Để nâng cao vai trò của Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và đàm phán Điều ước quốc tế, Quốc hội phải tiến hành tổng thể rất nhiều giải pháp. Quốc hội cần phải xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát đối với hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, xây dựng đội ngũ những người thực hiện công tác ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế…Hơn nữa, Quốc hội cũng cần tích cực tham gia vào các diễn đàn quốc tế song phương và đa phương; tham gia vào tổ chức Nghị viện thế giới… Vì vậy, luận văn xin đứa ra một số kiến nghị, giải pháp như sau:
- Xây dựng đội ngũ đại biểu Quốc hội chất lượng và phân công đại biểu Quốc hội tham gia vào các đoàn đàm phán, xây dựng Điều ước quốc tế.
Điều 43 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định: “Đại biểu quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội”.
Đại biểu Quốc hội là người được nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín. Khác với các Nghị sỹ Quốc hội của các nước tư sản, các Đại biểu Quốc hội nước ta phải gắn liền với cử tri và đơn vị bầu cử đã bầu ra họ. Qua bầu cử, nhân dân ủy nhiệm quyền lực của mình, để Đại biểu Quốc hội thay mặt nhân dân quyết định các công việc quan trọng của đất nước. Là thành viên của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, đại biểu quốc hội có những thẩm quyền đặc biệt mà các cá nhân khác trong bộ máy nhà nước không có được. Đó là các quyền gắn liền với quyền lực của Quốc hội và các quyền miễn trừ do pháp luật quy định.
Đại biểu Quốc hội là những công dân ưu tú trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước và xã hội được nhân dân cả nước tín nhiệm bầu ra. Đó là những đại biểu chính thức của nhân dân. Các Đại biểu Quốc hội nước ta theo tinh thần của Lênin là những người: “Tự mình công tác, tự mình áp dụng những luật pháp của mình, tự
93
mình kiểm tra lấy những tác dụng của luật pháp ấy, tự mình chịu trách nhiệm trước cử tri của mình”. [15]
Đại biểu Quốc hội có địa vị pháp lý đặc biệt được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Quy chế hoạt động của Đại biểu Quốc hội, bao gồm chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và hình thức hoạt động của Đại biểu Quốc hội. Đó là người đại diện của nhân dân đồng thời là đại biểu cấu thành cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đại biểu Quốc hội là cầu nối quan trọng giữa chính quyền nhà nước với nhân dân. Đại biểu Quốc hội vừa chịu trách nhiệm trước cử tri vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị mình bầu cử ra mà còn đại diện cho nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội. Vì vậy, trong khi làm nhiệm vụ, Đại biểu Quốc hội phải xuất phát từ lợi ích chung của cả nước, đồng thời cũng phải quan tâm thích đáng đến lợi ích của địa phương đã bầu ra mình, phải căn cứ vào pháp luật của Nhà nước và những quy định của chính quyền nhà nước ở địa phương.
Đại biểu Quốc hội có những đặc điểm sau:
+ Là người đại diện của nhân dân, Đại biểu Quốc hội là người của nhân dân. Họ có trách nhiệm phải thường xuyên gần gũi với cử tri để nắm bắt tâm tư, nguyện vọng và những yêu cầu của cử tri đối với Nhà nước;
+ Là người thay mặt nhân dân thực hiện thẩm quyền của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội là một thành viên trong bộ máy nhà nước.
Chính vì vậy, Đại biểu Quốc hội phải là những người có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có năng lực, trình độ, có điều kiện tham gia các hoạt động của Quốc hội. Khi lựa chọn đại biểu cần chú trọng tiêu chuẩn, trên cơ sở tiêu chuẩn mà xác định cơ cấu. Ngoài những đại biểu Quốc hội đại diện cho các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức, các ngành, các cấp, các dân tộc, tôn giáo thì cũng cần phải có một tỷ lệ hợp lý những đại biểu là chuyên gia kinh tế, chuyên gia pháp luật và các lĩnh vực để giúp Quốc hội trong việc nghiên cứu, quyết định các vấn đề thuộc từng lĩnh vực. Quốc hội cần có một tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở Uỷ ban Kinh tế ngân
94
sách, Uỷ ban Pháp luật, các Uỷ ban khác của Quốc hội và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội. Cần kết hợp tốt tính đại diện và tính chuyên nghiệp trong hoạt động của đại biểu Quốc hội.
Có thể nói, năng lực, trình độ, trí tuệ của Đại biểu Quốc hội là một vấn đề có tính chất quyết định đến hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, vì đại biểu là một vấn đề có tính chất quyết định hiệu quả giám sát của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội là người trực tiếp thay mặt cử tri thực hiện quyền lực Nhà nước. Năng lực, trình độ, trí tuệ của Đại biểu Quốc hội bao gồm rất nhiều yếu tố khác nhau trong hoạt động giám sát. Đại biểu Quốc hội cần có trình độ hiểu biết về lý luận và thực tiễn về vấn đề mà mình giám sát và trình độ hiểu biết về Luật, Nghị quyết của Quốc hội, về những vấn đề mình tham gia giám sát. [15]
Để nâng hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung, hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội nói riêng, cần xây dựng đội ngũ Đại biểu Quốc hội chất lượng và quy định các biện pháp đảm bảo thực hiện quyền giám sát của Đại biểu Quốc hội như sau:
+ Cần tổ chức các lớp học về Nhà nước ngắn hạn để Đại biểu Quốc hội được học tập và nâng cao trình độ pháp luật một cách có hệ thống về những văn bản Luật, về Hiến pháp và Luật Tổ chức bộ máy Nhà nước;
+ Đại biểu Quốc hội được cung cấp công báo, các văn kiện chính thức của Quốc hội, các tài liệu mà Chủ tịch Quốc hội xét thấy có thể giúp đại biểu trong hoạt động của mình, gửi đến Đại biểu Quốc hội trước khi Quốc hội họp. Ở địa phương, Đại biểu Quốc hội được cung cấp báo cáo và các văn bản có tính chất pháp luật của địa phương; được thông báo tình hình, tài liệu cần thiết khác cho việc giám sát, được mời dự hội nghị Hội đồng nhân dân nơi đại biểu được bầu ra;
+ Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải tạo điều kiện thuận lợi để Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền giám sát; kịp thời cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết khi được yêu cầu; giải quyết, trả lời yêu cầu, kiến nghị của Đoàn Đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội. Cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát có
95
trách nhiệm trực tiếp trình bày thì phải được Đại biểu Quốc hội chấp nhận. Nếu cá nhâ, người đứng đầu cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện những yêu cầu của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội khi thực hiện quyền giám sát thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự (Điều 45).
+ Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng giúp việc Đoàn đại biểu Quốc hội có trách nhiệm đảm bảo điều kiện vật chất và cung cấp thông tin, tư liệu cần thiết, tổ chức phục vụ Quốc hội, Đại biểu Quốc hội thực hiện hoạt động giám sát. Đại biểu Quốc hội được tạo điều kiện thuận lợi để làm nhiệm vụ đại biểu; được bố trí thời gian và địa điểm gặp gỡ, tiếp xúc cử tri; được sắp xếp thời gian và phương tiện; được đài thọ lương và phụ cấp trong thời gian tạm thời không làm công tác thường xuyên của mình để làm nhiệm vụ đại biểu.
Trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, vai trò tham gia của Đại biểu quốc hội là một trong những biện pháp thiết thực, hiếu quả để hoạt động này mang tính khả thi cao. Việc Quốc hội có đại biểu tham gia và là thành viên chính thức của các Đoàn đàm phán xây dựng Điều ước quốc tế của nước ta ngay từ những ngày đầu tiên là một yếu tố rất quan trọng. Cùng với việc đổi mới cơ cấu và tổ chức của Quốc hội trong đó có việc nâng cao số lượng và chất lượng Đại biểu Quốc hội chuyên trách là nhân tố để Quốc hội có đủ nhân lực để cử đại biểu đại diện cho mình cùng với Chính phủ nước ta tham gia xây dựng các Điều ước quốc tế. Quốc hội thực hiện được nhiệm vụ này sẽ góp phần vào việc xây dựng điều ước quốc tế một cách khả thi và Điều ước quốc tế khi đã có hiệu lực pháp luật triển khai được ngay.
- Cần xây dựng đội ngũ, chuyên gia thực hiện công tác đàm phán Điều ước quốc tế và tăng cường công tác thẩm định Điều ước quốc tế.
Khi tham gia đàm phán, chúng ta cần phải biết những ràng buộc sẽ gặp phải, không những ở Điều ước quốc tế mà còn của cả các quy định có liên quan trong hệ thống pháp luật ở phía sau các quy định của Điều ước quốc tế, nếu trái hoặc chưa được quy định trong luật pháp quốc gia hiện hành thì phải thực hiện đúng với quy định tại Khoản 1 Điều 6 của Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế.
96
Như vậy, những người được Quốc hội trao quyền phải là những người có trình độ am hiểu pháp luật của nước mà ta sẽ ký kết, am hiểu pháp luật trong nước và luôn phải cập nhật thông tin, thông tin phải chính xác, kịp thời, thậm chí phải tham vấn các nhà khoa học pháp lý, những người có trình độ chuyên sâu về lĩnh vực đó và trong nhiều trường hợp phải xin ý kiến chỉ đạo của các cơ quan có thẩm quyền về những vấn đề đàm phán nhất là những vấn đề trái với Hiến pháp, những vấn đề mới mà pháp luật trong nước chưa quy định.
Việc đàm phán để đi đến ký kết một Điều ước quốc tế, có thể nói là việc khởi nguồn của việc hình thành Điều ước, thể hiện sự đấu tranh và hợp tác, được và mất. Nếu khâu này làm không tốt, vừa làm ảnh hưởng đến uy tín quốc gia, dân tộc nếu Điều ước quốc tế không được ký kết hoặc nếu được ký kết mà nội dung của Điều ước quốc tế gây những hậu quả khó lường cho đất nước thậm chí cả tính mạng con người, sự tồn vong của chế độ, của dân tộc.
Vì vậy, công tác đàm phán Điều ước quốc tế phải được tiến hành bởi những cá nhân, những Đoàn đàm phán… là những người có đủ năng lực, trình độ. Hiện nay, vấn đề này vẫn chưa được quy định trong luật thực định. Đề xuất với Quốc hội chỉ đạo các cơ quan liên quan nhất là Bộ Ngoại giao xây dựng trình Quốc hội ban hành văn bản pháp luật quy định về tiêu chuẩn, trình độ của những người tham gia đàm phán, cơ chế phối hợp đàm phán giữa các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nguyên tắc đàm phán, phạm vi, thẩm quyền đàm phán… góp phần xây dựng đội ngũ những người chuyên nghiệp thực hiện việc đàm phán; giao cho Chính phủ thống nhất quản lý, đào tạo, xây dựng chế độ đãi ngộ đặc biệt cho họ… và hằng năm, theo định kỳ Chính phủ báo cáo với Quốc hội hoặc theo yêu cầu của Quốc hội, Chính phủ báo cáo với Quốc hội về những vấn đề trên, đánh giá những mặt đạt được, những tồn tại hạn chế và phương hướng khắc phục.
Trước khi đàm phán một Điều ước quốc tế cần phải có sự định hướng trong từng loại Điều ước quốc tế, từ nguyên tắc, phạm vi, nội dung, lộ trình đàm phán, các thông tin liên quan đến việc đàm phán… phải thật chi tiết, rõ ràng, nhất là trong các điều ước quốc tế quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, “tránh việc
97
đã rồi”, tức là việc đàm phán không theo hướng của Quốc hội hoặc của Chính phủ, làm cho việc ký kết và thực hiện trong thực tế trở nên bất lợi, thiệt thòi, không mang lại kết quả mong muốn. Vì vậy, Quốc hội cũng cần chỉ đạo các cơ quan hữu quan xây dựng văn bản pháp luật trình Quốc hội ban hành quy định về việc báo cáo quá trình đàm phán bảo đảm cho hoạt động đàm phán được tiến hành theo yêu cầu đặt ra… Việc này cũng quan trọng như việc xây dựng pháp luật trong nước, chúng ta đã có Luật ban hành các văn bản pháp luật với quy trình và trình tự rất chặt chẽ để ban hành luật, pháp lệnh.
Thiết nghĩ cần phải hoàn chỉnh hơn nữa Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế bằng cách sửa đổi, bổ sung một số điều ví dụ quy định rõ hơn về việc cơ quan đàm phán phải xin ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch nước khi tham gia đàm phán tránh trường hợp các cơ quan đàm phán cho rằng việc quy định của pháp luật về đàm phán, ký kết, gia nhập Điều ước quốc tế chỉ nhân danh nhà nước, các cơ quan đàm phán tiến hành theo sự chỉ đạo của Chính phủ, thậm trí tự mình đàm phán mà không xin ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch nước, của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và cho rằng Chủ tịch nước chỉ đứng danh nghĩa và chỉ ký Điều ước quốc tế còn nội dung đàm phán, tiến trình đàm phán… không xin ý kiến của Chủ tịch nước. Điều bất hợp lý này dẫn đến việc những điều ước quốc tế nhân danh nhà nước do Chủ tịch nước ký phải chịu trách nhiệm nhưng nội dung đàm phán lại không được biết để định hướng và chỉ đạo. Đây cũng là bất cập cần được khắc phục, cần phải có quy chế phối hợp giữa cơ quan Chủ tịch nước, cơ quan của Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ trong việc đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện các Điều ước quốc tế ký nhân danh nhà nước do Chủ tịch nước ký và Quốc hội phê chuẩn. [24]
Mặt khác, cũng cần phải tăng cường công tác thẩm định dự thảo các Điều ước quốc tế ký nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ theo Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế. Đây chính là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của Điều ước quốc tế nhằm bảo đảm tính hợp hiến, mức độ tương thích của Điều ước quốc tế với các quy định của pháp luật Việt Nam; xem xét, đánh giá về khả năng áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần Điều ước quốc tế tại
98
Việt Nam và kiến nghị các biện pháp sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện Điều ước quốc tế.
Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động ký kết và thực hiện Điều ước quốc tế. Việc thẩm định Điều ước quốc tế làm sáng tỏ yêu cầu, mục đích,