Thực hiện chủ trơng cổ phần hóa, Đảng và Chính phủ đã ban hành hàng loạt văn bản nh: Quyết định 143/HĐBT ngày 10/5/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trởng (nay là Thủ tớng Chính phủ) và tổng kết thực hiện Quyết định 217/HĐBT, Quyết định 202/CT ngày 8/6/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trởng về việc tiếp tục thí điểm chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần, Chỉ thị 84/TTg ngày 4/8/1992 của Thủ tớng Chính phủ về việc xúc tiến thí điểm cổ phần hóa DNNN và các giải pháp đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với các DNNN. Từ những kết quả đáng khích lệ trong giai đoạn thí điểm cổ phần hóa, Chính phủ đã đề ra một chơng trình mở rộng vào năm 1996 thông qua việc ban hành Nghị định 28/CP ngày 7/5/1996 về việc chuyển một số doanh nghiệp thành CTCP. Nghị định này ra đời đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý quan trọng và tơng đối đầy đủ cho chơng trình cổ phần hóa. Đối tợng, mục tiêu cổ phần hóa, nguyên tắc xác định giá trị doanh nghiệp, chế độ u đãi doanh nghiệp và ngời lao động đợc quyết định cụ thể hơn.
Ngoài ra còn rất nhiều văn bản hớng dẫn các Bộ, ngành có liên quan cùng phối hợp với Bộ Tài chính thực hiện cổ phần hóa. Tuy nhiên cổ phần hóa là một vấn đề mới mẻ nên trong quá trình triển khai thực hiện đã nảy sinh những vớng mắc mà Nghị định 28/CP không giải quyết đợc, một số quy định không còn phù hợp với thực tế đã tạo ra những lực cản làm chậm tốc độ cổ phần hóa. Sự ra đời của Nghị định 44/1998/NĐ-CP/1998/NĐ-CP là một tất yếu, đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các DNNN thực hiện cổ phần hóa. Bởi ngoài kế thừa nhiều mặt tích cực của Nghị định 28/CP, Nghị định này đã có nhiều bổ sung sửa đổi và phát triển thêm nhiều điểm mới để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Cổ phần hóa thực sự bớc sang một giai đoạn mới, hàng loạt DNNN ở nhiều ngành, nhiều địa phơng tham gia thực hiện, cổ phần hóa không còn là giải pháp tự nguyện mà thực sự mang tính bắt buộc pháp lý.
Nghị định 44/1998/NĐ-CP/1998/NĐ-CP ra đời đã có những tác động tích cực thúc đẩy tiến trình cổ phần hóa DNNN. Tuy nhiên, so với yêu cầu thì tiến trình cổ phần hóa và đa dạng hóa sở hữu DNNN vẫn còn chậm. Qua tổng kết, đánh giá cho thấy có nhiều nguyên nhân dẫn tới sự chậm trễ trên, trong đó có những nguyên nhân về mặt cơ chế chính sách nh: quy định về đối tợng cổ phần hóa cha rõ ràng, quyền mua cổ phần lần đầu của các nhà đầu t còn bị hạn chế, cơ chế xử lý những tồn tại về tài chính của doanh nghiệp trớc khi cổ phần hóa cha đ- ợc cụ thể, công tác định giá cha gắn với thị trờng, . …
Để đẩy nhanh hơn nữa tiến độ sắp xếp, đổi mới DNNN thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba của Ban chấp hành Trung ơng Đảng khóa IX (NQTƯ 3), Chính phủ ban hành Nghị định 64/2002/NĐ-CP ngày 19/6/2002 thay thế Nghị định 44/1998/NĐ-CP/1998/NĐ-CP. Có thể khẳng định rằng, Nghị định 64/2002/NĐ-CP và các văn bản hớng dẫn liên quan đã tạo một hành lang pháp lý quan trọng cho việc sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp trong 2 năm qua. Cụ thể: bổ sung các quy định để xử lý những tồn tại về tài chính trớc khi cổ phần hóa, sửa đổi phơng pháp xác định giá trị theo hớng gắn với thị trờng, mở rộng quyền mua cổ phần lần đầu của các nhà đầu t, bổ sung quy định về việc bán cổ phần phát hành lần đầu, .. Sau khi Nghị định này đ… ợc ban hành, việc sắp xếp, đổi mới DNNN đã đạt đợc những kết quả khả quan.
Từ năm 2002 đến nay, Chính phủ, các Bộ, ngành đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách sắp xếp, cổ phần hóa DNNN. Hệ thống cơ chế, chính sách này khá cởi mở trong phạm vi pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, hệ thống cơ chế, chính sách đã ban hành vẫn cha đồng bộ. Hơn nữa, lại không đợc sửa đổi, bổ sung kịp thời nên nhiều vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện cha đợc xử lý nh: Cơ chế xử lý nợ và tồn đọng của DNNN còn mang tính hành chính; Việc tính giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa theo tinh thần NQTƯ 3 chậm đợc nghiên cứu, triển khai. Cơ chế định giá còn tách rời cơ chế thị trờng, chủ yếu áp dụng hình thức Hội đồng mang nặng tính chủ quan của cơ quan quản lý nên giá trị doanh nghiệp sau khi xác định còn cha phản ánh đúng giá trị thực do cha tính giá trị vô hình và lợi thế doanh nghiệp;
Cơ chế bán đấu giá cổ phần thông qua định chế trung gian vẫn cha gắn với thị tr- ờng, còn bị chi phối bởi chính sách u đãi cho ngời lao động dẫn đến việc cổ phần hóa DNNN mới chỉ thực hiện trong phạm vi nội bộ doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, các chế độ, chính sách hiện hành về cổ phần hóa DNNN cha đủ sức hấp dẫn, khuyến khích, thúc đẩy các doanh nghiệp và ngời lao động tham gia tích cực vào cổ phần hóa. Trớc hết, sự thiếu bình đẳng giữa DNNN với CTCP đang cản trở việc đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa. Hiện nay, các DNNN đang đợc hởng quá nhiều u đãi: không phải góp vốn, không phải chịu rủi ro trong kinh doanh, đặc biệt có nhiều lợi thế hơn so với doanh nghiệp cổ phần hóa về sử dụng đất, vay vốn ngân hàng, đợc khoanh nợ, xóa nợ khi gặp rủi ro, đợc xét giảm thuế, miễn thuế dễ dàng. Một số cán bộ quản lý ở các ngành vẫn coi doanh nghiệp đã cổ phần hoá là doanh nghiệp ngoài quốc doanh nên còn phân biệt đối xử. Ngay cả trong luật doanh nghiệp nhà nớc năm 2003, những u đãi đối với doanh nghiệp nhà nớc đợc tiếp tục khẳng định mà cha có quy định hớng dẫn cụ thể để xác định rõ hoàn cảnh nào mới đợc u đãi. Bên cạnh đó, việc quản lý Nhà nớc đối với doanh nghiệp cổ phần hóa cha đợc quy định cụ thể và kịp thời gây cho các doanh nghiệp cổ phần hóa nhiều lúng túng trong hoạt động hoặc có tâm lý ngần ngại khi quyết định chuyển đổi DNNN thành công ty cổ phần.