Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu quốc hội việt nam

MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng Danh mục hình Danh mục biểu đồ MỞ ĐẦU Chƣơng NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1 Vị trí, vai trò đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 1.2 Khái niệm, đặc điểm, nội dung quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật, trình dự án luật đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 12 1.3 Các điều kiện đảm bảo yếu tố tác động tới hoạt động thực sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 25 1.4 Quy định số nước sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) kinh nghiệm cho Việt Nam .34 Chƣơng THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM 47 2.1 Các quy định pháp luật hành quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội Việt Nam .47 2.2 Thực trạng thực quyền kiến nghị luật đại biểu Quốc hội 54 2.3 Thực trạng thực quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật đại biểu Quốc hội 63 2.4 Một số nhận xét thực trạng thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội 66 Chƣơng QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM 79 3.1 Quan điểm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Đại biểu Quốc hội Việt Nam .79 3.2 Giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Đại biểu Quốc hội Việt Nam 83 KẾT LUẬN 99 DANH MỤC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 102 TÀI LIỆU THAM KHẢO 103 PHỤ LỤC 109 DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Quyền trình sáng kiến pháp luật 17 Bảng 2.1: Sự khác yêu cầu kiến nghị luật, pháp lệnh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 .49 Bảng 2.2: Số lượng kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội từ khóa VIII đến 55 Bảng 2.3: Kiến nghị luật hành cơng 57 Bảng 2.4: Các kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội khóa XIII 59 Bảng: So sánh khác biệt đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh kiến nghị luật, pháp lệnh theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 109 Bảng: Bảng phân công quan chủ trì soạn thảo quan thẩm tra 119 DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Các giai đoạn quy trình lập pháp Nghị viện 155 DANH MỤC HỘP Hộp 3.1: Các nguồn ý tưởng lập pháp Canada 92 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: Về dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội 677 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Ý nghĩa BST Ban soạn thảo ĐBQH Đại biểu Quốc hội Nxb Nhà xuất UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội STT MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài luận văn Hoạt động lập pháp hoạt động gồm nhiều bước, nhiều cơng việc khác có liên kết chặt chẽ với nhau, theo trật tự nghiêm ngặt cho phép nhiều chủ thể khác tham gia Trong đó, đại biểu Quốc hội chủ thể quan trọng hoạt động lập pháp Hiến pháp hệ thống pháp luật hành Việt Nam quy định rõ quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị luật, pháp lệnh dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội" Cụ thể hóa quy định Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự thủ tục pháp luật quy định Đại biểu Quốc hội tư vấn, hỗ trợ việc lập, hoàn thiện hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị luật, pháp lệnh theo quy định pháp luật" Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 văn quy định cụ thể, chi tiết đầy đủ quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội Trước đó, Nghị số 27/2012/QH13 Quốc hội số cải tiến, đổi hoạt động Quốc hội quy định rõ vai trò Văn phòng Quốc hội Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Mặc dù pháp luật ghi nhận quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội thực tế việc thực thi quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội nhiều hạn chế, bất cập Cho tới chưa có dự án luật trình đại biểu Quốc hội Việc đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật đại biểu Quốc hội ít, hai đại biểu Quốc hội kiên trì theo đuổi ý tưởng chưa có kết cụ thể Kiến nghị luật đại biểu Quốc hội thực nhiều diễn đàn Quốc hội kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật Hội nhà văn, Luật trọng dụng nhân tài… song hầu hết kiến nghị chưa thành công Những hạn chế, bất cập việc thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội nêu xuất phát từ nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân khách quan nguyên nhân chủ quan hạn chế thời gian khả (năng lực) đại biểu Quốc hội Một nguyên nhân quan trọng thiếu quy định pháp luật cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội việc triển khai quyền nói Trong bối cảnh này, việc nghiên cứu lý luận thực tiễn để nâng cao hiệu hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội việc làm có ý nghĩa thiết thực Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn Cho tới nay, chưa có cơng trình nghiên cứu trực tiếp nghiên cứu lý luận thực trạng thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội Việt Nam Tuy nhiên, có số nghiên cứu hoạt động lập pháp Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp số báo có đề cập đến khía cạnh sau: - Các nghiên cứu quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội đề cập đến tham gia đại biểu Quốc hội quy trình lập pháp; - Các nghiên cứu chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội hoạt động lập pháp nói chung hỗ trợ việc thực sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội nói riêng Gần đây, Viện Nghiên cứu lập pháp xuất hai ấn phẩm liên quan trực tiếp đến vấn đề Luận văn nghiên cứu là: Kỷ yếu Hội thảo đại biểu Quốc hội với việc thực sáng quyền lập pháp (năm 2013) sách Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực quyền trình sáng kiến pháp luật (năm 2012), sách “Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực quyền trình sáng kiến pháp luật đại biểu Quốc hội” (2015) Trong đó, Kỷ yếu Hội thảo nêu ấn phẩm tập hợp viết chuyên gia vấn đề lý luận thực tiễn sáng quyền lập pháp; hai sách nói ấn phẩm nghiên cứu sâu chế bảo đảm thực quyền trình sáng kiến pháp luật đại biểu Quốc hội yêu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực quyền trình sáng kiến pháp luật đại biểu Quốc hội Tuy nhiên, cơng trình chưa sâu nghiên cứu lý luận thực tiễn hoạt động sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội Việt Nam thời gian qua cách toàn diện Hơn nữa, gần nhiều văn liên quan đến quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội ban hành như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2015, Nghị sửa đổi, bổ sung số điều Nghị 417/2003/NQ-UBTVQH11 tổ chức hoạt động Văn phòng Quốc hội, Nghị 1050/2015/UBTVQH13 chức năng, quyền hạn cấu Viện nghiên cứu lập pháp Chính vậy, Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận thực tiễn sáng quyền lập pháp Đại biểu Quốc hội Việt Nam cách toàn diện, từ đưa giải pháp hồn thiện khn khổ quy định cụ thể để thực thi quyền đại biểu; hoàn thiện chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực có hiệu quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Ở phạm vi nghiên cứu nước ngoài, sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội nghiên cứu nhiều nước Tuy nhiên, nghiên cứu tiến hành phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể hệ thống trị, tổ chức hoạt động nghị viện nước Do đó, phạm vi nghiên cứu, Luận văn tìm hiểu hoạt động trình sáng kiến lập pháp nghị sĩ số nước để lấy sở so sánh với thực trạng Việt Nam để vận dụng tham khảo cho Việt Nam Mục đích nhiệm vụ luận văn Mục đích Luận văn nghiên cứu xây dựng luận khoa học để đưa giải pháp bảo đảm thực quyền đề nghị xây dựng dự án luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội Việt Nam Để thực mục tiêu nêu trên, Luật văn có nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Nghiên cứu vấn đề lý luận quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Đại biểu Quốc hội; - Đánh giá thực trạng thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Đại biểu Quốc hội Việt Nam; - Đề xuất số giải pháp bảo đảm thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Đại biểu Quốc hội Đối tƣợng nghiên cứu phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tƣợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Luận văn bao gồm vấn đề cụ thể sau: - Các vấn đề lý luận quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật (bao gồm kinh nghiệm nước vấn đề này); - Các văn quy phạm pháp luật quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật; - Thực tiễn hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội thời gian vừa qua 4.2 Phạm vi nghiên cứu - Luận văn tập trung nghiên cứu sở lý luận thực tiễn thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội bối cảnh đổi gần đây, tập trung vào khoảng thời gian từ sau Hiến pháp 1992 ban hành; - Luận văn tập trung nghiên cứu vấn đề liên quan đến việc thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật xu hướng chung hoạt động lập pháp ngày giảm việc ban hành pháp lệnh Hơn nữa, tính chất, cách thức thực quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị pháp lệnh trình dự án pháp lệnh tương tự quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Tuy nhiên, trình nghiên cứu, để làm rõ vấn đề nghiên cứu, Luận văn đề cập qua việc thực quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị pháp lệnh trình dự án pháp lệnh Phƣơng pháp luận phƣơng pháp nghiên cứu luận văn 5.1 Phƣơng pháp luận Luận văn thực dựa phương pháp luận: phương pháp luận vật biện chứng phương pháp luận vật lịch sử 5.2 Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể Luận văn thực dựa phương pháp sau đây: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: phương pháp sử dụng để nghiên cứu vấn đề mang tính lý luận thực tiễn quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật Đại biểu Quốc hội Việt Nam; - Phương pháp điều tra, khảo sát xã hội học (nếu có): sử dụng để tiến hành điều tra, nghiên cứu nhu cầu đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật đại biểu Quốc hội (Luận văn sử dụng kết điều tra, khảo sát xã hội học tổ chức trước đó); - Phương pháp vấn chuyên gia (nếu có): sử dụng để tiến hành nghiên cứu thực tiễn thực sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội Việt Nam - Nghiên cứu lịch sử: sử dụng để nghiên cứu thực tiễn hoạt động sáng quyền lập pháp đại biểu Quốc hội lịch sử thông qua nghiên cứu tài liệu, biên lưu trữ Ngoài ra, để thực nhiệm vụ đặt Luận văn này, phương pháp nghiên cứu khoa học phổ biến khác sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử 42 Nxb Thế giới (1992), Từ điển song ngữ (Pháp – Việt), Hà Nội 43 NCS Hoàng Văn Tú (2004), "Hồn thiện quy trình lập pháp Việt Nam nay", Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ chí Minh, Hà Nội 44 TS Hoàng Văn Tú (2013), “Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực quyền sáng kiến pháp luật”, kỷ yếu hội thảo “Đại biểu Quốc hội với việc thực quyền sáng kiến lập pháp”, Nxb Lao động, Hà Nội 45 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2008), Nghị Quyết số 614/2008/UBTVQH12 46 Ủy ban Thường vụ Quố hội, Nghị số 618/2013/UBTVQH13 47 Văn phịng Quốc hội, "Báo cáo Đồn cơng tác nghiên cứu chế độ bầu cử kỹ thuật lập pháp Nhật Bản", Hà Nội, năm 2012 48 Văn phòng Quốc hội (2010), “Sự tham gia đại biểu Quốc hội vào quy trình xây dựng Luật, pháp lệnh”, ấn phẩm phục vụ đại biểu Quốc hội, Hà Nội 49 Văn phòng Quốc hội (2014), “Tổ chức hoạt động Nghị viện số nước giới”, Công ty in sách Việt Nam, Hà Nội 50 Văn phòng Quốc hội, Một số biên gỡ băng ghi âm phiên họp toàn thể Quốc hội lưu trữ sở liệu Văn phòng Quốc hội 51 Văn phòng Quốc hội (2014), Quyết định số 401/QĐ-VPQH ngày 27/3/2014 Chủ nhiệm Văn phòng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức vụ, cục, đơn vị thuộc Văn phòng Quốc hội 107 52 Lê Hà Vũ – Trần Thị Thúy (2015), Đề tài nghiên cứu cấp sở “Trợ giúp đại biểu Quốc hội Việt Nam thực quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án Luật”, Hà Nội Tiếng Anh 53 Andre Barnes (2011), "Members of the House of Commons: Their Role", có http://publications.gc.ca 54 Elaine Halchin, Frederick M.Kaiser (2012), Congressional Oversight, (Congressional Research Service Report, 7-5700) 55 IPU (1986), Parliaments of the World, A Comparative Reference Compendium, Vol 56 James Lochrie (2003), Meeting Procedures: Parliamentary Law and Rules of Order for the 21 st Century, Scarecrow Press, Inc Lanham, Maryland, and Oxford 108 PHỤ LỤC PHỤ LỤC 1: Các điểm khác đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh kiến nghị luật, pháp lệnh theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Bảng: So sánh khác biệt đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh kiến nghị luật, pháp lệnh theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Căn Kiến nghị luật, pháp lệnh a) Đường lối, chủ trương Đảng, a) Đường lối, chủ trương sách Nhà nước; Đảng, sách Nhà b) Kết tổng kết thi hành pháp luật nước; đánh giá thực trạng quan hệ xã b) Yêu cầu phát triển kinh tế hội liên quan đến sách dự xã hội, bảo đảm quốc phòng, án luật, pháp lệnh; an ninh, thực quyền c) Yêu cầu quản lý nhà nước, phát người, quyền nghĩa vụ triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực công dân; quyền người, quyền nghĩa c) Cam kết điều ước vụ công dân; bảo đảm quốc tế có liên quan mà Cộng quốc phòng, an ninh; hòa xã hội chủ nghĩa Việt d) Cam kết điều ước quốc tế có Nam thành viên liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên cầu a) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, - Sự cần thiết ban hành; pháp lệnh, phải nêu rõ: nội dung - Đối tượng, phạm vi điều - Sự cần thiết ban hành luật, pháp chỉnh; Yêu lệnh; - Mục đích, yêu cầu ban 109 Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Kiến nghị luật, pháp lệnh - Mục đích, quan điểm xây dựng luật, hành; pháp lệnh; - Quan điểm, sách; - Đối tượng, phạm vi điều chỉnh - Nội dung luật, luật, pháp lệnh; pháp lệnh - Mục tiêu, nội dung sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, giải pháp để thực sách lựa chọn lý việc lựa chọn; - Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; b) Báo cáo đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; c) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; d) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp ý kiến quan, tổ chức khác; chụp ý 110 Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Kiến nghị luật, pháp lệnh kiến góp ý; đ) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh Hình thức Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp Văn kiến nghị luật, lệnh pháp lệnh PHỤ LỤC 2: Các quy định cụ thể quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật trình dự án luật theo Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2015 a) Các quy định cụ thể pháp luật quyền kiến nghị luật đại biểu Quốc hội Kiến nghị luật, pháp lệnh hình thức đơn giản để thực quyền trình sáng kiến lập pháp đại biểu Quốc hội Nghiên cứu văn quy phạm pháp luật từ năm 1946 đến cho thấy, quyền kiến nghị luật, pháp lệnh quyền hiến định trao cho chủ thể đại biểu Quốc hội Pháp luật hành quy định trình tự, thủ tục, quy trình thực kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội tương đối hồn chỉnh Quy trình thực quyền kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội đại biểu Quốc hội thực công tác chuẩn bị văn kiến nghị luật, pháp lệnh gửi tới Ủy ban Thường vụ Quốc hội kết thúc Quốc hội định việc đưa không đưa dự án luật, pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm (và tồn khóa thời gian trước năm 2015) Đại biểu Quốc hội không tiếp tục theo đuổi việc soạn thảo trình dự án luật trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trước Quốc hội Ủy ban thường vụ 111 Quốc hội định phân công cho chủ thể khác soạn thảo trình dự án luật [48] Về bản, trình tự lập kiến nghị luật, pháp lệnh gồm bước cụ thể sau: (1) Đại biểu Quốc hội xây dựng văn kiến nghị luật, pháp lệnh Kiến nghị phải đường lối, chủ trương Đảng, sách Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, thực quyền người, quyền nghĩa vụ cơng dân; cam kết điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên [26, khoản 1, Điều 33, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật] Trong đó, văn kiến nghị luật, pháp luật phải nêu rõ: cần thiết ban hành; đối tượng; phạm vi điều chỉnh; mục đích; yêu cầu ban hành; quan điểm; sách; nội dung luật, pháp lệnh [khoản 3, Điều 37, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật] (2) Đại biểu Quốc hội gửi văn kiến nghị luật, pháp lệnh đến Chính phủ để Chính phủ cho ý kiến Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với bộ, quan ngang có liên quan chuẩn bị ý kiến Chính phủ kiến nghị để Chính phủ thảo luận; (3) Đại biểu Quốc hội hoàn chỉnh văn kiến nghị luật, pháp lệnh gửi đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời gửi đến Uỷ ban pháp luật để thẩm tra (muộn vào 1/3 hàng năm) Tài liệu gồm văn kiến nghị luật, pháp lệnh ý kiến Chính phủ kiến nghị [điểm b, khoản 2, Điều 46, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật] Ủy ban pháp luật Quốc hội có trách nhiệm tập hợp chủ trì thẩm tra kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội Nội dung thẩm tra tập trung vào cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, sách văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự 112 ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng thi hành văn [khoản 1, Điều 25, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật] (4) Trên sở ý kiến thẩm tra Ủy ban pháp luật, Ủy ban Thường vụ họp cho ý kiến định dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình trước Quốc hội (5) Quốc hội thảo luận, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Quốc hội định cho không cho kiến nghị luật, pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thời điểm trình dự án luật, pháp lệnh dự án luật, pháp lệnh đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh b) Các quy định cụ thể pháp luật quyền đề nghị xây dựng luật trình dự án luật Đề nghị xây dựng luật trình dự án luật hai giai đoạn quy trình lập pháp Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định nhiều điểm quy trình lập pháp Điểm quan trọng việc tách quy trình xây dựng sách khỏi quy trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Quy trình xây dựng sách lồng ghép vào quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Tuy nhiên, Luật quy định chung quy trình lập đề nghị xây dựng luật, quy trình trình dự án luật cho tất chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp (trong có đại biểu Quốc hội) Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, việc đề nghị xây dựng luật trình dự án luật tiến hành qua bước sau: Bƣớc 1: xây dựng nội dung sách Đây bước đầu tiên, đóng vai trị quan trọng định đến thành công đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Sáng kiến lập pháp đến với đại biểu Quốc hội thông qua nhiều đường khác như: thông qua 113 kiến nghị cử tri, thông qua hoạt động giám sát… Tuy nhiên, để lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội cần nghiên cứu hình thành nội dung sách dự án luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội tự u cầu quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động hình thành sách dự án luật, pháp lệnh Các hoạt động bước gồm có: (1) Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (2) Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự án luật, pháp lệnh; (3) Tổ chức nghiên cứu khoa học vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (4) Nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên có kế hoạch gia nhập có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (5) Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (6) Xây dựng nội dung sách dự án luật, pháp lệnh; giải pháp để thực sách; (7) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Các hoạt động nhằm xác định nội dung phân tích sách lồng ghép đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh 114 Bƣớc 2: đánh giá tác động sách Một điểm Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định đánh giá tác động sách Đánh giá tác động sách quy định bắt buộc dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị đóng vai trị quan trọng quy trình lập pháp Cụ thể, Luật quy định chi tiết trách nhiệm, nội dung đánh giá tác động sách thời gian lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Theo đó, quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đối với ĐBQH có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tự u cầu quan có thẩm quyền (như: Văn phịng Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp…) giúp đại biểu tiến hành đánh giá tác động Nếu trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh sau mà có sách đề xuất chủ thể đề xuất sách có trách nhiệm đánh giá tác động sách Nội dung đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu sách; giải pháp để thực sách; tác động tích cực, tiêu cực sách; chi phí, lợi ích giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích giải pháp; lựa chọn giải pháp quan, tổ chức lý việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động giới (nếu có) Để bảo đảm chất lượng báo cáo đánh giá tác động, Luật quy định thủ tục bắt buộc lấy ý kiến góp ý phản biện báo cáo tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo [khoản 3, Điều 35, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật] Bƣớc 3: lấy ý kiến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến cá nhân, quan, tổ chức có liên quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đại biểu 115 Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động, sách, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Cổng thông tin điện tử Quốc hội Thời gian đăng tải 30 ngày Để bảo đảm tính hợp lý nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực, tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, thống đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật, Điều 36 Luật quy định bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu tác động trực tiếp sách giải pháp thực sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến trang Cổng thông tin điện tử Quốc hội Bƣớc 4: lập Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Sau tiếp nhận ý kiến đóng góp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải tiến hành tổng hợp hoàn chỉnh Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quy định Điều 37 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gồm có: Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, phải nêu rõ cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung sách dự án luật, pháp lệnh; giải pháp để thực sách lựa chọn lý việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau Quốc hội, Ủy 116 ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thơng qua dự án luật, pháp lệnh; Báo cáo đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Bản tổng hợp giải trình, tiếp thu ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp ý kiến quan, tổ chức khác; chụp ý kiến góp ý; Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh Bƣớc 5: thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định rõ trách nhiệm Bộ Tư pháp việc chủ trì thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động – Thương binh Xã hội, Văn phịng Chính phủ, quan, tổ chức có liên quan phối hợp tổ chức Đại biểu Quốc hội phải gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tới Chính phủ để xin ý kiến Chính phủ có trách nhiệm xem xét, trả lời văn thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận hồ sơ Bƣớc 6: chỉnh lý gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội phải chỉnh lý hoàn thiện trước gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gửi UBTVQH chậm vào ngày tháng năm trước để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm sau đồng thời gửi đến Uỷ ban Pháp luật Quốc hội để thẩm tra 117 Bƣớc 7: lập dự kiến chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội Căn vào đề nghị Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội, ý kiến Chính phủ, ý kiến thẩm tra Uỷ ban Pháp luật, UBTVQH lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tiếp đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, xem xét định dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội Bƣớc 8: Quốc hội thảo luận, thơng qua chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội thảo luận, thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Trình tự, thủ tục Quốc hội thảo luận, thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh quy định Điều 49, Luật ban hành văn quy phạm phạm pháp luật năm 2015 Nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm quy định rõ tên dự án luật, pháp lệnh; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận, thông qua Bƣớc 9: soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Sau Quốc hội thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, UBTVQH có trách nhiệm phân cơng, đạo quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật, dự thảo nghị thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Uỷ ban Pháp luật Quốc hội có nhiệm vụ hỗ trợ UBTVQH tổ chức triển khai thực Giai đoạn tiến hành với hai cơng đoạn gồm: (i) thành lập Ban soạn thảo (ii) soạn thảo dự án luật 118 Bảng: Bảng phân cơng quan chủ trì soạn thảo quan thẩm tra Chủ thể đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo Cơ quan thẩm tra Chủ tịch nước thành lập BST UBTVQH định quan chủ trì soạn thảo thẩm tra UBTVQH thành lập BST Quốc hội định xây dựng luật Chủ tịch nước UBTVQH phân cơng quan chủ trì soạn thảo Hội đồng dân Hội đồng dân tộc, Uỷ ban tộc, Uỷ ban Quốc hội thành lập BST UBTVQH định quan thẩm tra Quốc hội chủ trì soạn thảo Chính phủ Thủ tướng Chính phủ giao UBTVQH định quan cho quan thẩm tra ngang chủ trì soạn thảo ĐBQH UBTVQH định thành UBTVQH định phần BST theo đề nghị quan thẩm tra ĐBQH Toà án nhân dân Toà án nhân dân tối cao thành tối cao Viện kiểm sát nhân dân tối cao UBTVQH định quan lập BST chủ trì soạn thảo thẩm tra Viện kiểm sát nhân dân tối UBTVQH định quan cao thành lập BST chủ trì thẩm tra soạn thảo Kiểm toán nhà Kiểm toán nhà nước thành lập nước BST chủ trì soạn thảo Mặt trận Tổ quốc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành Việt Nam lập BST chủ trì soạn thảo 119 UBTVQH định quan thẩm tra UBTVQH định quan thẩm tra Thành phần ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội trình Ủy ban thường vụ Quốc hội định theo đề nghị đại biểu Quốc hội Đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh đạo quan chủ trì soạn thảo trình soạn thảo Đối với dự án đại biểu Quốc hội tự soạn thảo đại biểu có quyền đề nghị Văn phịng Quốc hội, Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp, quan, tổ chức có liên quan hỗ trợ trình soạn thảo Đại biểu Quốc hội xem xét, định việc trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội dự án luật, pháp lệnh Nhiệm vụ, quyền hạn Ban soạn thảo, thành viên Ban soạn thảo, quan chủ trì soạn thảo quy định cụ thể Điều 54, Điều 55 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Bƣớc 10: thẩm tra dự án luật, pháp lệnh Cơ quan phân công thẩm tra dự án luật, pháp lệnh tổ chức thẩm tra tập trung vào vấn đề chủ yếu sau đây: phạm vi, đối tượng điều chỉnh văn bản; nội dung dự thảo văn vấn đề cịn có ý kiến khác nhau; việc giao chuẩn bị văn quy định chi tiết (nếu có); phù hợp nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, sách Đảng, với Hiến pháp, pháp luật tính thống dự thảo văn với hệ thống pháp luật; tính khả thi quy định dự thảo văn bản; điều kiện đảm bảo nguồn nhân lực, tài để bảo đảm thi hành văn quy phạm pháp luật; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới dự thảo (nếu có liên quan); ngơn ngữ, kỹ thuật trình tự, thủ tục soạn thảo văn Hoạt động thẩm tra tiến hành thông qua phiên họp thẩm tra sơ thẩm ta thức Cơ quan thẩm tra tổ chức nghiên cứu, lấy ý kiến cá nhân, tổ chức để phục vụ hoạt động thẩm tra 120 Bƣớc 11: Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến dự án luật Để đảm bảo chất lượng dự án luật, dự thảo nghị trước trình Quốc hội, UBTVQH chủ thể cho ý kiến cuối Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến nhiều lần, tuỳ vào quy mô, mức độ phức tạp mức độ chuẩn bị dự án luật Trên sở ý kiến UBTVQH phiên họp, chủ thể trình dự án, dự thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo Trong trường hợp chủ thể trình dự án luật, dự thảo nghị có ý kiến khác với ý kiến UBTVQH báo cáo Quốc hội xem xét, định Bƣớc 12: Quốc hội thảo luận, thông qua dự án luật Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, Quốc hội xem xét, thơng qua dự án luật một, hai ba kỳ họp Quốc hội UBTVQH dự kiến dự án luật cần thông qua nhiều kỳ họp Quốc hội để trình Quốc hội định Nội dung thể dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm (i) Đối với dự án, dự thảo xem xét thông qua kỳ họp thời gian chỉnh lý thực kỳ họp (khoảng gần tháng); (ii) Đối với dự án, dự thảo xem xét, thông qua kỳ họp thời gian chỉnh lý kéo dài từ kỳ họp trình dự án lần trước đến kỳ họp sau (khoảng gần tháng); (iii) Đối với dự án luật xem xét, thông qua kỳ họp thời gian chỉnh lý kéo dài từ kỳ họp trình dự án lần đầu đến kỳ họp thứ (khoảng gần năm) [26] 121