Mô hình t ch c ho t đ ng c quan thanh tra, giám sát ngân hàng
Hi n t i, mô hình ho t đ ng thanh tra, giám sát đ c t ch c m t cách phân tán, chia c t theo hình th c hai c p, bao g m TTGSNH thu c NHNN Vi t Nam (TTGSNH trung ng) và các
TTGSNH chi nhánh t nh, thành ph (TTGSNH chi nhánh) là đ n v tr c thu c các chi nhánh NHNN t nh, thành ph tr c thu c trung ng. TTGSNH chi nhánh chu s ch đ o v m t nghi p v c a TTGSNH, đ ng th i đ c đ t d i s qu n lý tr c ti p v nhân s , ho t đ ng c a giám đ c chi nhánh NHNN trong ph m vi quy n h n, trách nhi m đ c phân c p, phân quy n qu n lý, giám sát c a chi nhánh NHNN. Theo đó, TTGSNH trung ng th c hi n thanh
tra, giám sát các NHTM nhà n c, ngân hàng n c ngoài, Qu tín d ng nhân dân trung ng,
công ty tài chính và cho thuê tài chính, các lo i hình TCTD còn l i do TTGSNH chi nhánh
đ m trách, bao g m các ngân hàng c ph n, Qu tín d ng nhân dân c s , các chi nhánh c a
các TCTD đ t tr s trên đa bàn. Vì TTGSNH chi nhánh t nh n m trong b máy chi nhánh NHNN t nh nên đ c phân b nh nhau theo đa gi i hành chính b t k s l ng các TCTD và yêu c u v thanh tra, giám sát ho t đ ng ngân hàng trên đa bàn. T i th i đi m tháng 5 n m
2006, t ng s cán b , công ch c làm vi c trong l nh v c TTGSNH kho ng 700 ng i, trong
đó 100 ng i làm vi c t i TTGSNH trung ng, còn l i đ c phân b cho 64 chi nhánh t nh, thành ph (Nguy n i Lai, 2006). V i cách t ch c nh v y, b máy ho t đ ng thanh tra, giám sát tr nên c ng k nh, ch c n ng ch ng chéo, l i b chia c t trong đi u hành làm h n ch hi u qu ho t đ ng. B máy t ch c, phân c p, y quy n giám sát phân tán trong khi ch a xây
d ng c ch ph i h p, trao đ i, chia s thông tin gi a các đ n v d n đ n nh ng khó kh n, b t c p trong vi c thanh tra, giám sát toàn di n, th ng nh t ho t đ ng (giám sát toàn b ) c a các TCTD và c h th ng, c ng nh trong vi c tri n khai thanh tra, giám sát trên c s r i ro. c bi t, ngày càng có nhi u NHTM v i m ng l i chi nhánh r ng kh p c n c, t p trung đi u hành kinh doanh và qu n tr r i ro t p trung t i h i s chính.
Trong tình hu ng cho vay Vinashin, có kho ng m i NHTM trong n c đã cho vay các công
ty thành viên c a Vinashin, trong đó có b n NHTM nhà n c. Do đó, vi c thanh tra, giám sát các ho t đ ng c p tín d ng c a các ngân hàng này đ i v i Vinashin do TTGSNH trung ng
và TTGSNH các chi nhánh n i NHTM đ t tr s th c hi n, t p trung h u h t t i thành ph H Chí Minh và Hà N i. V i cách th c t ho t đ ng thanh tra, giám sát nh v y, r t khó có th có đ c b c tranh toàn di n v ho t đ ng cho vay đ i v i t p đoàn này. Vì có quá nhi u thành viên, và có quan h tín d ng v i nhi u ngân hàng trong khi ho t đ ng thanh tra, giám sát phân tán nên vi c Vinashin đã dùng nh ng kho n vay m i đ tr n c , trong đó s d ng m t
ngàn t đ ng t 750 tri u USD trái phi u chính ph đ mua l i kho n n g m kho n n x u t i Ngân hàng u t và Phát tri n Vi t Nam (Thúy Nhài, 2011) đ che d u đi tình tr ng kém thanh kho n, khó kh n v tài chính, ph n ánh không đúng th c ch t kho n n nh ng không đ c TTGSNH phát hi n, c nh báo k p th i.
H t ng thanh tra, giám sát - Khung pháp lý
Th nh t, ho t đ ng thanh tra, giám sát ngân hàng hi n đang chu s đi u ch nh b i Lu t NHNN, Lu t các TCTD và Lu t thanh tra, ch a có lu t riêng cho ho t giám sát ngân hàng, ho t đ ng mang nhi u đ c đi m riêng bi t. Theo đó, c quan TTGSNH t ng đ ong v i c
quan thanh tra hành chính chuyên ngành c a m t b v đa v pháp lỦ. Do đó, c quan
TTGSNH ph i đ m nh n c ch c n ng c a ho t đ ng thanh tra hành chính nhà n c, c th th c hi n ch c n ng thanh tra hành chính, gi i quy t xét khi u n i, t cáo, phòng ch ng tham
nh ng trong l nh v c ngân hàng. Ho t đ ng này làm tiêu t n ngu n l c không nh , gây ra nh ng khó kh n v đ t p trung, chi ph i ho t đ ng giám sát h th ng ngân hàng. M t b ph n các thanh tra viên ph i dành nhi u th i gian cho vi c gi i quy t các đ n th khi u n i
h n là thanh tra các v n đ c a h th ng ngân hàng (Jens Kovsted và đ.t.g, 2004). C quan TTGSNH đã thành l p m t v (V thanh tra hành chính, gi i quy t khi u n i, t cáo và phòng ch ng tham nh ng) g m có 27 ng i (s l ng đ n tháng 5/2010) đ chuyên gi i quy t các v n đ v nhi m v thanh tra hành chính nhà n c (D ng ình Thu n, 2010, tr. 36). H n
n a, do thu c s đi u ch nh c a Lu t thanh tra nên ho t đ ng thanh tra, giám ngân hàng ph i tuân theo trình t , th t c nh các cu c thanh tra hành chính khác, do đó gây tr ng i, h n ch
tính đ c l p, s linh ho t mang tính đ c thù trong ho t đ ng thanh tra, giám sát ngân hàng.
Th hai, khuôn kh pháp lý hi n t i ch a có quy đ nh v vi c b o v đ i v i đ i ng thanh tra,
pháp lu t ch a có các quy đ nh đ m b o quy n l i v t ch t, tinh th n cho đ i ng thanh tra, giám sát ngân hàng đ h có th lôi cu n nh ng ng i có n ng l c, t o s an tâm làm vi c, g n bó lâu dài. H n n a, các ch tài v x ph t, quy trách nhi m ch a c th , ch a đ r n đe, ng n ng a đ ng c bao che, xuê xoa, ng i va ch m, x lý không tri t đ c a các thanh tra, giám sát viên trong quá trình tác nghi p. Qua hai tình hu ng trên cho th y, đ trách nhi m qua thanh tra, giám sát ho tđ ng ngân hàng c a TTGSNH ch a đ c xác đ nh rõ ràng. Khi nh ng r i ro, t n th t l n trong quá trình đ u t , c p tín d ng hay các d ch v tài chính c a các ngân hàng đã đ c thanh tra, giám sát v n x y ra nh ng v n không th y ai trong c quan TTGSNH ch u m t hình th c tr ng ph t nào. Bên c nh đó, nh ng quy đ nh hi n hành v ho t đ ng thanh tra, giám sát không có ch đ ph c p trách nhi m cho nh ng tr ng đoàn thanh tra trong các cu c thanh tra t i ch trong khi trách nhi m pháp lỦ, chuyên môn đ c đ t n ng lên
v trí tr ng đoàn thanh tra. i u này không khuy n khích các đ ng c làm vi c tích c c, làm h t trách nhi m hay tác d ng ng n ng a tham nh ng trong quá trình tác nghi p c a các thanh
tra, giám sát viên.
Th ba, s thi u v ng, ch a rõ ràng, thi u đ ng b các quy đ nh mang tính pháp quy đ i v i
m t s ho t đ ng c a các TCTD gây nên s lúng túng, không th ng nh t, không ch t ch ,
mang tính tùy đnh trong vi c k t lu n thanh tra, x lý vi ph m làm gi m đi tính hi u l c c a ho t đ ng thanh tra, giám sát. i n hình nh ch a có quy đ nh v cho vay đ o n , các thông
t , quy t đnh v ho t đ ng kinh doanh ngo i t , đ ng kỦ vay tr n n c ngoài đã h t hi u l c nh ng đ n nay v n ch a ban hành v n b n thay th .
Th t , h t ng thông tin, k toán th ng kê còn nhi u b t c p, ch a phù h p v i chu n m c và thông l qu c t (Lê Ng c Lân và đ.t.g, 2010). i u này làm gi m tính hi u qu , hi u l c c a ho t đ ng thanh tra, giám sát c ng nh d n đ n s khác bi t, khó kh n trong đánh giá c a các thanh tra, giám sát viên v v n, d phòng, t l an toàn,… đ c d a trên chu n m c, thông l qu c t v giám sát ngân hàng hi u qu .
Ch t l ng đ i ng thanh tra, giám sát
Theo đánh giá c a NHNN (2011), ngu n nhân l c th c hi n công tác thanh tra, giám sát hi n t i ch a đáp ng yêu c u công vi c. i ng thanh tra, giám sát hi n nay ch a có nhi u
chuyên gia v l nh v c ngân hàng, nh ng ng i có kinh nghi m th c ti n ngân hàng lâu n m
(Lê Ng c Lân và đ.t.g, 2010). Nhân s c a c quan TTGSNH hi n nay nhìn chung còn tr , ít kinh nghi m v ho t đ ng ngân hàng. H u h t đ c tuy n d ng t các sinh viên t t nghi p đ i h c các chuyên ngành thu c l nh v c kinh t , không nh t thi t là chuyên ngành v ngân hàng. Các công ch c NHNN đáp ng đ đi u ki n v th i gian công tác 2 n m trong l nh v c thanh
tra ngân hàng, đã qua đào t o nghi p v thanh tra c b n và qu n lỦ nhà n c ng ch chuyên
viên đ u đ c b nhi m vào ng ch thanh tra viên. Trong khi đó, vi c đào t o đ i ng này ch a đ c th ng xuyên và bài b n. Các thanh tra viên h u nh ch đ c đào t o v ki n th c pháp lu t, nghi p v thanh tra hành chính do Tr ng cán b thanh tra thu c Thanh tra Chính ph
đ m nh n và ki n th c qu n lỦ nhà n c các trung tâm đào t o v hành chính đ a ph ng4
. Có r t ít các khóa đào t o v nghi p v , ph ng pháp, chu n m c qu c t v ho t đ ng thanh tra, giám sát ngân hàng, v ho t đ ng ngân hàng th ng m i. Các khóa h c b i d ng nghi p v ch y u do Tr ng b i d ng cán b ngân hàng t ch c v i th i l ng r t ng n (trung bình t 3 đ n 5 ngày), ch t l ng ch a cao, ch a đáp ng yêu c u th c ti n ho t đ ng thanh tra, giám sát và s l ng tham d các khóa này c ng ch h n h u. H n n a, ch t l ng nhân s c a c quan TTGSNH trung ng hay các chi nhánh t nh, thành ph l i chu tác đ ng m nh m b i s c nh tranh, thu hút nhân s có k n ng, n ng l c gi i b i h th ng ngân hàng
th ng m i ngày càng m r ng v s l ng, quy mô, và đa bàn ho t đ ng. Th c t cho th y, có nhi u thanh tra viên ngân hàng đã chuy n sang làm vi c các NHTM sau nhi u n m công
tác t i c quan TTGSNH5. Th c tr ng này là do c ch khuy n khích ch a phù h p, ch đ đãi ng cho đ i ng thanh tra, giám sát và môi tr ng làm vi c còn b t c p, ch a thu hút, khuy n khích nh ng ng i có n ng l c, kinh nghi m trong l nh v c thanh tra, giám sát ngân
hàng c ng nh ho t đ ng ngân hàng. M c thu nh p bình quân c a m t thanh tra viên ngân
hàng th ng th p h n đáng k so v i các nhân viên làm vi c các NHTM. H n n a, TTGSNH chi nhánh thu c chi nhánh NHNN, do giám đ c chi nhánh NHNN qu n lỦ, đi u hành tr c ti p nên nhi u thanh tra viên có kinh nghi m, n ng l c gi i đ c b nhi m đi u
4 ây là quy đnh b t bu c khi b nhi m công ch c làm công tác thanh tra nói chung vào ng ch thanh tra viên
5
T i TTGSNH chi nhánh NHNN Qu ng Nam, có s l ng hi n t i 12 ng i, t n m 2006 đ n 2010 có 6 thanh tra viên sang làm vi c các NHTM.
ch c v qu n lỦ các phòng ban chuyên môn khác hay lãnh đ o chi nhánh NHNN. Ngoài ra,
đi u ki n làm vi c, cách th c đánh giá thanh tra viên trong c quan TTGSNH ch u s đi u ch nh gi ng nh các công ch c khác trong NHNN, mang tính hành chính, bình quân, ch a
khuy n khích đ ng c làm vi c n ng n . V i cách th c tr l ng hi n nay, m t thanh tra viên cho dù làm vi c n ng n , hi u qu đ n đâu ch ng n a c ng đ c tr l ng nh các đ ng
nghi p khác có cùng s n m làm vi c. i u này đã nh h ng r t l n đ n ch t l ng đ i ng
thanh tra, giám sát viên.
ây là v n đ (c ch ) đ ng c khuy n khích mà các thanh tra viên g p ph i. Garard Caprio, Patrick Honohan (2001) cho r ng, các n c đang phát tri n, các thanh tra viên th ng đ c tr l ng th p h n so v i m c l ng trong các ngân hàng th ng m i. Thu nh p tr sau, th c ch t là kho n ti n th ng ti m n ng có th là k t qu giám sát l i l ng, do có ít qu c gia ban hành quy đnh c m các thanh tra viên chuy n sang làm vi c cho các ngân hàng th ng m i, cho dù có m c thu nh p cao hay th p. Ngoài ra, các n c này không có s tr ng ph t sau
đó, ch ng h n nh hình th c c t gi m ti n th ng ho c tru t quy n đ c h ng l ng h u.
H u h t các n c thu nh p trung bình, ch ng h n nh Áchentina và Philippin, thanh tra viên
có th b ki n vì hành đ ng c a h và h ph i ch u trách nhi m cá nhân, cho nên h ph i gánh ch u th c s đ i v i hành đ ng thi u trách nhi m. i u này hoàn toàn trái ng c v i c c u
đ n bù t i u cho nh ng ng i có nhi m v thi hành pháp lu t, m t c c u đã đ c đ xu t t
lâu đ lo i b t hành vi thi u trung th c, ngay c khi r t khó đi u tra hành đ ng sai (Garard
Caprio và đ.t.g, 2001). Vì v y, vi c u tiên đ m b o có đ c s giám sát t t h n, là ph i tr
l ng cao cho giám sát viên ngân hàng, th m chí cao h n so v i các công ch c khác. Vì m t nhi u th i gian m i bi t đ c giám sát viên có d dãi quá hay không, cho nên s d ng kho n
đ n bù tr sau đ khích l các giám sát viên làm vi c t t h n.
Nh v y, qua hai tình hu ng và phân tích trên cho th y, s kém hi u qu c a ho t đ ng thanh tra, giám sát h th ng ngân hàng c hai ho t đ ng giám sát t xa và thanh tra t i ch . Có nhi u nguyên nhân làm cho ho t đ ng TTGSNH tr nên kém hi u l c, hi u qu . S b t c p c a mô hình t ch c ho t đ ng phân tán, chia c t, tính đ c l p ch a cao làm phân tán
ngu n l c và đi u hành th ng nh t. Ph ng th c thanh tra, giám sát mang n ng tính tuân th
toàn, h n ch r i ro cho h th ng ngân hàng. H t ng thanh tra, giám sát ch a đ c hoàn thi n b i khuôn kh pháp lý còn b t c p, h th ng công ngh thông tin, c s d li u l c h u. Ch t
l ng c a đ i ng làm công tác thanh tra, giám ch a đáp ng yêu c u ho t đ ng giám sát hi u