- Nguyên tắc 9: Bảo vệ người cung cấp thông tin.
2.2. XU HƯỚNG BAN HÀNH VÀ ĐẶC ĐIỂM LUẬT TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA CÁC QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚ
TIN CỦA CÁC QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI
Xu hướng ban hành Luật tiếp cận thông tin của các quốc gia trên thế giới
Nhìn chung, việc ban hành Luật tiếp cận thông tin trong những năm vừa qua đã trở nên chủ động và tích cực hơn. Các luật về lĩnh vực này thường dưới tên gọi là Luật tự do thông tin, Luật về quyền được thông tin hoặc Luật tiếp cận thông tin. Xu hướng ban hành Luật tiếp cận thông tin chủ yếu xuất
phát từ các quốc gia phát triển ở phía Bắc nhưng hiện nay đã lan rộng trên toàn cầu và tại khắp các lục địa.
Hầu như tất cả các quốc gia ở Châu Âu đã ban hành Luật. Nhiều quốc gia Tây Âu đã ban hành Luật ngay từ những năm 1970. Các quốc gia Đông Âu và Trung Âu còn có sự thay đổi đáng ngạc nhiên hơn. Sau sự sụp đổ của bức tường Beclin và sau đó là sự tan rã của Liên bang Xô Viết đã dẫn đến sự ra đời của Luật tại nhiều quốc gia trong khu vực, bắt đầu với Ucraina và
Hungary vào năm 1992, Azerbaijan vào năm 2005 và Macedonia vào tháng 01/2006. Chỉ có Nga và Belarus và một số quốc gia nhỏ bé khác là vẫn chưa ban hành Luật. Một số quốc gia như Italia, Hy Lạp và Tây Ban Nha, Luật tiếp cận thông tin vẫn chưa được quy định một cách hoàn thiện về vấn đề này.
Ở Châu Mỹ, tự do thông tin ngày càng được quan tâm. Mexico là quốc gia đi đầu với Luật tiếp cận thông tin cởi mở nhất trên thế giới, đặt dưới sự giám sát của Ủy ban thông tin và một hệ thống thông tin tiên tiến ghi nhận và lưu trữ tất cả các yêu cầu cung cấp thông tin và đảm bảo rằng các yêu cầu này được đáp ứng một cách kịp thời. Pháp luật của Hoa Kỳ và Canada thì cần phải cập nhật nhiều hơn vì kém hoàn thiện hơn ở trong khu vực. Điều đáng ngạc nhiên là Colombia đã ban hành Luật tiếp cận thông tin ngay từ năm 1885 nhưng Luật mới nhất được ban hành vào năm 1985 thì hầu như vẫn không phát huy tác dụng. Luật tiếp cận thông tin đã được ban hành ở Jamaica, Triniđa và Tobago, Belize, Panama, Peru, Ecuador, Cộng hòa Dominican và Antigua, Barbuda. Nghị định của Chính phủ quy định về quyền tiếp cận thông tin một cách hạn chế cũng đã được ban hành ở Acgentina, Bolivia, và Guatemala. Tất cả các quốc gia khác cũng đều đang nỗ lực trong việc ban hành một văn bản tương tự. Ở nhiều quốc gia, Ngân hàng thế giới và các tổ chức tín dụng khác cũng đặt ra yêu cầu này như một phần của các biện pháp phòng, chống tham nhũng. Tổ chức các quốc gia Châu Mỹ đã đi đầu trong lĩnh vực này, ban hành các khuyến nghị vào năm 2000 và năm 2003 cũng như đưa ra một dự luật vào năm 2000.
Ở khu vực Châu Á - Thái Bình Dương, việc ban hành pháp luật mang tính hạn chế hơn. Úc và Newzeland là những quốc gia đầu tiên ban hành Luật này nhưng Luật tự do thông tin liên bang của Úc phần lớn đã bị ảnh hưởng tiêu cực bởi các Chính phủ kế nhiệm. Triều Tiên và Thái Lan đều ban hành Luật tự do thông tin vào những năm 1990 nhưng ảnh hưởng của các Luật này cũng không được rõ ràng trong những năm gần đây. Nhật Bản đã ban hành Luật tự do thông tin vào năm 2000 và gần như 3000 địa phương cũng đã ban
hành văn bản pháp luật về tiếp cận thông tin của riêng mình. Ở Ấn Độ, sau khi hàng chục bang ban hành văn bản pháp luật về tiếp cận thông tin, một Luật tự do thông tin trên phạm vi toàn quốc đã được ban hành năm 2002 với nhiều khiếm khuyết và cũng chưa bao giờ được đưa vào thi hành. Luật này được thay thế vào năm 2005 bằng một đạo luật toàn diện hơn với sự thành lập một Ủy ban thông tin độc lập sau khi một Chính phủ mới được bầu ra. Kết quả thực hiện ban đầu còn nhiều hạn chế nhưng cũng mang tính hứa hẹn. Ở Pakistan, một Pháp lệnh về tự do thông tin được ban hành nhưng chỉ có hiệu lực rất hạn chế. Ngay Trung Quốc, một vài địa phương như là Quảng Châu, Thượng Hải đã ban hành các văn bản pháp luật về tự do thông tin như là một biện pháp về phòng, chống tham nhũng trong khi Hồng Kông đã có một bộ luật về ứng xử từ năm 1996. Những người ủng hộ một xã hội dân sự đang tích cực đề nghị ban hành Luật tiếp cận thông tin ở Indonexia, Malaixia và Campuchia. Ở các nước Cộng hòa thuộc Liên bang Xô viết trước kia thuộc Trung Á, việc tiếp cận thông tin vẫn chưa trở thành hiện thực mặc dù Luật tự do thông tin đã được ban hành ở Uzbekistan và Tajikistan. Tuy nhiên, sau khi thay đổi Chính phủ ở Kyrgyzstan, một dự luật vẫn đang bị trì hoãn và Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thông tin và Thể thao của Kazakhstan đã tuyên bố vào tháng 10 năm 2005 rằng sẽ tiếp tục xem xét dự thảo Luật này trong thời gian sớm nhất.
Ở khu vực Trung Đông chỉ có Israel đã ban hành Luật tiếp cận thông tin quốc gia. Jordan và Palestine và gần đây là Morocco và Hy Lạp cũng đang trong quá trình xem xét, ban hành Luật này.
Ở Châu Phi, tiến trình ban hành Luật tiếp cận thông tin diễn ra khá chậm chạp. Nhiều cơ quan phát triển liên tục kêu gọi các quốc gia phải ban hành Luật này như một trong những biện pháp phòng, chống tham nhũng nhưng kỷ nguyên của Luật bí mật chính thức vẫn đang thịnh hành. Ở Nam Phi, Luật tăng cường tiếp cận thông tin có một số điểm tiến bộ so với Luật của bất cứ nơi nào trên thế giới. Luật này cho phép tiếp cận các hồ sơ, tài liệu do các cơ sở tư nhân nắm giữ trong trường hợp có ảnh hưởng đến các quyền
của một cá nhân. Tuy nhiên Luật này bị ảnh hưởng rất nhiều do thiếu ngân sách hoạt động và sự thi hành thiếu hiệu quả trên thực tế. Ở Zimbabwe, Luật tiếp cận thông tin và bảo vệ quyền riêng tư bị chỉ trích nặng nề là chỉ sử dụng để đàn áp các phương tiện thông tin đại chúng. Gần đây nhất, Quốc hội Uganda đã ban hành Luật tiếp cận thông tin vào tháng 5 năm 2005 và mới có hiệu lực thi hành. Các nhà lãnh đạo của Kenya và Nigeria cũng đã cam kết sẽ ban hành Luật trong một tương lai gần. Rất nhiều các quốc gia khác cũng đang trong quá trình xem xét ban hành Luật này, đặc biệt là các quốc gia thành viên Khối thịnh vượng chung.
Đặc điểm Luật tiếp cận thông tin của các quốc gia trên thế giới
Thứ nhất: Các cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật (các cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin)
Hầu hết các Luật tự do thông tin hay Luật tiếp cận thông tin đều tập trung điều chỉnh các cơ quan hành pháp và hành chính tạo thành một thực thể hành pháp hiện đại. Luật điều chỉnh các Bộ và cơ quan chịu trách nhiệm về các vấn đề về y tế, môi trường, thi hành pháp luật, quân đội, truyền thông, giao thông ở trung ương và các cơ quan trực thuộc ở địa phương. Tại một số quốc gia, Luật cũng có phạm vi điều chỉnh đối với Tòa án và cơ quan lập pháp.
Một thực tiễn điển hình được quy định trong Luật là việc đưa ra một định nghĩa các cơ quan nhà nước rất rộng là bao hàm tất cả các cơ quan nào thực thi chức năng của Chính phủ. Luật Tiếp cận các tài liệu hành chính của Bồ Đào Nha áp dụng đối với các cơ quan của Nhà nước hoặc các khu vực tự trị có thực thi chức năng hành chính, các cơ quan, các thiết chế nhà nước hoặc hiệp hội công cộng, các cơ quan chính quyền địa phương, cơ quan của các hiệp hội hoặc liên minh của chính quyền địa phương cũng như bất kỳ cơ quan có thực thi chức năng công theo quy định của pháp luật.
Một số quốc gia như Ireland thì quy định một danh sách cụ thể các cơ quan nhà nước thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Luật sẽ đưa ra một danh
sách rõ ràng các cơ quan phải áp dụng và chịu sự điều chỉnh của Luật và các cơ quan không phải áp dụng Luật. Tuy nhiên, cách làm này đặt ra vấn đề là mỗi khi một cơ quan được thành lập, thay đổi tên hoặc sửa đổi mục đích và cơ cấu tổ chức của mình thì danh sách nói trên phải được cập nhật thông qua Quốc hội hoặc một văn bản pháp quy mà việc này thì thường mất rất nhiều thời gian. Điều cũng có thể gây ra một số vấn đề rắc rối trong trường hợp Chính phủ từ chối bổ sung các cơ quan mới. Ở Ireland, cơ quan cảnh sát vẫn không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Ở Canada có rất nhiều tranh cãi về tiếp cận thông tin do cơ quan tư nhân hoặc cơ quan mới thành lập nắm giữ.
Một số quốc gia đã loại trừ một số cơ quan nhất định có nắm giữ các thông tin nhạy cảm khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật. Ở Vương quốc Anh và Ấn Độ, các cơ quan an ninh và tình báo không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Vấn đề đặt ra đối với việc loại trừ một số cơ quan là ở chỗ trong khi một số thông tin mà một cơ quan nắm giữ có thể rất nhạy cảm thì không hề có một cơ chế giám sát cần thiết đối với tất cả hoạt động của cơ quan này để phòng, chống tham nhũng, lạm dụng quyền lực, lạm dụng thông tin, ví dụ như thông tin về các nguy cơ môi trường. Ngoài ra, rất nhiều thông tin mà cơ quan này nắm giữ chỉ là những thông tin thông thường như là việc mua sắm các thiết bị văn phòng hay việc sử dụng các thẻ tín dụng hoặc ô tô công vụ. Giải pháp tốt hơn trong trường hợp này là vẫn đưa cơ quan đó vào phạm vi điều chỉnh và áp dụng các trường hợp ngoại lệ đối với quyền tiếp cận thông tin để đảm bảo rằng các thông tin nhạy cảm được bảo vệ trong trường hợp cần thiết.
Ở nhiều quốc gia, quyền tiếp cận thông tin do các tổ chức tư nhân nắm giữ thường bị hạn chế. Ở Nam Phi, Luật Tăng cường tiếp cận thông tin cho phép các cá nhân và các cơ quan Chính phủ được yêu cầu tiếp cận thông tin do các tổ chức tư nhân nắm giữ nếu như điều này là cần thiết để thi hành các quyền khác. Ở Antigua và Barbuda, Luật Tự do thông tin năm 2004 cũng quy định về quyền này. Ở Đan Mạch, Luật Tiếp cận các hồ sơ hành chính nhà nước áp dụng cho cả các công ty khí đốt tự nhiên và các nhà máy điện. Pháp
luật về quyền riêng tư và bảo vệ dữ liệu tại trên 50 quốc gia có quy định về quyền tiếp cận và chỉnh sửa các thông tin cá nhân do các cơ quan nhà nước hoặc tổ chức tư nhân nắm giữ. Pháp Luật Bảo vệ môi trường ở hầu hết các quốc gia cũng yêu cầu các công ty phải công bố thông tin về các mối hiểm họa tiềm năng đối với môi trường và sức khỏe cộng đồng.
Thứ hai: Các thông tin có thể tiếp cận
Các Luật Tự do thông tin hay tiếp cận thông tin quốc gia sử dụng rất nhiều các thuật ngữ khác nhau để mô tả các thông tin mà cá nhân có quyền tiếp cận. Các đạo luật được ban hành từ lâu đời nói chung đều quy định về quyền tiếp cận hồ sơ tài liệu, trong khi các đạo luật mới được ban hành thì thường quy định về quyền thông tin.
Trên thực tế, không có nhiều sự khác biệt vì hiện nay, hầu hết các đạo luật đã định nghĩa quyền thông tin theo nghĩa rộng nhằm bao hàm tất cả các loại thông tin mà không phụ thuộc vào hình thức chứa đựng các thông tin đó. Tuy nhiên, tại một số quốc gia như Thụy Điển, thuật ngữ "tài liệu chính thức" không bao gồm các tài liệu đang trong quá trình chuẩn bị hoặc các dự thảo không được sử dụng trong quá trình ra quyết định cuối cùng, do vậy đã thu hẹp khá nhiều phạm vi thông tin thuộc đối tượng điều chỉnh. Ở Ấn Độ, Luật về quyền thông tin cũng cho phép các cá nhân được yêu cầu lấy mẫu, ví dụ như mẫu thực phẩm được phân phối hoặc mẫu vật liệu sử dụng để làm đường sá.
Nói chung quyền thông tin chỉ áp dụng đối với các thông tin được ghi và lưu trữ lại. Điều có thể tạo ra một khoảng trống đối với các thông tin được chuyển tải bằng lời nói (như một cuộc họp) đã được sử dụng trong quá trình ra quyết định, trong khi Luật yêu cầu công khai tất cả các thông tin được biết đến. Ở Đan Mạch, các cơ quan tiếp nhận có nghĩa vụ phải ghi lại các thông tin quan trọng bằng lời nói có liên quan đến một quyết định do một cơ quan khác chuyển đến. Ở New Zealand, quyền thông tin bao gồm tất cả các thông tin mà
các cơ quan nhà nước biết đến, kể cả thông tin chưa được ghi và lưu trữ lại thì sẽ phải ghi và lưu trữ lại nếu như có liên quan đến yêu cầu.
Thực tiễn này có lợi cho quá trình rà soát và xem xét lại các quyết định đã ban hành sau này, hạn chế khả năng các quan chức bỏ lọt các thông tin để tránh việc phải công bố thông tin cũng như khuyến khích việc tạo lập và lưu trữ hồ sơ một cách tốt hơn.
Thứ ba: Những người có quyền yêu cầu cung cấp thông tin
Hầu hết các quốc gia hiện nay đều cho phép bất kỳ ai cũng có quyền yêu cầu cung cấp thông tin mà không tính đến việc họ có các lợi ích pháp lý liên quan hay không, có là công dân hay cư trú tại quốc gia đó hay không.
Một số quốc gia như Phần Lan còn cho phép việc đưa ra các yêu cầu vô danh nhằm đảm bảo rằng, người yêu cầu cung cấp thông tin không bị phân biệt đối xử. Luật tiếp cận thông tin của Canada, mục 4 quy định rõ: chủ thể có quyền tiếp cận thông tin bao gồm: công dân Canada, người thường trú dài hạn… hay luật của Bungari, còn mở rộng sang cả người nước ngoài và các cá nhân không có quốc tịch, hay pháp nhân, cũng có quyền yêu cầu tiếp cận thông tin. Tương tự, Luật về Quyền được thông tin năm 2003 của Thổ Nhĩ Kỳ cũng mở rộng chủ thể là người nước ngoài sinh sống ở Thổ Nhĩ Kỳ và các pháp nhân nước ngoài hoạt động ở Thổ Nhĩ Kỳ có quyền được thông tin với điều kiện là thông tin họ yêu cầu phải liên quan đến họ hoặc lĩnh vực họ hoạt động và trên cơ sở nguyên tắc có đi, có lại. Việc đặt ra các hạn chế nghiêm ngặt hơn có thể làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền tiếp cận thông tin, ví dụ như một số quan chức Ấn Độ yêu cầu phải đưa ra các chứng cứ chứng minh mình là công dân Ấn Độ khi họ yêu cầu tiếp cận thông tin, mặc dù biết rằng không nhiều người Ấn Độ có hộ chiếu hoặc chứng minh thư.
Thứ tư: Các trường hợp ngoại lệ
Tất cả luật của các nước đều xác định phạm vi thông tin có thể bị từ chối cung cấp. Những thông tin thuộc phạm vi miễn trừ tiết lộ, hầu hết các
nước đều liệt kê chi tiết trong luật về tiếp cận thông tin hoặc ban hành đạo luật riêng quy định về những loại thông tin cần bảo mật. Tính bảo mật hay các loại thông tin miễn trừ cung cấp, thường là các loại thông tin liên quan đến an ninh quốc gia, quốc phòng, an ninh và các quan hệ quốc tế; thông tin về đời tư cá nhân; thông tin liên quan đến hoạt động thương mại, bí mật kinh doanh; thông tin về thực thi pháp luật; trật tự công cộng… Tại nhiều hệ thống pháp luật, các tài liệu được trình trong Nội các để ra quyết định và các tài liệu lưu