S� 05 Tháng 9 2022 T�p chí KH&CN Tr��ng ��i h�c Hòa B�nh 25 ��NH�����À����H��� ��t�v�n���� V� m�i quan h� gi�a chính quy�n trung �ơng và chính quy�n ��a ph�ơng � các n��c Ch�u � Thái B�nh D�ơng, Mark[.]
NH KHU NH HƯ NG XÂ D NG CH NH QU A PHƯƠNG H N NA À H N PGS.TS Ng Huy Cương Tr ng i h c Lu t - i h c Qu c gia Hà N i Tác gi li n h : ngohuycuonganbinh@gmail.com Ngày nh n: 21/9/2022 Ngày nh n b n s a: 22/9/2022 Ngày t ng: 26/9/2022 T mt t Bài vi t bàn v xu h ng x y d ng quy n a ph ng hi n làm rõ m t s khái ni m v d n ch , phi t p trung hóa tr h c hi n i gi i thi u ba m h nh c n b n v m i quan h gi a quy n trung ng v i quy n a ph ng quan i m v c p quy n c n b n i n k t lu n r ng, Vi t Nam n n có s phi t p trung hóa m c nh t nh ph h p v i d n trí, n ng l c qu n tr qu c gia c a cán b l nh o qu n l , tr nh phát tri n kinh t - x h i T kh a Chính quy n trung ng, quy n a ph ng, d n ch , phi t p trung hóa The current trend of bu d ng local government Abstract The article discusses the current trend of building local government clari es democracy and deconcentration concepts in modern politics introduces three basic models of the relationship between central government and local government examines views of fundamental government levels and presents key ndings that Vietnam should implement, to a certain extent, deconcentration in line with the people's wisdom, capacity of leaders and managers in national governance and socio-economic development Keywords Central government, local government, democracy, deconcentration tv n V m i quan h gi a quy n trung ơng quy n a ph ơng n c Ch u - Thái B nh D ơng, Mark Turner nh n nh r ng: ngu n g c c a s c ng th ng ti m tàng n c ph thu c vào m c mà t i ó quy n quy t nh quy n l c c t p trung vào cá nh n nh ch trung ơng nh th Và sau kh o sát m i quan h gi a trung ơng a ph ơng n c khác khu v c khác tr n th gi i, ông cho r ng, phi t p trung hoá ang khuynh h ng n i b t hi n Nh ng thông tin ng n g n có th , m t ch ng m c ó, t rõ t t ng c a vi t mà tác gi tin r ng ph h p v i th gi i ngày nay, không nh ng th , ang c u chuy n c a Vi t Nam Song, theo thói th ng, có c m t nh n nh, m t k t lu n hay m t quy k t ó, ng i ta ph i i qua m t ch ng ng dài y gian nan Chính ch ng ng ó, c làm rõ, s mang n s hi u bi t t ng t n c ng c cho nh n nh, k t lu n hay quy k t ó S c thuy t ph c có l ph n n m vi c làm sáng t ng ó S thúc y c ng cu c c cách m quan h trung ương - a phương Có l ch a bao gi ng i ta l i nhi u n th t i quy n a ph ơng khơng ch ri ng Vi t Nam, mà tr n c th gi i C u tr l i ng n g n nh t cho hi n t ng nhu c u phát tri n n a c a x h i loài ng i Ngày nay, th gi i b tác ng b i sóng m r ng d n ch l n th ba mà S 05 - Tháng 9.2022 - T p chí KH&CN Tr ng i h c Hịa B nh 25 NH À H c xem s thúc y quan tr ng nh t d n t i khuynh h ng c i cách m i quan h trung ơng - a ph ơng D n ch mà ti ng Anh g i “democracy” th ng c hi u theo ngh a en c a t có ngh a cai tr b i “demos” hay nh n d n (“demos” g c t Hy L p có ngh a “ng i nghèo” hay “s ông” Vi c cai tr b i nh n d n c Abraham Lincoln (1864 làm b t l n ba h t nh n b n “chính quy n c a d n, b i d n v d n”, mà nay, Hi n pháp 2013 c a Vi t Nam c ng ghi nh n ph h p v i hoàn c nh c a Vi t Nam nh sau: “Nhà n c C ng hòa x h ch ngh a Vi t Nam nhà n c pháp quy n x h i ch ngh a c a Nh n d n, Nh n d n, v Nh n d n” ( i u 2, kho n Các h t nh n b n ó c di n gi i r ng: Nh n d n có quy n b nh ng v tr , có s nh h ng ngang t i quy tr nh tr Chính quy n ph i nh n m nh t i s tham gia c a ông o công chúng Vi c cai tr c a quy n ph i nh m t i l i ích chung c a c ng ng D n ch c bi u hi n hai h nh th c d n ch tr c ti p d n ch i di n D n ch tr c ti p, nh c t i h nh th c ch y u nh t c a nó, m t ch c x y d ng tr n s tr c ti p, không qua trung gian tham gia li n t c c a ng i d n vào nhi m v c a chínhh quy n Ngày nay, d n ch tr c ti p t n t i d i h nh th c tr ng c u d n (referendum Ch d n ch th ng c xem xoá b s ph n bi t gi a ng i cai tr ng i b cai tr , gi a nhà n c x h i công d n D n ch i di n hi u m t cách ơn gi n h nh th c d n ch không tr c ti p b gi i h n, có ngh a s tham gia c a ng i d n vào quy n khơng th ng xuy n r t ơn gi n, th ng t p trung vào cu c b u c i u ó cho th y, nh n d n không th c thi quy n l c c a h , mà h ch n ch n nh ng ng i cai tr nh n danh h Tuy nhi n, d n ch c ng có nh ng m t h n ch c a nh Andrew Heywood ch rõ: Th nh t, s thông thái ki n th c c ph n b không ng u x h i, 26 T p chí KH&CN Tr ng ó, d n ch có th d n n s cai tr c a nh ng k d t nát, thi u thông tin Th hai, t cá nh n quy n c a thi u s có th b è b p b i a s nh n danh nh n d n Th ba, quy n có th qu n l thái v cho r ng s qu n l ó ph h p v i l i ích c a a s c a cá nh n Th t , nh ng k m d n có th n m quy n l c tr ch c tài, chuy n ch V v y, trào l u d n ch ngày g n li n v i v n quy n ng i Và d n ch i di n c nh n m nh d ng d n ch t Các v n d n n m t s nh n nh có ngh a h t s c tr ng i D n ch c bi u hi n t p trung ch b uc s tham gia c a ng i d n vào quy tr nh quy t nh hay thi t k sách Tr c h t, ng i d n ph i c t ch c ki m soát vi c b u c , ng th i, ct l a ch n i bi u c a m nh ng c Sau ó, quy n ph i thi t l p m t quy tr nh h u hi u cho ng i d n tham gia vào quy tr nh sách quy t nh Thi t th c nh t i v i nh ng ch tr ơng t o m t ch ng i d n tham gia vào quy n a ph ơng - nơi g n g i nh t v i h V y ch tr ơng s m t h t ngh a t t c quy n l c t p trung quy n trung ơng S thúc y th hai c a công cu c c i cách m i quan h trung ơng - a ph ơng r tg ng iv iv n d n ch ó vi c x y d ng Nhà n c Pháp quy n M c cho có nh ng s gi i thích chút khác v Nhà n c Pháp quy n, nh ng không không th a nh n r ng t r t nhi u y u c u ph h p v i x h i c th , mà ó, có r t nhi u y u c u chung cho m i hoàn c nh x h i nh m b o m r ng nhà n c hay quy n ph i b ràng bu c b i pháp lu t hay ng d i pháp lu t M t nh ng y u c u chung c a Nhà n c Pháp quy n quy n l c ph i b ph n chia hay c san s nh m b o m th l m d ng quy n l c c nh n d n trao cho ch ng l i nh n d n, ch ng l i ng i Vi c ph n chia t o s ki m ch b n i v i quy n c th hi n hai khía c nh: i h c Hịa B nh - S 05 - Tháng 9.2022 NH Ph n chia theo chi u d c chi u ngang Ph n chia theo chi u d c có ngh a ph n chia gi a trung ơng a ph ơng Rõ ràng, c ph n chia hay ph n c p qu n l , th quy n trung ơng không th d dàng can thi p vào công vi c c a a ph ơng a nh ng sách hay nh ng quy t nh trái v i l i ích hay khơng sát h p v i l i ích c a ng i d n a ph ơng Vi c ph n chia giúp cho ng i d n d dàng vi c tham gia vào quy tr nh tr , t o sách quy t nh ph h p i v i hoàn c nh c a a ph ơng m nh S thúc y th ba có l n m v n h i nh p qu c t B n th n m t t n c ngày không th t tách m nh kh i th gi i không th không ch u s tác ng hay b lôi cu n m nh li t t th gi i b n ngồi Do ó, nhu c u ch ng h i nh p v n thi t th c có ngh a to l n Hi n nay, th gi i ang có hai trào l u l n thúc y s phi t p trung hố quy n l c ó c i cách khu v c công s i c a ph ơng th c qu n l công c ng m i hay th nh tr (the new public management or good governance Ý t ng qu n l m i hay th nh tr r t c n thi t cho vi c b o m ti n b x h i gi m chi ti u c a quy n G n li n v i t ng vi c t nh n hố quan c a quy n hay b ng nh ng l nh v c t x a n v n c xem c quy n c a nhà n c cho t nh n ho t ng c nh tranh, h p ng d ch v Có m t s thúc y n a không ph n quan tr ng s khác bi t gi a a ph ơng v a l , truy n th ng, v n hoá, phong t c, t p quán Nh ng khác bi t ó ịi h i ph i có ph ơng th c qu n l thích h p v i t ng a ph ơng T t c nh ng quy t nh hay sách c a trung ơng không th làm tho m n nh ng i u ki n c th c a a ph ơng Do v y, phi t p trung hoá hay ph n quy n cho a ph ơng gi i pháp h u hi u nh t giúp cho a ph ơng không nh ng gi i quy t c v n c a m nh, mà cịn gi i phóng c ti m n ng phát tri n À H Khá n m v ph t p trung hoá Phi t p trung hoá ang tr thành m t khuynh h ng g y s r t nhi u tr h c hi n i Vi t Nam, phi t p trung hố (decentrali ation có m t t n g i khác c nh c n th ng xuy n s t n quy n Thu t ng c s d ng ch m i quan h gi a trung ơng a ph ơng Nó có ngh a m t s chuy n giao quy n th c hi n m t s ho t ng hay d ch v t m t cá nh n hay m t quan quy n trung ơng xu ng cho m t vài cá nh n hay quan khác g n g i v i ng i d n Rõ ràng, qua nh ngh a nói tr n v phi t p trung hoá giúp cho ng i ta th y rõ c t t ng v d n s d ng thu n ng t n quy n Vi t Nam Có l xu t phát t nguy n t c c g i “quy n l c th ng nh t, không th ph n chia”, n n thu t ng t n quy n d b l ng tránh Tuy nhi n, phi t p trung c ng m t khái ni m có nhi u ngh a tr i qua l ch s phát tri n c a Hi n nay, phi t p trung hoá bi u hi n hai h nh th c ch y u: phi t p trung hoá theo l nh th phi t p trung hoá theo ch c n ng Hai h nh th c l i c chia thành ba d ng th c khác d a vào tính ch t c a s u quy n: (1 chuy n giao c u trúc tr (2 chuy n giao c u trúc hành cơng (3 chuy n giao t khu v c nhà n c cho khu v c t nh n Các d ng bi u hi n c a phi t p trung có m t ngh a c c k quan tr ng vi c t o s l a ch n cho nh ng ng i thi t k sách Và chúng ln c c n nh c tr nh c i cách hành nói chung c i cách quy n a ph ơng nói ri ng M h nh v m quan h g a trung ương a phương T p trung quy n l c trung ơng phi t p trung quy n l c hai khuynh h ng m u thu n rõ r t, t o n n m i quan h c ng th ng gi a trung ơng a ph ơng tho m n mong mu n thúc y chung cho s phát tri n c a qu c gia d n t c, nhi u quy n mu n t p trung quy n l c v trung ơng Nh ng khuynh h ng ó ang g p ph i s ch ng i quy t S 05 - Tháng 9.2022 - T p chí KH&CN Tr ng i h c Hòa B nh 27 NH À H li t t a ph ơng hay t phía ng i d n ho c ph i ch u nh ng áp l c tr r t m nh V v y, quy n u ch p nh n ph ơng án k t h p gi a t p quy n phi t p quy n Song s k t h p tr n n r t ph c t p mà m t s h c gi cho r ng, ó m t l t ng, nh ng có l khơng th t c Ng i ta th ng t p trung s vào m t s mô h nh v m i quan h gi a quy n trung ơng quy n a ph ơng Tuy nhi n, ph i nói r ng, có th ti p c n v n giác khác ho c t ng k t v n tr n s khác nhau, n n h c gi có nhi u quan i m khác vi c khái quát mô h nh Trong m t công tr nh nghi n c u v quy n a ph ơng c a n c, Gerry Stoker Alan Norton gi i thi u ba mô h nh c n b n v m i quan h gi a quy n trung ơng v i quy n a ph ơng Th nh t, mô h nh t qu n t ơng i (The relative automomy model V i mô h nh này, s c l p c a quy n a ph ơng c kh ng nh, v n th a nh n s t n t i c a qu c gia d n t c Chính quy n a ph ơng có quy n t hành ng khuôn kh l p pháp xác nh có sách ri ng ho c theo u i sách thi t l p c ng v i quy n trung ơng Chi ti u c a quy n a ph ơng ph n l n d a tr n kho n thu thu t i a ph ơng S ki m sốt c a quy n trung ơng i v i quy n a ph ơng b gi i h n Th hai, mô h nh chi nhánh (The agency model Trong mô h nh này, quy n a ph ơng c xem nh chi nhánh c a quy n trung ơng th c thi sách quy n trung ơng Chi ti t v m i quan h c quy nh c th o lu t Chính quy n a ph ơng ph i ch u s ki m soát ch t ch c a quy n trung ơng Cách t ch c d n t i vi c h n ch thu thu c a a ph ơng Chi ti u c a quy n a ph ơng ph n l n d a tr n ch c p phát c a quy n 28 T p chí KH&CN Tr ng trung ơng Th ba, mô h nh t ơng tác (The interaction model Mơ h nh có c tr ng n i b t s nh h ng l n gi a quy n trung ơng quy n a ph ơng Quy tr nh tr c a quy n trung ơng quy n a ph ơng có quan h g n g i, t ơng h Các v n sách th ng c c ng bàn lu n Nh ng mô h nh này, r t khó xác nh trách nhi m phát sinh v n Tài c a quy n a ph ơng th ng bao g m c kho n thu thu tr c p Nh ng kho n thu thu th ng c san s m c tr c p cb o m Tuy nhi n, mô h nh không ph i c áp d ng c ng nh c n c Chúng có th c an xen ho c làm cho thích h p v i t ng n c hoàn c nh i u ki n c th c a t ng n c Song, nói nh v y khơng có ngh a mô h nh c t o tr c b t k m t t ch c quy n a ph ơng c th Chúng ph n ánh tr ng h p logic c a th c ti n t ch c quy n a ph ơng n c Nh ng ngày nay, thi t k hay c i cách m t quy n ó, ng i ta khơng th qu n xem xét t i chúng d a tr n c n b n m t mô h nh ó Có th nói, Vi t Nam hi n t ch c quy n a ph ơng theo “mô h nh chi nhánh” (mô h nh th hai c gi i thi u tr n , b i ó h qu t t y u c a nguy n t c t p trung quy n l c c ghi nh n b n Hi n pháp 1959, 1980, 1992, Hi n pháp 2013 Vi c t ch c quy n theo nguy n t c có th bi u di n m t sơ h nh nón có nan d c (nh kinh n nan ngang (nh v n v i m t vài ngo i l Trong mô h nh này, quy n a ph ơng c trao r t quy n n ng u t cánh tay n i dài c a quy n trung ơng Vi c ki m tra, giám sát c a quy n trung ơng i v i quy n trung ơng, mơ h nh này, r t ch t ch , nhi u t ng n c C p quy n c n b n Vi t Nam hi n nay, có r t nhi u i h c Hịa B nh - S 05 - Tháng 9.2022 NH quan i m khác v c p quy n c n b n Ch ng h n, m t công tr nh nghi n c u v i m i t ch c ho t ng c a quy n a ph ơng c p t nh, PGS TS B i Xu n c c p t i ph ơng án: Coi t nh ơn v hành b n, coi t nh c p trung gian 10 Trong ó, PGS.TS L Minh Thông tán ng v i quan i m cho r ng, x c p quy n c n b n, b i x nơi ng i d n th ng n nh t xu t nguy n v ng ki n c a m nh 11 Các ki n rõ ràng cho th y ch a có m t quan i m th ng vi c t ch c quy n Vi t Nam theo chi u d c V y có th tham kh o kinh nghi m c a n c kinh nghi m l ch s c a ta T y u, nhà th Thi n chúa giáo phát tri n v th c l p c a x nh m t khu v c a l v i ch c n ng hành b n Các x theo Thi n chúa giáo có l ch s t tr m i quan h trung ơng - a ph ơng - nhà th Nh ng m i quan h nói t i t m quan tr ng c a bao i t th k XVIII tr l i y Ngày nay, x T y u c xem n n t ng cho quy n l c c a c p quy n a ph ơng i v i Vi t Nam, l ch s , n n kinh t nông nghi p l i s ng dịng t c nhóm h p ng i Vi t Nam làng, x V th mà x c xem c p quy n s có ch t qu n t xa x a Khi ô h Vi t Nam, ng i Pháp s d ng ch v i m t vài s a i ti n b cai tr 12 Ch u u, quy n c x y d ng t d i l n tr n, l y c p x làm s 13 Trong ó, quy n c a Vi t Nam hi n d ng nh c x y d ng t tr n xu ng Th c ch t c p quy n a ph ơng Vi t Nam hi n mô h nh thu nh d n c a quy n trung ơng Có l tr nh c i cách, n n tr l i v i khuynh h ng coi c p x c p quy n c n b n Ch t ch H Chí Minh t ng nói: “c p x c p g n g i nh n d n nh t, n n t ng c a hành C p x làm c vi c th m i vi c À H u xong xuôi” 14 Tuy nhi n, nhà tr h c tr n th gi i có c p n m i quan h c ng th ng hay s m u thu n gi a vi c ch n c p x c p quy n c n b n v i ch ngh a l p hi n chuy n nghi p hố hành C n ph i nói th m r ng có ph n ó m u thu n gi a c p quy n c n b n x v i cơng nghi p hố, hi n i hố Rõ ràng, có nhi u x r t nh bé khơng ngu n l c ti m n ng cung ng d ch v c a quy n, g y nh h ng n m c ti u quan tr ng c a ch ngh a l p hi n ki m soát s l m d ng quy n l c c a quy n b o v quy n b n c a ng i, mà ó có vi c cung ng d ch v thi t y u cho c ng ng Khi c p x không ti m n ng th c ng g y nh h ng l n t i khuynh h ng chuy n nghi p hố n n hành b o m tính n nh c a n n hành C ng nh th , nh ng ch tr ơng cơng nghi p hố hi n i hố c n phát huy n i l c c a c d n t c h ng t i m t m c ti u chung g p ph i nh ng khó kh n nh t nh B i th tr n th gi i, ng i ta t m t i nhi u gi i pháp làm i u hoá m i quan h c ng th ng n u tr n nh : Tr c p cho a ph ơng Chính quy n phi t p trung khu v c (regional deconcentrated government G y s c ép h p nh t quy n a ph ơng H p tác gi a x S d ng khu v c t nh n tham gia cung ng d ch Tuy nhi n, Robert J Bennett nh n xét r ng không gi i pháp n nh l u dài mà c n c i cách 15 K t lu n Qua nghi n c u tr n v khuynh h ng phi t p trung hoá hi n m i quan h gi a trung ơng a ph ơng, v h nh th c phi t p trung hố, v mơ h nh v m i quan h trung ơng - a ph ơng, v s l a ch n c p quy n c n b n, tác gi vi t cho r ng: Vi t Nam không th i theo m t ng hoàn toàn khác v n b cu n theo dòng ch y c a th i i nh ng v n l a ch n gi i pháp hay cách i m t vi c h t s c h tr ng c n ph i u t thích Trong S 05 - Tháng 9.2022 - T p chí KH&CN Tr ng i h c Hòa B nh 29 NH À H khn kh có h n, tác gi vi t ch a th c p t i s l a ch n mà ch cho r ng n n có s phi t p trung hố m c nh t nh ph h p v i d n trí, n ng l c qu n tr qu c gia c a cán b l nh o qu n l , tr nh phát tri n kinh t - x h i ph h p v i ch tr ơng l n v l i ích cao c a qu c gia d n t c Tà l u tham kh o Mark Turner - Central - Local Relations : Themes and ssues - "Central - Local Relations in Asia- Paci c : Convergence or Divergence " edited by Mark Turner - Macmillan Press Ltd & St Martin's Press, Inc-1999-pp.1-3 Huntington, S.P - The Third Wave : Democrati ation in Late Twentieth Century - University of Oklahoma Press- 1991 Mark Turner - p.2 Andrew Heywood- Key Concept in Politics - St Martin's Press UC USA - 2000 - p.125 Andrew Heywood- p.127 Mark Turner - p.2 Georges Dupuis & Marie- José Guédon - Droit Administratif - Quatrième édition- Arman Colin - 1993-p.184 Mark Turner - p.4 Marse Turner - p.1 Gerry Stoker- ntroduction : Trends in European Local Government “Local Government in Europe Trends and Developments” edited by Richard Batley and Gerry Stoker - Macmillan PressLTD-1991-P.6 10 PGS.TS B i Xu n c, i m i t ch c ho t ng c a quy n a ph ng t nh - cu n "Nh ng v n l lu n th c ti n v quy n a ph ơng Vi t Nam hi n nay" PGS.TS L Minh Thông PGS.TS Nguy n Nh Phát ng ch bi n, NXB Chính tr Qu c gia - tr.136-197 11 PGS.TS.L Minh Thơng, T ch c quy n c s n ng th n n c ta hi n - cu n sách "Nh ng v n l lu n th c ti n v quy n a ph ơng Vi t Nam hi n nay" PGS.TS L Minh Thông PGS.TS Nguy n Nh Phát ng ch bi n, NXB Chính tr Qu c gia, tr.198-274 12 V Qu c Thông, Pháp ch s Vi t Nam, T sách i h c - Sài Gòn, 1973 -tr.158-159 13 Robert,J.Bebett, Local Government in Europe : Common Directions of Change - "Local Government in the New Europe" edited by Robert J Bennett - Belhaven Press - London and New York - 1993-pp.1-27 14 H Chí Minh tồn t p, NXB Chính tr Qu c gia, Hà N i, 1995 ,tr 371 15 Robert J Bennett - p.4 30 T p chí KH&CN Tr ng i h c Hịa B nh - S 05 - Tháng 9.2022