2.1.1.1.Quá trình hình thành ODA
Đại chiến Thế giới thứ II kết thúc cũng là thời điểm mở đầu cho một cuộc chiến mới kéo dài gần nửa thế kỷ, đó là chiến tranh lạnh giữa hệ thống Xã hội Chủ nghĩa (XHCN) và Tư bản chủ nghĩa, mà đứng đầu là Liên Xô và Hoa Kỳ, hai cường quốc này thực thi nhiều biện pháp, đặc biệt là về kinh tế để củng cố hệ thống đồng minh của mình.
Đối với Hoa Kỳ, nền kinh tế không những không bị tàn phá mà ngày càng giàu có nhờ chiến tranh, năm 1945 GNP của Hoa Kỳ là 213,5 tỷ USD, bằng 40% tổng sản phẩm toàn thế giới. Trong khi đó, các nước đồng minh của Hoa Kỳ lại chịu tác động nặng nề của cuộc chiến tranh, sự yếu kém về kinh tế của các nước này khiến Hoa Kỳ lo ngại trước sự mở rộng của phe XHCN; Để ngăn chặn sự phát triển đó, giải pháp quan trọng lúc bấy giờ là giúp các nước tư bản sớm hồi phục kinh tế. Năm 1947, Hoa Kỳ triển khai kế hoạch Marshall, viện trợ ồ ạt cho các nước Tây Âu. Từ năm 1947 đến 1951, Hoa Kỳ đã viện trợ cho các nước Tây Âu tổng cộng 12 tỷ USD (tương đương 2,2% GDP của thế giới và 5,6% GDP của Hoa Kỳ lúc bấy giờ). Về phía mình, Liên Xô cũng sử dụng biện pháp trợ giúp kinh tế để củng cố và gia tăng số lượng các nước gia nhập hệ thống XHCN, với tinh thần
“quốc tế vô sản” Liên Xô đã tài trợ cho nhiều quốc gia trên thế giới, từ các nước ở
châu Âu, châu Á, đến châu Phi và Mỹ La-tinh. Năm 1991, khi Liên Xô tan rã, tổng số tiền các nước còn nợ Liên Xô lên đến con số khổng lồ, quy đổi ra Đôla Mỹ là 120 tỷ USD.
Viện trợ của Hoa Kỳ cho các nước Tây Âu và của Liên Xô cho các nước XHCN được coi là các khoản ODA đầu tiên, mặc dù mục tiêu chính của các khoản viện trợ này là chính trị, nhưng chúng cũng đã có tác dụng nhất định giúp các nước tiếp nhận phát triển KTXH. Đến năm 1960, trước sự đấu tranh mạnh mẽ của các nước đang và kém phát triển, cộng với nhận thức thay đổi của các nước giàu đối với sự phát triển của các nước nghèo, Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) thành lập Uỷ ban Hỗ trợ phát triển (DAC), Uỷ ban này có nhiệm vụ yêu cầu, khuyến khích và điều phối viện trợ của các nước OECD cho các nước đang và kém phát triển. Kể từ khi bản báo cáo đầu tiên của DAC ra đời vào năm 1961, thuật ngữ ODA được chính thức sử dụng, với ý nghĩa là sự trợ giúp có ưu đãi về mặt tài chính của các nước giàu, các tổ chức quốc tế cho các nước nghèo.
Kể từ khi ra đời, ODA liên tục gia tăng với tốc độ khác nhau tùy từng giai đoạn. Trong những năm 1960, tổng khối lượng ODA tăng chậm đến những năm (1970 - 1980) viện trợ từ các nước thuộc OECD đạt tốc độ tăng liên tục. Giữa thập niên 80 khối lượng viện trợ đạt mức gấp đôi đầu thập niên 70, cuối những năm 1980 đến những năm 1990 vẫn tăng nhưng với tỷ lệ thấp. Đến năm 1995, viện trợ phát triển chính thức đã đạt đến con số đỉnh điểm là trên 79 tỷ USD. Năm 1996 các nước tài trợ OECD đã dành 0,25% tổng GDP của mình để tài trợ ODA, so với năm 1995 viện trợ của OECD giảm 3,768 tỷ USD, lượng tài trợ ODA trong giai đoạn 1995- 2009 được thể hiện trong Biểu đồ 2.1. Theo OECD-DAC (2010), trong tổng số ODA năm 2009 đạt khoảng 165,4 tỷ USD, trong đó Châu Phi nhận $42.2 tỷ USD (chiếm 25,5%) đứng vị trí thứ nhất, khu vực Châu Á đứng vị trí thứ hai với 38,2 tỷ USD, Châu Âu, Trung và Nam Mỹ và khu vực khác nhận được chưa đến 4%.
Đến năm 2012, theo số liệu của câu lạc bộ Paris - câu lạc bộ gồm các chủ nợ là các nước giàu, tổng viện trợ năm 2012 của DAC là 125,7 tỷ USD, giảm 4% so với năm 2011 [68]. Nguyên nhân chính là do hầu hết các nước châu Âu cắt giảm chi tiêu viện trợ, đặc biệt là các nước bị ảnh hưởng nặng nề bởi khủng hoảng kinh tế như Ý, Tây Ban Nha, Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Ireland. Riêng đối với Việt Nam, kể từ khi nối lại
quan hệ với các nước và tổ chức cung cấp viện trợ (năm 1993) thì các nước viện trợ vẫn ưu tiên cho Việt Nam, ngay cả khi khối lượng viện trợ trên thế giới giảm xuống.
Biểu đồ 2.1. ODA cung cấp cho các khu vực trên thế giới
(Nguồn: OECD-DAC 2010)
2.1.1.2.Khái niệm về ODA
Hỗ trợ (hay Viện trợ) nước ngoài bao gồm các dòng tài chính, trợ giúp kỹ thuật, và hàng hóa được cư dân một nước trao cho cư dân nước khác dưới hình thức trợ cấp hay cho vay có trợ cấp bởi Chính phủ các nước, các quỹ, các tổ chức tài chính đa phương, các doanh nghiệp hay cá nhân. Không phải mọi sự chuyển giao từ nước giàu sang nước nghèo đều được xem là Hỗ trợ nước ngoài (Foreign Aid/ Foreign Assistance).
Hỗ trợ nước ngoài bao gồm 3 loại chính: (i) Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance, ODA) là lớn nhất, bao gồm viện trợ của chính phủ nước tài trợ (vì thế được gọi là chính thức) dành cho các nước thu nhập thấp và trung bình; (ii) Hỗ trợ chính thức (Official Assistance, OA), là viện trợ cung ứng bởi chính
phủ các nước tài trợ dành cho những quốc gia giàu hơn; và (iii) Hỗ trợ tự nguyện tư nhân (Private Voluntary Assistance, PVA) bao gồm trợ cấp từ các tổ chức phi chính phủ, các nhóm tôn giáo, các tổ chức từ thiện, các quỹ và các công ty tư nhân.
Năm 1972, lần đầu tiên OECD đã đưa ra khái niệm về ODA đầy đủ như sau: “ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triến kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%” [35].
Đến năm 2009, “Báo cáo đánh giá viện trợ khi nào có tác dụng, khi nào không và tại sao?” (WB, 1999) [51] đã bổ sung và hoàn thiện thêm khái niệm về ODA như sau: “ODA là một phần của Tài chính phát triển chính thức (ODF) trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA”, trong đó ODF là tất cả các nguồn tài chính mà Chính phủ các nước phát triển và tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển.
Theo từ điển của UNDP, Viện trợ phát triển chính thức (ODA) là khoản hỗ trợ và vốn vay cung cấp cho các nước trong danh mục được nhận tài trợ của DAC, khoản này hỗ trợ cho các lĩnh vực chính thức với dự định cho mục đích phát triển và thành tố hỗ trợ chiếm ít nhất là 25%.
Việt Nam đã trải qua hơn 20 năm tiếp nhận nguồn vốn ODA kể từ khi chính thức nối lại quan hệ với cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế vào tháng 11 năm 1993. Đến năm 2001, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001, ban hành Qui chế quản lý sử dụng nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức, theo Quy chế này khái niệm về ODA như sau: “Hỗ trợ phát triển chính thức (sau đây gọi tắt là ODA) trong qui chế này được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ”. Nhà tài trợ bao gồm: (i) Chính phủ nước ngoài; (ii) các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia. Cũng theo Quy chế: hình thức cung cấp ODA bao gồm ODA không hoàn lại và ODA vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại (còn gọi là thành tố hỗ trợ) đạt ít nhất 25%”; Các phương thức cung cấp ODA bao gồm: Hỗ trợ
cán cân thanh toán, hỗ trợ theo chương trình, hỗ trợ theo dự án Trong Quy chế ban hành năm 2001, các lĩnh vực ưu tiên được xác định riêng cho từng nhóm ODA (Không hoàn lại; Vay ưu đãi), theo đó nông nghiệp chưa được ưu tiên sử dụng ODA không hoàn lại, chỉ được ưu tiên sử dụng ODA vốn vay. Quy chế năm 2001 cũng đã quy định về Quy trình thu hút, quản lý, sử dụng ODA.
Ngày 7/11/2006, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP đã ban hành Quy chế mới thay thế Quy chế quản lý sử dụng nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức ban hành theo Nghị định 17/2001/NĐ-CP. Theo quy chế ban hành năm 2006, khái niệm ODA là các hoạt động hợp tác phát triển giữa nhà nước hoặc Chính phủ với các nhà tài trợ bao gồm chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hay liên chính phủ. Ngày 23/4/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về Quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Theo Nghị định này ODA là nguồn vốn của Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia (gọi tắt là Nhà tài trợ) cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam dưới 2 hình thức: (i) ODA viện trợ không hoàn lại và (ii) ODA vốn vay tức là phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ, trong đó yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc. Nghị định này cũng đã đưa ra khái niệm vốn vay ưu đãi: Là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại, nhưng yếu tố không hoàn lại chưa đạt tiêu chuẩn của ODA vốn vay. .
Như vậy, các khái niệm của quốc tế và của Việt Nam về ODA nói trên đều thống nhất bản chất của ODA là: (i) ODA phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: Bên tài trợ gồm các tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước phát triển, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia và bên nhận tài trợ là Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển hay kém phát triển); (ii) với mục đích giúp đỡ nước này phát triển kinh tế - xã hội; (iii) bộ phận chính của nguồn vốn ODA là vốn vay ưu đãi, Chính phủ nước nhận tài trợ (vay nợ) phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả nợ trong tương lai.
- ODA là khoản vốn các nước phát triển (nước giàu) hoặc các tổ chức quốc tế hỗ trợ cho các nước đang phát triển và kém phát triển (nước nghèo). Khoản vốn hỗ trợ này thường thể hiện dưới dạng tiền tệ, hàng hoá, chuyển giao công nghệ, chuyển giao tri thức theo khuôn khổ Hiệp định, Thoả ước hoặc các văn bản thoả thuận ký kết chính thức;
- Khoản hỗ trợ dưới hình thức hỗ trợ không hoàn lại hoặc có hoàn lại, nhưng tỷ lệ phần ưu đãi không hoàn lại (phần cho không công với các phần ưu đãi về lãi suất, ưu đãi ân hạn, …) phải chiếm ít nhất là 25% tổng giá trị hỗ trợ đối với khoản ODA không ràng buộc và 35% đối với khoản ODA có ràng buộc;
- Khoản hỗ trợ này nằm mục đích hỗ trợ cho các ngành và lĩnh vực chính thức, cụ thể với mục tiêu phát triển.