Nghiên cứu những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng, tôi rút ra một số kết luận như sau:
Thứ nhất, rừng là một hệ sinh thái có vai trò vô cùng to lớn đối với sự phát triển của con người, có thể xem rừng như là cái nôi nuôi dưỡng sự sống, không còn rừng nghĩa là sự sống trên hành tinh của chúng ta chấm dứt. Vai trò của rừng không chỉ đối với từng cộng đồng, từng địa phương hay từng quốc gia mà nó phải được quan tâm, bảo vệ trên phạm vi toàn cầu. Bảo vệ rừng là trách nhiệm của tất cả chúng ta. Chính vì vậy, chúng ta cần có cách thức phù hợp để QL&BVTR mà pháp luật đóng vai trò quan trọng, là công cụ hữu hiệu nhất để quản lý, bảo vệ nguồn tài nguyên này.
Thứ hai, pháp luật QL&BVTNR phải được điều chỉnh dựa trên hệ thống các nguyên tắc phù hợp và xác định rõ nội dung điều chỉnh làm cơ sở để phân tích thực trạng pháp luật, đưa ra các đánh giá phù hợp trong chương 2 và đề xuất các giải pháp hoàn thiện trong chương 3.
Thứ ba, pháp luật QL&BVTNR của Việt Nam hiện nay chịu ảnh hưởng rất nhiều từ yếu tố kinh tế thị trường, yếu tố hội nhập kinh tế, yếu tố quản lý rừng bền vững và yếu tố truyền thống, văn hóa... Vì vậy, chúng ta cần chỉ ra được những tác động tích cực cũng như những tác động tiêu cực đến việc QL&BVTNR của các yếu tố đó. Trên cơ sở đó, chúng ta ban hành những quy định pháp luật phù hợp nhằm phát huy những yếu tố tích cực, hạn chế những tác động tiêu cực của các yếu tố đó vào việc QL&BVTNR.
Thứ tư, nghiên cứu sự phát triển của pháp luật QL&BVTNR trong lịch sử để tìm ra những bài học bổ ích và khắc phục những nhược điểm mà chúng ta đã mắc phải để quản lý và bảo vệ bền vững nguồn tài nguyên này.
72
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG
2.1.1 Các quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng
2.1.1.1 Quy định pháp luật về bộ máy quản lý tài nguyên rƣ̀ng (Nội dung này
xem thêm phụ lục số 03)
i) Cơ quan quản lý thẩm quyền chung quản lý tài nguyên rừng
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì hệ thống cơ quan quản lý nhà nước thẩm quyền chung đối với tài nguyên rừng được phân định như sau:
Ở trung ương, chính phủ thống nhất việc quản lý nhà nước về rừng và đất rừng trên phạm vi toàn quốc, thực hiện việc phân công, phân cấp cho các ngành có liên quan trong lĩnh vực quản lý nhà nước về BV&PTR. Hiện nay, Bộ TN&MT quản lý nhà nước về đất, trong đó có đất rừng trên phạm vi toàn quốc còn Bộ NN&PTNT quản lý nhà nước về rừng trên phạm vi toàn quốc. Trong quá trình thẩm định việc giao đất, giao rừng cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa hai bộ này, thậm chí khi xác định các diện tích đất, rừng thuộc vùng trọng yếu về an ninh quốc phòng cần sự phối hợp với Bộ Quốc Phòng, xác định rừng thuộc di tích lịch sử cần sự phối hợp với Bộ Văn hóa – Thể thao và Du lịch.
Chính phủ và Bộ NN&PTNT ban hành các văn bản dưới luật để điều chỉnh các hành vi có liên quan trong lĩnh vực BV&PTR; quyết định thành l ập các khu rừng quốc gia thuộc thẩm quyền như: vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, rừng giống; duyệt quy hoạch, kế hoạch quản lý, sử dụng, bảo vệ tài nguyên rừng và đất rừng; giao rừng, cho thuê các loại rừng thuộc thẩm quyền; cho phép sử dụng các loài thực vật, động vật rừng hoang dã... Thủ tướng Chính phủ chỉ cho phép sử dụng những loài thực vật, động vật hoang dã, quý, hiếm vào việc nghiên cứu khoa học, hợp tác quốc tế và nhân giống gây nuôi để phát triển.
Ở địa phương, chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch, kế hoạch BV&PTR của tỉnh mình sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ NN&PTNT và được
73
Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh thông qua; quyết định xác lập các khu rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất ở địa phương theo quy hoạch BV&PTR đã được phê duyệt. UBND cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch, kế hoạch BV&PTR của UBND cấp huyện. Tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật BV&PTR; tổ chức chỉ đạo PCCCR, phòng trừ sâu bệnh hại rừng ở địa phương, chỉ đạo mạng lưới bảo vệ rừng; tổ chức thanh tra, kiểm tra, việc chấp hành pháp luật về BV&PTR trên địa bàn; xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BV&PTR theo luật định; giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng rừng và đất rừng giữa tổ chức với tổ chức, tổ chức với cộng đồng dân cư, tổ chức với hộ gia đình, cá nhân.
UBND cấp huyện có rừng triển khai thực hiện các quy định của pháp luật, chính sách, chế độ nhà nước về quản lý, bảo vệ rừng, phát triển rừng, sử dụng rừng và đất lâm nghiệp; tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ rừng, khai thác lâm sản theo quy định của pháp luật; theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các quy định về giao đất, giao rừng và khoán bảo vệ rừng cho các hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng; huy động, chỉ đạo các lực lượng trên địa bàn để ngăn chặn mọi hành vi gây thiệt hại đến tài nguyên rừng; tổ chức thực hiện công tác PCCCR, phòng trừ sinh vật hại rừng; tổ chức thực hiện công tác giao rừng, thu hồi rừng và đất lâm nghiệp, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật; giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về rừng và đất lâm nghiệp.
UBND cấp huyện ch ỉ đạo UBND cấp xã thực hiện thống kê, theo dõi diễn biến rừng, đất lâm nghiệp; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật, chính sách, chế độ về quản lý, bảo vệ, phát triển rừng, sử dụng rừng và đất lâm nghiệp đối với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư trên địa bàn; xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, bảo vệ rừng, quản lý lâm sản theo quy định của pháp luật; tổ chức việc lập, thực hiện quy hoạch, kế hoạch BV&PTR, đất lâm nghiệp, các cơ sở chế biến gỗ, lâm sản; thường xuyên
74
kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời hành vi tiêu thụ, hợp thức hóa nguồn gỗ, lâm sản trái pháp luật.
UBND cấp xã có rừng quản lý diện tích, ranh giới các khu rừng; các hoạt động BV&PTR trên địa bàn; tổ chức việc lập, thực hiện quy hoạch, kế hoạch, phương án BV&PTR trên địa bàn theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện quy hoạch ba loại rừng trên thực địa, quy hoạch chi tiết về BV&PTR gắn với các chủ rừng; tiếp và xác nhận hồ sơ xin giao rừng, thuê rừng và giao đất, thuê đất lâm nghiệp đối với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư theo thẩm quyền; chỉ đạo cộng đồng dân cư thôn xây dựng và thực hiện quy ước BV&PTR trên địa bàn phù hợp với quy định của pháp luật; hướng dẫn thực hiện sản xuất lâm nghiệp; canh tác nương rẫy và chăn thả gia súc theo quy hoạch, kế hoạch được duyệt; xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BV&PTR theo luật định ...
Địa phương nào để xảy ra tình trạng phá rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng, giao, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp trái quy định pháp luật, cháy rừng nghiêm trọng, kéo dài mà trong phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình không có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý kịp thời, triệt để, thì lãnh đạo địa phương đó phải kiểm điểm và bị xử lý trách nhiệm quản lý theo quy định của pháp luật.
Như vậy, theo quy định trên đây thì quản lý tài nguyên rừng của nước ta mới chỉ dừng lại ở việc phân công phân nhiệm cho các cấp chứ chưa thể hiện sự phân quyền mạnh mẽ.
Theo định nghĩa của FAO (2002) thì phân quyền là sự chuyển giao một phần quyền lực của chính quyền trung ương đến các chính quyền cơ sở. Vì thế phải có hai điều kiện tất yếu trong sự phân quyền đó là: (1) sự tồn tại của sự “tự quyết định” và (2) sự chuyển giao quyền lực tới chính quyền địa phương [86, tr17].
75
Theo số liệu thống kê về sự suy giảm diện tích rừng trên toàn thế giới (đặc biệt là trong hai thập niên từ 1980 đến 2000) thì có ý kiến cho rằng một trong những nguyên nhân của sự suy giảm diện tích rừng là do rừng bị quản lý tập trung. Tại một số nước rừng thuộc sự quản lý của Nhà nước trong một thời gian dài, tuy nhiên hệ thống này hoạt động không hiệu quả do có quá ít nhân viên trông coi trong khi diện tích rừng lại quá lớn [86, tr17].
Qua đó có thể nhận thấy rằng, chúng ta cần nghiên cứu để có cách thức phân quyền nhằm đạt được hiệu quả trong việc quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng.
ii) Cơ quan thẩm quyền chuyên môn quản lý tài nguyên rừng (cơ quan Kiểm lâm)
Kiểm lâm là lực lượng chuyên trách của nhà nước có chức năng bảo vệ rừng, giúp Tổng cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp – Bộ NN&PTNT thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, bảo đảm việc thực hiện pháp luật về BV&PTR, quản lý lâm sản thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục Lâm nghiệp và giúp Chủ tịch UBND các cấp thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về BV&PTR. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tổ chức kiểm lâm được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc thống nhất từ trung ương đến địa phương về chuyên môn, nghiệp vụ. Cơ quan kiểm lâm được thành lập ở những địa bàn có rừng hoặc ở các đầu mối giao lưu lâm sản quan trọng, nơi chế biến lâm sản tập trung. Hoạt động của kiểm lâm tuân thủ sự lãnh đạo, quản lý thống nhất của Tổng cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp và chịu sự chỉ đạo, điều hành của UBND các cấp đối với các hoạt động bảo vệ rừng trên địa bàn.
Trong hoạt động bảo vệ rừng, kiểm lâm phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên ngành về NN&PTNT, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, các cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và dựa vào sức mạnh của toàn dân để thực hiện nhiệm vụ được giao.
76
Trong khi thi hành nhiệm vụ, cán bộ kiểm lâm có quyền yêu cầu tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết cho việc kiểm tra, điều tra; tiến hành kiểm tra hiện trường, thu thập chứng cứ theo quy định của pháp luật; xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành vi vi phạm hành chính; khởi tố, điều tra hình sự đối với những hành vi vi phạm pháp luật về BV&PTR theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, pháp luật về hình sự và pháp luật về tố tụng hình sự; được sử dụng vũ khí và công cụ hỗ trợ theo quy định của pháp luật.
Với việc trao quyền cho cơ quan kiểm lâm như trên, có thể nhận thấy, nhân viên kiểm lâm là lực lượng hoạt động “bán vũ trang”. Tuy nhiên, năng lực khởi tố, điều tra hình sự đối với những vụ vi phạm pháp luật hình sự trong lĩnh vực bảo vệ rừng của lực lượng kiểm lâm còn hạn chế thể hiện ở số vụ việc được khởi tố hình sự sau đó không đủ căn cứ lại chuyển sang xử phạt hành chính còn nhiều (xem thêm phụ lục 08).
Hệ thống cơ quan Kiểm lâm được tổ chức ở các cấp: cấp trung ương là Cục kiểm lâm trực thuộc Tổng cục lâm nghiệp –Bộ NN&PTNT; cấp tỉnh là Chi cục kiểm lâm trực thuộc Sở NN&PTNT; cấp huyện là Hạt Kiểm lâm huyện trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Hạt Kiểm lâm cấp huy ện quản lý công chức kiểm lâm địa bàn xã.
Qua phân tích các quy định về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng , chúng ta th ấy vấn đề phân cấp, phân quyền trong QL&BVTNR vẫn chưa được làm rõ. Trước đây, vấn đề này có được quy định trong Quyết định 245/1998/QĐ- TTg của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp về quản lý rừng và đất lâm nghiệp và hiện nay, nội dung này được quy định trong Quyết định số 07/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Mục tiêu của Quyết định này là góp phần ngăn chặn những hành vi hủy hoại tài nguyên rừng, đất lâm nghiệp, tạo điều kiện để mọi tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tích cực tham gia BV&PTR. Quyết định này có phân cấp, phân quyền trong việc quản lý rừng
77
và đất lâm nghiệp cho các cấp [74, Điều 2]. Tuy nhiên, trách nhiệm của các cấp trong việc QL&BVTNR và chế tài xử lý vi phạm nếu để xảy ra tình trạng chặt phá rừng trái phép, cháy rừng, mất rừng…lại không được quy định một cách cụ thể.
Đến Luật BV&PTR năm 2004, cũng đã có sự phân cấp rõ ràng hơn so với Luật BV&PTR năm 1991, đó là việc phân cấp duyệt quy hoạch BV&PTR cho cấp tỉnh tự phê duyệt quy hoạch bảo vệ rừng của tỉnh mình sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ NN&PTNT và được HĐND cùng cấp thông qua [58, Điều 18, khoản 1 điểm b]. Tuy nhiên, việc phân cấp giữa các bộ lại không được quy định và hướng dẫn cụ thể. Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên rừng còn Bộ TN&MT thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất. Vì vậy, khi tiến hành giao, cho thuê rừng và đất rừng cho các đối tượng có nhu cầu cần có sự phối hợp rất chặt chẽ giữa Bộ TN&MT và Bộ NN&PTNT. Hiện nay, chưa có một thông tư liên bộ nào về việc xác định cụ thể trách nhiệm của các bộ liên quan trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng như trách nhiệm giữa Bộ NN&PTNT với Bộ TNMT; giữa Bộ NN&PTNT với Bộ Văn hóa - Thể thao và Du lịch…trong việc xác định các khu rừng có gắn với di tích lịch sử… ; giữa Bộ NN&PTNT với Bộ TN&MT và Bộ Quốc phòng trong việc xác định các diện tích đất rừng thuộc vào khu vực trọng yếu về an ninh quốc phòng.
Chính vì vậy, về mặt quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng - đây đang là lỗ hổng lớn làm cho việc giao đất, cho thuê đất rừng đang gặp phải một số khó khăn. Nhiều địa phương khi không có hướng dẫn cũng như quy định về đất nằm vào vùng trọng yếu về an ninh quốc phòng nên căn cứ vào thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất rừng, nên UBND cấp tỉnh cứ tiến hành hành cho thuê đất rừng sản xuất chưa có rừng cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài khi họ đầu tư vào lĩnh vực trồng rừng.
Bên cạnh đó, việc trao quyền cho cơ quan kiểm lâm còn nhiều hạn chế. Chúng ta vẫn chưa tìm ra cơ chế hữu hiệu nhất để lực lượng chuyên trách về bảo
78
vệ rừng này phát huy đúng vai trò của mình. Đây là lực lượng bảo vệ rừng được thành lập từ năm 1973, trải qua gần 40 năm xây dựng và phát triển, cho đến nay lực lượng kiểm lâm vẫn chưa thể làm tốt nhiệm vụ của mình do nhiều nguyên nhân khác nhau. Trước hết là việc xác định chức năng, nhiệm vụ của lực lượng kiểm lâm. Luật BV&PTR năm 2004 quy định: “Kiểm lâm là lực lượng chuyên trách của Nhà nước có chức năng bảo vệ rừng, giúp Bộ trưởng Bộ NN&PTNT và Chủ tịch UBND các cấp thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về BV&PTR” [58, Điều 79]. Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định số 119/2006/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của kiểm lâm thì ở các