Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở việt nam

Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP HỒ CHÍ MINH

VÕ VĂN CẦN

NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

VÕ VĂN CẦN

NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ

Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng

Mã số: 62 34 02 01

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên là: Võ Văn Cần

Sinh ngày 30 tháng 12 năm 1970

Quê quán: Xã Hậu Mỹ Bắc B, huyện Cái Bè, tỉnh Tiền Giang

Hiện công tác tại: Trung tâm Điều hành chương trình chống ngập nước TP.HCM, số 10 - Trần Nhật Duật, Quận 1- TP HCM

Là nghiên cứu sinh khóa: 14 của Trường Đại Học Ngân Hàng Tp.Hồ Chí Minh Mã số học viên:

Cam đoan đề tài: “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn Đầu tư XDCB

thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam”

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đỗ Văn Thành

Đề tài được thực hiện tại Trường Đại Học Ngân Hàng Tp.Hồ Chí Minh

Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố toàn bộ nội dung này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch

Tôi xin chịu trách nhiệm trước pháp luật về lời cam đoan danh dự của tôi

Tp.Hồ Chí Minh, ngày 5 tháng 03 năm 2014

TÁC GIẢ

VÕ VĂN CẦN

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng, các sơ đồ, biểu đồ

MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ

CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 16

1.1 TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 16

1.1.1 Các khái niệm liên quan đầu tư ngân sách Nhà nước, đầu tư công 16

1.1.2 Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước 23

1.1.3 Các nguyên tắc chủ yếu của công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước 26

1.1.4 Hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ và chỉ tiêu đánh giá 30

1.2 MỤC TIÊU YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 38

1.2.1 Khái niệm, mục đích, của cơ chế kiểm tra, giám sát 38

1.2.2 Mục tiêu kiểm tra, giám sát 44

1.2.3 Sự cần thiết khách quan hoạt động kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn ngân sách nhà nước 47

1.2.4 Cơ sở lý thuyết nghiên cứu kiểm tra, giám sát 51

1.3 MÔ HÌNH VÀ KINH NGHIỆM CÁC NƯỚC 56

1.3.1 Mô hình kiểm tra, giám sát của các nước trên thế giới 56

1.3.2 Kinh nghiệm tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát ở một số nước 57

1.3.3 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 60

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 63

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 64

2.1 TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VIỆT NAM 64

2.1.1 Cơ cấu đầu tư các thành phần kinh tế 64

2.1.2 Đầu tư theo ngành kinh tế 66

2.1.3 Đầu tư theo vùng kinh tế 68

2.1.4 Khái quát về hiệu quả đầu tư giai đoạn 2001 – 2013 69

2.2 THỰC TRẠNG LÃNG PHÍ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM 72

2.2.1 Lãng phí do công tác quy hoạch 74

2.2.2 Suất vốn đầu tư công Việt Nam cao 75

2.2.3 Lãng phí do đầu tư thiếu sự kết nối đồng bộ 75

2.2.4 Phân bổ vốn đầu tư dàn trải 76

2.2.5 Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản ngân sách nhà nước và áp lực nợ công tăng nhanh 76

2.2.6 Lãng phí do cơ cấu đầu tư công không hợp lý 78

2.3 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NSNN Ở VIỆT NAM 81

2.3.1 Hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư công 81

2.3.2 Nhận xét đánh giá hệ thống kiểm tra, giám sát 118

2.3.3 Nguyên nhân hạn chế đối với công tác kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước 138

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 156

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 158

3.1 CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA,

GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC 158

3.2 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 160

3.2.1 Giải pháp về thể chế chính sách 160

3.2.2 Hoàn thiện chính sách có liên quan 167

3.2.3 Giải pháp về tổ chức bộ máy 171

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 179

KẾT LUẬN 181

TÀI LIỆU THAM KHẢO 186

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BQLDA : Ban quản lý dự án

CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

FDI : Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài

ICOR : Incremental Capital - Output Rate

(Hiệu quả sử dụng tổng hợp của vốn đầu tư phát triển) KTNN : Kiểm toán Nhà nước

GSĐTCĐ : Giám sát đầu tư cộng đồng

HĐND : Hội đồng nhân dân

NSNN : Ngân sách Nhà nước

NXB : Nhà xuất bản

UBND : Uỷ ban nhân dân

TFP : Total-factor productivity (năng suất nhân tố tổng hợp)

TP HCM : Thành phố Hồ Chí Minh

TSCĐ : Tài sản cố định

XDCB : Xây dựng cơ bản

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

VCCI : Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

WB : Ngân hàng Thế giới ( World bank)

WTO : Tổ chức thương mại thế giới (World Trade Organization)

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH

DANH MỤC CÁC BẢNG Trang

Bảng 1 1: So sánh sự khác nhau giữa các khái niệm 42

Bảng 1 2: Sự khác biệt giữa khi vực công và khu vực tư 55

Bảng 2 1: Cơ cấu đầu tư theo chủ thể đầu tư (giá hiện hành) 64

Bảng 2 2: Cơ cấu vốn đầu tư từ 2000 - 2012 theo chủ thể đầu tư (giá hiện hành) 65

Bảng 2 3: Đầu tư vào các ngành 67

Bảng 2 4:Tỷ trọng (cơ cấu) đầu tư của chủ thể đầu tư đối với từng ngành 67

Bảng 2 5: ICOR của nền kinh tế Việt Nam 70

Bảng 2 6: ICOR theo thành phần của nền kinh tế 71

Bảng 2 7: ICOR của các nền kinh tế thời kỳ tăng trưởng nhanh 71

Bảng 2 8: Nợ công của Việt Nam năm 2011 77

Bảng 2 9: Chất lượng quản lý đầu tư công 83

Bảng 2 10: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội 90

Bảng 2 11: Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng ở các xã thuộc Chương trình 135 ở các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng 96

Bảng 2 12: Số lượng các hội/ hiệp hội ở Việt Nam 100

Bảng 2 13: Tổng hợp tình hình giám sát, đánh giá đầu tư 114

Bảng 2 14: Số dự án vi phạm 116

Bảng 2 15: Tổng hợp tình hình sai phạm qua báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư 117

Bảng 2 16: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội 118

Bảng 2 17: Xếp hạng của tổ chức minh bạch Chỉ số cảm nhận minh bạch của Việt Nam (2001-2010) 121

Bảng 2 18: Khảo sát lý do cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ quan nhà nước 144

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1 : Nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam 2002 - 2011 78

Biểu đồ 2 2: Tỷ lệ các đơn vị gây ra thất thoát lãng phí đầu tư XDCB nguồn NSNN 84

Biểu đồ 2 3: Sự tham gia người dân vào quá trình đưa ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng 95

Biểu đồ 2 4: Số dự án được giám sát, đánh giá 115

Biểu đồ 2 5: Tỷ lệ dự án được giám sát, đánh giá 115

Biểu đồ 2 6: Số dự án vi phạm 117

Biểu đồ 2 7: Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế hoạch của xã (trong số những người quan tâm) 122

Biểu đồ 2 8: Lòng tin người dân về nỗ lực chống tham nhũng Chính phủ 124 Biểu đồ 2 9: Mức độ sẵn lòng tố cáo tham nhũng người dân 124

Biểu đồ 2 10: Cán bộ công chức làm gì khi lương không đủ sống 144

DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1: Nhận dạng lãng phí thất thoát đầu tư XDCB nguồn NSNN 72

Hình 2.2 Các nội dung thực hiện đánh giá đầu tư công 112

Hình 2.3 Hệ thống các tổ chức đánh giá đầu tư công 112

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Kinh nghiệm các nước cho thấy quá trình hiện đại hóa nhanh nhất thường đi kèm tình trạng tham nhũng tăng cao nhất Điều này xảy ra chủ yếu là do chế độ điều hành và giám sát không theo kịp sự tăng trưởng về tài sản và vốn khi diễn ra quá trình hiện đại hoá nhanh chóng Hay nói cách khác thể chế hiện tại của Việt Nam không khắc phục những mâu thuẫn giữa người chủ và người đại diện, nhiều khoảng trống cần phải lấp đầy để cải thiện nguồn lực tài chính công

Thực tiễn cho thấy nguồn lực tài chính công Việt Nam bị sử dụng lãng phí, kém hiệu quả Quản trị công Việt Nam đã bộ lộ nhiều yếu kém, trong đó có vai trò, trách nhiệm của hệ thống kiểm tra, giám sát Đây là đề tài nóng ở nghị trường Quốc hội, luôn thu hút sự quan tâm chú ý của người dân và xã hội Điều này cho thấy áp lực xã hội đối với trách nhiệm các cơ quan kiểm tra, giám sát nói chung và cơ quan dân cử nói riêng phải làm tốt hơn trách nhiệm của mình Nhà nước sớm hoàn thiện

cơ chế kiểm tra, giám sát để bảo đảm nguồn lực tài chính công được sử dụng có hiệu quả theo tinh thần Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011 - 2020 - Văn Kiện Đại hội XI của Đảng: “Tăng cường công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế

để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nước Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí Tăng cường công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nước Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí”

Xuất phát từ thực tiễn đó, đề tài “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn

đầu tư XCDB thuộc nguồn vốn Ng n sách Nh nư c ở Việt Nam” được xác lập

như một yêu cầu cần thiết đặt ra trong tình hình hiện nay.

2 Mục đích nghiên cứu

Mục đích chung cốt lõi của luận án là phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản nguồn NSNN ở Việt Nam, những nhân tố nào tác động đến hiệu quả hoạt động hệ thống kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN ở Việt Nam

- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư công, cơ chế kiểm tra,

giám sát đầu tư công ở Việt Nam

- Khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn NSNN, phân tích hạn chế yếu kém trong các tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát; xác định rõ những tồn tại, hạn chế trong hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN

- Qua nghiên cứu bài học kinh nghiệm mô hình kiểm tra, giám sát các nước

đề xuất các giải pháp thích hợp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế nhà nước quản lý đầu

tư công ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là lý luận và thực tiễn cơ chế kiểm tra, giám sát chi đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của đề tài là thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây, đề tài không đi sâu phân tích về nội dung kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn NSNN

4 Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan

Có thể đề cập đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về vấn đề đầu tư cơ bản và cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước như sau:

- Công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang

Thái vào năm 2011 với tên đề tài “Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu” Nhóm

tác giả đã phân tích những ưu, khuyết điểm trong chính sách và thực tiễn quản lý đầu tư công trong thời gian qua ở Việt Nam, qua đó đề xuất ý tưởng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam

- Công trình nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí

thất thoát trong đầu tư xây dựng” của tác giả Phạm Sỹ Liêm vào năm 2007 đã đề

xuất các chế tài xử lý những đối tượng không thực hiện đúng quy định pháp luật gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng, đề xuất bổ sung hoàn chỉnh cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư xây dựng

- Có thể đề cập đến “Báo cáo rà soát nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh

tế Việt Nam hiện nay” của Bộ kế hoạch và Đầu tư vào năm 2011, báo cáo chỉ ra hệ

thống rào cản đối với hiệu quả đầu tư của kinh tế Việt Nam Qua đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công Việt Nam

- Công trình nghiên cứu “Lập ngân sách theo kết quả đầu ra và sự vận dụng vào trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam” của tác giả Sử Đình Thành vào năm

2004, đề tài đã hệ thống hoá và phát triển lý luận về quản lý chi tiêu công trong nền kinh tế thị trường, phân tích và đánh giá thực trạng lập và quản lư chi tiêu công Việt Nam Đề xuất các giải pháp xây dựng khuôn khổ lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lư chi tiêu công ở Việt Nam

- Năm 2012, tác giả Sử Đình Thành tiếp tục nghiên cứu vấn đề này với đề tài

“Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công ở Việt Nam”

Mục đích cơ bản của đề tài là hướng tới hoàn thiện thiết lập hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả Hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả là phương thức quản trị công hiện đại, cung cấp công cụ đo lường kết quả chi tiêu công và gắn chi tiêu công với mục tiêu ưu tiên Nghiên cứu hướng tới mục tiêu tìm kiếm cách thức phát triển hệ thống M&E phù hợp với bối cảnh hội nhập của Việt Nam, nhằm tăng cường cải cách khu vực công hướng tới phát triển bền vững

- Công trình nghiên cứu “Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ vốn ngân sách: Phân tích từ góc độ của Kiểm toán nhà nước” của tác giả Hồ Minh

Thế vào năm 2010 Đề tài đã nhận diện một số vấn đề thường gặp gây thất thoát

lãng phí trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua thực tiễn hoạt động KTNN

Từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong đầu

tư công ở Việt Nam

Ngoài ra còn các công trình nghiên cứu của các cơ quan nhà nước, bộ ngành

ở Việt Nam như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Tổng hội xây dựng Việt Nam, một số tổ chức quốc tế đã công bố các báo cáo, báo cáo thường niên, nghiên cứu, đánh giá, ấn phẩm trong đó có đề cập đến chi tiêu công của Việt Nam Cụ thể như: WB công bố các báo cáo và các ấn phẩm về KTXH Việt Nam (Báo cáo phát triển Việt Nam, Việt Nam quản lư chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo…) Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên do cá nhân các nhà khoa học hoặc do các cơ quan công bố, với mức độ khác nhau đều có chung nhận định về hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam còn thấp, các nghiên cứu chỉ ra nguyên nhân thất thoát, lãng phí, tham nhũng, tiêu cực… Tuy nhiên đến nay vẫn chưa có

một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu một cách có hệ thống về hệ thống cơ chế

kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN…

5 Phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp nghiên cứu lý luận

Phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, khái quát hoá, các nội dung chủ yếu trong các tài liệu từ các công trình nghiên cứu liên quan đã công bố, báo cáo tổng kết của các cơ quan, báo chí, tập chí và kinh nghiệm của các nước trong kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN để xây dựng cơ sở lý luận về đầu tư công, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư công ở Việt Nam

5.2 Phương pháp nghiên cứu thực tiễn

5.2.1 Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi

Đây là phương pháp nghiên cứu chính của đề tài Tác giả xây dựng bảng hỏi nhằm khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN

trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây Từ đó, tác giả phân tích tổng hợp các kết quả khảo sát thực tế, kết hợp với nghiên cứu lý thuyết để đánh giá thực trạng cơ chế chính sách kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB từ nguồn NSNN

5.2.2 Phương pháp phỏng vấn

Tiến hành phỏng vấn các bên có liên quan như chủ đầu tư, ban quản lý dự

án, nhà thầu, đơn vị tư vấn thiết kế, cơ quan quản lý nhà nước, người dân để làm rõ hơn thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN và những tồn tại, nguyên nhân

5.2.3 Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia

Tiến hành lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học trong lĩnh vực liên quan thông qua các tài liệu hội thảo, toạ đàm, bài báo… để làm rõ hơn cho lý luận cũng như thực trạng được nghiên cứu trong đề tài

- Luận án làm rõ những nguyên nhân hạn chế cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu

7 Tên và kết cấu luận án

Luận án được chia làm ba chương, bao gồm:

Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư XDCB, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn NSNN

Chương 2 : Thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Các khái niệm liên quan đầu tư ngân sách Nhà nước, đầu tư công

- Thể chế, cơ chế

+ Thể chế là những quy định, quy tắc, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc các

cá nhân và các tổ chức phải tuân thủ nhằm hướng vào lợi ích của cộng đồng

+ Thể chế là những ràng buộc mà con người tạo ra để định hướng cho những

tương tác giữa người với người Nếu chúng phát triển tốt thì sẽ khích lệ con người hành động theo hướng tạo ra những kết quả tốt đẹp hoặc ngược lại [16]. Thể chế thể hiện bản chất, chức năng và vai trò của Nhà nước đương quyền và nó xác định việc hình thành cơ chế tương ứng

+ Thể chế là các quy định theo đó các cá nhân, công ty và nhà nước tác động

lẫn nhau [16] Thể chế có thể chính thức (luật và quy định) hay không chính thức (nguyên tắc ứng xử) Các thể chế tạo thói quen và niềm tin nhằm củng cố, duy trì và tái tạo lại các nguyên tắc hiện hữu

+ Cơ chế là cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở cho sự vận

động của một sự vật hay hiện tượng [12]

+ Cơ chế là hệ thống các mối quan hệ hữu cơ, liên quan đến cách thức tổ

chức, hoạt động, cách thức tồn tại và phát triển của sự vật, hiện tượng Nói cách khác cơ chế là cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau,

là cách thức theo đó một quá trình được thực hiện

Thuật ngữ cơ chế có nguồn gốc từ khoa học tự nhiên Tuy nhiên từ những năm

1970, thuật ngữ cơ chế được dùng khá phổ biến trong lĩnh vực kinh tế - xã hội Thuật ngữ cơ chế trong kinh tế - xã hội bao gồm chính sách và phương pháp quản

lý Đây là những phạm trù vừa mang tính khách quan, vừa mang tính chủ quan Cơ

chế còn được hiểu là phương thức liên hệ giữa các bộ phận, các yếu tố cấu thành hệ thống và nguyên tắc vận hành của hệ thống đó trong quá trình đi tới một mục tiêu nhất định

- Cơ chế quản lý là phương thức mà qua đó nhà nước sử dụng các công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định[7]

- Cơ chế quản lý kinh tế là việc sử dụng các hình thức, biện pháp hay các

công cụ nhằm kích hoạt, điều chỉnh hoặc hạn chế một số hoạt động nào đó, hướng tới việc nâng cao hiệu quả trong các hoạt động kinh tế Trong đó bao gồm các công

cụ quản lý vĩ mô và quản lý vi mô

- Chính sách, chính sách công

Chính sách là chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ

trong các lĩnh vực chính trị - xã hội [3]

Theo tác giả James Anderson, chính sách là một quá trình hành động có mục

đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề [75].

Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra Chính

sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế Chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định, nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó

Theo tác giả William Jenkin, chính sách công là một tập hợp các quyết định có

liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó [75]

Còn tác giả William N Dunn, định nghĩa chính sách công là một kết hợp phức

tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan Nhà nước hay các quan chức Nhà nước đề ra [75]

Tác giả B Guy Peter cho rằng, chính sách công là toàn bộ các hoạt động của

Nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân [75]

Xét trên góc độ rủi ro: đầu tư được quan niệm là một hoạt động mạo hiểm, đó

là sự đánh đổi mọi nguồn lực có thực hôm nay để hy vọng đạt được một lợi ích lớn hơn trong tương lai Gọi là mạo hiểm vì niềm hy vọng này có thể thành hiện thực hoặc không thành hiện thực

Theo nghĩa rộng, đầu tư được hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu hút về cho người đầu tư kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực bỏ ra, nguồn lực đó có thể là tiền, các tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ

Từ những khái niệm khác nhau có thể hiểu một cách chung nhất: Đầu tư l

quá trình bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích thu hiệu quả l n hơn trong tương lai, vốn bỏ v o đầu tư gọi l vốn đầu tư

- Đầu tư công (theo dự thảo Luật đầu tư công) là việc sử dụng vốn Nhà nước

để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp [57]

“Vốn nhà nước” trong đầu tư công bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước chi đầu

tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; Vốn huy động của Nhà nước từ Trái phiếu Chính phủ; Trái phiếu chính quyền địa phương; Công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước

Theo khái niệm trên thì đầu tư công được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh, lĩnh vực đầu tư công bao gồm:

+ Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện

xã hội hoá thuộc lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục đào tạo và các lĩnh vực khác

+ Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp

+ Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định pháp luật

+ Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ [57]

Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất

và cung ứng hàng hoá công cộng và chi tiêu chính phủ là các khoản chi của chính phủ để cung ứng hàng hoá công cộng như xây dựng đường sá, trường học, dịch vụ phòng và chữa bệnh, bảo đảm an ninh quốc phòng Hàng hoá công cộng phải thoả mãn hai đặc tính: không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ Trên thực tế, chính phủ của nhiều nước, trong đó có Việt Nam đảm nhận chức năng rộng hơn Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng mà còn sản xuất và cung ứng nhiều hàng hoá khác mà không có hai thuộc tính nêu trên Chẳng hạn như đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước sản xuất kinh doanh sắt thép, hoá chất, rượu bia, dịch vụ ngân hàng, du lịch Ở một số nước hàng hoá có rất nhiều loại, hàng hoá vốn được coi là công cộng hiện nay chính phủ thuê khoán cho các công ty tư nhân thực hiện, như xây dựng đường sá, vận tải công cộng, dạy học thậm chí cả bảo đảm an ninh trật tự công cộng Trong những trường hợp này, đầu tư mà các công ty

tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng thuê cho nhà nước Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hoá công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay phi lợi

nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư: Đầu tư công là đầu

tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát

triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý [2]

Đầu tư công ở đây được hiểu là phần đầu tư nhằm cung cấp những dịch vụ, hàng hoá công (đường sá giao thông công cộng, dịch vụ hành chính, giáo dục phổ thông…), mà không bao hàm vốn nhà nước trong khối doanh nghiệp nhà nước Dưới góc độ kinh tế, đầu tư công là việc đầu tư để tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng cũng như đáp ứng chi tiêu Chính phủ Theo quan niệm này, hàng hoá công cộng phải do Chính phủ cung cấp và cung cấp hàng hoá công không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng trong điều kiện xã hội hoá như hiện nay nhiều doanh nghiệp tư nhân cũng tham gia vào cung cấp hàng hoá công cộng như đường sá, vận tải công cộng, giáo dục thông qua hình thức hợp tác công tư (PPP) được áp dụng khá phổ biến Quan niệm khác cho rằng, đầu tư công là đầu tư do khu vực công thực hiện đầu tư vào chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế Theo quan niệm này, nếu các dự án được thực hiện bằng vốn ngân sách thì có thể được coi là đầu tư công, nhưng nếu thực hiện dự án bằng vốn xã hội hoá do tư nhân bỏ vốn, việc xác định đây là khoản đầu tư công trở nên khó khăn

Từ phân tích trên cho thấy có hai quan điểm tiếp cận về đầu tư công như sau: Thứ nhất cách tiếp cận dựa vào tiêu chí sở hữu nhà nước, tuy nhiên cách tiếp cận này không giải thích được vấn đề xã hội hoá trong đầu tư công, mô hình hợp tác

công tư đang diễn ra ở Việt Nam và các nước trên thế giới

Thứ hai cách tiếp cận dựa trên tính “vô vị lợi” của hàng hoá công (không vì mục tiêu lợi nhuận), tuy nhiên với các tiếp cận này thì không thể thu hút được các nguồn lực xã hội tham gia đầu tư công, vì mục đích của đầu tư tư nhân là lợi nhuận,

do đó nếu đầu tư công phi lợi nhuận không thể thu hút nguồn lực xã hội tham gia

Do dó đầu tư công l hoạt động đầu tư tạo ra h ng hoá dịch vụ công cộng

có thể từ nhiều nguồn vốn khác nhau: nguồn NSNN hoặc các nguồn vốn xã hội hoá nhằm cải thiện môi trường đầu tư, tạo điều kiện kích thích đầu tư tư nh n v đầu tư nư c ngo i phát triển Vai trò quản lý nhà nước trong đầu tư công là rất

quan trọng, nhà nước có thể biến dự án đầu tư công “vô vị lợi” thành dự án có lợi

nhuận thông qua các công cụ: tài chính, thuế, chính sách đầu tư… để thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng theo định hướng nhà nước Các nghiên cứu gần đây cho thấy đầu tư công ảnh hưởng tới đầu tư của khu vực tư nhân theo nhiều kênh khác nhau (Barth and Cordes, 1980; Blejer and Khan, 1984; Aschauer, 1989; và Ramirez, 1994) Đầu tư công thúc đẩy đầu tư tư nhân nếu nó có tính bổ trợ cho đầu tư tư nhân Điều này chỉ xảy ra nếu đầu tư công tạo ra được các hiệu ứng lan toả (spillover effect) đối với nền kinh tế Doanh nghiệp tư nhân sẽ thu được lợi nhuận cao hơn khi có đầu tư công, do vậy sẽ thúc đẩy đầu tư tư nhân Tuy nhiên, đầu tư công có thể dẫn đến hiện tượng chèn ép/lấn át (crowd out) đầu tư tư nhân nếu như nó cạnh tranh nguồn lực với đầu tư tư nhân Khả năng chèn ép đầu tư

tư nhân sẽ lớn nếu như đầu tư công được thực hiện bởi các doanh nghiệp nhà nước hoặc thông qua hình thức doanh nghiệp nhà nước sẽ cạnh tranh với khu vực tư nhân, làm giảm động cơ tham gia đầu tư của khu vực tư nhân

Như vậy, về cơ bản các quốc gia đều hướng đến quản lý đầu tư công để hỗ trợ tăng năng suất cho khu vực tư nhân và toàn bộ nền kinh tế

Ph n biệt khái niệm chi đầu tư phát triển v chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN

NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất tham gia huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt động thu chi của ngân sách Căn cứ vào tính chất kinh tế thì chi tiêu công được chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển Trong chi đầu tư phát triển có: Chi XDCB từ nguồn ngân sách tập trung (xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn); Chi đầu

tư hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước có sự tham gia quản lý, điều tiết của nhà nước; Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ tài chính của nhà nước; Chi dự trữ nhà nước

Như vậy, chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một nội dung trong chi đầu tư phát triển từ nguồn NSNN

Chi đầu tư XDCB của NSNN là các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn Chi đầu

tư XDCB có thể được thực hiện theo hình thức đầu tư xây dựng mới hoặc theo hình

thức đầu tư xây dựng mở rộng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hoá các tài sản cố định và năng lực sản xuất phục vụ hiện có Theo cơ cấu công nghệ của vốn đầu tư thì chi đầu tư XDCB bao gồm chi xây lắp, chi thiết bị và chi khác Thực chất chi đầu tư XDCB của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện

và hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân.[5]

Căn cứ vào phạm vi, tính chất và hình thức cụ thể, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được hình thành từ các nguồn sau:

- Nguồn thu trong nước: thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ bán, cho thuê tài sản, tài nguyên của đất nước

- Nguồn vốn nước ngoài: vốn vay, vốn ODA, nguồn viện trợ phi Chính phủ Theo phân cấp quản lý ngân sách chia vốn đầu tư XDCB từ NSNN thành:

- Vốn đầu tư XDCB của ngân sách trung ương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách Trung ương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ lợi ích quốc gia Nguồn vốn này được giao cho các Bộ Ngành quản lý, sử dụng

- Vốn đầu tư XDCB của ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách địa phương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích của địa phương đó Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương quản lý thực hiện

Theo mức độ kế hoạch hoá, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được phân thành:

- Vốn đầu tư XDCB tập trung: nguồn vốn này được hình thành theo kế hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Chính phủ quyết định giao cho từng bộ, ngành, địa phương

- Vốn đầu tư XDCB từ nguồn thu để lại theo Nghị quyết của Quốc hội: thu từ thuế nông nghiệp, thu bán, cho thuê nhà của Nhà nước, thu cấp đất, chuyển quyền

sử dụng đất

- Vốn đầu tư XDCB theo chương trình, dự án quốc gia

- Vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN nhưng được để lại tại đơn vị để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất như dầu khí, truyền hình, học phí

Nguồn vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phần lớn được sử dụng để đầu tư cho các dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp; có vốn đầu lớn; có tác dụng chung cho nền kinh tế - xã hội, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư

1.1.2 Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Đặc điểm công trình x y dựng

Có thể đề cập đến các đặc điểm của công trình xây dựng như sau:

- Tính tổng hợp: dùng nhiều chủng loại vật tư, vật liệu; do nhiều người và nhiều đơn

vị hợp sức làm nên; do nhiều bộ phận có công năng khác nhau kết hợp lại mà thành

- Tính cố định: gắn liền với đất đai, quy mô lớn, tốn kém

- Tính đơn lẻ: khác nhau về địa điểm và điều kiện địa chất công trình, thời gian xây dựng, về nguồn cung ứng vật liệu và nhiều thứ khác

- Công việc xây dựng có chu kỳ sản xuất dài, quá trình xây dựng cần liên tục và phối hợp với nhiều công đoạn; tính lưu động của người và máy xây dựng; chịu ảnh hưởng thời tiết; chịu sự khống chế của thời gian xây dựng, của các nguồn lực huy động và của các yêu cầu về chất lượng

1.1.2.2 Đặc điểm chi đầu tư phát triển của Ng n sách nh nư c

Thứ nhất, chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định

Chi đầu tư phát triển từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Trước hết chi đầu tư phát triển của NSNN nhằm để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ và vật tư hàng hoá

dự trữ cần thiết của nền kinh tế; đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh

tế - xã hội của mỗi quốc gia Đồng thời, chi đầu tư phát triển của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút nguồn vốn trong nước và ngoài nước đầu tư phát triển các hoạt động kinh tế xã hội theo định hướng Nhà nước trong từng thời kỳ Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát

triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN Đối với Việt Nam mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu

tư phát triển, chi đầu tư phát triển là một khoản đầu tư lớn của NSNN, có xu hướng ngày càng tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng chi NSNN

Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tư phát triển của NSNN lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế xã hội Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư phát triển của NSNN cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế - xã hội thường có sự thay đổi lớn giữa các thời kỳ

Thứ hai, xét theo mục đích kinh tế - xã hội thì chi đầu tư phát triển của NSNN mang tính chất chi cho tích luỹ

Chi đầu tư phát triển là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền kinh tế quốc dân Mặt khác,

cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua các khoản chi đầu tư phát triển của NSNN chính là nền tảng vật chất bảo đảm cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển kinh tế xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội Với ý nghĩa đó, chi đầu tư phát triển của NSNN là chi cho tích luỹ

Thứ ba, phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển của NSNN luôn gắn liền với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ

Chi NSNN cho đầu tư phát triển là nhằm để thực hiện các mục tiêu cụ thể của

kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là cơ sở, nền tảng trong việc xây dựng kế hoạch chi đầu tư phát triển từ NSNN Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ

có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu tiên chi NSNN cho chi đầu tư phát triển Chi đầu tư phát triển của NSNN gắn liền với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội nhằm để bảo đảm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh

tế xã hội và hiệu quả chi đầu tư phát triển

1.1.2.3 Đặc điểm chi đầu tư X y dựng cơ bản từ ng n sách Nh nư c

Ngoài những đặc điểm của đầu tư XDCB nói chung thì đầu tư XDCB từ NSNN còn có những đặc điểm riêng như sau:

+ Quy mô vốn đầu tư lớn, có phạm vi ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển kinh tế - xã hội; tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội của các vùng, các địa phương hoặc ngành của nền kinh tế

+ Về khả năng thu hồi vốn: mặc dù tất cả các công trình XDCB từ NSNN đều

là những công trình có ý nghĩa quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế Xong khả năng thu hồi vốn lại rất thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp Do vậy, các dự án này thường không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác Nói cách khác, đầu tư XDCB từ NSNN là hoạt động đầu tư chỉ hướng vào lĩnh vực mà các thành phần kinh tế không được phép đầu tư (an ninh - quốc phòng) hoặc không muốn đầu tư vì không thu được lợi ích trực tiếp, không có khả năng đầu tư do phải

sử dụng một lượng vốn đầu tư rất lớn

- Nguồn vốn để thực hiện đầu tư là do NSNN cấp phát trực tiếp Đây là một đặc trưng cơ bản để phân biệt với các hình thức đầu tư khác Tuy nhiên, trên thực tế các nguồn vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường có mối quan hệ mật thiết và đan xen nhau

- Việc quản lý vốn đầu tư khó khăn, dễ bị thất thoát, lãng phí Đây là một đặc điểm quan trọng trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN so với các nguồn khác Từ đó đòi hỏi việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phải được thường xuyên chú trọng, quản lý vốn phải theo đúng quy định của luật pháp

- Hoạt động đầu tư XDCB từ nguồn NSNN: Là hoạt động đầu tư chỉ sử dụng vốn NSNN, hoặc chủ yếu bằng nguồn vốn NSNN Nội dung phạm vi sử dụng nguồn vốn này là:

Thứ nhất, xét trên phương diện tổng thể nền kinh tế nguồn vốn đầu tư XDCB

từ NSNN được hình thành trên 2 kênh: từ khoản tích luỹ NSNN và khoản đi vay

Thứ hai, xét trên phương diện phân cấp quản lý NSNN Vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm vốn đầu tư do trung ương quản lý và vốn đầu tư XDCB do địa phương quản lý

Vốn đầu tư XDCB do trung ương quản lý là số vốn đầu tư từ ngân sách trung ương được cân đối cho các chương trình, dự án đầu tư của các Bộ ngành Trung ương theo kế hoạch đầu tư XDCB hàng năm, nằm trong kế hoạch và kế hoạch được Quốc hội thông qua

Vốn đầu tư XDCB do địa phương quản lý bao gồm vốn đầu tư được cân đối từ tổng chi ngân sách địa phương dành cho đầu tư phát triển; vốn được hỗ trợ, bổ sung

từ nguồn vốn đầu tư XDCB tập trung của ngân sách Trung ương và vốn đầu tư XDCB từ nguồn để lại theo Nghị quyết của Quốc hội

Thứ ba, về phạm vi sử dụng, dù được hình thành từ nguồn nào hoặc do cấp nào quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN chỉ đầu tư vào các dự án của Nhà nước không có khả năng hoặc ít có khả năng trực tiếp thu hồi nhưng lại tạo ra hiệu quả kinh tế xã hội chung trong phạm vi ngành, lãnh thổ và cả nền kinh tế

Đặc điểm về hình thành, phân cấp quản lý và phạm vi - đối tượng sử dụng vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN nêu trên là những đặc trưng khác biệt so với các nguồn vốn đầu tư khác Đặc điểm này sẽ chi phối toàn bộ hệ thống cơ chế chính sách theo hướng mở rộng phân cấp gắn liền với trách nhiệm và tăng cường kiểm tra,

giám sát

1.1.3 Các nguyên tắc chủ yếu của công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư

xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước

Những đặc điểm của đầu tư XDCB nêu trên cho thấy tính đa dạng và phức tạp của đầu tư XDCB Những đặc điểm này có tác động chi phối đến sự vận động của vốn đầu tư XDCB và đòi hỏi cần phải có cách thức tổ chức quản lý và cấp phát vốn phù hợp nhằm bảo đảm hiệu quả vốn đầu tư Chính vì vậy, quản lý đầu tư XDCB của NSNN phải có những nguyên tắc, biện pháp và trình tự quản lư và cấp phát vốn riêng dựa trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc quản lý chi NSNN nói chung và được vận dụng phù hợp với đặc điểm của đầu tư XDCB

- Đúng đối tượng

Cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN được thực hiện theo phương thức cấp phát không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tư các dự án cần thiết phải đầu tư thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh Từ đó tạo ra cơ sở vật chất kỹ thật cần thiết cho sự phát triển toàn diện và cân đối của nền kinh tế quốc dân

Song với sự giới hạn về nguồn vốn của NSNN và để đảm bảo hiệu quả đầu tư, đòi hỏi cấp phát vốn phải bảo đảm đúng đối tượng là các công trình, dự án đầu tư thuộc đối tượng sử dụng vốn NSNN theo quy định của luật NSNN và quy chế quản

tự đầu tư và xây dựng gồm ba giai đoạn là chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng Các công việc trong giai đoạn thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng có thể thực hiện tuần tự hoặc gối đầu, xen kẽ tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng dự án đầu tư Chuẩn bị đầu tư thực chất là thực hiện chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền Thực hiện tốt giai đoạn chuẩn bị đầu tư để có được những thông tin toàn diện, đầy đủ và chính xác liên quan đến việc đầu tư xây dựng từng công trình, từ đó bảo đảm có được quyết định đầu tư đúng đắn Việc bỏ qua giai đoạn chuẩn bị đầu tư hoặc thực hiện không đầy đủ, không tuân thủ đúng trật tự các bước công việc đã quy định dẫn đến việc đưa ra quyết định đầu tư không đúng gây lãng phí và sử dụng đồng vốn đầu tư kém hiệu quả

Thực hiện đầu tư thực chất là triển khai thực hiện quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền Có được quyết định đầu tư đúng đắn, muốn tránh được các hiện tượng phải phá đi làm lại, bảo đảm chất lượng công trình theo yêu cầu của thiết kế để đưa

vào sản xuất, sử dụng Đòi hỏi trong giai đoạn thực hiện đầu tư phải tuân thủ đầy

đủ, đúng trật tự các bước công việc đầu tư và xây dựng đã quy định

Trong giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng, việc tuân thủ đầy đủ, kịp thời, đúng trật tự các bước công việc nhằm đảm bảo đầy đủ các điều kiện cần thiết để sớm đưa công trình hoàn thành vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả vốn đầu tư đã bỏ ra

Tài liệu thiết kế, dự toán công trình xây dựng đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ pháp lý quy định về quy mô, kết cấu, định mức tiêu chuẩn kinh tế

kỹ thuật của vật tư, thiết bị cấu thành từng khối lượng, các giải pháp kỹ thuật công nghệ xây dựng công trình, giá trị từng khối lượng của công trình theo định mức nhà nước Vì vậy, để bảo đảm chất lượng công trình xây dựng và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư đòi hỏi phải không ngừng nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế và dự toán các công trình xây dựng

Khi có quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các đơn vị chủ đầu tư phải tuân thủ đúng trình tự các công việc lập, thẩm định, trình phê duyệt tài liệu thiết kế,

dự toán, kết quả đấu thầu, hợp đồng đến cơ quan cấp phát vốn

- Đúng mục đích, đúng kế hoạch

Nguồn vốn NSNN đầu tư cho các công trình, dự án được xác định trong kế hoạch NSNN hàng năm dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, kế hoạch XDCB của từng bộ, ngành, địa phương, từng đơn vị

cơ sở và khả năng nguồn vốn của NSNN Vì vậy, cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và bảo đảm tính kế hoạch, cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành, từng lĩnh vực và từng địa phương

Vốn đầu tư XDCB chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư XDCB theo kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không được sử dụng cho các mục đích khác Cấp phát vốn đầu tư XDCB phải tuân thủ theo đúng kế hoạch vốn đã được duyệt cho từng công trình, tổng số vốn cấp phát trong năm kế hoạch cho từng dự án đầu tư không được vượt kế hoạch vốn năm của dự án được duyệt; không được điều

chuyển vốn từ công trình này sang công trình khác nếu không có quyết định của cấp

có thẩm quyền, đặc biệt là việc điều chuyển vốn từ công trình trung ương sang công trình địa phương Các khối lượng XDCB hoàn thành phải có trong kế hoạch XDCB năm mới được cấp phát vốn thanh toán Khối lượng XDCB vượt tiến độ thuộc các công trình có yêu cầu đẩy nhanh tiến độ đầu tư và xây dựng và cấp có thẩm quyền cân đối được nguồn vốn thì mới được cấp phát thanh toán

Đảm bảo tuân thủ tốt nguyên tắc cấp phát vốn đầu tư XDCB đúng mục đích và đúng kế hoạch, đòi hỏi phải không ngừng hoàn thiện phương pháp cấp phát vốn thanh toán

- Theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch và chỉ trong phạm vi giá dự toán, trúng thầu được duyệt

Sản phẩm XDCB có vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng dài, kết cấu kỹ thuật phức tạp; vì vậy việc cấp vốn theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch nhằm đảm bảo vốn cho quá trình đầu tư XDCB được tiến hành liên tục đúng kế hoạch, tiến độ, kiểm tra chặt chẽ được chất lượng từng khối lượng XDCB để bảo đảm chất lượng từng công trình hoàn thành, đảm bảo vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích và có vật tư đảm bảo, tránh ứ đọng vốn trong quá trình đầu tư gây thất thoát và lãng phí vốn đầu tư

Sản phẩm XDCB có tính đơn chiếc, mỗi công trình có một thiết kế và dự toán riêng, dự toán công trình phản ánh những chi tiết cần thiết và là giới hạn mức vốn tối đa được phép đầu tư xây dựng, được xác định dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn định mức kinh tế kỹ thuật, đơn giá xây dựng cơ bản và chính sách chế độ của Nhà nước quy định Hơn nữa, một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý chi NSNN là quản lý theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt Vì vậy, cấp phát vốn đầu tư XDCB phải dựa vào dự toán đã được duyệt và chỉ trong phạm vi dự toán đã được duyệt

Khối lượng XDCB hoàn thành được cấp vốn thanh toán phải là khối lượng thực tế đã thực hiện, chất lượng đúng thiết kế, thực hiện đúng trình tự XDCB, có

trong kế hoạch XDCB năm và đã được nghiệm thu bàn giao theo đúng chế độ quy định của Nhà nước

Mức vốn cấp phát thanh toán cho từng công trình, hạng mục công trình, từng khối lượng XDCB hoàn thành nghiệm thu phải được xác định căn cứ vào dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và chỉ được cấp phát thanh toán trong phạm vi giá dự toán đã duyệt Trong trường hợp tổ chức đấu thầu, thì mức vốn cấp phát thanh toán là giá trúng thầu hoặc giá được tính theo đơn giá trúng thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nhưng về nguyên tắc giá trúng thầu hoặc giá tính theo đơn giá trúng thầu không được vượt dự toán đã được duyệt Các trường hợp vượt dự toán đòi hỏi chủ đầu tư phải lập dự toán bổ sung, giải trình và chỉ được cấp vốn thanh toán khi có quyết định của cấp có thẩm quyền

- Giám đốc bằng tiền

Kiểm tra bằng đồng tiền đối với việc sử dụng tiền vốn đúng mục đích, đúng kế hoạch, có hiệu quả là sự thể hiện chức năng của tài chính Thực hiện công tác giám đốc trong quá trình cấp phát vốn đầu tư có tác dụng đảm bảo sử dụng tiền vốn tiết kiệm, đúng mục đích, đúng kế hoạch và thúc đẩy các đơn vị thực hiện tốt trình tự đầu tư và xây dựng, kế hoạch, tiến độ thi công, đảm bảo chất lượng công trình và hoàn thành công trình đúng thời hạn để đưa vào sản xuất sử dụng

Giám đốc bằng đồng tiền được thực hiện đối với mọi dự án đầu tư, trong tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng; bao gồm giám đốc trước, trong và sau khi cấp phát vốn

Các nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN là một thể thống nhất, nó chi phối toàn bộ công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB Chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và là điều kiện tiền đề để thực hiện lẫn nhau

1.1.4 Hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ và chỉ tiêu đánh giá

1.1.4.1 Hiệu quả vốn đầu tư x y dựng cơ bản

Khái niệm hiệu quả trong đầu tư công đôi khi bị đánh đồng với kết quả do đó không đánh giá được hiệu quả đầu tư công Nếu kết quả đầu tư công là một phép trừ

từ khoản thu chi hay dòng tiền thu chi để ra một kết quả thì hiệu quả đầu tư công được đo lường bằng các tỷ số giữa kết quả và chi phí Nếu kết quả đầu tư công là con số đo lường về lượng thì chỉ số hiệu quả đầu tư công là chỉ số đo lường về chất

do đó có sự phức tạp trong phân tích, đánh giá Do đó, việc chưa xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu công là rất quan trọng và cần thiết

Đầu tư công có vai trò quan trọng đối với nền kinh tế, đây cũng là bộ phận quyết định hiệu quả đầu tư chung của cả nền kinh tế.Tác động của đầu tư công là tích cực đối với tăng trưởng kinh tế, cũng như đối với thúc đẩy đầu tư tư nhân và thu hút đầu tư FDI

Nói tới đầu tư là nói tới hiệu quả đầu tư, vì hiệu quả đầu tư là mục đích cuối cùng của đầu tư, hiệu quả đầu tư được thể hiện trong mối quan hệ giữa lợi ích thu được do đầu tư mang lại và chi phí bỏ ra để thực hiện đầu tư Do mục đích đầu tư khác nhau nên tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả đầu tư ở mỗi thời kỳ cũng khác nhau khi đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tư, cần xem xét dưới hai góc độ:

- Góc độ vi mô: hiệu quả hoạt động đầu tư là sự chênh lệch giữa thu nhập mà hoạt động đầu tư đó mang lại và chi phí bỏ ra, đó là lợi nhuận Phạm trù này được xem xét dưới góc độ một doanh nghiệp hay một đơn vị

- Góc độ vĩ mô: hiệu quả hoạt động đầu tư được xem xét dưới góc độ của toàn

bộ nền kinh tế Nó không chỉ bao gồm hiệu quả kinh tế mà bao gồm cả hiệu quả xã hội như mục tiêu an ninh, quốc phòng, vấn đề lao động việc làm, cơ cấu kinh tế, mức độ sử dụng tài nguyên thiên nhiên; những thay đổi về điều kiện sống, môi trường; về hưởng thụ văn hoá, phúc lợi công cộng - chăm sóc y tế và quyền bình đẳng

Đối với vốn NSNN mục đích đầu tư thường không vì lợi ích kinh tế trước mắt

mà vì lợi ích xã hội lâu dài Do đó đối tượng sử dụng NSNN là những dự án mang lại lợi ích cho toàn xã hội, có sự kết hợp hài hoà giữa lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội

Hiệu quả đầu tư công được xét trên hai phương diện: hiệu suất đầu tư công và hiệu quả kích thích tăng trưởng đầu tư xã hội nói chung, đặc biệt là đầu tư tư nhân

nội địa Hiệu quả kích thích phát triển đầu tư tư nhân trong đó có công nghiệp hỗ trợ nội địa lại có thể được đánh giá trên hai khía cạnh Thứ nhất là kích thích gián tiếp thông qua việc cải thiện môi trường kinh doanh (điều kiện giao thông, đào tạo lao động…) và giảm chi phí kinh doanh Thứ hai là kích thích trực tiếp thông qua việc cung cấp việc làm, tạo bước đệm cho doanh nghiệp nội địa đặc biệt là lĩnh vực công nghiệp hỗ trợ phát triển

Dưới góc độ kinh tế, đầu tư công là việc đầu tư để tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng cũng như đáp ứng chi tiêu Chính phủ Theo quan niệm này, hàng hoá công cộng phải do Chính phủ cung cấp và cung cấp hàng hoá công không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng trong điều kiện xã hội hoá như hiện nay đầu tư công còn là vốn mồi thu hút các doanh nghiệp tư nhân cũng tham gia vào cung cấp hàng hoá công cộng như đường sá, vận tải công cộng, giáo dục thông qua hình thức hợp tác công tư (PPP)

Tuy nhiên, thách thức vẫn còn ở chỗ là đo lường hiệu quả cách tiếp cận tham gia của người dân và tác động của nó đến quản trị và ra quyết định chính sách để đánh giá sự hài lòng của người dân Trong khi thực tế công chúng đóng vai trò đa chiều: họ vừa là khách hàng mua dịch vụ công đồng thời vừa là người chủ hoặc đối tác của chính phủ

1.1.4.2 Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả vốn đầu tư X y dựng cơ bản nguồn Ng n sách nh nư c

Hiệu quả của đầu tư XDCB nguồn NSNN là hiệu quả tổng hợp của hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và đảm bảo môi trường trong mối quan hệ chặt chẽ với phát triển bền vững nhằm hướng tới chất lượng phát triển Việc đánh giá hiệu quả đầu tư phải bao gồm cả đánh giá định tính và đánh giá định lượng, cả tầm mức vĩ mô và

vi mô

- Hiệu quả kinh tế

Hiệu quả kinh tế của đầu tư XDCB nguồn NSNN là tổng thể các yếu tố về lợi ích kinh tế đo được bằng việc giá trị hoá các yếu tố kinh tế thu được so với chi phí

bỏ ra để đầu tư Hiệu quả kinh tế đầu tư XDCB nguồn NSNN được phản ánh bởi

các chỉ tiêu đo lường về mặt kinh tế như ICOR, GDP, GNI, …

+ Chỉ tiêu ICOR: dùng để phản ánh mối quan hệ đầu tư và tăng trưởng qua công thức:

 GDP: Mức tăng tổng sản phẩm quốc nội

Hệ số ICOR cho biết trong thời kỳ cụ thể muốn tăng thêm 1 đồng GDP thì cần bao nhiêu đồng vốn đầu tư Hệ số này càng thấp thì hiệu quả vốn đầu tư càng cao Nếu hệ số ICOR không đổi thì tỷ lệ giữa vốn đầu tư I so với GDP sẽ quyết định tốc

độ tăng trưởng kinh tế (tỷ lệ đầu tư càng cao thì tốc độ tăng trưởng càng cao và ngược lại)

Hệ số ICOR đóng vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng các kế hoạch kinh

tế Đây là chỉ tiêu được sử dụng rộng rãi nhất trong việc tính toán nhu cầu vốn đầu

tư theo các mô hình kinh tế

Thông qua việc sử dụng hệ số ICOR chúng ta thấy rõ sự gia tăng vốn đầu tư đặt trong mối quan hệ với sự gia tăng GDP Chỉ tiêu ICOR ở mỗi nước phụ thuộc vào nhiều nhân tố, như: Cơ cấu kinh tế và hiệu quả đầu tư trong các ngành - các vùng lãnh thổ, cũng như phụ thuộc vào hiệu quả của chính sách kinh tế nói chung Thông thường ICOR trong nông nghiệp thấp hơn trong công nghiệp; ICOR trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế phụ thuộc vào việc tận dụng năng lực sản xuất Do đó,

ở các nước phát triển, tỷ lệ đầu tư thấp thường dẫn đến tốc độ tăng trưởng thấp

- Hiệu quả xã hội

Hiệu quả xã hội là chênh lệch giữa các lợi ích mà xã hội thu nhận được và chi phí nguồn lực mà xã hội phải bỏ ra để đầu tư Hiệu quả xã hội của đầu tư XDCB nguồn NSNN là tổng thể các yếu tố lợi ích về xã hội do thực hiện công việc đầu tư XDCB nguồn NSNN mang lại Hiệu quả xã hội phải đặt trong mối liên hệ với hiệu

quả kinh tế và sự cân đối hài hoà giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội, đảm bảo định hướng phát triển kinh tế xã hội, bản chất, mô hình của nền kinh tế

Những lợi ích mà xã hội thu được chính là sự đáp ứng của dự án đầu tư đối với việc thực hiện các mục tiêu chung phát triển của nền kinh tế Những sự xem xét này mang tính chất định tính, như: Đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phục vụ việc thực hiện các chủ trương chính sách Nhà nước, đảm bảo công bằng xã hội, xoá đói giảm nghèo, góp phần chống ô nhiễm môi trường, cải tạo môi sinh… Hoặc đo lường bằng các tính toán định lượng như: Mức tăng thu ngân sách, mức gia tăng số người có việc làm, mức tăng thu ngoại tệ, mức tăng thu hút vốn đầu tư toàn xã hội so với vốn đầu tư từ NSNN…

- Hiệu quả về mặt môi trường

Hiệu quả về mặt môi trường của đầu tư XDCB nguồn NSNN là song song với việc tăng cường, phát triển đảm bảo hài hoà giữa phát triển KTXH và đảm bảo môi trường Nghĩa là môi trường sinh thái phải được duy trì trong tầm mức, tiêu chuẩn quy định, không ảnh hưởng lớn đến môi trường

Hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn NSNN được xem xét theo ba góc độ:

Một là, các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN (hay bất cứ nguồn vốn nào khác) phải đảm bảo giảm thiểu ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường

Hai là, Nhà nước phải ưu tiên vốn để đầu tư công trình, dự án về môi trường, bởi đây là lĩnh vực công ích, ít lợi nhuận, các nhà đầu tư khác không muốn đầu tư

Ba là, đầu tư từ nguồn vốn NSNN ngoài việc phải đảm bảo có hiệu quả về mặt môi trường còn có vai trò hỗ trợ, dẫn dắt, thúc đẩy,… toàn xã hội hướng tới môi trường xanh hơn, sạch hơn

- Hiệu quả về phát triển bền vững

Hiệu quả về phát triển bền vững là việc đầu tư đem lại sự tăng trưởng, phát triển kinh tế, xã hội cùng với việc đảm bảo môi trường và phát triển phải bền vững Đầu tư từ nguồn vốn NSNN có ý nghĩa hết sức quan trọng quyết định trong phát triển bền vững Nó được thể hiện ở chỗ trước hết đầu tư từ nguồn vốn NSNN phải gương mẫu trong việc phát triển bền vững Sau đó là việc Nhà nước phải ưu

tiên đầu tư từ nguồn vốn NSNN phát triển bền vững Bởi chỉ có Nhà nước mới quan tâm nhiều hơn đến phát triển bền vững, ổn định vĩ mô, khắc phục khuyết tật thị trường,… còn các nhà đầu tư khác quan tâm nhiều hơn đến lợi ích kinh tế

Có nhiều phương pháp để tính toán hiệu quả tổng hợp Đơn giản thì có phương pháp cho điểm, phương pháp lấy ý kiến chuyên gia Phức tạp hơn có phương pháp hồi quy, phương pháp số bình quân đa chiều, Sử dụng phương pháp này, phương pháp khác hoặc tổ hợp các phương pháp là tuỳ thuộc người đánh giá lựa chọn trong

những trường hợp cụ thể

- Nhóm chỉ tiêu kinh tế để phản ánh hiệu quả đầu tư cho một dự án cá biệt

+ Thời gian hoàn vốn

Thời gian hoàn vốn là khoảng thời gian khai thác dự án (thường tính bằng năm) mà toàn bộ các khoản thu nhập do dự án mang lại có thể bù đắp đủ toàn bộ vốn đầu tư của dự án Số tiền thu hồi này không bao gồm lãi phát sinh trả cho việc

sử dụng vốn ứng trước Thời gian hoàn vốn được tính bằng công thức:

Trong đó: Vi : Số vốn đầu tư ứng trước năm thứ i

Li : Lợi nhuận ròng bình quân đến năm thứ i

Ki : Khấu hao TSCĐ bình quân đến năm thứ i

+ Chỉ tiêu giá trị hiện tại thuần (Net Present Value- NPV)

Giá trị hiện tại thuần là tổng lãi ròng của cả đời dự án được chiết khấu về năm hiện tại theo tỷ lệ chiết khấu nhất định

0 (1 )

n

i i i i

B C NPV

n : Số năm hoạt động kinh tế của dự án (tuổi thọ kinh tế của dự án)

i : Thời gian của dự án (i0,n)

Nếu dự án có NPV lớn hơn không thì dự án đó đánh giá về mặt tài chính Nếu

dự án có nhiều phương án loại bỏ nhau thì phương án có NPV lớn nhất là phương

án đánh giá nhất về mặt tài chính Nếu các phương án của lợi ích dự án như nhau thì phương án có giá trị hiện tại của chi phí nhỏ nhất, phương án đó đánh giá nhất về mặt tài chính

Nhược điểm của chỉ tiêu này là phải đưa vào lãi suất chiết khấu được lựa chọn Lựa chọn lãi suất chiết khấu rất phức tạp vì có nhiều cách thức và mỗi cách thức kết quả khác nhau Thông thường lãi suất chiết khấu được xác định bằng lãi suất thu lợi tối thiểu có thể chấp nhận được (vốn dài hạn, vốn ngắn hạn, vốn cổ phần…) và lãi suất vay trên thị trường vốn

+ Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (Internal Rate of Return) - IRR

Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR) là tỷ suất chiết khấu mà ứng với nó giá trị hiện tại thuần (NPV) bằng 0 Biểu hiện dưới dạng công thức là:

IRR cho biết tỷ lệ lãi vay tối đa mà dự án có thể chịu đựng được Nếu phải vay với lãi suất lớn hơn IRR thì dự án NPV nhỏ hơn không, tức là thua lỗ

Khác với chỉ tiêu khác, chỉ tiêu IRR không có công thức toán học nào cho phép tính trực tiếp Trong thực tế, IRR được tính thông qua phương pháp nội suy, tức là phương pháp xác định một giá trị gần đúng giữa hai giá trị đã chọn

Theo phương pháp này, cần lựa chọn tỷ xuất chiết khuất nhỏ hơn (ri) sao cho ứng với nó có NPV dương nhưng gần 0, còn tỷ lệ chiết khấu lớn hơn (r2) sao cho ứng với nó có NPV âm nhưng sát 0, r1 và r2 phải sát nhau, cách nhau không quá 0,05%, IPP cần tính (ứng với NPV = 0) sẽ nằm trong khoảng giữa hai tỷ suất r1 và

r2 Việc nội suy IRR được thể hiện theo công thức sau:

r1 : Tỷ suất chiết khấu nhỏ hơn

i2 : Tỷ suất chiết khấu lớn hơn

NPV1 : Giá trị hiện tại thuần là số dương nhưng gần 0 được tính theo r1

NPV2: Giá trị hiện tài thuần là số âm nhưng gần 0 được tính theo r2

Tỷ số lợi ích/chi phí (B/c) là tỷ số giữa hiện giá thu nhập và hiện giá chi phí được tính theo công thức:

1

1

(1 )/

(1 )

n t t

t tt n

t t

t tt

B i

B c

C i

Trong đó : Bt : Là lợi ích trong năm t (thu nhập tại năm t)

itt : Lãi suất tính toán

n : Năm cuối ứng với tuổi thọ kinh tế của dự án

Ct: Chi phí về vốn đầu tư tại năm t + Chi phí vận hành tại năm t + Chi phí bảo hành tại năm t

Kết quả tính được từ công thức trên:

Nếu B/c > 1: Thu nhập lớn hơn chi phí, dự án có lãi (hiệu quả)

Nếu B/c < 1: Thu nhập nhỏ hơn chi phí, dự án bị lỗ

Nếu B/c = 1: Thu nhập bằng chi phí, dự án không có lãi

Ưu điểm của chỉ tiêu B/c giúp ta thấy mức lợi ích của một đồng chi phí, nhưng nhược điểm là không cho biết tổng số lãi ròng thu được Có những dự án B/c lớn nhưng tổng lãi ròng vẫn nhỏ và việc tính suất chiếc khấu (itt) phức tạp

- Điểm hoà vốn:

Điểm hoà vốn là điểm có mức sản lượng hoặc mức doanh thu đảm bảo cho dự

án không bị thua lỗ trong năm hoạt động bình thường

+ Điểm hoà vốn tính bằng sản lượng

0

f Q



 (2.14)

Trong đó: f : Tổng chi phí cố định của dự án

v: Chi phí biến đổi tính cho một đơn vị sản phẩm

1.2.1 Khái niệm, mục đích, của cơ chế kiểm tra, giám sát

- Giám sát, thanh tra, kiểm tra

Hoạt động quản lý nhà nước và trong quá trình thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều phải chịu sự kiểm tra, thanh tra, giám sát Một cơ quan nắm trọn quyền hạn, thẩm quyền trong thực hiện quyền lực nhà nước mà không được kiểm tra thì dễ phát sinh lộng quyền, cửa quyền, lạm quyền, vì động cơ mục đích cá nhân, cục bộ bản vị ngành, địa phương Tuỳ theo bản chất, đối tượng, chủ

thể tổ chức thực hiện, chúng ta đã dùng những thuật ngữ khác nhau để chỉ sự kiểm tra: giám sát, kiểm sát, thanh tra, kiểm tra

- Giám sát là quá trình tập hợp thông tin có hệ thống dựa trên các chỉ tiêu cụ

thể để cung cấp cho người quản lý và các nhóm lợi ích về tiến triển một chương trình hay dự án [8]

Như vậy giám sát là một quá trình liên tục được sử dụng để thu thập thông tin

về các hoạt động đầu ra, đầu vào và kết quả thực hiện dự án Nó giúp cho hoạt động của đơn vị đúng hướng và người quản lý nắm bắt thông tin để điều chỉnh kịp thời các hoạt động sai lệch Giám sát bao gồm các hoạt động:

+ Thiết lập các chỉ tiêu hiệu quả, hiệu lực và tác động;

+ Thiết lập hệ thống thu thập thông tin liên quan đến các chỉ tiêu này;

+ Thu thập và ghi chép thông tin;

+ Phân tích thông tin;

+ Sử dụng thông tin cung cấp cho các nhóm lợi ích

Trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của toà án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lư nhằm bảo đảm

sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lư nhà nước Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, “…thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (Điều 83, 84 của Hiến pháp 1992) Nếu xét tính quyền lực cao nhất của Quốc hội thì ngoài việc lập hiến, lập pháp, bầu Chính phủ, thành lập các cơ quan tối cao của đất nước, chức năng giám sát cũng thể hiện tính hơn trội, tính bao quát từ phía quyền lập pháp đến việc giám sát các hoạt động của các cơ quan do Quốc hội thành lập

Ở nước ta còn một loại hình giám sát nữa là giám sát của các tổ chức xã hội Với tư cách là một thành tố của hệ thống chính trị, hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội là một bộ phận không thể thiếu được nhằm củng cố kỷ luật, nâng cao

hiệu quả quản lý nhà nước (Điều 9, 10 Hiến pháp 1992) Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước Kết quả giám sát của các tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động, mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội)

“Giám sát dự án đầu tư” là hoạt động theo dõi thường xuyên, kiểm tra định

kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tư của dự án theo các quy định về quản lư đầu tư nhằm đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của dự án [32]

“Kiểm tra dự án đầu tư” là hoạt động định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất,

nhằm kiểm tra việc chấp hành quy định về quản lý dự án của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân liên quan; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém về quản lý dự án theo quy định của pháp luật; kiến nghị các cấp có thẩm quyền xử lý những vướng mắc, phát sinh, việc làm sai quy định về quản lý dự án; giám sát việc xử lý và chấp hành các biện pháp xử lý các vấn đề đã phát hiện [32]

“Giám sát, đánh giá đầu tư” là hoạt động theo dõi, kiểm tra và đánh giá mức

độ đạt được của quá trình đầu tư so với yêu cầu và mục tiêu đầu tư Giám sát, đánh giá đầu tư gồm giám sát, đánh giá dự án đầu tư và giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư [32]

“Đánh giá dự án đầu tư” là hoạt động định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất

nhằm xác định mức độ đạt được theo mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể so với quyết định đầu

tư dự án hoặc tiêu chuẩn đánh giá quy định của nhà nước tại một thời điểm nhất định Đánh giá dự án đầu tư bao gồm: đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất [32]

Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn

vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao, nhằm đạt được mục đích nhất định Tính chất của thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra