Nhóm giải pháp về đối nội gồm những nội dung liên quan đến việc Quốc hội xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát đối với hoạt động đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế; xây dựng đội ngũ những người thực hiện công tác đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế chuyên nghiệp, tinh nhuệ, có tâm và có tầm… Vì vậy, tác giả đưa ra một số kiến nghị cụ thể như sau:
- Cần quy định rõ hơn thời gian cho ý kiến trong quá trình đàm phán
Điểm d, Khoản 4, Điều 12, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế quy định: “Chính phủ quyết định trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ do cơ quan đề xuất trình” [18].
Khoản 5, Điều 12, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế quy định: “Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về việc đàm phán, ký điều ước
102
quốc tế quy định tại điểm d Khoản 4 Điều này trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ do Chính phủ trình.
Trong trường hợp cho ý kiến về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế có quy định trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội cho ý kiến.” [18].
Khi quyết định việc đàm phán điều ước quốc tế, những điều ước quốc tế mà “trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội” thì Ủy ban thường vụ báo cáo Quốc hội cho ý kiến. Ở đây đặt ra một số vấn đề:
Thứ nhất: Quốc hội làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, những quyết định của Quốc hội phải được biểu quyết tại kỳ họp Quốc hội, mỗi năm Quốc hội thường họp 2 kỳ để giải quyết các vấn đề các vấn đề luật định. Ở đây, những điều ước quốc tế có nội dung trái với quy định của pháp luật do Quôc hội ban hành thì Ủy ban thường vụ Quốc hội phải báo cáo xin ý kiến Quốc hội nhưng luật lại không quy định là “thời điểm Ủy ban thường vụ Quốc hội phải xin ý kiến Quốc hội ở thời điểm nào?” nên chăng cần phải bổ sung thêm thời điểm Ủy ban thường Quốc hội xin ý kiến Quốc hội “tại kỳ họp gần nhất” để đảm bảo trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng như tiến độ đàm phán điều ước quốc tế.
Thứ hai: Những điều ước quốc tế quy định trái với văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành thì phải xin ý kiến Quốc hội còn những điều ước quốc tế mà khi đàm phán, ký kết có những nội dung mà pháp luật “chưa quy định” thì xin ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội – điều này dẫn đến việc Ủy ban thường vụ Quốc hội phải lựa chọn: một là trình ra Quốc hội xin ý kiến thì lại không đảm bảo thời gian nếu kỳ họp Quốc hội chưa diễn ra trong Khoảng 30 ngày kể từ ngày Chính phủ trình; hai là nếu Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định cho ý kiến vào
103
việc quyết định đàm phán và báo cáo Quốc hội, nếu Quốc hội không đồng ý việc đàm phán này thì giải quyết như thế nào?
- Cần xây dựng đội ngũ, chuyên gia thực hiện công tác đàm phán điều ước quốc tế và tăng cường công tác thẩm định điều ước quốc tế
Khi tham gia đàm phán, chúng ta cần phải biết những ràng buộc mà chúng ta sẽ gặp, chẵng những tại điều ước mà còn của cả các quy định có liên quan trong hệ thống pháp luật ở phía sau các quy định của điều ước; nếu có điều gì trái hoặc chưa được quy định trong luật pháp quốc gia hiện hành thì phải thực hiện đúng với quy định tại Khoản 1 Điều 6 của Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
Như vậy, những người được Quốc hội trao quyền phải là những người có trình độ am hiểu pháp luật của nước mà ta sẽ ký kết, am hiểu pháp luật trong nước và luôn phải cập nhật thông tin, thông tin phải chính xác, kịp thời, thậm trí phải tham vấn các nhà khoa học pháp lý, những người có trình độ chuyên sâu về lĩnh vực đó và trong nhiều trường hợp phải xin ý kiến chỉ đạo của các cơ quan có thẩm quyền về những vấn đề đàm phán nhất là những vấn đề trái với Hiến pháp, những vấn đề mới mà pháp luật trong nước chưa quy định.
Việc đàm phán để đi đến ký kết một điều ước quốc tế, có thể nói là khởi nguồn của việc hình thành điều ước, thể hiện sự đấu tranh và hợp tác, được và mất. Nếu khâu này làm không tốt, hậu quả thật khó lường, vừa làm ảnh hưởng đến uy tín quốc gia, dân tộc nếu điều ước không được ký kết hoặc nếu được ký kết sẽ là chịu những hậu quả khó lường cho đất nước thậm trí cả tính mạng con người, sự tồn vong của chế độ, của dân tộc…
Vì vậy, công tác đàm phán điều ước quốc tế phải được tiến hành bởi những cá nhân, những đoàn đàm phán… là những người có đủ năng lực, trình độ. Hiện nay, vấn đề này vẫn chưa được quy định trong luật thực định. Đề xuất với Quốc
104
hội chỉ đạo các cơ quan liên quan nhất là Bộ Ngoại giao xây dựng trình Quốc hội ban hành văn bản pháp luật quy định về tiêu chuẩn, trình độ của những người tham gia đàm phán, cơ chế phối hợp đàm phán giữa các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nguyên tắc đàm phán, phạm vi, thẩm quyền đàm phán…. góp phần xây dựng đội ngũ những người chuyên nghiệp thực hiện việc đàm phán; giao cho Chính phủ thống nhất quản lý, đào tạo, xây dựng chế độ đãi ngộ đặc biệt cho họ…và hằng năm, theo định kỳ Chính phủ báo cáo với Quốc hội hoặc theo yêu cầu của Quốc hội, Chính phủ báo cáo với Quốc hội về những vấn đề trên, đánh giá những mặt đạt được, những tồn tại hạn chế và phương hướng khắc phục.
Trước khi đàm phán một điều ước quốc tế cần phải có sự định hướng “ra đầu bài” trong từng loại điều ước quốc tế riêng từ nguyên tắc, phạm vi, nội dung, lộ trình đàm phán, các thông tin liên quan đến việc đàm phán … phải thật chi tiết, rõ ràng nhất là trong các điều ước quốc tế quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội “tránh việc đã rồi”, tức là việc đàm phán không theo hướng của Quốc hội hoặc của Chính phủ, làm cho việc ký kết và thực hiện trong thực tế trở lên bất lợi, thiệt thòi, không mang lại kết quả mong muốn. Vì vậy, Quốc hội cũng cần chỉ đạo các cơ quan hữu quan xây dựng văn bản pháp luật trình Quốc hội ban hành quy định về việc báo cáo quá trình đàm phán bảo đảm cho hoạt động đàm phán được tiến hành theo yêu cầu đặt ra…Việc này cũng quan trọng như việc xây dựng pháp luật trong nước – Chúng ta đã có Luật Ban hành các văn bản pháp luật với quy trình và trình tự rất chặt chẽ để ban hành luật, pháp lệnh.
Thiết nghĩ cần phải hoàn chỉnh hơn nữa Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế bằng cách sửa đổi, bổ sung một số điều ví dụ như quy định rõ hơn về việc cơ quan đàm phán phải xin ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch nước khi tham gia đàm phán tránh trường hợp các cơ quan đàm phán cho rằng việc quy định của pháp luật về đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế chỉ nhân danh
105
nhà nước, các cơ quan đàm phàn tiến hành theo sự chỉ đạo của Chính phủ, thậm trí tự mình đàm phán mà không xin ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch nước, của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và cho rằng Chủ tịch nước chỉ đứng danh nghĩa và chỉ ký điều ước quốc tế còn nội dung đàm phán, tiến trình đàm phán…không xin ý kiến của Chủ tịch nước. Điều này là bất hợp lý dẫn đến việc những điều ước quốc tế nhân danh nhà nước do Chủ tịch nước ký phải chịu trách nhiệm nhưng nội dung đàm phán lại không được biết để định hướng và chỉ đạo. Đây cũng là bất cập cần phải khắc phục. Theo tôi cần phải có quy chế phối hợp giữa cơ quan Chủ tịch nước, cơ quan của Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ trong việc đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế ký nhân danh nhà nước do Chủ tịch nước ký và Quốc hội phê chuẩn.
Mặt khác, cũng cần phải tăng cường công tác thẩm định dự thảo các điều ước quốc tế ký nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ theo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế. Đây chính là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức điều ước quốc tế nhằm bảo đảm tính hợp hiến, mức độ tương thích của điều ước quốc tế với các quy định của pháp luật Việt Nam; xem xét, đánh giá về khả năng áp dụng trực tiếp hoặc một phần điều ước quốc tế tại Việt Nam, kiến nghị các biện pháp sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật thực hiện điều ước quốc tế.
- Hoàn thiện cơ chế thẩm tra dự án ký kết, gia nhập điều ước quốc tế
Trong các điều ước quốc tế quy định tại điểm d, Khoản 4, Điều 12, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế thì trình tự thẩm tra cho ý kiến điều ước quốc tế sẽ được tiến hành tại Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội.
Trình tự xin ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế được bắt đầu bằng việc đại diện Chính phủ thuyết trình về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế.
106
Trên cơ sở thuyết trình của Chính phủ, đại diện Uỷ ban đối ngoại, các cơ quan hữu quan của Quốc hội, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến. Trong những vấn đề còn nhiều ý kiến trái chiều thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận tập thể. Sau đó, Chủ tọa phiên họp tóm tắt những ý kiến của thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế và Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ý kiến về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế.
Ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế được thể hiện bằng văn bản và là cơ sở để Chủ tịch nước hoặc Chính phủ xem xét, quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế đó.
Trong những điều ước quốc tế phải xin ý kiến của Quốc hội thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp toàn thể của Quốc hội.
Theo quy định của pháp luật, những điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn của Quốc hội thì điều ước quốc tế đó nhất thiết phải được thẩm tra. Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội là cơ quan chủ trỉ thầm tra điều ước quốc tế. Các cơ quan khác của Quốc hội có trách nhiệm tham gia thẩm tra điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực của các cơ quan theo sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Việc thẩm tra điều ước quốc tế được tiến hành theo trình tự như sau: Văn phòng Chủ tịch nước phối hợp với cơ quan đề xuất gửi hồ sơ đề nghị thẩm tra điều ước quốc tế đến Ủy ban Đối ngoại và cơ quan tham gia thẩm tra điều ước quốc tế chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày bắt đầu phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội và chậm nhất là ba mươi ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội.
107
Cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp để thẩm tra điều ước quốc tế với sự tham gia của cơ quan tham gia thẩm tra và các cơ quan, tổ chức hữu quan trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị thẩm tra.
Trong phiên họp thẩm tra điều ước quốc tế do Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội tổ chức, đại diện Chính phủ thuyết trình về điều ước quốc tế. Trong những vấn đề còn chưa rõ thì các đại biểu tham dự phiên họp có thể nêu câu hỏi và đại diện Chính phủ trình bày bổ sung. Sau đó đại diện Thường trực Uỷ ban đối ngoại, các cơ quan của Quốc hội tham gia thẩm tra và đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan tham dự phiên họp phát biểu ý kiến. Trên cơ sở thuyết trình của Chính phủ và các ý kiến đã phát biểu, thành viên Uỷ ban đối ngoại thảo luận. Trong quá trình thẩm tra, đại diện Chính phủ trình bày bổ sung ý kiến để làm rõ vấn đề mà Uỷ ban đối ngoại, đại biểu tham dự phiên họp thẩm tra nêu ra hoặc yêu cầu. Kết thúc cuộc họp thẩm tra, Chủ tọa phiên họp kết luận và trong những vấn đề quan trọng và cần thiết thì chủ tọa phiên họp lấy biểu quyết theo từng vấn đề.
Báo cáo thẩm tra điều ước quốc tế trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên Uỷ ban đối ngoại và ý kiến của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban tham gia thẩm tra.
Báo cáo thẩm tra được gửi đến Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo thời hạn do pháp luật quy định.
Trong quá trình thẩm tra cần có cơ chế thu hút sự tham gia của đại biểu Quốc hội nhất là đội ngũ đại biểu Quốc hội chuyên trách, các tổ chức xã hội, các công ty luật và các nhà chuyên môn vào công tác này, thậm trí là được lấy ý kiến rộng rãi trong nhân dân nhất là những đối tượng bị tác động trực tiếp khi thực hiện điều ước quốc tế.
- Sử dụng đầy đủ có hiệu quả các phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao trong hoạt động đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
108
Giám sát tối cao là quyền Hiến pháp duy nhất giao cho Quốc hội. Vì thế, quyền này chỉ có thể tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội với các phương thức thực hiện quyền phù hợp với đối tượng và nội dung giám sát nói trên. Theo Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành thì quyền này được thực hiện bằng các phương thức sau đây:
Xem xét các báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ. Đây chính là phương thức để thực hiện nội dung giám sát việc tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội trong các hoạt động thực tiễn của các đối tượng thuộc quyền giám sát tối cao. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc sáu tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo một trình tự chặt chẽ do luật định, trong đó phải có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong các điều ước quốc tế thuộc quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Xem xét các đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội, của các cơ quan, tổ chức và cá nhân về các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu