Tài liệu Báo cáo " Bàn về hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường " doc

nghiên cứu - trao đổi 54 Tạp chí luật học số 2/2003 Ths. Vũ Duyên Thuỷ * oạt động của con ngời có thể gây những tổn hại khôn lờng cho môi trờng, thông qua việc khai thác cạn kiệt nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá và để lại khối lợng chất thải khổng lồ. Điều đó đ đợc con ngời nhìn nhận một cách nghiêm túc và tìm ra các giải pháp cụ thể để giải quyết những thách thức lớn lao về môi trờng đang đặt ra ngày hôm nay trên phạm vi toàn thế giới. Phát triển bền vững (1) là giải pháp hữu hiệu và đánh giá tác động môi trờng là cách thức thực hiện có hiệu quả cao trong phạm vi mỗi quốc gia. Khoản 11 Điều 2 Luật bảo vệ môi trờng Việt Nam năm 1993 quy định: Đánh giá tác động môi trờng (ĐTM) là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hởng đến môi trờng của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - x hội, của các cơ sở sản xuất kinh doanh, công trình kinh tế, khoa học kĩ thuật, y tế, văn hoá, x hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trờng. (2) Để thực hiện tốt cơ chế này, trớc tiên các chủ dự án và giám đốc các cơ sở phải lập bản báo cáo có tên gọi là báo cáo ĐTM. Đây là hình thức thể hiện ba nội dung của ĐTM, bao gồm: 1) Đánh giá hiện trạng môi trờng tại địa bàn hoạt động của dự án; 2) Dự báo những diễn biến môi trờng khi thực hiện dự án; 3) Kiến nghị các giải pháp về bảo vệ môi trờng. Báo cáo này đợc gửi đến cơ quan có thẩm quyền thẩm định. Thẩm định báo cáo ĐTM là hoạt động đợc thực hiện bởi các cơ quan quản lí nhà nớc về môi trờng ở cả cấp trung ơng và địa phơng nhằm thẩm tra lại tính chính xác về mặt khoa học cũng nh cơ sở pháp lí của báo cáo ĐTM. Đây vừa là hoạt động mang tính quản lí nhà nớc lại vừa mang yếu tố khoa học nên nó có ý nghĩa hết sức quan trọng. Để đảm bảo thực hiện thống nhất và có hiệu quả hoạt động này, việc xây dựng quy chế chặt chẽ, rõ ràng về thẩm định báo cáo ĐTM nói chung và hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM nói riêng là hết sức cần thiết. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ đề cập một số vấn đề liên quan đến hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án đầu t. Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM đợc thành lập để xem xét và thẩm định những nội dung đợc đề cập trong báo cáo ĐTM của các dự án phát triển ở mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, x hội. Pháp luật hiện H * Giảng viên Khoa pháp luật kinh tế Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2003 55 hành đ có quy định cụ thể về vấn đề này tại Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 về hớng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trờng và Quyết định số 1806 QĐ/MTg ngày 31/12/1994 của bộ trởng Bộ khoa học công nghệ và môi trờng về việc ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM và cấp giấy phép môi trờng, trong đó đề cập một số vấn đề chủ yếu sau: 1. Về việc thành lập hội đồng thẩm định Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM đợc thành lập trong một số trờng hợp cần thiết. Hội đồng thẩm định cấp trung ơng do Bộ trởng Bộ khoa học công nghệ và môi trờng (nay là Bộ tài nguyên và môi trờng) ra quyết định thành lập; hội đồng thẩm định cấp địa phơng do chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thành lập. Nh vậy, theo quy định này, mọi báo cáo ĐTM đều phải đợc xem xét và thẩm định nhng không nhất thiết phải thành lập hội đồng thẩm định trong mọi trờng hợp. Điều đó là hoàn toàn hợp lí, bởi lẽ không phải bất kì dự án nào cũng tiềm ẩn nguy cơ gây ra những tác động tiêu cực lớn cho môi trờng. Với những dự án mà tác động xấu cho môi trờng là không đáng kể hoặc những tác động xấu đó chỉ có thể gây ra cho một thành phần môi trờng và trong phạm vi hẹp với mức độ nhỏ (các dự án thực hiện ở những khu vực không mang tính nhạy cảm về môi trờng, có quy mô nhỏ) thì chỉ cần đợc các cơ quan quản lí nhà nớc môi trờng xem xét báo cáo ĐTM là đủ mà không nhất thiết phải đợc đánh giá thông qua một hội đồng khoa học với nhiều chuyên ngành khác nhau. Tuy vậy, theo chúng tôi quy định này cũng cần sớm phải đợc bổ sung, sửa đổi vì lí do sau: Quy định nêu trên chỉ xác định trong trờng hợp cần thiết thì thành lập hội đồng thẩm định nhng trờng hợp nào thì đợc coi là trờng hợp cần thiết lại không đợc pháp luật xác định rõ. Do đó, quy định này khó có thể đảm bảo cho sự áp dụng thống nhất trên thực tế. Các cơ quan thẩm định cả ở cấp trung ơng lẫn địa phơng đều không tìm đợc cơ sở pháp lí chắc chắn nào để có thể khẳng định dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của mình có phải thành lập hội đồng để thẩm định hay không? Trên thực tế, các cơ quan đó chỉ giải quyết vấn đề này theo thông lệ chung mang tính ớc đoán là khi thẩm định báo cáo ĐTM của những dự án mà cơ quan thẩm định cho rằng nó có tiềm năng gây ô nhiễm môi trờng trên diện rộng, khó khống chế, nguy cơ gây ô nhiễm cao, có tác động tiêu cực đến nhiều thành phần môi trờng khác nhau (thờng là các dự án loại I) thì sẽ thành lập hội đồng thẩm định. Hậu quả của tình trạng này là có những dự án lẽ ra phải thành lập hội đồng thẩm định nhng vì các lí do khác nhau (không triệu tập đủ thành viên cần thiết của hội đồng, để tiết kiệm kinh phí) mà cơ quan có thẩm quyền không ra quyết định thành lập hội đồng thẩm định. Điều đó gây ảnh hởng không nhỏ đến chất lợng của kết quả thẩm định, nghĩa là những tác động bất lợi cho môi nghiên cứu - trao đổi 56 Tạp chí luật học số 2/2003 trờng cha chắc đ đợc dự báo và giảm thiểu một cách chính xác và khoa học khi không đủ ý kiến đánh giá của các nhà khoa học thuộc nhiều chuyên ngành khác nhau, liên quan đến nhiều thành phần môi trờng cần đợc xem xét. Theo chúng tôi, nên quy định cụ thể một số trờng hợp nhất thiết phải thành lập hội đồng thẩm định: - Thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án có tiềm năng gây ô nhiễm môi trờng trên diện rộng (chủ yếu là báo cáo ĐTM chi tiết của nhóm dự án loại I). Đây là những dự án tiềm ẩn nguy cơ gây tổn hại cho môi trờng trên phạm vi rộng lớn nên việc xem xét, đánh giá kĩ lỡng và chính xác những tác động tiêu cực của nó có thể gây ra cho môi trờng là điều hết sức quan trọng và cần thiết để giảm thiểu nguy cơ gây ô nhiễm và suy thoái môi trờng. - Thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án mà khi thực hiện nó có liên quan đến lợi ích của nhiều ngời. Thẩm định chính xác, khoa học tác động tích cực cũng nh tiêu cực của các dự án này đến lợi ích chung về môi trờng của cộng đồng dân c xung quanh địa bàn thực hiện dự án có thể tránh đợc các xung động không cần thiết nảy sinh sau này, khi sự án đi vào hoạt động. - Thẩm định báo cáo ĐTM của những dự án có nguy cơ gây tác động tiêu cực đến nhiều thành phần môi trờng khác nhau, nguy cơ gây suy thoái môi trờng cao. Khi nhiều thành phần môi trờng cùng bị chịu những tác động tiêu cực thì hậu quả xấu gây ra cho từng thành phần môi trờng đó nói riêng và cho toàn hệ thống môi trờng nói chung là rất lớn, rất khó khắc phục. Xem xét, cân nhắc một cách đầy đủ, chi tiết, chính xác những tác động này bởi các chuyên gia thuộc nhiều chuyên ngành khoa học môi trờng khác nhau sẽ có thể ngăn ngừa một cách hữu hiệu tình trạng này. 2. Về thành viên của hội đồng thẩm định Theo quy định tại Nghị định số 175/CP và Quyết định số 1806 nêu trên thì vấn đề thành viên của hội đồng thẩm định đợc quy định tơng đối rõ, bao gồm hai nội dung chính: - Thành viên của hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, các nhà quản lí, có thể có đại diện của nhân dân địa phơng hoặc đại diện của các tổ chức x hội. - Thành viên của hội đồng không quá 9 ngời, trong đó uỷ viên th kí hội đồng phải là thành viên của cơ quan quản lí nhà nớc về bảo vệ môi trờng. Th kí hội đồng có trách nhiệm giúp chủ tịch hội đồng chuẩn bị tài liệu trớc, trong và sau khi hội đồng làm việc. Thực tiễn áp dụng các quy định trên cho thấy quy định về các đối tợng là thành viên của hội đồng thẩm định tơng đối hợp lí. Bởi lẽ, đây là hoạt động quản lí nhng cũng đồng thời là hoạt động khoa học. Việc yêu cầu các nhà khoa học tham gia vào hội đồng thẩm định bên cạnh các nhà quản lí môi trờng là hoàn toàn cần thiết. Tuy vậy, các quy định về vấn đề này cũng chỉ rõ những tồn tại cần sớm đợc khắc phục. Đó là: Thứ nhất, sự tham gia của đại diện nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2003 57 nhân dân và đại diện của các tổ chức x hội là không bắt buộc trong hội đồng thẩm định. Điều đó có nghĩa là có những hội đồng thẩm định có sự tham gia của đại diện nhân dân nhng cũng có hội đồng thì không có. Theo quan điểm của chúng tôi, nên sửa đổi quy định này theo hớng xác định đại diện của nhân dân là thành viên bắt buộc trong hội đồng thẩm định vì ba lí do cơ bản sau: + Bất kì dự án nào khi thực hiện trên thực tế cũng sẽ có những ảnh hởng không nhỏ đối với cộng đồng dân c ở địa bàn thực hiện dự án. Khi đại diện của nhân dân đợc tham gia trong thành phần của hội đồng thẩm định, họ sẽ chủ động nắm bắt đợc những bất lợi mà họ có thể phải gánh chịu về phơng diện môi trờng khi thực hiện dự án cùng những thuận lợi về kinh tế, x hội mà họ có thể đợc hởng từ chính việc thực hiện dự án đó. Cũng tại cuộc họp của hội đồng thẩm định, cơ quan quản lí nhà nớc về môi trờng có thể hiểu đợc những mong muốn của ngời dân và của chủ dự án để có thể điều chỉnh một cách hợp lí nhất, theo hớng có lợi cho cả hai phía. Nh vậy, những bất đồng, mâu thuẫn có thể nảy sinh sau này khi dự án đi vào hoạt động là hoàn toàn có khả năng ngăn ngừa đợc. + Nhân dân địa phơng là những ngời có thể hiểu rất rõ và có rất nhiều kinh nghiệm về những đặc điểm môi trờng nơi mình sinh sống. Sự tham gia của họ trong hội đồng thẩm định có thể sẽ là cách thức tốt góp phần đảm bảo tính khách quan cho các kết luận thẩm định của hội đồng. + Sự tham gia bắt buộc của đại diện nhân dân địa phơng trong hội đồng thẩm định là hoàn toàn phù hợp với xu hớng chung của thế giới hiện nay - xu hớng x hội hoá công tác bảo vệ môi trờng. Nhà nớc cần tạo mọi điều kiện cho nhân dân tham gia bảo vệ môi trờng, trong đó không loại trừ việc giám sát các hoạt động quản lí môi trờng của các cơ quan chức năng. Thứ hai, pháp luật hiện hành về thành viên của hội đồng thẩm định chỉ quy định số lợng tối đa mà không quy định số lợng tối thiểu. Điều đó rất bất hợp lí, bởi vì, thông thờng báo cáo ĐTM của các dự án cần phải thành lập hội đồng thẩm định là những dự án có nhiều yếu tố phức tạp, gây ảnh hởng xấu cho nhiều thành phần môi trờng. Để đánh giá một cách chính xác, khoa học và toàn diện các tác động này đòi hỏi phải có sự tham gia của các chuyên gia thuộc nhiều chuyên ngành khoa học khác nhau. Nếu không quy định số lợng tối thiểu các thành viên hội đồng thẩm định thì khó tránh khỏi tình trạng một số hội đồng thẩm định chỉ đợc thành lập mang tính chất chiếu lệ, hình thức với số lợng thành viên rất ít để tiết kiệm thời gian, kinh phí Trong trờng hợp này thì khó có thể bảo đảm cho tính chính chính xác, khoa học và toàn diện của kết quả thẩm định khi còn có những thành phần môi trờng không đợc đánh giá bởi một thành viên nào có trình độ chuyên môn cao về nó. nghiên cứu - trao đổi 58 Tạp chí luật học số 2/2003 Thứ ba, các quy định về thành viên hội đồng thẩm định không chỉ rõ trong trờng hợp nào một thành viên đợc huy động tham gia hội đồng có nghĩa vụ từ chối quyền tham gia của mình. Trên thực tế, để lập đợc báo cáo ĐTM, chủ dự án thờng đi thuê các chuyên gia khoa học kĩ thuật môi trờng thực hiện. Điều đó cũng không loại trừ trờng hợp ngẫu nhiên, chính các chuyên gia ấy lại đợc huy động tham gia với t cách thành viên của hội đồng thẩm định. Khi một hoặc một số thành viên hội đồng thẩm định cũng đồng thời là ngời đ tiến hành lập báo cáo ĐTM thì ý kiến của thành viên đó tại cuộc họp của hội đồng thẩm định chắc chắn khó có thể đảm bảo đợc tính khách quan, khoa học, khi họ là ngời "vừa đá bóng vừa thổi còi". 3. Về quy chế làm việc của hội đồng Hội đồng thẩm định làm việc với quy chế của cơ quan t vấn. Cuộc họp hội đồng chỉ có giá trị khi ít nhất 2/3 tổng số thành viên có mặt. Thành viên vắng mặt có quyền gửi ý kiến đánh giá và bỏ phiếu trong phong bì dán kín cho chủ tịch hội đồng hoặc th kí hội đồng. ý kiến này sẽ đợc đọc tại cuộc họp hội đồng và đợc coi là một ý kiến chính thức. Theo chúng tôi, các quy định hiện hành về vấn đề này là hợp lí, mặc dù các quy định pháp luật hiện hành không xác định cụ thể trong trờng hợp nào thì hội đồng thẩm định đa ra kết luận đồng ý hay không đồng ý về vấn đề môi trờng của dự án. Trên thực tế, các hội đồng thẩm định thờng đa ra kết quả thẩm định theo nguyên tắc thông thờng là nguyên tắc quá bán. Đây đ trở thành nguyên tắc chung, phổ biến trong mọi lĩnh vực nên cũng không nhất thiết phải đợc quy định cụ thể lại. Cũng theo các quy định nêu trên thì giá trị pháp lí của kết quả thẩm định của hội đồng thẩm định không đợc xác định rõ. Bởi lẽ, hội đồng thẩm định là cơ quan t vấn. Kết quả thẩm định của hội đồng đối với báo cáo ĐTM của dự án chỉ là một trong số rất nhiều yếu tố để quyết định dự án có đợc thực hiện trên thực tế hay không. Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM là hội đồng khoa học giữ vai trò hết sức quan trọng trong việc đánh giá độ chính xác và khoa học của các báo cáo ĐTM. Kết quả làm việc của hội đồng thẩm định góp phần quyết định không nhỏ đến việc giảm thiểu những tác động tiêu cực mà các dự án phát triển có thể gây ra cho môi trờng. Đảm bảo tiến hành một cách nghiêm túc hoạt động của hội đồng thẩm định bởi một quy chế pháp lí rõ ràng, phù hợp là điều hết sức cần thiết để thực hiện có hiệu quả hơn nữa công tác quản lí nhà nớc về bảo vệ môi trờng của Nhà nớc ta trong giai đoạn hiện nay./. (1). Theo tinh thần của tuyên bố Rio thì phát triển bền vững là cách phát triển thoả mn nhu cầu của các thế hệ hiện tại mà không làm ảnh hởng đến khả năng thoả mn nhu cầu của các thế hệ mai sau. (2). Khoản 11 Điều 2 Luật bảo vệ môi trờng Việt Nam năm 1993. . sau: 1. Về việc thành lập hội đồng thẩm định Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM đợc thành lập trong một số trờng hợp cần thiết. Hội đồng thẩm định cấp. đề liên quan đến hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án đầu t. Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM đợc thành lập để xem xét và thẩm định những nội