a. Vị trí: KTNN Liên bang là cơ quan tối cao của Liên bang, với tư cách một cơ quan kiểm tra tài chính độc lập chỉ tuân thủ pháp luật Trong khuôn khổ
2.2. Đánh giá về mô hình tổ chức của KTNN
a. Về vị trí, chức năng và quyền hạn của KTNN:
Vị trí của cơ quan KTNN trong bộ máy nhà nước chưa được xác định rõ; chức năng mới dừng ở việc: xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do NSNN cấp. Tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ được nâng lên theo quy định của Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ, KTNN được xác định là cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo NSNN các cấp và báo cáo tổng quyết toán NSNN; báo cáo quyết toán, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng NSNN và tài sản nhà nước theo kế hoạch kiểm toán hàng năm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và các nhiệm vụ đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc cơ quan có thẩm quyền yêu cầu. Tại kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật KTNN và chính thức có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2006, theo đó, KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước, do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; thực hiện chức năng: kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, đơn vị có sử dụng NSNN, tiền và tài sản nhà nước. KTNN là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập và hoạt động chỉ tuân theo pháp lý thì mới nâng cao được vai trò của Quốc hội và Hội đồng nhân dân trong việc quyết định và giám sát NSNN, ngăn ngừa tham nhũng trong bộ máy nhà nước, kiểm tra tính đúng đắn của Nhà nước, ngăn ngừa lãng phí thất thoát tiêu cực trong những công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định. Quyền hạn của cơ quan KTNN được nâng cao phù hợp với nhiệm vụ được giao, đáp ứng được vai trò là công cụ mạnh trong phòng chống tham
nhũng và lãng phí. Nếu KTNN thuộc Chính phủ, sẽ có những điểm bất lợi: Chính phủ sẽ giao cho KTNN thuộc Chính phủ thẩm định báo cáo quyết toán của Chính phủ. Thực tế nhiều năm qua, KTNN thuộc Chính phủ, khó đảm bảo tính độc lập, khách quan.
Đánh giá một cách tổng quát: từ khi thành lập đến nay vị trí của KTNN đã không ngừng được nâng cao; chức năng và nhiệm vụ của KTNN từng bước được mở rộng, giúp Quốc hội, Chính phủ kiểm tra, kiểm sát chặt chẽ hơn việc quản lý, sử dụng NSNN và tài sản nhà nước; quy định về vị trí, chức năng của KTNN theo quy định của Luật KTNN vừa qua là phù hợp với tiến trình ra đời và phát triển của KTNN và ngày càng phù hợp hơn với thông lệ quốc tế. Kết quả kiểm toán được báo cáo cho Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền sử dụng trong quản lý và điều hành nền kinh tế, điều đó cho thấy KTNN là một công cụ quan trọng nằm trong một hệ thống các cơ quan kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước, khẳng định vai trò không thể thiếu được trong bộ máy nhà nước pháp quyền.
b. Về mô hình tổ chức bộ máy cùng với việc nâng cao địa vị pháp lý
Bộ máy tổ chức của KTNN được từng bước củng cố và phát triển theo mô hình tổ chức và quản lý tập trung thống nhất. Với nhiệm vụ kiểm toán ngày càng tăng, vấn đề xây dựng và củng cố tổ chức bộ máy của KTNN là một nhiệm vụ hết sức quan trọng. Có thể nói, trong những năm qua cơ cấu tổ chức của KTNN thường xuyên phát triển và được củng cố. Cho đến nay, về cơ bản, cơ cấu tổ chức của KTNN đã hoàn thiện theo hướng chuyên môn hoá theo chuyên ngành hoặc lĩnh vực; củng cố và tăng cường năng lực cho các bộ phận tham mưu; thành lập thêm các KTNN khu vực để từng bước tiến tới hàng năm kiểm toán được Báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Từ chỗ ban đầu chỉ có 4 đơn vị kiểm toán chuyên ngành và Văn phòng KTNN, đến nay cơ cấu tổ chức của KTNN đã có 21 đơn vị thuộc và trực thuộc; trong đó có 06 đơn vị thực hiện chức năng tham mưu,
07 đơn vị kiểm toán chuyên ngành; 05 đơn vị KTNN khu vực và 03 đơn vị sự nghiệp.
Qua nhiều năm hoạt động, có thể khẳng định, bộ máy tổ chức của KTNN tổ chức theo mô hình tập trung thống nhất là hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tế của nước ta, đáp ứng được những yêu cầu cơ bản của một cơ quan KTNN theo thông lệ quốc tế; Việc bố trí các KTNN khu vực tại các trung tâm kinh tế vùng, miền làm nhiệm vụ kiểm toán các tỉnh xung quanh là phù hợp với nguyên tắc độc lập và tiết kiệm trong tổ chức và hoạt động; thành lập các đơn vị kiểm toán chuyên ngành thực hiện chuyên môn hoá trong hoạt động kiểm toán mang lại hiệu quả cao; thành lập các đơn vị tham mưu chức năng bước đầu giúp cho Tổng KTNN điều hành công việc và quản lý hoạt động kiểm toán một cách hiệu quả.
Nhìn chung, tổ chức bộ máy của KTNN hiện nay gọn nhẹ, phát huy được tác dụng. Việc củng cố phát triển tổ chức bộ máy trong từng giai đoạn l có hiệu quả, đặc biệt là việc phát triển hệ thống các KTNN khu vực đã giúp cho KTNN thực hiện tốt hơn nhiệm vụ kiểm toán báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách của các địa phương trên từng địa bàn khu vực, tiết kiệm được chi phí cho việc triển khai nhiệm vụ kiểm toán, góp phần giải quyết được một phần khó khăn cho đội ngũ KTV đỡ phải đi công tác xa nhiều ngày, và điều quan trọng hơn là giúp cho KTNN nắm được một cách hệ thống và sâu sát tình hình lập, chấp hành dự toán và quyết toán NSNN của các địa phương trên địa bàn các tỉnh, đảm bảo cho công tác kiểm toán đi vào cả chiều rộng và chiều sâu, nhằm tiến tới kiểm toán hàng năm đối với tất cả NSNN các tỉnh thành trên cả nước.
Đứng đầu KTNN và chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của KTNN là Tổng KTNN, thực hiện theo cơ chế lãnh đạo thủ trưởng. Bên cạnh Tổng KTNN có Hội đồng Kiểm toán do Tổng KTNN quyết định thành lập tư vấn cho Tổng KTNN những quyết định quan trọng, phức tạp. Việc quy định Hội đồng Kiểm toán phát huy được trí tuệ tập thể của cán bộ quản lý, khoa học và
chuyên môn nghiệp vụ, giúp cho Tổng KTNN trong việc đưa ra những quyết định đảm bảo chính xác, khách quan. Định chế Hội đồng tư vấn có tác dụng bổ sung chế độ thủ trưởng. Với mô hình như vậy là phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam, đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của KTNN; đặc biệt, trong điều kiện Luật KTNN quy định về trách nhiệm rất lớn của Tổng KTNN như vậy. Tuy nhiên vấn đề này cũng còn một số mặt cần khắc phục đó là :
Một là Luật KTNN có hiệu lực, tuy nhiên việc cụ thể hoá Luật còn chậm, trên thực tế Quốc hội còn can thiệp vào việc xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN; chưa ban hành kịp thời các nghị quyết nhằm cụ thể hoá Luật; chưa đưa ra được quy định cụ thể về hình thức và phương pháp công khai kết quả kiểm toán làm giảm vai trò và tác dụng hoạt động của KTNN.
Hai là việc thành lập và triển khai hoạt động các bộ phận tham mưu cũng như các kiểm toán chuyên ngành, kiểm toán khu vực còn chậm, chưa theo kịp với yêu cầu của thực tiễn làm giảm phạm vi ảnh hưởng của hoạt động kiểm toán, nhiều nơi còn chưa biết về tổ chức bộ máy cũng như hoạt động của KTNN do đó làm giảm tác dụng phòng ngừa trong quản lý kinh tế tài chính của Nhà nước.Việc phân chia lĩnh vực kiểm toán chưa mang tính chuyên môn hoá cao, còn chồng chéo gây khó khăn cho công tác lập kế hoạch và thực hiện kiểm toán.
c. Vấn đề vận hành và quản lý bộ máy
Nhìn chung, các đơn vị đã tổ chức hoạt động tương đối tốt theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao trong những năm vừa qua. Với cơ cấu tổ chức, năng lực và quy mô hoạt động của KTNN hiện nay đã có bước phát triển đáng kể; quy mô kiểm toán ngày càng được mở rộng, chất lượng kiểm toán được nâng lên, năng lực quản lý điều hành của ngành được tăng cường một bước, tuy nhiên còn một số tồn tại:
Một số đơn vị còn chưa thật sự quan tâm, sử dụng có hiệu quả bộ máy của mình, giao nhiệm vụ cho các bộ phận còn tuỳ hứng, không đúng chức năng của mỗi cơ cấu, phòng tổng hợp ở các đơn vị kiểm toán có xu hướng tham gia nhiều vào hoạt động kiểm toán (đi kiểm toán) mà ít quan tâm tới công tác tổng hợp, do đó việc tham mưu cho lãnh đạo về công tác lập kế hoạch hoạt động hay kế hoạch kiểm toán bị động; công tác tổng hợp, lập báo cáo kiểm toán, thẩm định báo cáo kiểm toán hay kiểm soát chất lượng kiểm toán ban đầu bị coi nhẹ làm ảnh hưởng đến chất lượng công tác chung. Việc phối hợp giữa các bộ phận tham mưu chưa tốt trong việc thẩm định báo cáo kiểm toán, có quá nhiều bộ phận tham mưu cùng thẩm định một báo cáo kiểm toán gây tốn kém về nhân lực, thời gian cũng như có sự bất nhất trong ý kiến đưa ra gây khó khăn cho các đơn vị kiểm toán trong việc thông qua kết quả kiểm toán, điều này càng bất cập khi số lượng các cuộc kiểm toán tăng nên trong thời gian tới.
Hiện nay cơ cấu tổ chức nội bộ của các đơn vị kiểm toán chuyên ngành và KTNN khu vực theo quy định hiện nay gồm có 05 phòng; trong đó, đối với các đơn vị kiểm toán chuyên ngành thì có 04 phòng nghiệp vụ và phòng tổng hợp; các đơn vị KTNN khu vực có 04 phòng nghiệp vụ và văn phòng. Do tính chất hoạt động kiểm toán là hoạt động theo đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán và có quy chế hoạt động riêng; trong đó quyền hạn, trách nhiệm của trưởng đoàn kiểm toán, tổ trưởng tổ kiểm toán và các thành viên trong đoàn kiểm toán đều có quy định cụ thể. Vì vậy, với cách bố trí phòng như hiện nay, các phòng không thể hiện được vai trò trong công tác tổ chức hoạt động chuyên môn ngoài việc quản lý hành chính sau khi kết thúc đợt kiểm toán.
d. Về thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị
Một số bất cập và tồn tại trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị kiểm toán là :
Hiện nay trong việc phân công chức năng nhiệm vụ kiểm toán giữa các phòng trong các kiểm toán chuyên ngành và KTNN khu vực chưa được chuyên môn hoá, do đó các đơn vị kiểm toán chưa có sự theo dõi một cách có hệ thống, thường xuyên, liên tục các đối tượng kiểm toán thuộc phạm vi kiểm toán đơn vị được phân công đảm nhiệm; vì vậy, việc nắm bắt tình hình tài chính, đầu tư xây dựng, năng lực của doanh nghiệp hay các vấn đề cần quan tâm… của các cấp, các ngành, các địa phương bị thiếu thông tin. Một số năm vừa qua chúng ta thường mất nhiều thời gian và chi phí cho việc khảo sát, lập kế hoạch do chưa có cơ chế theo dõi nắm tình hình các đơn vị được kiểm toán; làm hạn chế tác dụng ngăn ngừa các sai phạm của các đơn vị được kiểm toán trong công tác quản lý, điều hành ngân sách, tài chính, đầu tư xây dựng cơ bản.Trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán giữa các đơn vị kiểm toán chuyên ngành, giữa kiểm toán chuyên ngành với KTNN khu vực có sự chồng chéo nhau. Nếu trước khi triển khai thực hiện kế hoạch kiểm toán không có sự thống nhất trước về phạm vi, nội dung kiểm toán; việc duyệt kế hoạch kiểm toán không đảm bảo chặt chẽ sẽ dễ dẫn tới vấn đề này. Do đặc điểm ngân sách giữa các cấp, các ngành, giữa trung ương và địa phương có quan hệ, đan xen lẫn nhau như: ngân sách trung ương uỷ quyền chi cho địa phương; các dự án đầu tư do trung ương quyết định nhưng giao cho địa phương quản lý; việc giao cho các địa phương nhiệm vụ thu thuế đối doanh nghiệp trung ương đóng trên địa bàn khu vực; ngân sách chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia do Quốc hội quyết định hàng năm giao cho các địa phương thực hiện. Vì vậy, có trường hợp khi KTNN khu vực tiến hành kiểm toán ngân sách ở một địa phương nào đó có thể tiến hành kiểm toán DNNN nào đó của trung ương đóng trên địa bàn khu vực. Trong trường hợp đó có thể xảy ra tình huống đơn vị KTNN khu vực và Kiểm toán DNNN cùng tiến hành kiểm toán doanh nghiệp đó nhưng kết quả lại khác nhau.
