Báo cáo " Áp dụng Luật cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ ngân hàng " pdf

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 6/2006 51 TS. Nguyễn Văn Tuyến * 1. Vn cnh tranh gia cỏc ngõn hng Vit Nam - quỏ kh v hin ti Do nhng hn ch ca iu kin lch s, cỏc ngõn hng Vit Nam trong giai on nn kinh t vn hnh theo c ch k hoch hoỏ tp trung khụng phi l nhng ch th kinh doanh c lp theo ỳng ngha v do ú cng khụng cú c mt mụi trng cnh tranh thc s. Cỏc quyt nh v nhn tin gi v cho vay khụng phi xut phỏt t ý chớ t thõn ca mi ngõn hng m thc cht ch l nhm thc hin nhng k hoch phỏp lnh mang tớnh ỏp t t phớa Nh nc. Do c thự ca c ch kinh t ch huy bng mnh lnh hnh chớnh, hu nh mi ngõn hng khụng cú c hi t mỡnh quyt nh giỏ c ca cỏc sn phm do mỡnh cung cp cho th trng, bi l h thng lói sut huy ng vn v cho vay u do Nh nc quy nh sn v c ỏp dng thng nht cho tt c cỏc ngõn hng ang hot ng trong nn kinh t. Mt khỏc, mi ngõn hng cng khụng cú quyn t quyt nh v k hoch huy ng vn v cho vay, khụng c t do la chn khỏch hng v cng khụng th t xõy dng cho mỡnh nhng chin lc kinh doanh thớch hp hay mt phong cỏch kinh doanh c ỏo to ra du n riờng mang tớnh thng hiu. K t nm 1990 tr li õy, s chuyn i y khú khn ca h thng ngõn hng Vit Nam t c ch k hoch hoỏ tp trung sang c ch kinh t th trng ó to ra mt bc ngot ln nht trong lch s ngõn hng Vit Nam, ú l s hỡnh thnh h thng t chc tớn dng chuyờn nghip m ht nhõn l cỏc ngõn hng thng mi, vi y ý ngha v t cỏch nh l nhng ch th kinh doanh c lp trong th trng dch v ti chớnh, dch v ngõn hng. Hin ti, cỏc quy nh phỏp lut khụng ch tha nhn t cỏch phỏp nhõn cho mi t chc tớn dng m cũn tha nhn quyn t do kinh doanh, trong ú cú quyn t do cnh tranh gia cỏc t chc tớn dng. 2. Quan nim v cnh tranh trong lnh vc ngõn hng Cnh tranh, theo nguyờn ngha c hiu l vic cỏc i th tranh ua nhau nhm mc ớch ginh ly thng li v mỡnh thụng qua vic s dng nhng kh nng sn cú v mi phng din. Trong din trỡnh hỡnh thnh v phỏt trin ca kinh t th trng, cnh tranh ó tng c chng minh l ng lc ch yu thỳc y nn kinh t phỏt trin. i vi mt lnh vc kinh doanh c bit nh th trng dch v ngõn hng, vai trũ ng lc ca yu t cnh tranh cng khụng phi l ngoi l. Tuy nhiờn, ngoi nhng im chung ging nh s cnh tranh trong cỏc lnh vc khỏc, cn nhn thc rng s cnh tranh gia cỏc i th trong th trng dch v ngõn hng cũn th hin nhng im khỏc bit sau õy: * Ging viờn Khoa phỏp lut kinh t Trng i hc Lut H Ni nghiên cứu - trao đổi 52 Tạp chí luật học số 6/2006 Mt l, cỏc i th cnh tranh trong th trng dch v ngõn hng thng cú s lng gii hn v s gia tng hay gim bt s lng ny l rt khú khn v hn ch, ụi khi khụng hon ton ph thuc vo ý chớ ca chớnh cỏc i th cnh tranh. iu ny cng d hiu bi l, vic cho phộp mt t chc c tham gia vo hot ng kinh doanh ngõn hng hoc cho phộp cỏc t chc kinh t ny c rỳt lui khi th trng dch v ngõn hng ũi hi phi tuõn th mt quy trỡnh kim soỏt cht ch v vi nhng iu kin rt ngt nghốo. S kim soỏt cht ch t phớa chớnh quyn i vi vic thnh lp hay chm dt hot ng ca mt t chc kinh doanh ngõn hng l iu hp lớ nhm trỏnh cho nn kinh t v cụng chỳng khi nhng tn tht ln lao do hot ng yu kộm, khụng rừ rng, minh bch hay nhng õm mu la o ca t chc ny mang li. Chớnh s kim soỏt cht ch ca chớnh quyn i vi vic gia nhp th trng hay rỳt lui khi th trng dch v ngõn hng ca cỏc i th cnh tranh ó khin cho th trng ny tr nờn an ton hn, lnh mnh hn v mc cnh tranh gia cỏc i th trờn th trng cng ớt quyt lit hn. Cú th núi, s khú khn v tớnh hn ch trong kh nng v c hi gia nhp hay rỳt lui khi th trng dch v ngõn hng l mt trong nhng du hiu cú tớnh c thự ca mụi trng cnh tranh trong lnh vc dch v ngõn hng. Hai l, cỏc i th cnh tranh trờn th trng dch v ngõn hng thng cú mi quan h mt thit vi nhau trong quỏ trỡnh tỏc nghip kinh doanh v s liờn kt ny l tt yu, bi l khụng mt t chc tớn dng no cú th hot ng c mt cỏch bỡnh thng trong th trng nu khụng cú s liờn kt bỡnh ng, thõn thin v minh bch vi cỏc i th khỏc. Chớnh s liờn kt mang tớnh t nhiờn gia cỏc i th cnh tranh trờn th trng dch v ngõn hng khin cho mi quan h cnh tranh gia h tr nờn ớt khc lit hn. Ba l, trong th trng dch v ngõn hng, mc dự Nh nc vn chp nhn v khuyn khớch s cnh tranh gia cỏc i th tham gia th trng nhng vỡ mc tiờu gi gỡn s n nh ca nn kinh t v quyn li ca cụng chỳng gi tin hay cỏc ch th vay tin, Nh nc cú th can thip vo quỏ trỡnh cnh tranh ny bng vic thc thi nhng chớnh sỏch c thự nh chớnh sỏch tin t quc gia (trong ú bao gm cỏc ni dung ch yu nh chớnh sỏch tớn dng, chớnh sỏch d tr bt buc, chớnh sỏch ngoi hi, chớnh sỏch th trng m) hay chớnh sỏch kim soỏt c bit. S can thip ny t phớa cụng quyn khin cho gii hn cnh tranh gia cỏc i th trờn th trng dch v ngõn hng cú phn b thu hp. Nhng quy nh c thự ca lut chi trong th trng dch v ngõn hng khụng cho phộp cỏc i th cnh tranh c ton quyn hnh x theo ý chớ ca riờng mỡnh ch ct nhm tho món nhng li ớch t ca chớnh h. Cỏc quyt nh rừ rng manh tớnh cnh tranh ca mi i th trờn th trng dch v ngõn hng nh tng lói sut tin gi v gim lói sut cho vay hoc a ra nhng iu kin cho vay d dói thu hỳt v lụi kộo khỏch hng v phớa mỡnh bng mi cỏch u b kim soỏt v nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 6/2006 53 giám sát chặt chẽ bởi một cơ quan công quyền đặc biệt là Ngân hàng trung ương. Tóm lại, có thể nhận thấy vấn đề cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng vừa có những điểm tương đồng, vừa có những điểm khác biệt so với nội hàm nguyên thuỷ của khái niệm cạnh tranh trong kinh tế học. (1) Chính những điểm khác biệt này đã có những ảnh hưởng nhất định đến nội dung điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam mà bằng chứng là pháp luật ngân hàng Việt Nam hiện hành đã trực tiếp quy định một số hành vi cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng được coi là bất hợp pháp. (2) Cụ thể, các hành vi này bao gồm: - Khuyến mại bất hợp pháp. (3) Thực tế, pháp luật Việt Nam không có quy định cụ thể như thế nào là hành vi khuyến mại bất hợp pháp trong lĩnh vực ngân hàng. Vì vậy, về nguyên tắc việc xác định những hành vi khuyến mại bất hợp pháp của ngân hàng phải căn cứ vào các chỉ dẫn tại Điều 46 Luật cạnh tranh năm 2004 về hành vi khuyến mại để cạnh tranh không lành mạnh. - Thông tin sai sự thật làm tổn hại đến lợi ích của tổ chức tín dụng khác và của khách hàng. Đây là một trong số những hành vi cạnh tranh không lành mạnh của tổ chức tín dụng nhằm gây thiệt hại đến uy tín, lợi ích của các đối thủ cạnh tranh cũng như của khách hàng, dẫn đến hệ quả cuối cùng là loại trừ đối thủ cạnh tranh khỏi thị trường. So với sự cạnh tranh giữa các loại hình doanh nghiệp khác thì hành vi cạnh tranh theo kiểu này giữa các tổ chức tín dụng có tính nguy hiểm cao hơn rất nhiều, bởi lẽ uy tín và lợi ích của mỗi tổ chức tín dụng có tác động, ảnh hưởng trực tiếp và mang tính dây chuyền đến lợi ích của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội, chẳng hạn như người gửi tiền vào tổ chức tín dụng, người vay tiền của tổ chức tín dụng, các tổ chức tín dụng khác trong nền kinh tế và thậm chí là cả hệ thống kinh tế. Tính nhạy cảm cao và sự ảnh hưởng mang tính chất dây chuyền của hoạt động ngân hàng đối với hệ thống các quyền lợi khác nhau trong xã hội chính là mối lo thường trực của những cơ quan công quyền có chức năng quản lí cạnh tranh ở mọi quốc gia trên thế giới. Chỉ cần một thông tin thất thiệt về một tổ chức tín dụng nào đó được tung ra trước công luận cũng đủ để cho tổ chức này lâm vào tình trạng khốn đốn do bị khách hàng rút tiền hàng loạt và hệ quả kéo theo là cả hệ thống ngân hàng trong nền kinh tế bị ảnh hưởng. Xét về bản chất, hành vi thông tin sai sự thật làm tổn hại đến lợi ích của tổ chức tín dụng khác và của khách hàng, có thể hiểu tương tự như hành vi gièm pha doanh nghiệp khác (Điều 43 Luật cạnh tranh) hoặc hành vi gây rối hoạt động của doanh nghiệp khác (Điều 44 Luật cạnh tranh) nhằm mục đích cạnh tranh không lành mạnh. - Đầu cơ lũng đoạn thị trường tiền tệ, vàng, ngoại tệ. Đây là hành vi cạnh tranh mang tính đặc thù trong lĩnh vực ngân hàng, bởi lẽ chỉ có các tổ chức tín dụng (trong đó chủ yếu là các ngân hàng), với giấy phép kinh doanh ngân hàng được cấp bởi Ngân hàng Nhà nước, mới có khả năng chi phối tới thị trường tiền tệ, thị trường vàng và thị trường ngoại tệ. Tuy nghiªn cøu - trao ®æi 54 T¹p chÝ luËt häc sè 6/2006 nhiên, chỉ có thể coi việc đầu cơ lũng đoạn thị trường tiền tệ, vàng và ngoại tệ là hành vi cạnh tranh bất hợp pháp nếu một tổ chức tín dụng tiến hành mua gom các giấy tờ có giá ngắn hạn trên thị trường tiền tệ hoặc mua gom vàng, ngoại tệ trên thị trường ngoại hối với số lượng thật lớn đủ khả năng chi phối giá cả nhằm chủ đích lũng đoạn thị trường và dẫn tới loại trừ các đối thủ cạnh tranh. - Các hành vi cạnh tranh bất hợp pháp khác. Tuy không tìm thấy quy định cụ thể nào cho những hành vi này trong pháp luật ngân hàng Việt Nam hiện tại nhưng có thể ngầm hiểu đây là những hành vi cạnh tranh không lành mạnh như đã được dự liệu trong các điều 40, 41, 42, 45, 47, 48 của Luật cạnh tranh. (4) Ngoài những hành vi cạnh tranh không lành mạnh nêu trên, tuy pháp luật ngân hàng hiện nay không quy định trực tiếp về những hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm trong lĩnh vực ngân hàng nhưng điều đó không có nghĩa là mọi hành vi hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng đều không bị cấm thực hiện. Trên nguyên tắc, nếu không có những quy định cụ thể trong pháp luật ngân hàng về những hành vi này thì có thể áp dụng trực tiếp các quy định tại các điều 9, 13, 14, 18 của Luật cạnh tranh về những hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm thực hiện. 3. Những khó khăn, vướng mắc chủ yếu trong quá trình áp dụng Luật cạnh tranh đối với thị trường dịch vụ ngân hàng Trước khi Luật cạnh tranh có hiệu lực thi hành tại Việt Nam, cuộc cạnh tranh giữa các tổ chức tín dụng đã diễn ra với chiều hướng ngày càng gay gắt. Cùng với quá trình thực hiện các cam kết hội nhập quốc tế của Việt Nam, sự tham gia ngày càng sâu rộng của các tổ chức tín dụng nước ngoài vào thị trường Việt Nam đã và đang tạo ra một cuộc cạnh tranh rõ ràng không cân sức giữa các tổ chức tín dụng trong nước với những tổ chức tín dụng nước ngoài vốn có nhiều điểm mạnh về vốn, công nghệ, trình độ quản lí, chiến lược khách hàng, phong cách phục vụ và hệ thống dịch vụ ngân hàng hoàn hảo. Mặt khác, tình trạng bất bình đẳng và môi trường cạnh tranh không minh bạch cũng đang tồn tại ngay trong số các tổ chức tín dụng trong nước, cụ thể là giữa nhóm các ngân hàng thương mại quốc doanh với nhóm các ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh. Điều này cho thấy việc áp dụng Luật cạnh tranh vào môi trường kinh doanh nói chung ở Việt Nam đã khó nhưng thực thi Luật cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh ngân hàng ở Việt Nam lại càng khó hơn. Ở mức độ khái quát, có thể nhận thấy các khó khăn, vướng mắc này được thể hiện trên những khía cạnh chủ yếu sau đây: Một là, do ảnh hưởng bởi các điều kiện lịch sử - chính trị, các tổ chức tín dụng là ngân hàng thương mại nhà nước ở Việt Nam hiện đang chiếm giữ gần 70% tổng nguồn vốn huy động và khoảng 80% thị phần tín dụng cả nước (5) nhưng cơ bản vẫn là một hệ thống yếu kém về năng lực cạnh tranh so với các tổ chức tín dụng là ngân hàng thương mại trên thế giới. Việc mở cửa hội nhập với bên ngoài buộc Việt Nam phải chấp nhận xu thế cạnh tranh công bằng, bình đẳng giữa các tổ chức tín dụng trong nước với nhau và giữa các tổ chức tín dụng trong nước với các tổ chức tín dụng nước ngoài. Tuy nhiên, trên nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 6/2006 55 thc t Nh nc ó khụng h buụng xuụi cho bn tay vụ hỡnh ca th trng t do iu chnh m bng chng l phỏp lut hin hnh vn cú nhng iu khon th hin mc ớch duy trỡ vai trũ ch o, ch lc ca cỏc t chc tớn dng nh nc trong th trng dch v ngõn hng. (6) Vic thc hin ch trng ny cú th s to ra nhng ro cn nht nh i vi quỏ trỡnh thc thi Lut cnh tranh trong lnh vc dch v ngõn hng m h qu l cú th s lm chm li quỏ trỡnh xõy dng mụi trng cnh tranh lnh mnh, cụng bng v bỡnh ng thc s gia cỏc t chc tớn dng ang hot ng ti Vit Nam. Hai l, hin ti khụng cú s thng nht hon ton gia Lut cnh tranh vi phỏp lut ngõn hng trong cỏch tip cn vn cnh tranh. C th l: Vi mc tiờu kim soỏt c hai xu hng tiờu cc trong nn kinh t th trng liờn quan n lnh vc cnh tranh, ú l xu hng duy trỡ c quyn (hay hn ch cnh tranh) v xu hng cnh tranh khụng lnh mnh, Lut cnh tranh nm 2004 ó d liu hai nhúm hnh vi liờn quan n cnh tranh cn c kim soỏt cht ch, bao gm cỏc hnh vi hn ch cnh tranh (c quy nh ti chng II Lut cnh tranh) v cỏc hnh vi cnh tranh khụng lnh mnh (c quy nh ti chng III Lut cnh tranh). Trong khi ú, vn cnh tranh trong lnh vc ngõn hng li c tip cn bng khỏi nim cnh tranh hp phỏp v cnh tranh bt hp phỏp. Núi khỏc i, phỏp lut ngõn hng hon ton khụng cp nhng hnh vi hn ch cnh tranh b cm thc hin m ch lit kờ mt s hnh vi cnh tranh khụng lnh mnh in hỡnh trong lnh vc ngõn hng, di mt cỏch gi khỏc l hnh vi cnh tranh bt hp phỏp. (7) Hin tng ny tuy khụng th ngn cn vic ỏp dng trc tip cỏc quy nh ca Lut cnh tranh v nhng hnh vi hn ch cnh tranh b cm (nh ó phõn tớch phn trờn) nhng li cú th to nguyờn c cho mt s t chc tớn dng tỡm cỏch liờn kt vi nhau thụng qua hỡnh thc c quyn nhúm gõy thit hi cho cỏc t chc tớn dng khỏc v cho khỏch hng. Ba l, trong lnh vc kinh doanh ngõn hng, xu hng hp tỏc gia cỏc t chc tớn dng vi nhau cựng tn ti v phỏt trin l khụng trỏnh khi. Th trng dch v ngõn hng l mt loi th trng c bit, ú khụng mt t chc tớn dng no cú th hot ng mt cỏch hon ton bit lp v tỏch khi cuc chi chung. Vỡ th, s liờn kt t nhiờn gia cỏc doanh nghip c thự ny trong quỏ trỡnh hot ng kinh doanh ngõn hng l vn cú tớnh quy lut v dng nh cú th d bỏo trc. iu ny cng ng ngha vi nhng khú khn trong vic ỏp dng cỏc quy nh ca Lut cnh tranh quy kt v x lớ nhng hnh vi hn ch cnh tranh ca cỏc ngõn hng, c bit l hnh vi tho thun hn ch cnh tranh hoc hnh vi lm dng v trớ thng lnh th trng, lm dng v trớ c quyn ca mt nhúm t chc tớn dng no ú gõy thit hi cho mt s t chc tớn dng khỏc hoc cho khỏch hng tham gia th trng dch v ngõn hng. S liờn kt theo nhúm gia cỏc t chc tớn dng hin nay Vit Nam l iu cú tht v s liờn kt ny rt cú th trong tng lai gn s tr thnh xu hng c quyn nhúm, nguy c tim n nhng hnh vi vi phm Lut cnh tranh trong nghiên cứu - trao đổi 56 Tạp chí luật học số 6/2006 lnh vc ngõn hng m vớ d in hỡnh cho hin tng ny chớnh l s liờn kt hin nay gia cỏc t chc tớn dng l ngõn hng thng mi nh nc vi nhau i phú vi s cnh tranh khc lit ca nhúm cỏc t chc tớn dng l ngõn hng liờn doanh v ngõn hng nc ngoi ang hot ng ti Vit Nam. Bn l, trong lnh vc kinh doanh ngõn hng, vỡ mc tiờu thc hin chớnh sỏch tin t quc gia, Ngõn hng trung ng cú th can thip vo hot ng kinh doanh ca cỏc t chc tớn dng bng vic quy nh lói sut c bn v lói sut chit khu, tỏi chit khu; n nh t l d tr bt buc; ỏp dng ch kim soỏt c bit Nhng can thip ny t phớa Ngõn hng trung ng vo hot ng kinh doanh ngõn hng l cn thit v chớnh iu ú cú th lm hn ch mt phn quyn t do kinh doanh, trong ú bao hm c quyn t do cnh tranh ca cỏc t chc tớn dng. ụi khi, s can thip ca c quan cụng quyn c bit ny cũn cú th to ra nhng li th cnh tranh cho mt vi t chc tớn dng so vi cỏc i th khỏc trờn th trng v iu ú dng nh cú nh hng khụng tt n s vn hnh bỡnh thng ca quy lut cnh tranh. Vớ d, khi mt t chc tớn dng cú nguy c lõm vo tỡnh trng phỏ sn, Ngõn hng trung ng cú th can thip cu doanh nghip ny bng cỏch bm thờm vn cho nú thụng qua c ch cho vay, hoc buc t chc tớn dng phi tin hnh mt s ci cỏch mnh m, trit trờn nhiu lnh vc khụi phc dn kh nng hot ng trờn th trng thụng qua vic ỏp dng ch kim soỏt c bit. Túm li, cú th nhn nh rng vic khc phc nhng khú khn, vng mc trờn õy trong quỏ trỡnh ỏp dng phỏp lut cnh tranh vo lnh vc dch v ngõn hng l vn phc tp. Tuy nhiờn, vic nhn thc rừ rng v nhng khú khn, vng mc ú cú ý thc tỡm ra gii phỏp thỏo g, thit tng cng l vic nờn lm trong bi cnh Vit Nam ang tng bc hon thin h thng cỏc th ch v mụi trng phỏp lớ cho mt nn kinh t phỏt trin theo hng th trng./. (1).Xem: Thut ng cnh tranh trong T in kinh t th trng t A n Z, Nxb. Tr thnh ph H Chớ Minh nm 1992, tr. 23. (2).Xem: Khon 2, 3 iu 16 Lut cỏc t chc tớn dng. (3). Trong nhiu nm tr li õy, cỏc ngõn hng Vit Nam liờn tc a ra cỏc chiờu khuyn mi nhm thu hỳt, lụi kộo khỏch hng v phớa mỡnh. Hot ng khuyn mi ny thng din ra di cỏc hỡnh thc quen thuc nh tng qu cho cỏc khỏch hng cú s d ti khon ti ngõn hng; gim giỏ phớ dch v ngõn hng cho nhng khỏch hng thng xuyờn s dng dch v ngõn hng; t chc quay s m thng cho cỏc khỏch hng cú ti khon tin gi ti ngõn hng hoc thm chớ u ói v lói sut v iu kin cho vay i vi nhng khỏch hng vay vn thng xuyờn v cú uy tớn. (4). Theo cỏc iu lut dn trờn ca Lut cnh tranh, nhng hnh vi ny bao gm: Ch dn gõy nhm ln; xõm phm bớ mt kinh doanh; ộp buc trong kinh doanh; qung cỏo sai s tht nhm cnh tranh khụng lnh mnh; phõn bit i x ca hip hi; bỏn hng a cp bt chớnh Tuy nhiờn, thc tin kinh doanh ngõn hng nc ta cho thy nhng hnh vi cnh tranh khụng lnh mnh kiu ny xy ra tng i ớt trong th trng dch v ngõn hng. (5).Xem: Thnh c, Nhng thỏch thc ca cỏc NHTM Vit Nam trong cnh tranh v hi nhp quc t, Tp chớ ngõn hng, s 14/2003, tr. 16. (6).Xem: Khon 2 iu 4 Lut cỏc t chc tớn dng (ó c sa i, b sung mt s iu vo nm 2004). (7).Xem: Khon 2 & khon 3 iu 16 Lut cỏc t chc tớn dng. . yếu trong quá trình áp dụng Luật cạnh tranh đối với thị trường dịch vụ ngân hàng Trước khi Luật cạnh tranh có hiệu lực thi hành tại Việt Nam, cuộc cạnh. tranh trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam mà bằng chứng là pháp luật ngân hàng Việt Nam hiện hành đã trực tiếp quy định một số hành vi cạnh tranh trong