III. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN THÀNH CÔNG, HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ODA VÀ BÀI HỌC RÚT RA.
1. Nguyên nhân thành công.
− Tình hình chính trị ổn định, sự nghiệp đổi mới toàn diện đời sống kinh tếxã hội tiếp tục được triển khai mạnh mẽ và sâu rộng đã đưa Việt Nam trở thànhmột trong những nước được cộng đồng viện trợ ưu thích.
− Nền kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ cao (tốc độ tăng trưởng GDP bình quân hàng năm đạt 7%), những tiến bộ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo, đã tạo ấn tượng mạnh mẽ đối với bạn bè quốc tế. Tiến trình hội nhập sâu của nền kinh tế Việt Nam vào nền kinh tế thế giới và khu vực diễn ra sôi động, với bước ngoặt là việc Việt Nam trở thành thành viên chính thức củaTổ chức Thương mại thế giới (WTO).
− Chính phủ luôn coi trọng việc hoàn thiện môi trường pháp lý để quản lývà sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA. Công tác theo dõi và đánh giá dự án ODA
đã đạt được nhiều bước tiến bộ, thành lập các Ban thanh tra Chính phủ để kiểm tra các dự án nhằm hạn chế thất thoát và rút kinh nghiệm.
− V i ệ c ch ỉ đ ạ o th ự c h i ện O D A củ a ch ín h ph ủ k ị p th ời v à cụ th ể n h ư đ ả m bảo vốn đối ứng, nhờ vậy nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện các chươngtrình, dự án đã được tháo gỡ.
− Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ nhằm tăng cường quảnlý ODA, làm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúc đẩy tiếntrình thực hiện các chương trình, dự án.
− Quá trình sử dụng vốn ODA đã diễn ra ở nhiều nơi trên thế giới và cả ở Việt Nam từ nhiêu năm trước, điều này giúp các nhà hoạch định chiến lược có thêm điều kiện nghiên cứu, rút ra những bài học kinh nghiệm về thành công và vướng mắc khi sử dụng nguồn vốn này, từ đó kịp thời điều chỉnh để có kế hoạchsử dụng sát thực và hữu hiệu hơn.
2.Nguyên nhân dẫn đến hạn chế
− Nâng cao hiệu quả sử dụng ODA là một trong những vấn đề quan trọngmà Việt Nam phải giải quyết. Một trong những nguyên nhân chính của việc sửdụng ODA chưa có hiệu quả là nhận thức và hiểu về bản chất của ODA chưađược chính xác và đầy đủ trong quá trình huy động và sử dụng. Nhận thức cho rằng ODA là cho không và trách nhiệm trả nợ nguồn vốn vay ODA thuộc vềchính phủ. Nhận thức sai lệch như vậy đã dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trongviệc thực hiện một số chương trình và dự án ODA. Thực tế, mặc dù hầu hết ODA là dưới dạng các khoản vay ưu đãi với lãi suất thấp, thời gian trả nợ và ân hạn dài, ODA không phải là thứ cho không và việc sử dụng ODA là một sự đánh đổi. Nếu sử dụng ODA không hiệu quả, gánh nặng trả nợ sẽ tăng lên. Mặt khác, việc kết hợp nguồn vốn ODA với các nguồn vốn khác còn yếu, điều này cũng làmgiảm hiệu quả của nguồn vốn ODA.
Sự khác nhau trong nhận thức giữa các đối tác Việt Nam và các nhà tài trợ còn lớn, làm hạn chế việc thực hiện các dự án. Trong Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ năm 2007, các nhà tài trợ cho Việt Nam đã khẳng định rằng việc giải ngân ODA sẽ được cải thiện mạnh mẽ nếu cách thức thực hiện của Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ hài hoà được với nhau.
−Khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đồng bộ và việc hiểu các văn bản này cũng không thống nhất. Tình trạng đầu tư phân tán, dàntrải, chuyển nguồn lớn vẫn chậm được khắc phục, dẫn tới hiệu quả nhiều chương trình, dự án không cao.
− Công tác theo dõi và đánh giá dự án buông lỏng. Nhiều cơ quan chủ quản ở Trung ương và các tỉnh chưa quản lý được các dự án của mình. Kỷ luật báo cáovề tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA thực hiện thiếu nghiêm túc.
− Cơ chế quản lý về sử dụng các nguồn vốn viện trợ còn nhiều điểm chồng chéo, rườm rà nên đôi lúc dẫn đến tình trạng chậm trễ trong việc thành lập cácBan quản lí dự án.
− Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phương và chủ đầu tư có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vố tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20 – 30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trự ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thường là các các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trợ ràng buộc.
− Ngoài ra, “phải quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn vốn ODA, lại không phải luôn có sự đồng
tình từ phía các cơ quan chủ quan và chủ đầu tư các dự án ODA. Các chuyên gia của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã tiến hành thăm dò ý kiến của 24 cơ quan chủ quản và quản lý vốn ODA, kết quả chỉ có 70,2% tán đồng quan điểm trên, số còn lại không đồng ý hoặc không có ý kiến. Điều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận thức và phương cách quản lý của một số cơ quan chủ quản.
− Chưa có chiến lược vận động và sử dụng ODA một cách rõ ràng và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thủ tướng Chính phủ cũng đã giao trách nhiệm hoạch định chiến lược nợ dài hạn, soạn thảo danh mục các chương trình, dự án đc đầu tư từ nguồn vốn vay nước ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ như thế là chưa đủ. Cách thức huy động và đầu tư bằng vốn ODA có những điểm đặc thù rất khác biệt. Do đó, Chính phủ cần phải hoạch định chiến lược vận động sử dụng ODA một cách phù hợp, dù đây vấn đề khó khăn phụ thuộc phần nhiều vào ý định, khả năng của các nhà tài trợ.
Đối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược; quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ít sự chủ động của địa phương trong vấn đề này, và năng lực đội ngũ quản ly ODA ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu cầu.
− Khuôn khổ thể chế pháp lý chưa hoàn thiện và đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ chưa xây dựng được cơ chế thống nhất giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài của quốc gia. Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều chỉnh và kiểm soát các quan hệ trong nước và trong quá trình đầu tư. Còn giai đoạn sau đầu tư, các chết định pháp lý hầu như còn rất sơ lược, có thể nói là còn bỏ ngỏ.
− Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phương. Hơn nữa, điều này còn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, một dự án đầu tư bằng nguồn vố ODA không thành công (không tìm kiếm và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị
thất thoát, công trình vận hành và khác thác không hiệu quả) thường lien quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để có biện pháp tháo gỡ kịp thời.
− Nhìn chung, năng lực của đội ngủ cán bộ quản lý ODA ( như đã nêu qua ở trên ) là khá yếu kém chưa đáp ứng được nhu cầu. Năng lực của đội ngủ cán bộ trong lĩnh vực này ở các bộ ngành còn trương đối khả dĩ do được chuyên môn hóa, được đào tạo bồi dưỡng và có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin cần thiết một cách thường xuyên. Còn ở các địa phương, đội ngủ cán bộ làm công tác quản lý ODA chưa được chuyên môn hóa, ít được bồi dưỡng và không có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt. Nếu có chăng , cũng chỉ là cho từng dự án một, trong khi trình độ của cán bộ địa phương lại không đồng đều nên gặp khá nhiều khó khăn. Chẳng hạn ở Bắc Giang, để triển khai một dự án xóa đói giảm nghèo do WB tài trợ, địa phương đã mất hơn 2 năm cho công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý của cán bộ địa phương.
− Vấn đề quan trọng nữa chứa đựng bất cập là phân cấp quản lý vố ODA giữa trung ương và địa phương. Nguồn ODA là của Chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa
phương. Song hiện nay, chũng ta chưa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các dự án lớn, còn chính quyền địa phương được phân cấp quản lý một sô dự án quy mô nhỏ. Sư không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp.