NGHIÊN CỨU CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM

®Ị tµi khoa häc ®éc lËp cÊp nhµ níc Mà S: TĐL 2004/25 Nghiên cứu sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ việt nam báo cáo tổng hợp (Tài liệu nghiệm thu Hội đồng cấp nhà nớc) CƠ QUAN CHủ TRì Đề TàI: Bộ NộI Vụ CHủ NHIệM: PGS TS Nguyễn trọng điều Hà nội - 2006 đề tài khoa học độc lập cấp nhµ níc “NGHIÊN CỨU CƠ SỞ KHOA HỌC HỒN THIỆN CHẾ ĐỘ CƠNG VỤ Ở VIỆT NAM” I Ban Chđ nhiệm đề tài: Chủ nhiệm: PGS TS Ngun Träng §iỊu, Thø trëng Bé Néi vơ; TS Nguyễn Đức Hạt, Phó Trởng ban, Ban Tổ chức Trung ơng; TS Hoàng Thế Liên, Thứ trởng Bộ T pháp; TS Đặng Đức Đạm, Phó Trởng ban, Ban Nghiên cứu Thủ tớng; Cử nhân Trần Anh Tuấn, Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ; TS Lê Hồng Sơn, Cục trởng, Cục Kiểm tra văn bản, Bộ T pháp; TS Chu Văn Thành, ViƯn trëng, ViƯn Khoa häc tỉ chøc nhµ níc, Bé Nội vụ; TS Phạm Tuấn Khải, Phó Trởng ban, Ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng Chính phủ; TS Đàm Hoàng Thụ, Phó Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ; 10 PGS TS Phạm Hồng Thái, Trởng khoa Nhà nớc Pháp luật, Học viện Hành Quốc gia; 11 Ths Trần Anh Tuấn, Phó Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ Th ký đề tài II Những ngời tham gia nghiên cứu: GS TS Lơng Trọng Yêm, Học viện Hành Quốc gia; TS Nguyễn Khắc Hùng, Phó trởng Ban Hợp tác quốc tế, Học viện Hành Quèc gia; PGS TS Vâ Kim S¬n, Trëng khoa Tổ chức Quản lý nhân hành chính, Học viện Hành Quốc gia; TS Vũ Đức Đán, Phó Tổng Biên tập, Tạp chí Quản lý Nhà nớc, Häc viƯn Hµnh chÝnh Qc gia; PGS TS Ngun Hữu Khiển, Phó Giám đốc, Học viện Hành Quốc gia; PGS TS Nguyễn Văn Thâm, Trởng khoa Văn Công nghệ hành chính, Học viện Hành Qc gia; GS.TS Lª Sü ThiƯp, Tỉ T vÊn đào tạo bồi dỡng công chức nghiên cứu khoa häc, Häc viƯn Hµnh chÝnh Qc gia; TS Hµ Quang Ngäc, Phã ViƯn trëng, ViƯn Khoa häc tỉ chức nhà nớc, Bộ Nội vụ; Ths Phạm Đức Toàn, Phó Trởng phòng Tổng hợp, Văn phòng Bộ Nội vụ Nội dung Trang Lời Mở đầu 10 Chơng I vấn đề sở khoa học công vụ chế độ công vụ 13 I Một số khái niệm công vụ công chức Công vụ Nền công vụ chế độ công vụ Tổ chức công sở Một vài kết ln 14 14 26 28 II C¬ së cđa nỊn công vụ công vụ 30 mối quan hệ với thiết chế lĩnh vực khác Quan hệ công vụ trị 30 Quan hệ công vụ với Nhà nớc hành chÝnh 33 2.1 ThĨ chÕ nhµ níc 33 2.2 Thùc thi chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc 35 2.3 Công vụ hành nhà nớc 44 Nhà nớc pháp quyền hành với công vụ 48 3.1 Nhà nớc pháp quyền 48 3.2 Nền hành nhà nớc 55 Lợc qua số mô hình chế độ công vụ 58 lịch sử nhà nớc 4.1 Chế độ công vụ nhà nớc phong kiến Phơng Đông 59 4.2 Chế độ c«ng vơ theo hƯ thèng chøc nghiƯp 60 4.3 ChÕ độ công vụ theo hệ thống việc làm 61 4.4 Chế độ công vụ kết hợp 62 4.5 Chế độ công vụ theo hệ thống cán 62 III.So sánh số loại hình công vụ cải cáchcông vụ giới số học kinh nghiệm rút xây dựng công vụ nớc ta Công vụ số nớc phát triển 1.1 Công vụ công chức Anh 1.2 Công vụ công chức Mỹ 1.3 Công vụ công chức Pháp 1.4 Công vụ Nhật Bản 64 64 66 68 70 Công vụ số nớc phát triển 2.1 Công vụ Thái Lan 2.2 Công vụ Phi-líp-pin 2.3 Công vơ Xin-ga-po 2.4 C«ng vơ Malaixia C«ng vơ mét số nớc chuyển đổi 3.1 Công vụ cải cách công vụ Liên bang Nga 3.2 Công vụ cải cách công vụ Trung Quốc; Giới thiệu Luật Công vụ Trung quốc Bài học kinh nghiệm rút từ việc tham khảo mô hình chế độ công vụ nớc Một số vấn đề đặt xây dựng công vụ nớc ta giai đoạn 5.1 Hoàn chỉnh chu trình công vụ 5.2 Mô tả chức danh công việc 5.3 Vấn đề đánh giá hoạt động công vụ 5.4 Cải cách tiền lơng công chức 5.5 Đẩy mạnh đấu tranh phßng, chèng tham nhịng 5.6 Chó träng khen thëng xử lý vi phạm 5.7 Tin học hoá quản lý công chức 5.8 Đổi công tác đào tạo bồi dỡng nhằm nâng cao lực đội ngũ c«ng chøc 73 73 75 76 77 84 84 88 97 100 100 101 102 104 108 108 109 109 IV: Quan điểm Chủ nghĩa Mác-Lênin Đảng ta công chức, công vụ xây dựng công vụ thời kỳ Quan điểm chủ nghĩa Mác Lên Đảng ta công vụ, công chức 110 Vị trí, vai trò tổ chức hoạt động côn g vụ trình đổi đất nớc 117 2.1 Vai trò công vụ việc tham gia xây dựng đờng lối, chủ trơng, sách đổi Đảng pháp luật Nhà nớc 118 2.2 Vai trò cđa nỊn c«ng vơ viƯc tỉ chøc thùc hiƯn, 120 vận hành trình kinh tế xà hội đất nớc 2.3 Vai trò công vơ viƯc triĨn khai, tỉ chøc thùc 121 hiƯn sách đối ngoại thời kì đổi 2.4 Vai trò công vụ việc thực nhiệm vụ đổi 123 hệ thống trị, cải cách hành nhà nớc Nguyên tắc xây dựng công vụ nớc ta theo quan điểm 126 Đảng thời kỳ công nghiệp hoá, đại hoá mở rộng hội nhập kinh tế quốc tế Kết luận chơng I 131 Chơng II: THựC TRạNG CHế Độ CÔNG vụ Nứơc ta từ 1945 đến I Tổ chức nhà nớc trình phát triển công vụ Việt Nam 1.Tổ chức Nhà níc ViƯt Nam tõ 1945 – 2005 1.1 Bé m¸y nhà nớc theo Hiến pháp 1.1.1 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1946 1.1.2 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1959 1.1.3 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1980 1.1.4 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1992 1.2 Bộ máy hành nhà nớc từ 1945-2005 1.2.1 Bộ máy hành trung ơng 1.2.2 Bộ máy hành địa phơng 131 131 131 131 132 134 135 136 138 143 Tóm lợc trình hình thành phát triển 148 Chế độ công vụ từ 1945 2005 2.1 Chế độ công vụ ngày đầu dựng nớc kháng chiến chống Pháp (1945 1954) 149 2 Chế độ công vụ thời kỳ xây dựng CNXH 152 miền Bắc ®Êu tranh gi¶i phãng miỊn Nam (1954 – 1975) 2.3 Chế độ công vụ thời kỳ thống đất nớc (Từ 1976 đến 2005) 154 16o II Thực trạng yếu tố chế độ công vụ ViƯt nam hiƯn HƯ thèng thĨ chÕ c«ng vơ 1.1 ThĨ chÕ c«ng vơ 1.1.1 ThĨ chÕ c«ng vụ việc đánh giá 1.1.2 Các yếu tố ảnh hởng lớn đến thể chế công vụ 1.2 Thực trạng thể chế công vụ 1.2.1 Những u điểm, tồn thể chế tổ chức 1.2.2 Những u điểm, tồn thể chế quyền nghĩa vụ công chức Bộ máy quản lý công chức, công vụ nớc ta 2.1 Tóm lợc phát triển máy quản lý công chức, công vụ 2.2 Hiện trạng hệ thống máy quản lý công chức, công vụ 2.3 Hiện trạng quy trình nội dung quản lý công chức, công vụ 2.4 Những thách thức, bất cập yêu cầu đặt 167 167 176 178 187 Thực trạng đội ngũ công chức hành 3.1 Quá trình hình thành phát triển 3.1.1 Giai đoạn 1945 1954 3.1.2 Giai đoạn 1954 1975 3.1.3 Giai đoạn 1975 1992 3.1.4 Giai ®o¹n 1987 – 2002 1.5 Giai ®o¹n 2002 – 2005 3.2 Thực trạng đội ngũ công chức hành 191 191 191 191 192 192 193 193 160 160 160 161 162 162 165 3.2.1 VỊ sè lỵng 3.2.2 Về trình độ chuyên môn 3.2.3 Về trình độ lý luận trị 3.2.4 Về trình độ ngoại ngữ 3.2.5 Về công tác đào tạo, bồi dỡng 3.2.6 Về cấu 3.3 Về đội ngũ cán bộ, công chức cấp xà 3.4 Những u điểm, hạn chế đội ngũ công chức hành 3.4.1 Những u điểm chủ yếu 3.4.2 Những hạn chế, yếu 193 193 194 194 194 195 197 200 200 200 III ChÕ ®é tiền lơng, sách đÃi ngộ 204 hệ thống công sở, phơng tiện phục vụ hoạt động công vụ Chế độ tiền lơng sách đÃi ngộ 1.1 Đánh giá chế độ tiền lơng số đÃi ngộ 1.1.1 Quá trình phát triển (Từ 1945 Nay) 1.1.2 Đánh giá u điểm 1.1.3 Đánh giá hạn chế 1.2 Những giải pháp đổi 1.2.1 Yêu cầu 1.2.2 Đề xuất giải pháp cụ thể 204 204 204 207 209 214 214 215 Đánh giá hệ thống công sở phơng tiện làm việc phục vụ công vụ 2.1 Thực trạng hệ thống công sở phơng tiện làm việc bộ, ngành trung ơng tỉnh, thành phố 2.2 Thực trạng quan cấp huyện, cấp xà 220 Kết luận ch¬ng 220 225 26 228 Ch¬ng III quan điểm, phơng hớng giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ I Các quan điểm hoàn thiện chế độ công vụ Hoàn thiện chế độ công vụ đảm bảo lÃnh đạo thống Đảng công tác cán gắn với đổi hệ thống trị Hoàn thiện chế độ công vụ quan điểm kế thừa phán triển, đồng bộ, hớng tới điều chỉnh chuyên biệt mặt pháp lý đối tợng máy nhà nớc tổ chức nghiệp Nhà nớc Hoàn thiện chế độ công vụ nhằm xây dựng công vụ phục vụ nhân dân, chịu kiểm soát nhân dân nâng cao đạo đức công vụ 230 231 231 232 233 Hoàn thiện chế độ công vụ tiến tới củng cố, phát huy chế độ thủ 238 trởng quan công quyền Hoàn thiện chế độ công vụ theo tinh thần doanh nghiệp gắn với bảo đảm sách tiền lơng chế độ đÃi ngộ công chức II Phơng hớng hoàn thiện chế độ công vụ Việt Nam Những định hớng chung hoàn thiện chế độ công vụ 1.1 Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng xây dựng chế độ công vụ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân 1.2 Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng chuyển từ hành cai quản sang hành phục vụ 2.3 Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng nâng cao trách nhiệm thực công vụ quan nhà nớc, cán bộ, công chức Hoàn thiện thể chế công vụ Hoàn thiện quan hệ công vụ III Các giải pháp kiến nghị hoàn thiện chế đọ công vụ A Các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức 1.1 Tập hợp hóa, rà soát đánh giá hệ thống thể chế công vụ 1.2 Pháp điển hóa thể chế pháp luật công vụ, công chức Nhóm giải pháp nâng cao chất lợng công chc Nhóm giải pháp cải cách máy hành nhà nớc Nhóm giải pháp hoàn thiện, chuẩn hóa công sở B Các kiến nghị hoàn thiện chế độ công vụ Thống khái niệm công cụ công vụ Công vụ Công chức Viên chức C«ng së Tun dơng c«ng chøc Sư dụng công chức Quyền, Quyền lợi Nghĩa vụ công chức Ngạch công chức Bậc công chøc 10 Chøc danh nghỊ nghiƯp 11 Bỉ nhiƯm 12 Lu©n chun 13 MiƠn nhiƯm 14 Tõ chøc 15 N©ng ngạch 16 Chuyển ngạch 17 Điều động 18 Biệt phái 242 242 243 244 245 248 251 251 252 252 253 255 257 269 19 TËp sù, thư viƯc 20 Cơ quan sử dụng công chức 21 Cơ quan quản lý công chức Ban hành Luật công vụ a Néi dung Lt c«ng vơ b Khung Lt c«ng vụ Xây dựng Quy chế viên chức quan Nhà nớc Ban hành Quy chế công chức ngành khác Hoàn thiện thể chế pháp luật trách nhiệm pháp lý cán bộ, công chức Chuyển chế độ công vụ theo hƯ thèng chøc nghiƯp sang hƯ thèng viƯc lµm Cải cách tiền lơng cán bộ, công chức KÕt ln ch¬ng III KÕt ln chung chung Danh mơc phụ lục Tài liệu tham khảo 275 275 283 287 287 287 287 289 296 298 Lêi Mở đầu Công vụ yếu tố quan trọng cđa nỊn hµnh chÝnh qc gia, lµ mét lÜnh vùc thuộc hoạt động công quyền Nói cách khác, công vụ nội dung công việc trách nhiệm để thực quyền lực công, quyền lực cđa nhµ níc Bëi vËy, bÊt kú nhµ níc nµo phải xây dựng công vụ tơng thích với tảng trị thể chế nhà nớc Tuy nhiên, nhìn từ góc độ lịch sử, công vụ thực đợc hình thành nh thể chế nhà nớc sau cách mạng t sản với đời nhà nớc pháp quyền Ra đời vận động với phát triển trị, kinh tế xà hội chủ nghĩa t bản, nay, hành công vụ nớc t trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác Trải qua hàng trăm năm lịch sử chủ nghĩa t bản, đa nhận xét hành công vụ phơng thức sản xuất nh sau: (1) Đó công cụ đắc lực nhà nớc t giai cấp t sản việc cai trị điều hành xà hội, với chất chế độ t hữu t liệu sản xuất bóc lột; (2) Cho dù chất nh vậy, song nhà nớc t cố gắng che đậy mối quan hệ hành công vụ phụ thuộc vào trị phục vụ trị đảng cầm quyền, họ đa quan niệm phân biệt hành trị (Ví dơ thut politics-administration dichotomy cđa Woodrow Wilson ë Mü vµo cuối kỷ XIX, đầu kỷ XX), từ dẫn tới việc nhà nớc t vận dụng chế độ công vụ trung lập, phi trị, công chức không đợc phép tham gia vào đảng phải trị nào; (3) Tuy vậy, trình phát triển hành công vụ nớc t mang lại nhiều kinh nghiệm đáng học hỏi, đặc biệt kỹ thuật, kỹ năng, công nghệ quản lý Nhiều học rút tõ thùc tiƠn qu¶n lý cđa khu vùc t nhân thẩm thấu vào hoạt động hành công vụ nhằm mục đích mang lại hiệu lực, hiệu quả, xuất chất lợng ngày cao máy nhà nớc - Việc xem xét chức hoạt động công vụ đội ngũ công chức thông qua phân tích toàn tiến trình lịch sử phát triển nhà nớc hành mang lại nhìn nhận đầy đủ toàn diện cho nghiệp đổi cải cách nớc ta Theo quan niƯm hiƯn cđa nhiỊu häc gi¶, hành chế độ công vụ đợc thừa nhận chung xơng sống máy nhà nớc, nơi thực thi chủ trơng, sách mang tính trị đảng cầm quyền tổ chức việc cung cấp dịch vụ công thiết yếu cho công dân Mặc dù gần có nhiều quan niệm lý thuyết phát triển tác động không nhỏ tới hành công vụ, song việc nhìn nhận hành chế độ công vụ với t cách khoa học đa ngành, nghệ thuật quản lý, nghề cao quí đợc nhiều nhà lý luận thực tiễn coi trọng Bộ máy quyền hoạt động hành lại chủ yếu đợc vận hành thông qua công vụ đội ngũ công chức Nói cách khái quát, công vụ chức thực thi ý chí lÃnh đạo trị, nhà nớc Đội ngũ công chức ngời giữ vị trí máy nhà nớc có chức thực thi pháp luật thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung toµn x· héi HiƯu lùc cđa nỊn hµnh chÝnh tïy thuộc phần lớn vào nhận thức khả thực luật pháp công vụ, nh lực chuyên môn phẩm chất đạo đức đội ngũ công chức Nói tới máy quyền nói tíi vÊn ®Ị tỉ chøc ®ã u tè ngời nguồn lực quan trọng công xây dựng đất nớc phát triển kinh tế Kể từ sau Đại chiến giới thứ hai, trọng tâm phát triển quốc gia nhà nớc lan rộng toàn giới Các chơng trình phát triển nhà nớc chiếm tỷ lệ đầu t xây dựng Tỷ trọng cđa khu vùc c«ng nỊn kinh tÕ quốc dân thờng chiếm phần đa số Với phát triển tăng cờng vai trò Nhà nớc toàn đời sống trị, kinh tế, văn hoá xà hội, tác động hành công vụ xâm nhập ngày rõ nét vào khía cạnh đời sống xà hội, vào sống hàng ngày công dân Từ khoảng cuối thập kỷ 60 trở lại đây, trình nhiều quốc gia chuyển đổi sang kinh tế thị trờng, với vai trò tăng lên yếu tố nhà nớc, thị trờng xà hội dân với tổ chức phi lợi nhuận, phi phủ, khu vực công quyền giữ vai trò thiết yếu đời sống xà hội thông qua chơng trình phát triển kinh tế-xà hội Nhà nớc đề xớng, víi viƯc thùc thi cđa nỊn c«ng vơ, hay c«ng vụ với tác nhân phát triển khác nớc ta, sau Cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đà ban hành Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 thực Quy chế công chức Đó tảng cho việc xây dựng thực chế độ công vụ Việt Nam Từ ®Õn nay, nhÊt lµ thêi kú ®ỉi míi, chóng ta bổ xung hoàn chỉnh chế độ công vụ nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng cho yêu cầu đất nớc thời kỳ Gần nhất, để thể chế hóa sách Đảng Cộng sản Việt Nam công tác cán bộ, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội đà ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức vào năm 1998 (Pháp lệnh đà đợc sửa đổi hai lần vào năm 2000 2003 để đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ, công chức) Hiện nay, đất nớc ta đứng trớc giai đoạn phát triển sụi ng vi nhiu vận hội thách thức quan trọng lịch sử Quá trình chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hoá, tập trung quan liêu bao cấp trớc sang kinh tế thị trờng định hớng XHCN đòi hỏi vai trò nhà nớc, hành hệ thống công vụ đội ngũ cán bộ, công chức xây dựng quốc gia Đất nớc bớc vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, đại hóa, hội nhập kinh tế quốc tế, mặt khắc phục nhợc điểm thiếu sót chế cũ; mặt khác, xây dựng, phát triển sở hạ tầng quy trình kỹ thuật đại, thích hợp để dần đa nớc trở thành nớc công nghiệp phát triển Đó đặc điểm mang tính thời đại đất nớc Nhiệm vụ trị nặng nề, khó khăn phức tạp, đòi hỏi phải xây dựng cho đợc chế độ công vụ đội ngũ công chức đáp ứng đợc yêu cầu tình hình Do vậy, 10 mệnh lệnh, ý kiến ngời cầm quyền Dờng nh họ làm việc máy nhà nớc máy, lợi ích lợi ích cộng đồng xà hội, lợi ích công dân Ngày nay, xu hớng hội nhập kinh tế quốc tế, mở cửa, dân chủ hoá mặt đời sống nhà nớc xà hội xu hớng xây dựng nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân buộc phải nhìn nhận lại quan điểm nhận thức nhà nớc, chất hoạt động hành Bộ máy hành phải trở thành quan xà hội, từ bỏ " địa vị" cai quản, cai trị thành thiết chế phục vụ xà hội, phục vụ nhân dân, có nh chất nhà nớc nhân dân, nhân dân nhân dân Điều đòi hỏi đà sách, quy tắc thể chế, hành động thực tiễn quan hành nhà nớc phải trả lời sách, thể chế hoạt động ai, nhân dân hay máy hành Bộ máy hành đội ngũ cán bộ, công chức không tồn mục đích tự thân nó, mà phải lợi ích nhân dân, lợi ích cộng đồng Việc cán bộ, công chức phục vụ cho lợi ích hợp pháp nhân dân lẽ đơn giản nhân dân ngời đóng thuế nuôi dỡng máy Với cách nhìn nhân dân khách hàng hành chính, họ ngời đánh gía khách quan công tâm phục vụ Nhà nớc, công vụ Trong xu hớng chuyển đổi việc hoàn thiện chế độ công vụ phải theo hớng chuyển dần chức máy hành từ cai trị sang phục vụ Ngoài việc quản lý hành nhà nớc, quan nhà nớc thực chức phục vụ nhân dân, cung ứng dịch vụ công cho xà hội 1.3 Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng nâng cao trách nhiệm thực công vụ quan nhà nớc, cán bộ, công chức Hoạt động công vụ đòi hỏi tính tổ chức, kỷ luật, kỷ cơng công vụ phải đợc tổ chức triển khai cách đồng cấp, ngành, quan nhà nớc phải phù hợp, với quy tắc thể chế Cán bộ, công chức phải thực đầy đủ, đắn quy định pháp luật, quy tắc kỷ luật công vụ Thực tiễn đà máy nhà nớc nớc ta vận hành hiệu quả, việc giải công việc công dân, tổ chức thờng chậm trễ không thời hạn, tình trạng vô kỷ luật, thiếu trách nhiệm, tham nhũng diễn ë níc ta ngµy mét phỉ biÕn, diƠn cấp, ngành, mang tính hệ thống Ngày nay, nói nhiều đến lỗi hệ thống Lỗi hệ thống hiểu lỗi thể chế, lỗi tổ chức, lỗi cán bộ, công chức cấp, ngành trung ơng, địa phơng thực thi công vụ Chính điều đà làm ảnh hởng tới toàn đời sống nhà nớc xà hội Nguyên nhân tình trạng có nhiều, nhng nguyên nhân quy tắc thể chế công vụ nớc ta cha hoàn thiện, đồng bộ, ý thức chấp hành pháp luật, kỷ luật cha nghiêm cán bộ, công chức cấp, ngành Trong điều kiện cải cách hành nhà nớc, xây dựng nhà nớc pháp quyền, đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trờng, phục vụ nhân dân việc hoàn 241 thiện chế độ công vụ vừa yêu cầu khách quan, vừa nhiệm vụ trớc mắt lâu dài góp phần xây dựng công vụ sạch, vững mạnh, quy đại, chất công vụ phục vụ nhân dân phù hợp với chất nhà nớc ta Hoàn thiện thể chế công vụ 2.1 Yêu cầu - Yêu cầu đặt việc hoàn thiện thể chế công vụ tiếp tục xây dựng hoàn chỉnh chế độ công vụ sở nguyên tắc dân chủ, công khai, công bằng, minh bạch Chế độ công vụ phải theo nguyên lý nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa công chức thực thi công vụ đợc làm việc pháp luật quy định - Công vụ phải hớng tới việc thực tốt hơn, thoả mÃn cao đòi hỏi ngời dân nhà nớc, quan nhà nớc Thực công vụ vừa thực nhiệm vụ quản lý nhà nớc đối víi x· héi nhng cịng võa lµ phơc vơ x· hội phải kết hợp hai nội dung nội dung phục vụ cần đợc nhấn mạnh, coi trọng có nh thể rõ chất tốt đẹp chế độ công vụ - Công vụ hình thành pháp triển theo kế hoạch thống phạm vi toàn quốc Nhà nớc ta nhà nớc đơn nhất, hành thống từ trung ơng đến địa phơng cấp công vụ đợc hình thành phát triển thống theo kế hoạch chung nhà nớc phạm vi toàn quốc Không thể có công vụ tỉnh hay công vụ huyện xà Chỉ có công vụ nhà nớc thống toàn lÃnh thổ Việt Nam - Công vụ đợc thực công chức yêu cầu đặt việc hoàn thiện thể chế công vụ phải hoàn thiện quy định đề cao trách nhiệm cá nhân công chức thực thi công vụ Không thể có chế độ công vụ mạnh mà công chức không phát huy hết khả chịu trách nhiệm cá nhân thực thi công vụ 2.2 Hớng hoàn thiện thể chế công vụ - Chuẩn hóa mô hình chế độ công vụ Nh đà nói trên, xà hội loài ngời đà phát xuất chế độ công vụ khác có chế độ công vụ cán theo mô hình nớc Liên Xô nớc xà hội chủ nghĩa Đông Âu Đối với Việt Nam nhìn lại phát triển chế độ công vụ nhà nớc qua thời kỳ lịch khác ta thÊy: ë thêi kú phong kiÕn chÕ ®é công vụ có nét đặc thù song nhìn tổng quát thuộc mô hình chế độ công vụ nha lại1; thời dân Pháp đô hộ, chế độ công vụ nhà nớc mang đậm mầu sắc chức nghiệp, công chức sáng cắp ô đi, tối cắp ô về; nhìn tổng quát toàn trình từ sau cách mạng tháng năm 1945 đến trớc đổi xây dựng chế độ công vụ theo mô chế độ công vụ cán 2; từ đổi Điều thể câu nói truyền tụng đến quan xa, nha gần Trong giai đoạn miền Nam Việt Nam tồn chế độ công vụ công tích mang đậm nét ảnh hởng Hoa Kỳ 242 míi ®Õn chóng ta ®· cã nhiỊu cải cách chế độ công vụ cán tồn chế độ công vụ cán bộ, công chức Trên bình diện nghiên cứu nói chế độ công vụ cán bộ, công chức dạng thuộc mô hình hỗn hợp Tuy nhiên, thực tế cho thấy dấu ấn chế độ công vụ cán đậm nét Vì cần chuẩn hoá mô hình chế độ công vụ làm sở cho việc hình thành thể chế tổ chức thực chế độ công vụ Để chuẩn hoá mô hình chế độ công vụ trớc mắt cần phải nghiên cứu, giải vấn đề lý luận - thực tiễn đòi hỏi chế độ công vụ nh: Hệ thống khái niệm chuyên ngành (cán bộ, công chức, viên chức, công vụ, công vụ, chế độ công vụ, ngạch, bậc, v.v.); Nội dung chế độ công vụ (tổ chức máy thực thi công quyền; phân loại công chức, xác định yêu cầu công việc loại công chức, đánh giá công chức, chế độ công chức, v.v.); Khách thể chế độ công vụ (đối tợng phục vụ công vụ, quyền lợi ích hợp pháp công dân v.v.); Tham khảo kinh nghiệm nớc xây dựng chế độ công vụ Việc nghiên cứu lý luận tham khảo kinh nghiệm nớc có ý nghĩa quan trọng làm sở cho việc chuẩn hoá mô hình công vụ nớc ta từ đến hoàn thiện chế định cụ thể tổ chức thực thực tế - Tiến hành tổng rà soát, hệ thống hoá văn quy phạm pháp luật quy định chế độ công vụ hành, loại bỏ quy định chồng chéo, mâu thuẫn định hình rõ phơng diện pháp lý nội dung chế độ công vụ Thông qua rà soát, hệ thống hoá văn cho ta thấy thực trạng thể chế pháp luật chế độ công vụ để từ định hớng cho việc hoàn thiện Đồng thời với việc tổng rà soát, hệ thống hoá văn việc rà soát văn bản, rà soát quy định có liên quan đến nội dung văn đợc soạn thảo ban hành Đây không yêu cầu mà giai đoạn phải thực xây dựng văn Chỉ có làm tốt việc rà soát hạn chế đến mức cao trùng chéo văn chuẩn bị ban hành với văn có hiệu lực Làm tốt việc rà soát văn bản, rà soát quy định hành giúp quan quản lý tìm nội dung khuyết thiếu cần xây dựng văn bổ sung Rà soát văn bản, rà soát quy định phải đợc thực thờng xuyên, liên tục theo mảng nội dung chế độ công vụ - Sửa đổi, bổ sung kịp thời khuyết thiếu thể chế công vụ hành Nh đà nêu phần thực trạng, thể chế công vụ nớc ta khuyết thiếu mâu thuẫn hoàn thiện thể chế công vụ nhà nớc khác việc sửa đổi, bổ sung kịp thời quy định chế độ công vụ Các quy định chế độ công vụ chia thành hai nhóm lớn thể chế quy định tổ chức, hoạt động quan máy nhà nớc thể chế quy định công chức ngời thực công vụ Trong hai nhóm cần sửa đổi, bổ sung ví dụ: thể chế tổ chức, hoạt động quan máy nhà nớc cần sửa đổi, bổ sung quy định hành thẩm quyền hành quan, cấp hành nhà nớc; điều chỉnh chức số tổ chức hành nh bé, tỉng cơc, cơc v.v Hc thĨ chÕ vỊ công chức cần sửa đổi, bổ sung quy định đối tợng điều chỉnh Pháp lệnh cán bộ, công chức; quy định bổ nhiệm công chức công chức cao cấp; quy định đào tạo công chức; quy định trách nhiệm pháp lý công chức thi hành công vụ; chế độ kiểm tra, sát hạch định kỳ công chức; quy định 243 văn hoá công sở (Quan hệ với đồng nghiệp, cấp cấp dới, với đối tợng phục vụ) v.v.1 - Sử dụng có hiệu chuyên gia mở rộng việc lấy ý kiến đóng góp đối tợng khác việc xây dựng thể chế công vụ Chuyên gia ngời có kiến thức, kinh nghiệm chuyên môn giỏi, chuyên sâu lĩnh vực số lĩnh vực có liên quan đến Việc sử dụng chuyên gia từ lâu đà số phơng pháp đợc sử dụng phổ biến xây dựng pháp luật Tuy nhiên để có đợc kết tốt xây dựng thể chế phải khai thác sử dụng có hiệu chuyên gia Trong xây dựng thể chế pháp luật công vụ chuyên gia giúp làm sáng tỏ, đa phơng án hợp lý việc giải vấn đề lý luận - thực tiễn vớng mắc chế độ công vụ nớc ta Thể chế công vụ có phạm vi rộng phải sử dụng nhiều chuyên gia theo nội dung khác chế độ công vụ Mở rộng việc lấy ý kiến thảo luận, đóng góp đối tợng khác cách thức cần đợc khai thác có hiệu xây dựng thể chế công vụ Lấy ý kiến đối tợng khác giúp ta có thông tin nhiều chiều đặc biệt thông tin có tính phản biện phơng án mà chuyên gia xây dựng pháp luật định để từ hoàn thiện dự thảo - Tăng cờng hợp tác quốc tế công vụ, tham khảo, học hỏi kinh nghiệm xây dựng thể chế công vụ với nớc khu vực giới Ngày nay, bối cảnh hội nhập quốc tế, quốc gia không tồn độc lập víi c¸c quan hƯ x· héi néi bé qc gia mà có quan hệ với quốc gia khác chịu chi phối, ảnh hởng quan hệ quốc tế Thực tế tác động ®Õn viƯc x©y dùng thĨ chÕ ®ã cã thĨ chế công vụ Tăng cờng hợp tác quốc tế cho ta kiến thức, kinh nghiệm việc xây dựng hoàn thiện thể chế công vụ Ví dụ: Cộng hoà Pháp, Cộng hoà liên bang Đức, Hoa Kỳ số nớc khác gọi văn pháp luật quy định quyền nghĩa vụ công chức Luật Công chức quy định nội dung nh chức trách, quyền lợi, nghĩa vụ, tuyển dụng, đào tạo, sử dụng, quản lý, khen thởng, kỷ luật v.v công chức Hoặc đối tợng điều chỉnh Luật Công chức Hoa Kỳ nhân viên ngành hành cđa ChÝnh phđ bao gåm Bé trëng, trỵ lý Bé trởng, ngời đứng đầu máy độc lập v.v Cán gốc công việc công chức công bộc nhân dân Cải cách công vụ nói chung cải cách thể chế công vụ trình lâu dài với việc cải cách, thay ®ỉi tõng bé phËn tỉng thĨ thèng nhÊt chung chế độ công vụ Để thực cải cách, việc quán triệt nguyên tắc chung có tính định hớng phải xác định xác yêu cầu định rõ lộ trình, bớc trình cải cách Cải cách thay đổi cần phải tâm thực thực đợc thực tế Nếu không bắt đầu sÏ kh«ng thĨ cã kÕt thóc ThĨ chÕ c«ng vơ tập hợp chế định tạo nên chế độ công vụ quốc gia Xét phơng diện pháp luật thể chế công vụ tập hợp văn quy phạm pháp luật chia thành hai nhóm gồm quy định tổ Về néi dung nµy nhiỊu ý kiÕn hiƯn cho r»ng cần ban hành luật công vụ thay cho Pháp lệnh cán bộ, công chức, thực hoá nội dung sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật thể chế công vụ hành 244 chức quy định cá nhân thực công vụ Cải cách thể chế công vụ đợc xem nh nội dung quan trọng cải cách thể chế, nội dung cải cách hành không thoát ly khỏi nội dung yêu cầu vừa nêu Mặt khác cải cách thể chế công vụ phải đảm bảo yêu cầu cải cách thể chế chuẩn hoá mô hình chế độ công vụ yêu cầu quan trọng Từ việc chuẩn hoá mô hình chế độ công vụ đến xác định đối tợng điều chỉnh, tiêu chí xác định công chức, quyền nghĩa vụ công chức, chế độ sách v.v hớng thuận chiều trình cải cách, hoàn thiện chế độ công vụ công vụ nớc ta Hoàn thiện quan hệ công vụ Nh phần đà nêu, chế độ công vụ phải đợc hiểu từ hai phơng diện: phơng diện chủ quan phơng diện khách quan Phơng diện chủ quan phơng diện nhận thức, quy định pháp lý, phơng diện khách quan thực tiễn hoạt động quan nhà nớc Do vậy, hoàn thiện chế độ công vụ cần hoàn thiện hai phơng diện - Hoàn thiện chế độ tuyển dụng công chức Tuyển dụng công chức lựa chọn ngời công vụ vào quan nhà nớc để thực thi công vụ, khâu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng có tính định đến chất lợng đội ngũ công chức Tuyển dụng công chức phải bảo đảm nguyên tắc: chọn đợc ngời có đủ lực, khả thực công việc theo yêu cầu có khả đáp ứng đợc phát triển tổ chức, tức phải chọn đợc nhân tài phục vụ lâu dài nỊn c«ng vơ ViƯc tun dơng c«ng chøc ë níc ta hiƯn cßn nhiỊu bÊt cËp: tun dơng tản mạn, theo tiêu quan, cha bảo đảm tuyển dụng cho toàn công vơ, cha theo mét kÕ ho¹ch thèng nhÊt, tun dơng cha thực khách quan, có nơi xẩy tiêu cực Để xây dựng hành chính quy, đại quy định pháp luật, hình thức, cách thức tiến hành tuyển dụng công chức cần đợc tiếp tục hoàn thiện - Hoàn thiện chế độ đánh gía công chức Đánh gía công chức việc xem xét, đánh gía mức độ hoàn thành nhiệm vụ, hiệu hoạt động công vụ công chức, đánh gía lực, công trạng, tiềm công chức Việc đánh giá công chức có nhiều yếu tố, nhiều khâu: ngời đánh gía công chức- khách hàng công chức; tiêu chí để đánh giá; cách đánh gía không xác định cách đắn khoa học khâu dẫn đến phản tác dụng Việc đánh gía công chức nớc ta nhiều vấn đề, cần đợc cải tiến, đổi là: cha có đầy đủ khách hàng đánh gía; việc đánh gía không khách quan, mang nhiều cảm tính Việc đánh gía công chức không trờng hợp mang tính hình thức, không xác thực, từ dẫn đến trờng hợp ngày hôm trớc ngời "trong sạch, vững mạnh" ngày hôm sau đà tội phạm, "trong sạch, vững mạnh" tội phạm phải "ranh giới" Nh vậy, việc đánh gía công chức không xác thực, khách quan, trung thực 245 Vì vậy, cần hoàn thiện chế độ đánh giá công chức theo hớng đổi vấn đề liên quan đến đánh giá công chức nh: phơng pháp đánh giá, nội dung đánh giá, tiêu chí đánh giá - Hoàn thiện chế độ sử dụng công chức Mỗi công chức có chuyên môn nghiệp vụ đợc đào tạo khác nhau, có phẩm chất trị, đạo đức, có lực, khả thiên bẩm khác việc bố trí, xếp cán bộ, công chức phải phù hợp với chuyên môn đợc đào tạo, sở trờng họ, khả thích ứng họ với môi trờng làm việc, có nh tạo bảo đảm ham mê công việc, hiệu công việc họ Sử dụng cán bộ, công chức thực chất xếp cán bộ, công chức vào vị trí chức vụ khác công vụ Đây công việc võa cã tÝnh khoa häc võa cã tÝnh nghÖ thuËt Việc sử dụng công chức phải bảo đảm cho ®óng nh «ng cha ta ®· tõng nãi: dơng ngêi nh dơng méc ViƯc bè trÝ, sư dơng c¸n bé, công chức nớc ta nhiều bất cập: không tơng thích lực, trình độ chuyên môn đợc đào tạo cán bộ, công chức với chức vụ ngời đảm nhiệm, dẫn tới tình trạng lÃng phí nguồn nhân lực, trì trệ công vụ, tình trạng ngời mà xếp việc cha hoàn toàn việc mà chọn ngời - Hoàn thiện chế độ kiểm tra, tra công vụ Kiểm tra, tra chức thiết yếu quản lý hai mặt quản lý, đâu có quản lý có kiểm tra, tra Công tác kiểm tra, tra công vụ nớc ta cha đợc tiến hành cách thờng xuyên, nên công trạng quan, tổ chức đợc đánh gía qua báo cáo quan tổ chức mà thiếu có kiểm tra, tra để xem xét, đánh gía tính trung thực nên dẫn đến tình trạng không cá biệt: "làm láo mà báo cáo hay" không quan tổ chức, cá nhân Ngày hôm trớc ngời ta đợc nhận danh hiệu, phần thởng ngày hôm sau đà vi phạm pháp luật hay vi phạm kỷ luật 246 III Các giải pháp kiến nghị hoàn thiện chế độ công vụ A Các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ Các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ hệ thống biện pháp, tổ chức hoàn thiện chế độ công vụ mặt thể chế, tổ chức thực tiễn Theo giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ bao gồm nhóm sau: Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức 1.1 Tập hợp hóa, rà soát đánh gÝa thĨ chÕ c«ng vơ 247 ThĨ chÕ c«ng vơ, công chức nớc ta đợc hình thành qua nhiều giai đoạn lịch sử khác theo nhiều chiều hớng điều chỉnh khác nhau, mặt khác thể chế công vụ đợc tạo nhiều quy định loại văn quy phạm pháp luật khác nhau, từ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định đến quy định bộ, ngành trung ơng, quan nhà nớc địa phơng, chí quan, tổ chức lại có quy định riêng gắn với hoạt động công vụ cán bộ, công chức Chính điều dẫn tới mâu thuẫn nội dung văn bản, văn quan cấp dới mâu thuẫn với văn quan cấp trên, văn hệ thống hành pháp mâu thuẫn với luật, hệ thống khái niệm, thuật ngữ dùng văn không thống nhất, chí có mâu thuẫn văn nội dung quy định Để hoàn thiện thể chế công vụ, trớc hết, cần phải tiến hành tập hợp văn quy phạm pháp luật công vụ, công chức sở tập hợp hóa nhằm rà soát đánh gía toàn nội dung hệ thống thể chế công vụ, đặc biệt quy định tuyển dụng, đánh giá, quản lý nhân quan nhà nớc nay, trách nhiƯm ph¸p lý nãi chung, tr¸ch nhiƯm kû lt cđa cán bộ, công chức, quyền nghĩa vụ công chức công vụ loại bỏ mâu thuẫn chồng chéo, điểm không thống Đồng thời, đánh gía vai trò tác dụng, hiệu lực tác động văn pháp luật hoạt động công vụ cán bộ, công chức, vào việc bảo vệ quyền, tự công dân, vào đời sống kinh tế, trị, xà hội Để rà soát văn quy định thể chế công vụ cần phải dựa nguyên tắc chế độ công vụ đà đợc quy định Hiến pháp đến Pháp lệnh cán bộ, công chức, Nghị ®Þnh cđa ChÝnh phđ; Qut ®Þnh cđa Thđ tíng ChÝnh phủ; Thông t hớng dẫn Việc rà soát cần tập trung vào nội dung sau: Thứ nhất: quy định mục tiêu công vụ; nguyên tắc mang tính trị chế độ công vụ; quy định điều chỉnh quan hệ công vơ ( quan hƯ néi bé c¬ quan, quan hệ thủ trởng quan nhân viên trình thực thi công vụ; quan hệ công chức với công dân, tổ chức công vụ sở xem xét quyền, nghĩa vụ bên tham gia công chức giải công việc cá nhân, tổ chức); trách nhiệm công vụ công chức theo nghĩa tích cực tiêu cực; quyền, quyền lợi nghĩa vụ công chức hoạt động công vụ; tổ chức quản lý công vụ công chức Hai là: quy định tuyển dụng cán bộ, công chức; đào tạo, bồi dỡng cán bộ, công chức; bố trí, sử dụng, đánh gía công chức; thăng chức, giáng chức, cách chức, từ chức, ®iỊu ®éng, khen thëng, kû lt, … Thø ba: nh÷ng quy định kiểm tra nội bộ, kiểm tra chức năng; kiểm tra việc thực thi công vụ cán bộ, công chức, tra hoạt động công vụ công chức Pháp điển hóa pháp luật công vụ, công chức Pháp điển hóa hoạt động sáng tạo pháp luật quan nhà nớc có thẩm quyền sở hệ thống hoá quy định pháp luật đà có nhằm sửa 248 đổi, bổ sung quy định đà có, nâng cấp hiệu lực quy định pháp luật Sản phẩm pháp điển hóa tạo văn quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao văn tồn tại, hoàn thiện văn đà có vỊ cÊu tróc, néi dung cđa nã Víi quan niƯm nh vậy, pháp điển hóa pháp luật công vụ việc "trật tự hoá" cách sâu sắc toàn diện toàn pháp luật hành công vụ, công chức sở xây dựng văn quy phạm pháp luật nhằm đa thay đổi việc điều chỉnh pháp luật quan hệ công vụ, công chức Nhờ mà pháp điển hóa loại trừ đợc mâu thuẫn văn bản, loại trừ văn không phù hợp, đa vào bổ sung quy định chế độ công vụ, công chức Kết pháp điển hóa pháp luật công vụ, công chức cho đời văn quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực quan hƯ x· héi réng lín vỊ c«ng vơ, c«ng chức Sản phẩm pháp điển hóa pháp luật công vụ, công chức đạo luật hay luật, tuỳ thuộc vào quy mô, mức độ pháp điển hóa Thông thờng, để có luật điều chỉnh cách đầy đủ, hoàn chỉnh quan hệ công vụ đòi hỏi thời gian lâu dài phức tạp phải hàng chục năm Trong điều kiện nớc ta nay, theo chúng tôi, sở rà soát, đánh gía hệ thống pháp luật công vụ, công tác pháp điển hóa pháp luật công vụ, công chức nên dừng cấp độ thứ tiến tới ban hành Luật Công vụ Việc ban hành Luật công vụ nhằm đáp ứng yêu cầu bớc xây dựng hành chính quy, đại, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nớc pháp quyền, quản lý nhà nớc chế thị trờng, hội nhập kinh tế quốc tế diễn nớc ta Hơn nữa, hoạt động công vụ công chức hoạt động gắn với quyền lực, đợc pháp luật điều chỉnh, quyền lực cần đợc giới hạn Luật quan đại biểu nhân dân ban hành Việc ban hành Luật Công vụ đà đợc đa vào chơng trình làm luật Quốc hội Về vấn đề xây dựng Luật Công vụ có ý niệm khác nhau, có ngời đặt vấn đề Luật Công vụ "nâng cấp" Pháp lệnh cán bộ, công chức lên bớc Theo chúng tôi, việc ban hành Luật Công vụ phải có thay đổi chất đời sống công vụ, công chức, sở nhận thức cách khoa học, đại công vụ, công chức Nhóm giải pháp nâng cao chất lợng đội ngũ công chức Nâng cao chất lợng đội ngũ công chức yêu cầu đợc đặt công vụ vào thời đại, ngày xu hớng xây dựng nhà nớc pháp quyền, xu hớng chuyển đổi hành việc nâng cao chất lợng đội ngũ công chức yêu cầu đòi hỏi khách quan, vừa yêu cầu có tính cấp thiết lâu dài Để nâng cao chất lợng đội ngũ công chức cần phải thực đồng biện pháp sau đây: 249 2.1 Đổi quy trình, chế độ tuyển dụng công chức phải sở cạnh tranh thực + Tuyển dụng công chức khâu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng có tính chất định đến chất lợng công chức sau Khi tuyển dụng công chức phải trả lời câu hỏi: họ ai; tri thức chuyên môn họ nh nào; kiến thức xà hội chung nh nào; khả thích ứng cïng víi sù ph¸t triĨn cđa tỉ chøc; nghỊ nghiƯp mà họ yêu thích + Tổ chức thi tuyển chung công chức ngạch cho quan nhà nớc trung ơng; địa phơng, không giao cho quan nhà nớc tự tuyển công chức nh Thùc tiƠn ®· chØ r»ng viƯc thi tun công chức trao cho quan nhà nớc tiến hành không sở kế hoạch chung công vụ, mà tuỳ thuộc vào biên chế "xin đợc" quan nhà nớc Chúng ta đà không dự liệu cách đầy đủ nhu cầu bổ sung nguồn nhân lực cho máy nhà nớc, mà lại tuỳ thuộc vào tiêu biên chế quan Việc thi tuyển công chức theo quan khó bảo đảm tính minh bạch, công Nhiều quốc gia giới đà thuê công ty t nhân để tổ chức thi tuyển công chức theo yêu cầu, theo đơn đặt hàng Uỷ ban công vụ, sở ký kết hợp đồng hành tuyển dụng công chức Trên thực tế Việt Nam số địa phơng đà tiến hành tuyển viên chức tập trung cho toàn ngành 2.2 Thi nâng ngạch công chức sở cạnh tranh Cạnh tranh, thi đua công vụ nh động lực thúc ®Èy tÝnh tÝch cùc, sù phÊn ®Êu cđa c«ng chøc, nhằm nâng cao lực công chức, khắc phục đợc tình trạng trì trệ "sống lâu lên lÃo làng" Ngạch công chức hàm cấp chuyên môn, nghiệp vụ, đó, tơng ứng với công việc đảm nhiệm mà cần công chức có chuyên môn, nghiệp vụ tơng ứng Do đó, thi nâng ngạch công chức đợc tiến hành theo yêu cầu công vụ, thi ngạch có chỗ trống chức vụ chuyên môn cần thi nâng ngạch công chức Việc thi nâng ngạch công chức chủ yếu nhằm giải chế độ cho công chức lơng, danh, mà cha làm thay đổi nghĩa vụ, chức phận công vụ họ - Đối với chức vụ quản lý, lÃnh đạo ( công chức lÃnh đạo) quan làm việc theo chế độ thủ trởng, cần có chế nhằm tạo cạnh tranh lành mạnh để đảm nhiệm chức vụ Tiến hành thi tuyển khách quan việc giới thiệu, thăm dò, xét duyệt, định bỉ nhiƯm nh hiƯn Nhng viƯc thi tun cha có tiền lệ nơc ta Theo chúng tôi, để bảo đảm khách quan, công có khả lựa chọn đợc công chức có lực để đảm nhiệm chức vụ lÃnh đạo, quản lý, việc bổ nhiệm cần dựa trên sở bầu, tránh tình trạng hiƯn lµ viƯc bỉ nhiƯm chØ coi viƯc lÊy ý kiến thăm dò không để bổ nhiệm chức vụ Điều khó tránh khỏi tình trạng chủ quan ngời lÃnh đạo bổ nhiệm chức vụ tình trạng "mua quan, bán tớc" xuất từ mà d luận xà hội đà nói nhiều - Đối với công chức quản lý tõng bé phËn c¬ quan (chøc vơ tõ vụ trởng tơng đơng trở xuống) tiến hành thi để tuyển, bổ nhiệm thông qua việc xây dựng đề án thực thi công vụ, đề án phát triển tổ chức 250 - Trả lơng công chức theo chức vụ chuyên môn ( ngạch, bậc chuyên môn) chức vụ quản lý, ngời không giữ chức vụ quản lý chuyển hởng lơng theo chức vụ chuyên môn 2.3 Đổi công tác đào tạo bồi dỡng nhằm nâng cao lực đội ngũ cán bộ, công chức Khi xem xét đào tạo bồi dỡng tổng thể quản lý phát triển nguồn nhân lực công vụ, điều quan trọng cần xây dựng nên chiến lợc đào tạo để nhìn nhận xem kiến thức kỹ cán công chức cần thiết tơng lai gì, từ điều chỉnh hoạt động đào tạo cho phù hợp với yêu cầu Các phận liên quan tới phận quan trọng cải cách hành bao gồm: (i) đổi chơng trình, nội dung đào tạo; (ii) cải tiến giáo trình tài liệu giảng dạy; (iii) vận dụng phơng pháp đào tạo mới, lấy ngời học làm trung tâm; (iv) tăng cờng sở vật chất hỗ trợ đào tạo Xét cho cùng, trớc mắt cần tăng cờng lực cho đội ngũ giảng viên để đảm đơng đợc nhiệm vụ Đào tạo, bồi dỡng công chức nớc ta thực đào tạo, bồi dỡng theo ngạch công chức (cán sự, chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp) công chức quản lý (Trởng phòng; Giám đốc, Phó giám đốc sở; Vụ trởng, Phó Vụ trởng) cha đợc thực Trong chơng trình đào tạo, bồi dỡng thờng nặng kiến thức, tri thức mà cha quan tâm nhiều đến kỹ xử lý tình huống, thực hành công việc hành Để nâng cao lực thực thi công vụ công chức, việc đào tạo, bồi dỡng chuyên môn nghiệp vụ, kiến thức hành cần phải trọng đào tạo kỹ hành Do đó, nội dung chơng trình phải trả lời đợc câu hỏi: chức danh thực thi nhiệm vụ nh Chuyển đào tạo, bồi dỡng chuyên môn nghiệp vụ sang đào tạo, bồi dỡng nhằm nâng cao lực ( tri thức + kỹ + hành vi ứng xử) - giải công việc theo tình - Thờng xuyên thi sát hạch công chức để đánh gía lực công chức (5 năm lần) - ấn định số lợng công chức theo ngạch quan nhà nớc (xác định cấu công chức quan nhà nớc từ trung ơng đến địa phơng) - Quy định loại văn bằng, chứng tơng ứng với chức vụ chuyên môn chức vụ quản lý 2.4 Đổi quy trình, phơng thức, nội dung đánh giá công chức Thực tiễn đà việc đánh gía công chức nớc ta hình thức khách quan, khoa học, nhng thực tế mang nhiều tính hình thức, không xác thực, việc đánh giá công chức xu hớng chạy theo thành tích Để bảo đảm tính khách quan, xác thực đánh gía công chức, cần áp dụng chế độ khách hàng đánh gía công chức Khách hàng công chức, trớc hết, đối tợng mà công chức phục vụ Khách hàng công chức gồm: cá nhân, quan, tổ chức mà công chức cung ứng dịch vụ hành chính; 251 ngời đồng nghiệp công chức; cấp công chức; cấp dới công chức Xin nêu ví dụ: khách hàng trờng đại học gồm: sinh viên trờng đó; cha, mẹ sinh viên; quan quản lý trờng đại học; sở đào tạo sau đại học; nơi sử dụng sinh viện sau tốt nghiệp Bên cạnh để tạo cạnh tranh lành mạnh công vụ, nâng cao chất lợng đội ngũ công chức cần phải: - Xác lập hệ thống chức vụ, vị trí việc làm; Chuyển từ chế độ "biên chế" sang chế độ hợp đồng công việc - Luân chuyển công chức lÃnh đạo, quản lý theo sở trờng, lực, tính chất công việc ngòi đảm nhiệm - Luân chuyển công chức chuyên môn phận quan - Vận dụng số sáng kiến quản trị doanh nghiệp t nhân vào quan hành nhà nớc - Thực chế độ khoán chi hành chính, khoán tới phận quan hành - Trớc mắt, giao quyền định biên chế cho quan, tổ chức nhà nớc sở kinh phí đợc cấp để thực nhiệm vụ, công vụ; chuyển chế độ công chức theo hệ thèng chøc nghiƯp sang hƯ thèng viƯc lµm - Thùc chế độ thởng (nâng lơng sớm thời hạn, thởng vật chất cho công chức xuất sắc) nhằm nâng cao hiệu hoạt động công vụ Vì vậy, cần cã quü khen thëng t¬ng øng cho tõng c¬ quan - Thực chế độ thi nâng ngạch công chức theo chế mở để tạo cạnh tranh công chức, không theo chế (theo chế leo dây) chế không tạo đợc bớc đột phá, nhẩy vọt Nhóm giải pháp hoàn thiện máy hành nhà nớc Nh phần đà nêu, chế độ công vụ suy cho chế độ phục vụ nhân dân máy hành nhà nớc, công vụ Hiệu quả, hiệu lực, chất lợng hoạt động máy nh tuỳ thuộc vào nhiều yếu tố, yếu tố tổ chức máy có ý nghĩa đặc biệt quan trọng có tính định Thực tiễn đà máy vận hành tốt đợc tổ chức không đồng bộ, có phận không hợp lý, thừa hay thiếu Việc tổ chức máy phải sở tính toán thật đầy đủ công việc mà nhà nớc phải thực nguyên tắc: công việc mà nhân dân, xà hội làm tốt để nhân dân làm, việc mà xà hội không làm không tìm kiếm đợc lợi nhuận, lợi ích xà hội nhà nớc phải làm Việc trung ơng phải nắm để bảo đảm tính thống trung ơng làm tốt để trung ơng làm, việc địa phơng làm tốt địa phơng làm Việc đà thuộc quan thuộc quan khác Đây nguyên tắc thiết lập máy phải đợc quán triệt tổ chức máy nhà nớc, xếp tổ chức Nh đà đề cập Phần II, số biện pháp, giải pháp hoàn thiện máy hành nhà nớc là: 252 - Xác định lại thành phần, cấu Chính phủ, địa vị pháp lý Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ theo hớng tăng quyền hạn trách nhiệm Thủ tớng Chính phủ Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ có mâu thuẫn xác định thành phần Chính phủ: gồm Thủ tớng, Phó thủ tớng thành viên khác, nhng tổ chức cấu lại quy định bao gồm bộ, quan ngang Theo quan niệm nh đà đồng hai loại quan với nhau: Chính phủ xét chất quyền lực đảm nhiệm Chính phủ quan hành pháp nắm quyền hành cao nhất- quyền cai trị, cai quản đất nớc Chính lẽ mà Hiến pháp Việt Nam năm 1946, 1959, 1980, 1992 đà đợc sửa đổi, bổ sung năm 2001 quan niệm Chính phủ quan hành nhà nớc cao - Tiếp tục phân công lại nhiệm vụ, quyền hạn bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ Về tâm lý, cịng nh thùc tiƠn ®· chØ r»ng, máy hoạt động hiệu quả, hiệu lực ngời ta nghĩ đến nguyên nhân cấu tổ chức máy không hợp lý, lại diễn trình thực nghiệp cách tách, nhập quan tổ chức ngời quan tâm đến điều với tổ chức nh làm để tổ chức hoạt động tốt ngời tổ chức nh Thực chẳng có đợc mô hình tổ chức hoàn bị mô hình ngời ta suy nghĩ xây dựng nên Nếu có mô hình tổ chức đợc coi hoàn bị ngời ta đà tiếp thu Về nhận thức mô hình có tính u việt mô hình khác, nhng thực tiễn lại không hẳn nh Về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn bộ, quan ngang nớc ta giai đoạn nh sản phẩm trình " tách, nhập, tách, nhập" qua nhiều giai đoạn với nhiều tác giả thiết kế khác Do thiếu nhà thiết kế tổ chức có tính chiến lợc, dẫn đến tình trạng chắp vá, giải vấn đề theo tính đối phó tình Hơn thiếu tính toán khoa học, đầy đủ công việc mà Chính phủ phải quản lý, cần quản lý Việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức lại xây dựng dự thảo trình Chính phủ định, từ dẫn đến tình trạng xây dựng dự thảo nghị định có cục bộ, muốn nắm lÊy thËt nhiỊu ngn lùc cho m×nh Cã thĨ nãi, thuộc tính tổ chức sinh tổ chức thân tìm nguồn lực cho nhiều tốt Do đó, để phân định cách khoa học, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cần phải tính toán khoa học, liệt kê đợc công việc mà Chính phủ phải đảm nhiệm, sở cấu tổ chức có mà tính toán phân công thực nhiệm vụ cách hợp lý - Tiếp tục tổ chức, xắp xếp lại phận cấu Bộ, quan ngang Bé ( cơc, vơ, viƯn… ) Bé, c¬ quan ngang có phận cấu thành nó: cục, vụ, viện, trờngVề mặt pháp lý phận cấu thành có địa vị pháp lý t ơng tự nh nhau, mâu thuẫn Thực tÝnh chÊt cđa cơc, vơ, viƯn rÊt kh¸c ChÕ độ hoạt động công vụ gắn liền với tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn phận cấu này, tất bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính 253 phủ, cần phải xắp xếp lại phận cấu thành- phận chức cách hợp lý, bảo đảm phân công rõ ràng quan điểm việc phải đợc phận cụ thể thực hiện, tránh tình trạng có việc phận tranh làm, có việc lại đùn đẩy cho không phận chịu thực - Tổ chức lại máy quyền địa phơng: + Chính quyền đô thị + Chính quyền nông thôn + Phân biệt quan nhà nớc quan tự quản địa phơng - Chuyển từ chế độ Uỷ ban nhân dân sang chế độ thủ trởng hành - Mở rộng phạm vi xét xử hành Tòa án định hành hành vi hành Vấn đề máy hành liên quan trực tiếp tới chế ®é c«ng vơ, c«ng chøc bao gåm vÊn ®Ị vỊ: máy quản lý công chức nhà nớc nớc ta, nhiệm vụ, quyền hạn quan nh: Bộ Nội Vụ, Sở nội vụ, Phòng Nội Vụ, Vụ tổ chức cán thuộc Bộ, quan ngang Đối với quan cần xác định lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ chúng quản lý công vụ, công chức Nhóm giải pháp đổi mới, chuẩn hóa công sở để phục vụ cho thực công vụ Các nguyên tắc, điều kiện tổ chức hoạt động công sở Nh đà nêu phần trên, công sở đợc hiểu hai nghĩa nghĩa trừu tợng nghĩa cụ thể: công sở pháp nhân công quyền công sở trụ sở quan nhà nớc Vì vậy, đổi công sở phải tiến hành với hai nội dung Đổi mới, chuẩn hoá công sở đổi về: - Tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan nhà nớc - Trụ sở quan công quyền đảm bảo thống hình thể, kiến trúc, cấu phòng làm việc cho bảo đảm liên thông, dễ điều hành, liên hệ phận - Tiêu chuẩn nhà nớc công sở - Tiêu chuẩn trang thiết bị phục vụ cho hoạt động công vụ - Sắp xếp bố trí công sở theo tiêu chuẩn khoa học - Đổi việc bố trí, xếp chức vụ công sở nhà nớc - Đổi việc tổ chức, phân công thực công việc quan, tổ chức - Tổ chức lao động cách khoa học công sở Công sở có đặc điểm chung sau đây: - Về nội dung công việc: Hoạt động công sở nhằm thoả mÃn lợi ích cộng đồng phục vụ cho hoạt động thực quyền lực nhà nớc Do công sở cần đợc bảo vệ chịu kiểm tra máy hµnh chÝnh Nhµ níc vµ chØ cã Nhµ níc míi bảo đảm thoả mÃn nhu cầu Xét mặt nội dung 254 hoạt động cần phân biệt công sở Nhà nớc với loại công sở không thuộc quyền quản lý trực tiếp Nhà nớc - Về hình thức tổ chức: Công sở tập hợp có tỉ chøc, cã trơ së, cã ph¬ng tiƯn, vËt chÊt hệ thống nhân sự, đợc Nhà nớc bảo đảm điều kiện cần thiết để thực nhiệm vụ Trong điều kiện đó, quan trọng quyền có t cách pháp nhân quyền đại diện cho nhà nớc để thực thi công vụ Hoàn thiện công sở sở phân biệt giữa: + Công sở hành nhà nớc (trụ sở làm việc quan nhà nớc trung ơng địa phơng) + Công sở nghiệp dịch vụ hành công khác + Công sở tổ chức trị- xà hội Những nhiệm vụ chủ yếu công sở: + Tổ chức, phối hợp công việc phận; + Tổ chức công tác thông tin công sở công sở với quan khác + Thực việc kiểm tra, giám sát công việc cán bộ, nhân viên thuộc quan theo quy chế chung quy chế khác quan, đơn vị ban hành; + Tổ chức việc giao tiếp với nhân dân, với quan máy nhà nớc tổ chức xà hội + Quản lý tài sản công + Góp phần nghiên cứu, xây dựng quy chế, quy định chung pháp luật, phục vụ chung cho hoạt động cộng đồng Những nét trình bày sơ lợc giúp nhận diện đợc công sở để từ xem xét hoạt động công sở thực tế định hớng đổi công sở Công sở hoạt động nguyên tắc chung luật định số yêu cầu tồn phát triển công sở đặt Các nguyên tắc chung hoạt động công sở nêu nh sau: - Công khai, dân chủ - Liên tục - Phân công rõ ràng trách nhiệm - Tuân thủ pháp luật - Phù hợp với đặc điểm cụ thể công sở - Các hành vi điều hành công sở phải đợc đặt định chế pháp lý tơng ứng Diễn đạt cách cụ thể nguyên tắc có nghĩa trình hoạt động mình, công sở phải làm cho nguyên tắc có ý nghĩa thực tế, không xem hiệu, thiếu nội hàm rõ ràng Ví dụ công sở phải thực biện pháp cần thiết để bảo đảm công khai hoá nội dung liên quan đến hoạt động công sở nh công khai hoá mục tiêu hoạt động, giải pháp thực nhiệm vụ đợc giao, thủ tục hành liên quan, chế độ sách đợc áp dụng qua giai đoạn, tiềm lực loại công sở cách thức xử lý, chế hành tác động đến hoạt động công sở v.v Phải bảo đảm tính liên tục cần thiết tr×nh 255 ... khái niệm công vụ công chức Công vụ Nền công vụ chế độ công vụ Tổ chức công sở Một vài kết luận 14 14 26 28 II Cơ sở công vụ công vụ 30 mối quan hệ với thiết chế lĩnh vực khác Quan hệ công vụ trị... thể chế công vụ Hoàn thiện quan hệ công vụ III Các giải pháp kiến nghị hoàn thiện chế đọ công vụ A Các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức... nớc, phục vụ nhân dân Đó nội hàm để xây dựng sở khoa học chế độ công vụ có hiệu lực hiệu 28 II .Cơ sở công vụ công vụ mối quan hệ với thiết chế lĩnh vực khác Bất công vụ, chế độ công vụ đợc hình