VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1 ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RƢ̀NG VỆ TÀI NGUYÊN RƢ̀NG

3.1.1 Cơ sở hình thành các định hướng hoàn thiện ph áp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng bảo vệ tài nguyên rừng

Pháp luật của mỗi một quốc gia đều được xây dựng dựa trên nền tảng là cơ sở kinh tế, xã hội, văn hóa và truyền thống lịch sử ... Hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR của Việt Nam cũng cần dựa trên các nền tảng kinh tế, xã hội, văn hóa...đó. Nếu các quy định pháp luật này tiếp thu có hiệu quả những giá trị của các yếu tố kinh tế, xã hội văn hóa, truyền thống... và hạn chế những mặt tiêu cực của các yếu tố này thì hoạt động QL&BVTNR sẽ mãi bền vững.

Thứ nhất,định hướnghoàn thiện pháp luật QL&BVTNR dựa trên nền tảng kinh tế - xã hội.

Pháp luật cần phải phản chiếu được thực tại của cơ sở kinh tế - xã hội và tạo được định hướng cho nền kinh tế, xã hội phát triển. Trong hơn hai thập kỷ đổi mới vừa qua, chúng ta đã đạt được một số thành tựu ban đầu về kinh tế, hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện... Tuy nhiên, hiệu quả đạt được chưa cao và dù văn bản pháp luật ban hành nhiều nhưng thực hiện pháp luật trong đời sống thật sự chưa tốt. Vậy, việc hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về QL&BVTNR nói riêng cần được xây dựng dựa trên những nghiên cứu, đánh giá cơ bản về cơ sở kinh tế xã hội trong nền kinh tế thị trường, các yếu tố lịch sử , truyền thống văn hóa và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.

Chúng ta có thể thấy những tác động tích cực của nền kinh tế thị trường đối với hoạt động QL&BVTNR như: sự đa dạng về chủ thể bảo vệ rừng, nguồn vốn đầu tư cho BV&PTR lớn, các chủ thể QL&BVTNR rất chú trọng đến việc gia tăng lợi ích và các giá trị kinh tế từ rừng ... Bên cạnh đó, những tác động tiêu cực

140

đến hoạt động QL&BVTNR cũng không phải là nhỏ như: đầu tư vào rừng đòi hỏi nhu cầu vốn lớn và sự thu hồi vốn chậm nên nhiều chủ thể khi được giao đất, giao rừng tìm mọi cách khai thác cạn kiệt tài nguyên rừng và đất rừng được giao, thậm chí tìm mọi cách để chuyển đổi mục đích sử dụng rừng và đất rừng để khai thác... Dựa trên những tác động tích cực và tiêu cực đó của nền kinh tế thị trường mà nhà làm luật cần xây dựng pháp luật QL&BVTNR một mặt vừa đảm bảo được lợi ích kinh tế của các chủ rừng, vừa đảm bảo được mục tiêu quản lý rừng bền vững mà nhà nước đặt ra.

Để pháp luật QL&BVTNR đảm bảo được lợi ích kinh tế của các chủ rừng thì việc giao đất, giao rừng cho họ, đặc biệt là thời hạn giao, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng... làm cho họ yên tâm đầu tư sản xuất. Bên cạnh đó, nhà nước cần có những quy định cụ thể về chính sách khuyến lâm như: hỗ trợ đầu tư, ưu đãi thuế, bảo hiểm rừng cây... để tài sản của các chủ rừng được đảm bảo.

Để đạt được mục tiêu phát triển bền vững tài nguyên rừng mà nhà nước đặt ra thì pháp luật QL&BVTNR phải được xây dựng theo hướng kích thích người dân BV&PTR thay vì hướng tới ưu đãi khai thác tài nguyên rừng, chuyển đổi một phần diện tích đất rừng... Để làm được việc này thì pháp luật về quyền tài sản liên quan đến rừng, đất rừng phải rõ ràng, nên xóa bỏ thời hạn giao đất, giao rừng để người dân yên tâm sử dụng, đánh giá cao và chi trả cho giá trị môi trường của rừng để các chủ rừng quan tâm BV&PTR ...

Thứ hai, định hướng hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR dựa trên nền tảng văn hóa, truyền thống.

Trong quá trình tìm hiểu về sự phát triển của pháp luật về QL&BVTNR, chúng ta đã thấy, mặc dù các quy định pháp luật về QL&BVTNR của các triều đại phong kiến và thời thuộc Pháp không nhiều và đồ sộ như của nước CHXHCN Việt Nam hiện nay nhưng rừng vẫn được bảo tồn và phát triển. Loại bỏ các yếu tố ảnh hưởng của kinh tế và sự gia tăng dân số thì chúng ta cũng vẫn nhận thức được

141

rằng, nhà cầm quyền ở các giai đoạn lịch sử đó đã biết phát huy các yếu tố văn hóa cũng như tôn trọng các luật tục tốt đẹp của các dân tộc đến hoạt động QL&BVTNR. Chính các cộng đồng dân cư sinh sống ở các vùng rừng, núi tự biết đặt ra hương ước để bảo vệ rừng như đã phân tích trong chương 1.

Hiện nay, trong thời đại của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng, hơn bao giờ hết chúng ta cần nhận thức đầy đủ về vai trò của các giá trị văn hóa và truyền thống ảnh hưởng đến hoạt động thực hiện pháp luật nói chung và pháp luật về QL&BVTNR nói riêng. Việt Nam chỉ thừa nhận một nguồn pháp luật duy nhất là văn bản quy phạm pháp luật mà không thừa nhận tập quán pháp hay luật tục. Đây là vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu bởi nhiều ngành khoa học xã hội, trong đó có ngành luật để có các đề xuất hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về QL&BVTNR nói riêng.

Hiện nay, Luật BV&PTR năm 2004 đã công nhận cộng đồng dân cư là một trong số các chủ rừng nhưng các luật tục của các đồng bào lại chưa được phát huy, hơn nữa trong khi giao đất, giao rừng thì có sự đan xen diện tích của nhiều chủ rừng khác nhau như rừng do các Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng do các công ty lâm nghiệp quản lý... nên nhiều thôn bản có “Hương ước mới” về bảo vệ rừng nhưng chưa phát huy được là bao.

Thứ ba, định hướng hoàn thiện pháp luật QL&BVTNR dựa trên các hoạt động hợp tác quốc tế.

Những cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường nói chung và BV&PTR nói riêng đều hướng tới việc quản lý tài nguyên rừng một cách bền vững. Vì vậy, khi Việt Nam gia nhập các điều ước quốc tế như: Công ước RAMSAR, Công ước CITES, Công ước CBD... đều đòi hỏi pháp luật về QL&BVTNR phải có sự thay đổi để hài hòa với các cam kết quốc tế đó. Thực tế, nhiều cam kết đó cũng đã được quy định trong các văn bản pháp luật như: Luật Đa dạng sinh học, Luật Bảo vệ Môi trường, Luật BV&PTR và các văn bản hướng dẫn thực hiện như Nghị định số 32/2006/NĐ-CP... Tuy nhiên, công tác tổ chức thực thi pháp luật

142

nói chung và lĩnh vực pháp luật QL&BVTNR của chúng ta chưa tốt nên hiệu quả của các cam kết quốc tế này chưa thực sự phát huy. Để hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR chúng ta cần nghiên cứu kỹ các cam kết quốc tế mà chúng ta đã ký kết để việc thực thi các cam kết quốc tế đạt được kết quả cao nhất.

3.1.2 Các định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng rừng

3.1.2.1. Quan điểm, đƣờng lối của Đảng về hoàn thiện pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng bảo vệ tài nguyên rừng

Trong những thập niên đổi mới vừa qua, cùng với việc đẩy mạnh phát triển kinh tế, Đảng ta cũng hết sức quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và BV&PTR nói riêng, từng bước tiến tới quản lý rừng bền vững. Trong Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã đánh giá thành quả bảo vệ rừng đó là:

“Công tác bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ đa dạng sinh học có tiến bộ. Chương trình quốc gia về ứng phó với biến đổi khí hậu bước đầu được triển khai” [34, tr.3]. Nhiều vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên đã được thành lập, đặc biệt đã có tới bốn khu rừng ngập nước có tầm quan trọng quốc tế (khu RAMSAR) được thành lập. Việt Nam cũng đã phát hiện thêm nhiều loài thực vật, động vật hoang dã quý, hiếm đã được coi là tuyệt chủng trên thế giới như: Lan Hài, Bò Xám, Pu Hoạt.... Nhiều loài thực vật, động vật hoang dã được bảo vệ đã “thoát hiểm”, được đưa ra khỏi danh mục bảo vệ và có khả năng phát triển tốt như: các loài thực vật Thông tre, Hinh đá vôi, Sam bông; các loài động vật như: Cá mơn, Cá anh vũ...

Tuy nhiên, Đảng ta cũng nhận định những mặt hạn chế trong công tác quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên hiệu quả chưa cao, còn lãng phí. Tình trạng khai thác rừng, khai thác khoáng sản bất hợp pháp vẫn còn xảy ra ở nhiều nơi, nhưng chưa có biện pháp hữu hiệu, ngăn chặn kịp thời [34, tr.7].

143

Vì vậy, Đảng ta đã đề xuất mục tiêu, nhiệm vụ phát triển đất nước trong 5 năm 2011 - 2015, trong lĩnh vực BV&PTR, đặt mục tiêu: tỉ lệ che phủ rừng đạt 42 - 43% diện tích lãnh thổ vào năm 2015 [35].

Để đạt được mục tiêu trên, Đảng ta đề ra giải pháp đối với việc quản lý, bảo vệ nguồn tài nguyên rừng như sau:

Phát triển lâm nghiệp toàn diện, bền vững, trong đó chú trọng cả rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng; tăng diện tích trồng rừng và độ che phủ rừng trên cơ sở khuyến khích các thành phần kinh tế cùng tham gia đầu tư. Có cơ chế, chính sách hỗ trợ để người dân có thể sống, làm giàu từ trồng, chăm sóc, bảo vệ rừng; hình thành các tổ hợp trồng rừng nguyên liệu gắn với công nghiệp chế biến lâm sản và phát triển các vùng rừng chuyên môn hoá bảo đảm đáp ứng ngày càng nhiều hơn nguyên liệu trong nước cho công nghiệp chế biến gỗ và các sản phẩm từ gỗ, giấy [34, tr. 18].

Như vậy, có thể thấy rằng Đảng ta đã rất quan tâm tới lĩnh vực QL&BVTNR và đưa ra mục tiêu, giải pháp cụ thể để đạt được tỉ lệ che phủ rừng đảm bảo an toàn môi sinh làm nền móng cơ bản cho sự phát triển của toàn xã hội. Đây được xem là một trong các định hướng cơ bản để hoàn thiện hệ thống pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay.

3.1.2.2. Bảo đảm quản lý nhà nƣớc đối với tài nguyên rƣ̀ng

Quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên rừng trong thời kỳ nào cũng có vai trò đặc biệt quan trọng. Vì rừng là cái nôi cung cấp nguồn tài nguyên quý giá cho con người, là môi trường sống của tất cả sinh vật trên trái đất. Như tác giả đã phân tích ở chương 1 mục 1.3 thì các giai đoạn lịch sử khác nhau, nhà nước đều quan tâm đến vấn đề bảo vệ tài nguyên rừng nhưng chủ yếu chú trọng vào quản lý nhà nước, phục vụ nhà nước là chính. Ngày nay, QL&BVTNR trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế cần có nhận thức mới và quy định mới cho phù

144

hợp, làm sao vừa bảo vệ được nguồn tài nguyên này một cách bền vững, vừa thúc đẩy được kinh tế phát triển và đảm bảo lợi ích hợp pháp cho các chủ thể tham gia quản lý, BV&PTR. Để làm được như vậy, chúng ta cần có phương hướng hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR phù hợp ở những khía cạnh sau:

Thực hiện tốt vai trò quản lý nhà nước đối với nguồn tài nguyên rừng. Hiến Pháp năm 1992 của Nước CHXHCN Việt Nam quy định “Đất đai, rừng núi, sông hồ, tài nguyên trong lòng đất... thuộc sở hữu toàn dân” [55, Điều 17]. Toàn bộ nguồn tài nguyên này đều do nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, nhà nước cần có sự phân cấp, trao quyền và cơ chế chịu trách nhiệm cho các cơ quan nhà nước ở các cấp trong việc quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất sao cho phù hợp. Hiện nay, các quy định của pháp luật về QL&BVTNR đã có sự phân cấp, phân quyền cho các cơ quan quản lý nhà nước nhưng sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước này còn thiếu và yếu như: phối hợp giữa các bộ chức năng: Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an….Việc thiếu quy chế ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc QL&BVTNR dẫn đến khi xảy ra các vụ việc trong thực tế không xác định được trách nhiệm thuộc về cơ quan nào, thậm chí các cơ quan chức năng còn đùn đẩy trách nhiệm cho nhau (Ví dụ: như việc xác định trách nhiệm thẩm tra đất rừng đối với việc cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất trồng rừng trong những năm vừa qua).

Bên cạnh đó, lực lượng kiểm lâm được xem là lực lượng chủ yếu, có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ nguồn tài nguyên rừng nhưng cơ chế, chính sách cũng như chế độ đãi ngộ với lực lượng này còn chưa được nhà nước đầu tư tương xứng với nhiệm vụ mà họ gánh vác. Đã có nhiều ý kiến cho rằng nên chuyển lực lượng kiểm lâm thành cảnh sát rừng để họ thực sự là lực lượng vũ trang bảo vệ rừng. Tuy nhiên, đây cũng chưa phải là một giải pháp khả thi, bởi vì phải chăng vẫn những con người này, hôm nay chỉ cần thay “màu áo” họ có thể bảo vệ rừng tốt hơn. Hơn nữa, một đất nước hòa bình, ổn định có cần lực lượng

145

“cảnh sát” xuất hiện ở mọi lĩnh vực không? Để lực lượng kiểm lâm làm tốt nhiệm vụ của mình, cần có sự kết hợp của nhiều yếu tố sau:

- Một là, cần xác định nhiệm vụ gìn giữ, bảo vệ rừng trước hết là của các chủ rừng, cơ chế, chính sách của chúng ta càng tìm ra những ông chủ đích thực của rừng thì rừng càng được bảo vệ tốt.

- Hai là, xác định rõ nhiệm vụ bảo vệ rừng của lực lượng kiểm lâm.

Mặt khác, cần đầu tư xứng đáng cho lực lượng kiểm lâm, hiện nay, lực lượng kiểm lâm vừa thiếu, vừa yếu lại hoạt động ở những địa bàn vô cùng khó khăn, hiện nay cứ 1000 ha rừng có một biên chế cán bộ kiểm lâm [22, Điều 15 khoản 1].

Với quy định này thì dù có chuyển kiểm lâm thành “cảnh sát rừng” thì cũng không thể bảo vệ được rừng. Hơn nữa, cần quy định lại về quyền sử dụng súng của kiểm lâm theo hướng trao thêm quyền chủ động ngăn chặn lâm tặc cho kiểm lâm. Về quyền khởi tố, điều tra hình sự các vụ án xâm phạm tài nguyên rừng, nếu thấy lực lượng kiểm lâm không đủ trình độ, năng lực để làm thì chúng ta không nên giữ lại và hãy trao quyền này cho cơ quan công an là cơ quan chuyên môn, có đầy đủ nghiệp vụ điều tra. Vì hiện nay, thẩm quyền này được trao cho kiểm lâm nên cơ quan công an rất ít khi can thiệp, họ chỉ tiến hành điều tra khi có yêu cầu từ phía kiểm lâm. Vì vậy, số vụ án được đưa ra xét xử chiếm tỷ lệ rất ít so với tổng số vụ án được truy tố (xem thêm phụ lục số 08). Thậm chí nhiều vụ án, kiểm lâm lại trở thành bị cáo bị lâm tặc kiện lại. Chính sự yếu kém này làm cho lâm tặc “nhờn luật” và ngày càng chống người thi hành công vụ một cách ngang nhiên.

Vấn đề lập và duyệt quy hoạch, kế hoạch BV&PTR ở các cấp được quy định khá cởi mở cho từng cấp trong Luật BV&PTR năm 2004 theo hướng “tản quyền” - trao thêm quyền cho địa phương so với Luật BV&PTR năm 1991. Đây được xem là một điểm mới, tạo cho các địa phương chủ động trong công tác bảo vệ rừng. Tuy nhiên, điểm hạn chế của quy định này đó là các bản quy hoạch ở các

146

cấp bị thay đổi nhiều dẫn đến lâm phận quốc gia không ổn định. Vì hiện nay, nhiều dự án chuyển đổi mục đích sử dụng rừng, đất rừng chủ yếu quan tâm tới mục tiêu phát triển kinh tế mà ít quan tâm tới các lợi ích về mặt môi trường, đa dạng sinh học. Trong thời gian tới, để hạn chế tình trạng này, chúng ta cần quy