Nhu Cầu Lập Pháp Của Hành Pháp.pdf

Output file ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp của hành pháp LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp của hành pháp C[.]

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp hành pháp LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM NGỌC HẢI Nhu cầu lập pháp hành pháp Chuyên ngành : Lý luận lịch sử Nhà nước pháp luật Mã số : 60.38.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Đăng Dung Hà Nội - 2010 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng PHẦN MỞ ĐẦU Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ Khát quát Nhà nước pháp luật Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp yêu cầu thực tiễn ghi nhận nhiều quốc gia giới Pháp luật Việt Nam khẳng định vai trị quan trọng Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật 14 Kết luận Chương I 23 Chƣơng THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ 24 Trong năm qua, Chính phủ cấu Chính phủ đạt kết định hoạt động xây dựng pháp luật 24 Hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang nhiều hạn chế, bất cập 25 2.1 Trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 26 2.2 Công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội 34 2.2.1 Trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh 34 2.2.2.Trong việc trình dự án luật, pháp lệnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội 51 2.2.3 Trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật hai kỳ họp Quốc hội, dự thảo pháp lệnh hai phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội 51 2.3 Công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ 54 2.4 Công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng, thủ trưởng quan ngang 65 2.5 Kết luận Chương II 69 Chƣơng XÁC ĐỊNH LẠI TRỌNG TÂM CƠNG VIỆC CỦA CHÍNH PHỦ LÀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT 72 Giải pháp tổng thể 73 Một số giải pháp cụ thể 75 KẾT LUẬN 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 79 DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 1: Thống kê số lượng nội dung phải chỉnh sửa số 45 dự án luật Bảng 2: thống kê số dự án luật trình Quốc hội khơng bảo đảm 47 thời gian quy định Bảng 3: thống kê số dự án luật trình Quốc hội khơng bảo đảm 50 thời gian quy định Bảng 4: Các văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính 58 phủ ban hành quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật quốc phòng Bảng 5: Các văn quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật 60 quốc phòng soạn thảo cần tiếp tục ban hành (tính đến tháng năm 2008)./ PHẦN MỞ ĐẦU Đặt vấn đề Ở nhiều nước giới, máy Nhà nước tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân lập - phân chia quyền lực Nhà nước thành ba nhánh: lập pháp - hành pháp tư pháp Bộ máy Nhà nước nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân chủ, quyền lực Nhà nước thống nhất, có phân cơng nhiệm vụ hệ thống quan Nhà nước, Quốc hội có chức lập pháp, Chính phủ có chức hành pháp Tồ án có chức tư pháp Mặc dù nguyên tắc tổ chức máy Nhà nước khác nhau, phân chia quyền lực Nhà nước khác tính độc lập nhánh quyền lực khác nhau, nói hầu giới Việt Nam, pháp luật quy định Chính phủ (cơ quan hành pháp) chủ thể (và chủ thể quan trọng nhất) nắm quyền soạn thảo trình dự án pháp luật trước Quốc hội (nghị viện) Trong vài năm trở lại đây, nước ta có quan điểm cho rằng, Quốc hội (gồm quan Quốc hội) - với vai trò quan lập pháp - phải chủ động hoạt động lập pháp, mà cụ thể phải chủ động đẩy mạnh hoạt động xây dựng pháp luật, bao gồm việc trình sáng kiến pháp luật, soạn thảo dự án pháp luật trình dự án pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Ở khía cạnh khác, xảy tượng Chính phủ, quan Chính phủ dường khơng mặn mà với hoạt động lập pháp Vậy, vấn đề đặt (Quốc hội - bao gồm quan Quốc hội, hay Chính phủ - bao gồm quan Chính phủ) chủ thể soạn thảo trình dự án pháp luật? Vai trị Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật nước ta nào? Với cách tiếp cận đó, Luận văn “Nhu cầu lập pháp hành pháp” tìm hiểu, phân tích làm rõ sở lý luận thực tiễn để trả lời câu hỏi này, qua đề xuất giải pháp phù hợp nhằm góp phần đẩy mạnh nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp nước ta Mục đích Với việc nghiên cứu đề tài này, tác giả muốn làm rõ số vấn đề sau: - Khẳng định việc xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật xuất phát từ nhu cầu điều hành, quản lý xã hội Chính phủ; - Xác định rõ vai trị Chính phủ hoạt động xây dựng pháp luật nước ta nay; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật, sâu phân tích, đánh giá tham gia Chính phủ vào hoạt động xây dựng pháp luật; qua bất cập hoạt động xây dựng pháp luật nước ta nay; - Đề xuất giải pháp khắc phục bất cập, nâng cao hiệu hoạt động xây dựng pháp luật thời gian trước mắt lâu dài Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu Theo quy định pháp luật Việt Nam hành, hoạt động xây dựng pháp luật quan hành pháp rộng, bao gồm việc xây dựng, đề xuất ban hành ban hành theo thẩm quyền văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân cấp v.v Với mục đích nghiên cứu đề tài, với nguồn tư liệu hạn chế, phạm vi nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu đề tài giới hạn hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Thủ trưởng quan ngang bộ, bao gồm hoạt động chủ yếu sau: + Soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh; + Soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng quan ngang Phƣơng pháp nghiên cứu Để nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng số phương pháp nghiên cứu chủ yếu phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp diễn giải, phương pháp quy nạp Tổng quan đề tài Đề tài kết nghiên cứu quy định pháp luật hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang thực trạng hoạt động soạn thảo luật, pháp lệnh, soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật máy hành pháp trung ương Trong năm qua, nhiều tác giả có viết, tác phẩm cơng trình nghiên cứu hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, chủ yếu tiếp cận theo mảng công việc định mà chưa nghiên cứu cách tổng thể, toàn diện hoạt động Chính phủ Các tài liệu chưa tiếp cận, đánh giá sâu khâu quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ Điểm đề tài tổng hợp, khái quát, hệ thống đánh giá tồn thực trạng tình hình hoạt động Chính phủ cơng tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật, bao gồm việc soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh, việc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trưởng, thủ trưởng quan ngang Đặc biệt đề tài phân tích, đánh giá tương đối tồn diện, sâu sắc, đầy đủ tình hình thực chức năng, nhiệm vụ Chính phủ giai đoạn quy trình xây dựng luật, pháp lệnh chất lượng soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, nhiều hạn chế, bất cập công tác Bố cục luận văn Với mục đích cách tiếp cận nêu trên, luận văn bố cục sau: - Chương I - Cơ sở lý luận nhu cầu xây dựng pháp luật quan hành pháp hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang - Chương II - Thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trưởng, thủ trưởng quan ngang - Chương III - Xác định lại trọng tâm công việc Chính phủ xây dựng pháp luật - Kết luận Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ Khát quát Nhà nƣớc pháp luật Nhà nước hình thức tổ chức xã hội có giai cấp, tổ chức quyền lực trị cơng cộng đặc biệt, có chức quản lý xã hội để phục vụ lợi ích trước hết cho giai cấp thống trị thực hoạt động chung nảy sinh từ chất xã hội [13, tr.87] Quá trình hình thành phát triển Nhà nước quốc gia giới trình lịch sử lâu dài, với vận động, phát triển xã hội lồi người, Nhà nước dần hình thành, phát triển bước hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội, phục vụ nhân dân xã hội Về nguồn gốc xuất Nhà nước, lịch sử có nhiều trường phái, học thuyết khác bắt nguồn từ khác biệt quan điểm tiếp cận việc nghiên cứu, giải thích xuất Nhà nước Chẳng hạn theo thuyết gia trưởng, Nhà nước kế tục, phát triển tự nhiên tổ chức gia đình bình diện xã hội Theo quan điểm bạo lực Nhà nước kết chiến tranh bạo lực mà kẻ chiến thắng có quyền thiết lập máy cai trị Theo thuyết khế ước xã hội Nhà nước kết khế ước (hay hợp đồng) xã hội, đồng nghĩa với việc Nhà nước hình thành thơng qua thoả hiệp thành viên xã hội nhằm lập máy cai quản xã hội Theo quan điểm tâm Nhà nước sản phẩm lực siêu tự nhiên thần thánh, chúa trời , lực tạo để cai trị xã hội, cai trị lồi người Tính từ năm 1992 đến nay, Chính phủ ban hành 1600 nghị định có chứa quy phạm pháp luật, Thủ tướng Chính phủ ban hành gần 1800 định 300 thị có chứa quy phạm pháp luật Số lượng văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành lên đến hàng nghìn văn Đây số lượng văn quy phạm pháp luật khổng lồ ban hành năm qua phần lớn có hiệu lực thi hành Trong số đó, tuyệt đại đa số văn Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành ban hành theo thẩm quyền Số liệu thống kê cho thấy, nhu cầu Chính phủ việc ban hành văn quy phạm pháp luật lớn khẳng định vai trị Chính phủ việc xây dựng hệ thống pháp luật nước ta Vậy, với nhu cầu vai trò hoạt động xây dựng pháp luật Nhà nước, Chính phủ cấu Chính phủ thực thực để tham gia vào công tác xây dựng pháp luật? Hoạt động xây dựng pháp luật Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, trƣởng, thủ trƣởng quan ngang nhiều hạn chế, bất cập Tuy công tác xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật thời gian qua phần đáp ứng yêu cầu số lượng văn cần ban hành để điều chỉnh lĩnh vực khác đời sống kinh tế - xã hội, phải thẳng thắn thừa nhận chất lượng văn cịn có hạn chế định, văn ban hành phải sớm tiến hành sửa đổi, sửa đổi nhiều lần (ví dụ Luật khiếu nại, tố cáo, Luật đất đai ), chí có văn chưa có hiệu lực thi hành phải sửa đổi (ví dụ Luật thuế giá trị gia tăng ), có văn ban hành có hiệu lực thi hành việc triển khai thi hành lại phải hỗn lại (ví dụ Luật thuế thu nhập cá nhân ) 25 Đánh giá hoạt động lập pháp Quốc hội thời gian qua, Kết luận số 144-TB/TW ngày 28 tháng năm 2008 Bộ trị nêu rõ: “Trong hoạt động lập pháp, bên cạnh việc thiếu nhiều luật, nhiều lĩnh vực đời sống xã hội chưa có luật điều chỉnh, cịn tình trạng số luật, pháp lệnh ban hành chất lượng chưa cao, thiếu tính khả thi, chậm vào sống Trong số luật, pháp lệnh nhiều điều khoản quy định chung, mang tính nguyên tắc, định hướng chậm được khắc phục Do vậy, sau ban hành luật, chưa triển thể triển khai thực ngay, phải chờ văn hướng dẫn Quá trình xây dựng luật, pháp lệnh số trường hợp chưa thật bám sát nhu cầu sống; tính dự báo khơng cao; số luật, pháp lệnh phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, có luật, pháp lệnh phải sửa đổi, bổ sung sau thời gian ngắn ban hành” Để đánh giá vai trò chất lượng xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ, xem xét thực trạng hoạt động Chính phủ việc tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật theo góc độ sau: - Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; - Soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; - Xây dựng, ban hành Nghị định, Nghị Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị Thủ tướng Chính phủ; - Xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật trưởng, thủ trưởng quan ngang 2.1 Trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh hành quy định cụ thể Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 26 Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội Về bản, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm nhiều khâu có quan hệ mật thiết tác động qua lại lẫn nhau, bao gồm từ khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo văn luật, pháp lệnh; thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh; Quốc hội thảo luận, cho ý kiến dự án luật; Uỷ ban thường vụ Quốc hội đạo việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật; quan chủ trì thẩm tra chủ trì việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến Uỷ ban thường vụ Quốc hội để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo pháp lệnh; Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo luật; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo pháp lệnh khâu cuối công bố luật, pháp lệnh Quy trình thực chất kế thừa phát triển sở quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung số điều năm 2002) Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh giai đoạn quy trình xây dựng luật, pháp lệnh Một dự án luật, pháp lệnh thức “khởi động” có tên Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Theo quy định pháp luật hành, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh việc quan, tổ chức, cá nhân có có quyền trình dự án luật, pháp lệnh quy định Điều 87 Hiến pháp năm 1992 gửi đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Uỷ ban pháp luật Quốc hội chủ trì phối hợp với Hội đồng dân tộc, Uỷ ban khác Quốc hội thẩm tra; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội; Quốc hội xem xét, thơng qua Nghị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Chương 27 trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm hai loại: chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Tại kỳ họp thứ hai khoá Quốc hội, Quốc hội xem xét định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ, sau sở Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ, Quốc hội xem xét, định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm kỳ họp thứ năm trước Đối với dự án luật, pháp lệnh Chính phủ trình, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thực sau: - Các bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ gửi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh đến Chính phủ; - Bộ Tư pháp giúp Chính phủ lập đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; - Chính phủ xem xét, thảo luận, thơng qua đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, gửi Uỷ ban thường vụ Quốc hội; - Uỷ ban pháp luật Quốc hội thẩm tra đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổng hợp, lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; - Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thảo luận, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trình Quốc hội; - Quốc hội xem xét, thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Đối với dự án luật, pháp lệnh khơng Chính phủ trình, pháp luật quy định Chính phủ có quyền trách nhiệm tham gia ý kiến việc đưa dự án vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Ngồi ra, pháp luật hành quy định chặt chẽ trình tự, thủ tục, hình thức, thời gian tiến hành giai đoạn việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 28 Thực tế cho thấy, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Chính phủ có vai trị đặc biệt quan trọng Cụ thể là, Chính phủ chủ thể thực quyền trình dự án luật, pháp lệnh Trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ hàng năm Quốc hội, dự án Chính phủ trình ln chiếm 90% số dự án luật, pháp lệnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội định đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Đối với dự án luật, pháp lệnh chủ thể khác trình Chính phủ giữ vai trò thẩm định, tham gia ý kiến việc đưa không đưa dự án vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Có thể nói, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm qua đạt kết định khẳng định cần thiết tác dụng Với việc có Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, hoạt động lập pháp Quốc hội có bước tiến đáng kể, số lượng chất lượng luật, pháp lệnh thông qua tăng lên cách rõ rệt, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội hội nhập kinh tế quốc tế đất nước Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh giúp Chính phủ chủ động hơn, có trách nhiệm việc soạn thảo, chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Chính phủ khẳng định vai trị việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; tham gia ý kiến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ thể khác trình Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua tồn tại, hạn chế định Tính ổn định, khả thi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cịn thấp, nhiều trường hợp chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vừa Quốc hội thơng qua có đề xuất xin bổ sung dự án khác, xin lùi tiến độ trình dự 29 án, xin rút dự án khỏi chương trình thay đổi hình thức văn bản, số dự án đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ nhiều khoá Quốc hội lại rút khỏi chương trình, dẫn đến việc Quốc hội nhiều lần phải điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Chẳng hạn, nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, Quốc hội phải điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh lần (2); nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII từ 2007 đến phải điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh lần (3) (năm chương trình phải điều chỉnh, cá biệt năm 2005 phải điều chỉnh đến lần) Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2008 Quốc hội, Chính phủ có trách nhiệm soạn thảo 39/44 dự án luật, pháp lệnh, có dự án rút ra, 04 dự án bổ sung mới; chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009, dự kiến Chính phủ phải soạn thảo trình 26/30 dự án luật, pháp lệnh, đến thời điểm (tháng 8/2009), Chính phủ phải đề nghị Quốc hội cho hoãn, rút khỏi chương trình dự án Trung bình hàng năm số lượng dự án luật, pháp lệnh Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội đạt tỷ lệ khoảng 75 - 80% so với dự kiến kế hoạch Số dự án cịn lại khơng trình Quốc hội thời hạn nhiều nguyên nhân khác nên bộ, ngành giao chủ trì soạn thảo dự án đề nghị lùi thời hạn rút khỏi chương trình để có thêm thời gian chuẩn bị Một ví dụ điển hình cho việc thiếu khả thi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dự án Luật biển Việt Nam (trước trình với tên gọi dự án Luật vùng biển Việt Nam) Dự án Chính phủ trình Quốc hội định đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến không đáp ứng yêu cầu nên phải chuẩn bị lại Nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, dự (2) Bổ sung 45 dự án luật, pháp lệnh nghị quyết, có 12 dự án pháp lệnh nâng lên thành luật (3) Bổ sung luật, pháp lệnh 30 án tiếp tục Chính phủ đề nghị Quốc hội định đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ không Quốc hội xem xét, thông qua Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII nay, dự án Luật biển Việt Nam có tên chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến kỳ họp thứ năm (tháng năm 2009) Tuy nhiên, sau dự án đưa Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến không đáp ứng yêu cầu xây dựng luật nên Quốc hội cho rút khỏi chương trình kỳ họp thứ năm Quốc hội, tiếp tục hoàn thiện trình Quốc hội cho ý kiến kỳ họp thứ sáu Tuy nhiên, đến thời điểm (15 tháng 10 năm 2009 - trước ngày khai mạc kỳ họp kỳ họp thứ sáu Quốc hội khoá XII năm ngày), dự án chưa Chính phủ xem xét, định trình Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự kiến báo cáo Quốc hội đề nghị cho rút dự án khỏi chương trình kỳ họp thứ sáu Quốc hội Như vậy, tính từ lần đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội, dự án Luật biển Việt Nam qua không lần điều chỉnh thời gian, tiến độ xây dựng, trình Quốc hội Có thể thấy việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khía cạnh cần thiết, việc xem xét đưa dự án vào chương trình nhiệm kỳ hay không chủ yếu vào cần thiết ban hành dự án; thêm vào đó, luật, pháp lệnh ban hành phải đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước thời điểm song lập cho giai đoạn năm nên thời điểm định, dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh khơng cịn phù hợp thay đổi điều kiện kinh tế - xã hội dẫn đến thay đổi nhu cầu quản lý Nhưng với việc phải điều chỉnh nhiều, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm (năm 2008 có 11 dự án rút khỏi chương trình, năm 2009 tính đến hết tháng có 31 dự án rút khỏi chương trình, dự án lùi thời gian trình) minh chứng việc thiếu tính ổn định, khả thi, minh chứng tính dự báo thấp việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Điều dẫn đến hầu hết chương trình xây dựng luật, pháp lệnh lập khơng hồn thành Cụ thể, Quốc hội khố X thông qua 35/56 dự án luật chương trình thức, chiếm 67%; Quốc hội khố XI thông 84/112 dự án, chiếm 75% Những tồn tại, hạn chế nêu làm cho khả thực thi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khơng cao, cơng tác lập pháp khơng hồn thành so với mục tiêu, tình trạng Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quan Quốc hội bị động việc chờ dự án thường xuyên xảy Dẫn đến tình trạng số nguyên nhân sau đây: - Thực tiễn công tác xây dựng luật, pháp lệnh cho thấy, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ nguồn chủ yếu để Quốc hội lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Do vai trò quan điều hành quản lý xã hội, Chính phủ chủ thể có khả phát sớm nhận dạng nhanh nhu cầu cần có pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội nên việc giữ vai trò chủ đạo công tác xây dựng pháp luật địi hỏi khách quan phù hợp với vị trí Chính phủ tổ chức máy nhà nước Song việc lập đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ cịn nhiều bất cập hạn chế Bởi lẽ, khơng đề nghị, kiến nghị ngành cịn cảm tính, xuất phát từ nhận thức chủ quan, kinh nghiệm người giao làm nhiệm vụ số trường hợp lợi ích cục bộ; Chính phủ phải tập trung giải khối lượng lớn công việc thuộc quản lý, điều hành đất nước nên khơng có nhiều thời gian dành cho việc xem xét kỹ đề xuất, kiến nghị luật, pháp lệnh 32 - Mặc dù yêu cầu nội dung thuyết minh dự án quy định rõ Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, bao gồm tiêu chí cụ thể cần thiết ban hành, quan điểm đạo, sách bản, đánh giá tác động sơ nhiều trường hợp quan, tổ chức đề xuất thường xem nhẹ việc này, phần lớn thuyết minh soạn thảo cách sơ sài, nội dung nhiều thuyết minh thực chất ý tưởng ban đầu, đặc biệt việc thuyết minh dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ; mặt khác, phải thấy rằng, nhu cầu sở pháp lý để quản lý, điều hành xã hội với ý tưởng xây dựng văn quy phạm pháp luật việc xây dựng văn cụ thể khoảng cách lớn, dẫn đến nhiều dự án luật, pháp lệnh phải điều chỉnh tên dự án, phạm vi điều chỉnh dự án so với dự kiến lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh - Trong trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chủ thể trực tiếp tham gia cịn thiếu thơng tin dự án Trong khơng trường hợp, quan có trách nhiệm Chính phủ khơng cung cấp đầy đủ thơng tin, khơng giải trình rõ nội dung dự kiến, đề xuất lại ngắn gọn nên việc xem xét đưa dự án vào chương trình gặp nhiều khó khăn, nhiều mang tính chủ quan, cảm tính Nhiều dự án đưa vào chương trình khơng dựa luận khoa học, phân tích đánh giá cách khách quan điều kiện kinh tế - xã hội nên tính dự báo thân đề nghị khơng cao Dẫn đến có văn cần thiết ban hành để kịp thời điều chỉnh vấn đề xúc khơng đưa vào chương trình, ngược lại có văn chưa thực cần thiết lại đưa vào chương trình - Bên cạnh đó, phải thẳng thắn thừa nhận tình trạng số bộ, quan ngang đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thuộc bộ, ngành với mục đích đăng ký, “xếp hàng” để lấy thành tích chưa có kế hoạch 33 soạn thảo dự án, chí cịn chưa xác định rõ nhu cầu ban hành; có trường hợp, bộ, quan ngang đề xuất xây dựng dự án luật, pháp lệnh để giải nhu cầu nội dung tổ chức, máy, nhiệm vụ chế, sách định cần Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua - Ở khía cạnh khác, theo quy định pháp luật hành, dự án luật, pháp lệnh “khởi động” đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Do đó, có tình trạng bộ, quan ngang đề xuất đưa dự án luật, pháp lệnh quan vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để cấp kinh phí xây dựng văn 2.2 Công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội 2.2.1 Trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh: Sau dự án luật, pháp lệnh có tên chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc soạn thảo dự án luật bắt đầu khởi động Đây giai đoạn giữ vai trị quan trọng, có ý nghĩa định đến chất lượng, tính khả thi dự án luật, pháp lệnh Xuất phát từ tính chất quan trọng giai đoạn soạn thảo nên Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quy định tương đối đầy đủ cụ thể quy trình này, bao gồm việc: thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập; tiến hành công việc cần thiết phục vụ việc soạn thảo; lấy ý kiến dự án luật, pháp lệnh; thẩm định; chỉnh lý, hồn thiện dự án luật, pháp lệnh; trình dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét, định việc trình dự án sang Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Quy định hình thành quy trình tương đối đồng bộ, cụ thể, khoa học hợp lý thủ tục, trình tự soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, bảo đảm cho trình soạn thảo thực cách dân chủ, khách quan 34 Thực tế cho thấy thời gian qua, việc thực quy trình góp phần nâng cao chất lượng soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, giúp Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đẩy nhanh tiến độ xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, bảo đảm chất lượng Tuy nhiên, cịn có khơng dự án luật, pháp lệnh mà việc soạn thảo chưa bảo đảm chất lượng, sau trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải sửa đổi, chỉnh lý nhiều, chí có dự án chất lượng khơng bảo đảm để trình Quốc hội nên sau xem xét, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội không đưa vào chương trình kỳ họp Quốc hội Dẫn đến hạn chế, tồn nêu số nguyên nhân sau: - Về Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh: Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, dự án luật, pháp lệnh Chính phủ trình Chính phủ giao bộ, quan ngang chủ trì soạn thảo định thành lập Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Thành phần Ban soạn thảo gồm Trưởng ban người đứng đầu quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp, Văn phịng Chính phủ đại diện lãnh đạo quan, tổ chức hữu quan, chuyên gia, nhà khoa học Việc quy định mang tính “liên ngành” thành phần Ban soạn thảo nhằm khắc phục tình trạng cục hoạt động soạn thảo quan, tổ chức giao chủ trì soạn thảo, đồng thời bảo đảm sách, quy định thể dự án luật, pháp lệnh phản ánh đầy đủ, xác lĩnh vực, quan hệ xã hội cần điều chỉnh Tuy nhiên, thực tế, việc thực quy định mang tính hình thức khơng trường hợp không tuân thủ nghiêm túc Cụ thể: 35 + Tuy pháp luật quy định Trưởng ban soạn thảo người đứng đầu quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thực tế có trường hợp số dự án Chính phủ trình giao cho cấp thứ trưởng làm Trưởng ban Điều làm cho hiệu hoạt động Ban soạn thảo giảm mà làm cho việc xin ý kiến đạo Chính phủ khơng sát Bộ trưởng thành viên Chính phủ trực tiếp tham mưu cho Chính phủ sách thuộc lĩnh vực mà bộ, ngành phụ trách lại khơng trực tiếp đạo việc xây dựng đưa sách vào thể dự án luật, pháp lệnh + Tuy Ban soạn thảo thành lập với đầy đủ thành phần hoạt động mang tính hình thức, chẳng hạn họp Ban soạn thảo, thành phần tham dự không đầy đủ, thành viên đại diện cho bộ, ngành hữu quan, nhiều trường hợp cử cán chuyên viên tham dự thay Đã có trường hợp, họp Ban soạn thảo có thành viên Ban soạn thảo thuộc quan chủ trì soạn thảo, thành viên thuộc quan khác khơng có mặt mà uỷ quyền cho thành viên Tổ biên tập cán bộ, chuyên viên quan đến dự Vì vậy, việc tham gia Ban soạn thảo các thành viên chưa thực phát huy hiệu quả, chưa đưa tiếng nói đại diện thức cho bộ, ngành Mặt khác, không hoạt động thường xuyên nên công việc Ban soạn thảo chủ yếu quan, tổ chức chủ trì soạn thảo mà thực chất nhóm chuyên viên quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thực Điều dẫn đến ý kiến Trưởng Ban soạn thảo thường chi phối ý kiến Ban soạn thảo trình soạn thảo Đây nguyên nhân thực trạng tồn dự án luật, pháp lệnh giao cho bộ, ngành chủ trì soạn thảo thường có xu hướng đưa sách, quy phạm theo hướng có lợi cho cơng tác quản lý bộ, ngành đó, cịn khó khăn “nhường” cho chủ thể khác 36 + Việc quy định thành phần Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có tham gia chuyên gia, nhà khoa học khơng nhằm bảo đảm tính khách quan, tồn diện, cơng khai, minh bạch q trình hoạch định sách dự án luật, pháp lệnh, mà hết, nhằm bảo đảm tính khả thi hiệu văn luật, pháp lệnh ban hành Mặc dù vậy, thực tế, tham gia trực tiếp chuyên gia, nhà khoa học vào quy trình soạn thảo cịn hạn chế, tỷ lệ dự án luật, pháp lệnh có mời chuyên gia, nhà khoa học vào thành phần Ban soạn thảo khiêm tốn Biện pháp thu hút tham gia chuyên gia, nhà khoa học thường mời tham gia hội thảo, toạ đàm, thảo luận; nhiên, việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp chuyên gia, nhà khoa học chưa thực đầy đủ Bên cạnh đó, số trường hợp, đóng góp chuyên gia, nhà khoa học thực hình thức hợp đồng phản biện dự án luật, pháp lệnh, số lượng người mời tham gia hạn chế Thực tế dẫn đến việc thiếu thông tin khoa học phục vụ cho việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh - Về tổng kết thi hành pháp luật: Tải FULL (85 trang): https://bit.ly/3eQYz7l Dự phòng: fb.com/TaiHo123doc.net Điều 33 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quy định, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, Ban soạn thảo phải tiến hành tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá văn quy phạm pháp luật hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự án Trong trường hợp cần thiết, đề nghị quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực văn quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quan, tổ chức phụ trách có liên quan đến nội dung dự án Thực tế cho thấy, phần lớn dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thời gian qua có báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật hầu hết báo cáo mang tính hình 37 thức, thực nhằm bảo đảm hồ sơ dự án Phần lớn việc tổng kết không tiến hành cách bản, có hệ thống Cơ quan soạn thảo không tiến hành hoạt động tổng kết thực mà chủ yếu tổng hợp báo cáo kết công tác báo cáo chuyên môn liên quan đến nội dung dự án để xây dựng báo cáo tổng kết Điều dẫn đến tình trạng nhìn chung báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật không thực phục vụ công tác nghiên cứu để xây dựng dự án luật, pháp lệnh Thậm chí, có tình trạng quan soạn thảo “sáng tác” báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật với nội dung nhằm phục vụ việc xây dựng dự án, đặt quy định có lợi cho Việc đơi bóp méo thực tiễn làm lệch hướng hoạch định sách quan có thẩm quyền - Việc lấy ý kiến dự án luật, pháp lệnh trình soạn thảo Điều 35 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật quy định, trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến quan, tổ chức hữu quan đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản; nêu vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với đối tượng lấy ý kiến xác định cụ thể địa tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo Trang thơng tin điện tử Chính phủ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thời gian sáu mươi ngày để quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến Tải FULL (85 trang): https://bit.ly/3eQYz7l Dự phòng: fb.com/TaiHo123doc.net Việc lấy ý kiến hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thơng qua Trang thơng tin điện tử Chính phủ, quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phương tiện thông tin đại chúng Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến văn dự án; đó, Bộ Tài có trách nhiệm góp ý kiến nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên 38 môi trường có trách nhiệm góp ý kiến tác động mơi trường, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên Mặc dù Luật quy định cụ thể việc lấy ý kiến dự án luật, pháp lệnh, thực tế việc lấy ý kiến chưa đem lại hiệu thiết thực phục vụ cho công tác soạn thảo, nhiều cịn tổ chức mang tính hình thức, gây tốn kém, không hiệu Những hạn chế tồn nêu số nguyên nhân sau: + Việc lấy ý kiến chưa tập trung vào đối tượng có quyền lợi ích liên quan nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn, nhà hoạt động xã hội hình thức tổ chức chưa phù hợp nên việc lấy ý kiến dàn trải, hiệu khơng cao, khơng tương xứng với chi phí bỏ + Chưa nêu rõ vấn đề cần lấy ý kiến, nên việc tham gia ý kiến cịn chung chung, dàn trải, khơng vào trọng tâm vấn đề cốt lõi dự án; có trường hợp có nêu rõ vấn đề cần lấy ý kiến lợi ích cục nên nêu vấn đề không thực quan trọng, vấn đề dự án luật, pháp lệnh để lấy ý kiến + Việc tham gia ý kiến quan, tổ chức hữu quan dự thảo luật, pháp luật nhiều thực mang tính hình thức, lấy lệ “khơng liên quan đến lĩnh vực phụ trách”, bên cạnh cịn có tâm lý vị nể nên thường đưa ý kiến ủng hộ mà nghiên cứu, đánh giá cách khách quan, xác + Cơ chế tiếp thu ý kiến tham gia đóng góp chưa rõ ràng nên có tình trạng quan, tổ chức chủ trì soạn thảo khơng muốn tiếp thu ý kiến việc tiếp thu ý kiến làm thay đổi kết cấu nội dung dự thảo luật, pháp lệnh, làm “ảnh hưởng” tới quyền lợi ngành, lĩnh vực mà phụ trách 39 6833363 ... mình, kể việc lập pháp Mặc dù Hiến pháp trao cho Quốc hội “mọi quyền lập pháp? ??, song quyền khơng thể thi hành mà khơng có dính líu đến hành pháp tư pháp Theo Điều Hiến pháp Hoa Kỳ, hiến pháp số nước... văn ? ?Nhu cầu lập pháp hành pháp? ?? tìm hiểu, phân tích làm rõ sở lý luận thực tiễn để trả lời câu hỏi này, qua đề xuất giải pháp phù hợp nhằm góp phần đẩy mạnh nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp. .. tâm cơng việc Chính phủ xây dựng pháp luật - Kết luận Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ,