứ hai : Quy định về thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính cũng đang còn nhiều điểm chưa hợp lí.
Tại Điều 11 PLTTGQCVAHC, còn có những đối tượng không phải là QĐHC, HVHC nhưng người khởi kiện vẫn có quyền khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết Ví dụ : Danh sách cử tri bầu cử đại biểu quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định tại khoản 18 Điều 11 PLTTGQCVAHC.Hoặc quy định tại khoản 16: “ Khiếu kiện QĐHC, HVHC đối với việc công chứng,chứng thực ” và khoản 20 “ Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của đoàn luật sư” đều thuộc thẩm quyền giải quyết các VAHC của Tòa án Thế nhưng, căn cứ vào quy định tại các điều 86,87
Luật luật sư, và các điều 63,64 Luật công chứng và Điều 80 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì các khiếu kiện nêu trên lại không thuộc thẩm quyền giải quyết VAHC của Tòa án.
Sự mâu thuẫn trong các quy định nói trên của PLTTGQCVAHC đã phần nào được giải quyết theo quy định mới tại Điều 28 Luật TTHC Thế nhưng, sự thay đổi đó cũng chưa hoàn toàn hợp lí Các nhà làm luật đã mở rộng phạm vi các đối tượng xét xử sơ thẩm VAHC Nhưng quy định này gián tiếp trao cho Chính phủ quyền quy định danh mục các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước không phải là đối tượng khiếu kiện hành chính; chưa loại trừ quyết định, hành vi giải quyết khiếu nại hay không giải quyết khiếu nại ra khỏi phạm vi đối tượng của khiếu kiện hành chính.
Nhìn chung, cản trở từ các quy định pháp luật hiện hành về xét xử sơ thẩm VAHC là không nhỏ Hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC có đạt được hiệu quả như mong đợi hay không một phần phụ thuộc vào sự sửa đổi, thay thế, bổ sung các quy định còn đang vướng mắc nói trên Do vậy, với quá trình nghiên cứu từ lý thuyết cũng như thực tiễn thì các quy định này đã được các nhà làm luật sửa đổi trong Luật TTHC Hi vọng rằng, với những điểm mới, tiến bộ của các quy định này sau khi đưa vào áp dụng trong thực tế sẽ tạo ra một bước ngoặt căn bản cho xét xử hành chính
Luật TTHC đã chính thức được Quốc hội thông qua, và bắt đầu từ tháng 7 năm 2011 này sẽ có hiệu lực thi hành Luật TTHC đã có nhiều sửa đổi hợp lý, phần nào khắc phục bớt được những hạn chế còn tồn tại trong PLTTGQCVAHC nói trên Nhìn chung, Luật TTHC chỉ mới giải quyết các vấn đề về mặt thủ tục tố tụng trong xét xử VAHC, thẩm quyền xét xử sơ thẩm VAHC chứ không giải quyết các vấn đề về thiết chế, tổ chức cơ quan xét xử hành chính cũng như các thiết chế tham gia vào việc giải quyết các tranh chấp hành chính khác nhưng đây là vấn đề rất cần được xem xét, quan tâm Bởi vì tố tụng hành chính là vấn đề còn tương đối mới mẻ về lý luận và thực tiễn xét xử ở nước ta cho nên có nhiều khái niệm, thuật ngữ cần được xây dựng một cách công phu, khoa học, tạo cách hiểu và sử dụng thống nhất, trong đó các thuật ngữ như “QĐHC”, “HVHC”, hay sử dụng phương pháp loại trừ trong việc quy định thẩm quyền xét xử sơ thẩm VAHC…cần phải được nghiên cứu, xem xét kỹ lưỡng để có thể đưa ra những khái niệm bao quát nhất, chính xác nhất để khắc phục được tình trạng mơ hồ, khó phân biệt được đâu là đối tượng xét xử VAHC trong thời gian qua Trong Luật TTHC vẫn còn sử dụng nhiều cụm từ dễ làm cho người thực hiện cho rằng thiếu tính rõ ràng, minh bạch như “ trừ trường hợp có lý do chính đáng”, “ trừ trường hợp có lý do khách quan” hoặc “ các khiếu kiện khác do pháp luật quy định”…
3.1.3 Sự hạn chế về năng lực, trình độ của thẩm phán trong hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính.
Thứ nhất : Sự độc lập chưa cao trong xét xử của thẩm phán trước cơ quan hành chính.
Một điểm khác biệt cơ bản giữa VAHC và các vụ án khác là người bị kiện. Người bị kiện chính là chủ thể quản lý hành chính nhà nước – chủ thể đặc biệt, hay nói cách khác chính là cơ quan hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Nói đến quản lý hành chính nhà nước chính là nói đến hoạt động chấp hành – điều hành của nhà nước, bao gồm : chấp hành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và điều hành các hoạt động của cơ quan nhà nước Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động chính, cơ bản của quản lý hành chính nhà nước, được đặt dưới sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước Các QĐHC, HVHC thường gắn với chủ thể này, nó chỉ phát huy hiệu lực khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành QĐHC, thực hiện HVHC đó Cụ thể, trong lĩnh vực chấp hành, thông qua việc ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC của mình các cơ quan nhà nước đảm bảo việc thực hiện các quy định của pháp luật trên thực tế Và trong lĩnh vực điều hành, thì các cơ quan này có quyền nhân danh nhà nước, sử dụng thẩm quyền mà nhà nước giao để ban hành các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật và hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
3.2.1 Tiếp tục hoàn thiện Luật Tố tụng hành chính và sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan.
Hiện nay, văn bản pháp lý cao nhất quy định về xét xử sơ thẩm VAHC là PLTTGQCVAHC Trên thực tế tố tụng hành chính là một ngành luật rất mới đối với Việt Nam và đây đang là giai đoạn nghiên cứu, học hỏi trên phương diện sẽ hoàn thiện dần dần; vì vậy Nhà nước ta tạm thời để các quy định này trong một hình thức văn bản quy phạm pháp luật có tính ổn định không cao như Pháp lệnh để có thể dễ dàng sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế Việt Nam chúng ta đã gia nhập WTO, nghĩa là bước vào tiến trình hội nhập có phạm vi toàn thế giới nên yêu cầu đặt ra đối với tính ổn định của hệ thống pháp luật là cực kỳ cần thiết Bởi vậy,xác định được việc duy trì hình thức này không còn phù hợp nữa nên chúng ta đã xây dựng và thông qua Luật TTHC với nhiều quy định được sửa đổi, bổ sung khá hợp lý, phần nào khắc phục được những vướng mắc, tồn tại của PLTTGQCVAHC,tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho lĩnh vực tố tụng hành chính Bắt đầu từ tháng 7 năm 2011 này Luật TTHC sẽ có hiệu lực Tuy vậy, Luật TTHC cũng đang trong giai đoạn còn được sửa đổi hoàn thiện hơn Rõ ràng, về phương diện lý luận,những điểm mới của Luật TTHC sẽ góp phần tích cực làm hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính, tăng cường chất lượng và hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính của hệ thống tòa án ở nước ta Tuy nhiên để những quy định mới này được triển khai và thi hành có hiệu quả trên thực tế có nhiều vấn đề cần được đặt ra và bàn thảo một cách thấu đáo
Cụ thể, để tăng cường chất lượng và hiệu quả của họat động xét xử hành chính cần phải thực hiện đồng bộ nhiều công việc trong đó hoàn thiện quy định của pháp luật tố tụng hành chính phải gắn với việc xem xét hoàn thiện mô hình thiết chế xét xử hành chính, nhằm đảm bảo cho hệ thống cơ quan xét xử hành chính phải được tổ chức, xây dựng có đủ năng lực xét xử và có khả năng xét xử độc lập. Bên cạnh đó, các nhà làm luật phải xác định được lộ trình thích hợp để có thể đưa ra các đề xuất có tính khả thi Trong Luật TTHC có một số nội dung cần được bàn bạc sâu hơn :
Việc mở rộng phạm vi các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính bằng cách đưa ra phương án loại trừ được xem là cách quy định có nhiều tiến bộ Tuy nhiên việc mở rộng như vậy luôn phải đặt trong mối tương quan với năng lực xét xử hiện nay của hệ thống TAND ở nước ta Theo quy định mới này, chắc chắn sẽ làm gia tăng số lượng các vụ việc hành chính tại cơ quan tòa án Trong khi năng lực xét xử trong đó có xét xử hành chính của hệ thống TAND ở nước ta là vấn đề đang cần được xem xét thì việc mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính theo hướng nêu trên là vấn đề cần được tính toán thận trọng.
Xét xử hành chính là vấn đề mới mẻ và pháp luật điều chỉnh hoạt động này không đơn thuần chỉ là những quy định tố tụng hành chính và còn cả những quy định pháp luật về nội dung đặc thù Để đảm bảo tính rõ ràng và minh bạch cần thiết phải quy định cả những nội dung đặc thù này Chính vì vậy, tên gọi “Luật tố tụng hành chính” có lẽ khó có thể bao hàm hết các khía cạnh của vấn đề cần điều chỉnh và việc tham khảo kinh nghiệm của một số nước khi xây dựng pháp luật về vấn đề này là vấn đề cần được lưu ý như :“Luật về kiện tụng hành chính” hoặc “Luật về xét xử hành chính” của một số nước đã sử dụng có lẽ cũng đáng được suy ngẫm. Luật TTHC cần phải giải quyết được về mặt thủ tục, đồng thời cũng phải giải quyết được về mặt thiết chế, tổ chức cơ quan xét xử hành chính cũng như các thiết chế tham gia vào việc giải quyết các tranh chấp hành chính…Có như vậy, thì việc giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực hành chính mới có thể đạt hiệu quả cao nhất Thông qua đó, người khởi kiện có thể nắm bắt một cách chính xác những yêu cầu của pháp luật trước việc mà mình tiến hành khởi kiện, giúp họ có thể chủ động trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại của mình Không những thế, những quy định này còn giúp cho chủ thể quản lý hành chính nhà nước và ngay cả Tòa án – cơ quan xét xử có thể củng cố,nâng cao chất lượng trong hoạt động của mình Đồng thời, chúng ta cũng cần nhanh chóng sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan như Luật Khiếu nại, tố cáo; Luật Đất Đai…để khi Luật TTHC bắt đầu có hiệu lực sẽ không còn mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật nữa.
3.2.2 Kiện toàn cách thức tổ chức của Tòa hành chính theo hướng tách rời khỏi cơ cấu lãnh thổ hành chính nhất định.
TAND mặc dù là cơ quan tư pháp nhưng lại luôn đóng trụ sở tại địa phương nhất định; vì thế loại trừ tòa án tối cao, các tòa án cấp tỉnh, cấp huyện đều có sự lệ thuộc nhất định đối với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Nếu như chúng ta thay đổi cơ cấu tổ chức tòa án hiện nay, theo hướng thành lập Tòa hành chính tách rời cơ cấu lãnh thổ hành chính nhất định, thì chắc hẳn sẽ hạn chế và khắc phục được tình trạng xét xử không độc lập, khách quan của các Thẩm phán nói trên Bởi lẽ, với việc thay đổi này thì Tòa án nơi xét xử các VAHC sẽ không bị ràng buộc mối quan hệ với các cơ quan chính quyền địa phương Từ đó, việc xét xử sẽ khách quan, minh bạch hơn Đồng thời, người dân cũng được bảo đảm sự công bằng trong quan hệ tố tụng hành chính, bởi hiện nay người dân vẫn thường bị lép vế hơn người bị kiện trong VAHC mặc dù họ đều là đương sự của VAHC Chúng ta cũng nên thông qua hoạt động này, có thể tạo ra những thiết chế khác để đảm bảo tính độc lập của thẩm phán hành chính như chế độ bổ nhiệm thẩm phán suốt đời, tạo thêm điều kiện cho người thẩm phán yên tâm làm việc và cống hiến.
3.2.3 Nâng cao quyền tự chủ cho tòa án trong việc giải thích nội dung các quy phạm tố tụng hành chính
Hoạt động hành chính vốn phong phú và phức tạp Tuy nhiên, các quy định pháp luật dẫu nhiều bao nhiêu cũng chưa đủ khi đối chiếu vào thực tiễn khách quan sinh động Do đó, trong thực tế, TAND tối cao đã phải ban hành rất nhiều văn bản trong lĩnh vực xét xử hành chính nhằm hướng dẫn các toà cấp dưới có thể áp dụng. Đó là nhu cầu khách quan của đời sống để có thể đạt hiệu quả cao nhất cho hoạt đông xét xử VAHC nói chung và xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng Hiện nay việc giải thích pháp luật ở Việt Nam không đáp ứng kịp thời nhu cầu của xã hội Khi một đạo luật có hiệu lực thì cơ quan cấp xã, huyện phải chờ văn bản hướng dẫn của cơ quan cấp tỉnh; cơ quan cấp tỉnh phải chờ văn bản hướng dẫn của cơ quan trung ương thì mới thi hành được Điều này dẫn đến các đạo luật không có hiệu lực trực tiếp trong cuộc sống, mà nhân dân phải sống trong thế giới các nghị định và phải mất một thời gian rất dài kể từ thời điểm một đạo luật có hiệu lực, các nội dung của đạo luật mới được thực thi trên thực tế Tòa án ở Việt Nam có vai trò rất hạn chế trong việc giải thích luật dẫn đến những bất cập nói trên Do đó, nên dành cho Tòa án nhiều quyền, nhiều hình thức giải thích pháp luật hơn nữa
3.2.4 Nâng cao năng lực, trách nhiệm của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân. Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân là thành phần rất quan trọng và có ý nghĩa trong hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC Bởi vậy, nâng cao năng lực và trách nhiệm của thành phần này là yêu cầu cấp thiết và có ý nghĩa Cần bồi dưỡng, mở các lớp tập huấn về nghiệp vụ, kỹ năng cho thẩm phán, hội thẩm nhân dân bao gồm : Kỹ năng, chuyên môn hành chính; rèn luyện tính độc lập khi xét xử, tuân theo pháp luật và đảm bảo tính khách quan, vô tư khi xét xử Trong bối cảnh hiện nay, chúng ta cũng cần đào tạo, bồi dưỡng cho thẩm phán, hội thẩm nhân dân ngoài phẩm chất đạo đức và kỹ năng khi xét xử, còn phải có khả năng tham vấn và tư vấn tác động đến cơ quan công quyền Khi đó, sau khi ra các phán quyết, quyết định áp dụng đối với các sai phạm của cơ quan công quyền, thì việc thực thi các phán quyết, quyết định đó sẽ dễ dàng được tuân thủ về nội dung cũng như thời hạn Đồng thời, cần xử lí nghiêm các sai phạm trong xét xử của thẩm phán, hội thẩm nhân dân để nâng cao ý thức, trách nhiệm của những thành phần này, nhằm mang lại hiệu quả cao nhất cho hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC.
3.2.5 Nâng cao ý thức pháp luật của công dân về xét xử hành chính Ý thức pháp luật của công dân là một vấn đề rất quan trọng trong quá trình hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính tại Việt Nam hiện nay Vấn đề này đã, đang và sẽ tiếp tục cần được nghiên cứu, xem xét hơn nữa Thực tế, ý thức pháp luật của công dân Việt Nam còn hạn chế không chỉ trong lĩnh vực tố tụng hành chính nói riêng mà còn hạn chế trong rất nhiều lĩnh vực khác như : dân sự, kinh tế, tố tụng dân sự, tố tụng hình sự…Việc ý thức pháp luật của công dân chưa cao sẽ dẫn tới những cản trở nhất định cho chính bản thân họ khi thực hiện việc yêu cầu pháp luật bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, ảnh hưởng đến hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước hay thậm chí là ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan xét xử Nổi bật là tình trạng người dân khởi kiện sai đối tượng, khởi kiện sai thời hạn, khởi kiện đông người…Chính vì thế, Nhà nước ta cần phải thông qua các biện pháp tuyên truyền giáo dục như : báo chí, ti vi, internet, đài phát thanh, hay tổ chức một số buổi tuyên truyền pháp luật về vấn đề này cho người dân mà đặc biệt là người dân ở các miền sâu, miền xa…để các quy định pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính đến gần với người dân hơn, để họ có thể tiếp thu và áp dụng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích của mình khi cần thiết.
3.2.6 Học tập kinh nghiệm của nước ngoài
Hoàn thiện mô hình và thẩm quyền xét xử VAHC được xem là một vấn đề bức thiết và còn gây nhiều tranh cãi trong quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam – nhà nước của dân, do dân, vì dân; một nhà nước thực sự công bằng, dân chủ Để đáp ứng yêu cầu hoàn thiện này, việc học tập kinh nghiệm nước ngoài là hết sức cần thiết Tuy nhiên, Việt Nam nên học tập kinh nghiệm của nước nào, làm sao phù hợp với bối cảnh và đặc điểm văn hóa pháp lý truyền thống là điều không những chỉ phía Việt Nam, mà bản thân các đối tác nước ngoài mong muốn thúc đẩy các hoạt động hợp tác hay trợ giúp pháp lý đối với Việt Nam cũng rất chú trọng
Ví dụ : - Theo Luật kiện tụng Nhật bản thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết là
“ tòa án nơi mà cơ quan hành chính bị kiện có trụ sở, nơi tồn tại bất động sản hoặc cơ quan hành chính bị kiện phải ở vị trí thấp hơn” Điều đó có nghĩa là có thể tránh được sự chi phối bởi thẩm quyền quản lý địa phương của cơ quan hành chính đối với Tòa án Quy định này của Nhật Bản rất đáng để chúng ta học tập kinh nghiệm. Bởi vì ở Việt nam, với việc tổ chức mô hình cơ quan xét xử theo đơn vị hành chính lãnh thổ và những mối quan hệ phụ thuộc về tổ chức, nhân sự giữa tòa án địa phương với chính quyền địa phương đã gây ra ảnh hưởng không nhỏ đến tính độc lập trong xét xử của tòa án, đặc biệt là trong xét xử các vụ kiện hành chính mà bên bị kiện là các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương
- Một số kinh nghiệm của Pháp mà Việt Nam có thể học tập, như : Luật hành chính Pháp chỉ đưa ra một nguyên tắc ngoại lệ là tòa án sẽ không xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến quá trình lập pháp của cơ quan Nghị viện, các mối quan hệ luật pháp quốc tế, các hoạt động hành chính nhưng mang bản chất dân sự như hợp đồng hành chính Về nguyên tắc, người dân có thể kiện bất kỳ một quyết định hay hành vi công quyền nào ra tòa án có thẩm quyền nếu không thuộc những trường hợp ngoại lệ Chính phủ không thể tự ý trao cho tòa án quyền xét xử một vụ việc nào đấy thông qua điều khoản dự phòng như Việt Nam đã từng có
Luật TTHC Việt Nam tuy đã mở rộng đối tượng khởi kiện, không còn giới hạn như quy định tại Điều 11 PLTTGQCVAHC nữa Nhưng Luật còn liệt kê quá nhiều loại đối tượng của khiếu kiện hành chính dẫn đến việc quy định trùng lặp, thiếu nhất quán, không rõ ràng và gây khó khăn cho việc khiếu kiện hành chính của các cá nhân, tổ chức Trong tình trạng thực tế hiện nay, tuy đối tượng khởi kiện không bị hạn hẹp nhưng mà chất lượng xét xử ở nước ta vẫn đang còn rất nhiều hạn chế, yếu kém Thế nên, để học tập được kinh nghiệm như các nước chúng ta cần phải thực sự nỗ lực toàn diện hơn.
- Liên quan đến nội dung và thi hành bản án hành chính, luật các nước này quy định rõ thẩm quyền tòa án trong việc giải quyết từng vụ án cụ thể, không chỉ tuyên bố tính trái pháp luật của các quyết định, hành vi bị kiện Chẳng hạn, Tòa ánPháp có thẩm quyền: hủy, giữ nguyên hay sửa những sai phạm trong các quyết định bị kiện; xác định các quyền được làm và không được làm của các đương sự; quyết định việc bồi thường thiệt hại; giải thích việc áp dụng quyết định phù hợp với thực tiễn pháp lý mặc dù quyết định quy phạm có thể bị tuyên là trái luật; áp đặt mức phạt hoặc bổ sung khoản tiền yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với tài sản công; áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc đối với đối tượng bị kiện Quy định này, nếu chúng ta biết cách áp dụng thì chắc chắn sẽ hạn chế được tình trạng không nghiêm túc khi thực thi các phán quyết của Tòa án từ phía người bị kiện.
Bối cảnh, tình hình trong nước và quốc tế hiện nay đã và đang đặt ra cho sự nghiệp đổi mới của nước ta nhiều cơ hội thuận lợi, nhưng cũng có không ít khó khăn, thách thức Muốn đưa sự nghiệp đổi mới do Đảng lãnh đạo và khởi xướng đi đến thắng lợi là phải nhận thức đúng xu hướng phát triển, tình hình thực tế của nước ta, từ đó đề ra đường lối, giải pháp hữu hiệu để thực hiện những mục tiêu đề ra Để thực hiện được vấn đề này chúng ta phải tăng cường, tập trung nhiều vào công tác hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng Qua đó, tiến hành hoàn thiện pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính VAHC và hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC Pháp luật là công cụ, phương tiện quan trọng để Nhà nước quản lý xã hội và thực hiện những mục tiêu đã đặt ra. Muốn pháp luật phát huy được vai trò trong đời sống nhà nước và xã hội thì chúng ta phải xây dựng được một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ,phù hợp với tình hình thực tiễn nước ta và cả pháp luật quốc tế Điều quan trọng có tính quyết định để thực hiện được điều này là pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, các tổ chức, mọi công dân tuân thủ và chấp hành nghiêm chỉnh Quá trình hoàn thiện pháp luật và hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC trong tình hình nước ta đang còn là một quá trình đòi hỏi nhiều thời gian; không chỉ phải hoàn thiện các quy định của pháp luật mà còn phải đồng thời kết hợp với cả quá trình thực thi, tuyên truyền, giáo dục Như vậy, pháp luật mới có thể đi vào cuộc sống, gắn liền với các hoạt động của nhân dân, phát huy hiệu quả và thúc đẩy sự phát triển của xã hội.