kéo theo h l y là các y u tố đầu vào c a mô hình tƠi chính thay đ i theo th i gian làm thay đ i mô hình tài chính so v i ban đầu, l i càng làm ch m ti n đ chu n b đầu t . Thông th ng các d án PPP trong ngành giao thông do y ban nhơn dơn các đ a ph ng ch u trách nhi m và chi phí trong GPMB. Trong khi đó, c quan nhƠ n c có th m quy n ký h p đ ng d án PPP l i lƠ c quan trung ng, do đó, UBND các đ a ph ng ít có đ ng l c và nh ng ràng bu c pháp lý chặt ch đ nhanh chóng GPMB cho d án.
Thứ hai là hầu h t các d án đ u có tổng mức đầu tư tăng lên rất nhiều so v i mô hình tài chính ban đầu. Vi c thay đ i t ng m c đầu t th ng là do các y u tố sau: dự án đã không được xác định rõ ràng v tiêu chí kỹ thu t, quy mô b c nghiên c u ti n kh thi; chưa lường
được hết các rủi rođ đ a vƠo h p đ ng;quá trình thi công, GPMB kéo dài d n t i ph i đi u ch nh giá, lãi vay,.v.v. Có c m nh n nh vi c thay đ i t ng m c đầu t d án là chuy n th ng nh t đối v i tất c các d án xây d ng đ ng b . H p đ ng BOT và quy t đnh phê duy t đầu t ban đầu c a d án nƠy cũng đ c l p trên gi đnh s đ c đi u ch nh cho phù h p v i quá trình th c hi n. Đi u này s t o ra h l y cho nh ng tranh chấp trong h p đ ng BOT sau này.Hai y u tố trên hoàn toàn trùng kh p v i nh n đnh c a nghiên c u th c ti n d án PPP t i Vi t Nam c a y ban th ng v Quốc h i và UNDP t i Vi t Nam (2013).
0 5 10 15 20 25 Tổngăs ăd ă án D ăánătĕngă TMĐT D ăánăGPMBăch m 23 12 13 S ăd ăán
Thứ ba là tất c các y u tốCSFs đư đ c phân tích nhân tốđ u th hi n c th trong các tình huống th c t c a các d án PPP công trình giao thông Vi t Nam. M c đ tác đ ng cũng có đ t ng đ ng khá rõ nét gi a lý thuy t và th c t .
4.6.1 D ăánăBOTăm ăr ngăqu căl ă1ăđo nătừăĐôngăHƠăđ năQu ngăTr
D án BOT m r ng QL1 đo n từ thƠnh phố Đông HƠ đ n th xư Qu ng Tr do Công ty CP t p đoƠn Tr ng Th nh làm ch đầu t lƠ m t đi n hình c a s ch m tr và thi u năng l c c a các bên liên quan. Theo h p đ ng BOT số45/HĐ.BOT-CĐBVN ký ngày 15/9/2008 gi a nhà đầu t vƠ TCĐB Vi t Nam, quy mô c a d án là m r ng 14km QL1 từ 2 làn xe v i mặt đ ng 10,5m lên 4 làn xe v i mặt đ ng 2 x 11,5m, b r ng n n 37m, đ t tiêu chu n đ ng phốchính đô th v i tốc đ thi t k 60km/h, xây d ng m i và m r ng 4 đ n nguyên cầu,d ki n sau 2 năm d án hoƠn thƠnh. Ph ng án thu phí đ hoàn vốn trong th i gian 22 năm 7 tháng. T ng m c đầu t theo quy t đnh phê duy t lần đầu và ký h p đ ng là 536 tỷđ ng (đư lƠm tròn) trong đó phần vốn xây d ng c b n vƠ các chi phí do nhƠ đầu t ng ra là 483 tỷ đ ng, phần GPMB do ngơn sách trung ng chi tr là 53 tỷđ ng.Sau gần 5 năm thi công, đ n tháng 2/2014, d án m i c b n hoàn thành và chu n b tri n khai thu phí. D án đư đ l i m t dấu ấn không nhỏ v i nhơn dơn trên đa bàn v i 5 năm khói b i và tai n n giao thông v i h n 20 ng i ch t và b th ng36. V i 2 lần b sung Ph l c h p đ ng, t ng m c đầu t đ c đi u chnh tăng lên 889 tỷđ ng (tăng 65%), phần vốn BOT tăng lên 763 tỷđ ng (tăng 58%), phần GPMB tăng lên 126 tỷđ ng (tăng 137%)37.
Hầu h t các y u tốthúc đ y s thành công c a d án trong d án nƠy đ u không đ t đ c yêu cầu ban đầu đặt ra. Trong bối c nh không thu hút đ c đầu t t nhơn đ xây d ng k t cấu h tầng, d án là m t quá trình th ng th o, ch đnh thầu v i m t nhƠ đầu t duy nhất và không có thông tin đấu thầu, kêu g i đầu t d án nƠy đ c công khai trên thông tin đ i chúng. Quá trình th c hi n d án cũng lƠ quá trình thay đổi chính sách liên t c v i s ra đ i c a ngh đnh 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 r i ngh đnh 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 s a đ i m t sốđi u c a Ngh đnh số108/2009/NĐ-CP. M t lo t các ngh đ nh vƠ thông t m i v qu n lý đầu t xơy d ng c b n cũng ra đ i trong th i gian này làm trì hoãn quá trình th c hi n, phê chu n các quy t đnh d án. Theo thống kê ch a đầy đ , có t i 8 văn b n có tính pháp lý do
36
Nguy n Văn Hai (2013)
TCĐB ban hành chấp thu n hoặc yêu cầu thay đ i quy mô kỹ thu t các thành phần công trình. Nh v y lƠ c quan nhƠ n c theo sát quá trình th c hi n d án nh ng theo h ng tiêu c c vì
hợp đồng chưa lường hết các rủi ro. Ch a k đ n hàng lo t các văn b n khác thúc đ y th c hi n d án và các ch đ o khác. Quá trình GPMB cũng quá chậm trễ làm nh h ng đ n ti n đ th c hi n d án. Theo ti n đ trong h p đ ng BOT thì th i gian đ n bù vƠ GPMB lƠ 8 tháng, tuy nhiên ti n đ GPBM cũng nhỏ lẻ và cầm chừng, kéo dƠi 5 năm nh tốc đ thi công38. Năng lực của nhà đầu tư vẫn còn nhiều hạn chế, khi đư có mặt bằng thì ch a t ch c thi công đ c, không có h thống ki m soát vƠ đ m b o chất l ng n i b , không có h s nghi m thu, thanh toán đầy đ rõ rƠng đ ngân hàng gi i ngân cho vay k p th i39. Dựán cũng
không nhận được sựđồng thuận của nhân dân trong khu vựctrong quá trình GPMB khi ph i th ng th o từng mét đ đ n bù, gi i tỏa; th m chí có gia đình đư nh n ti n nh ng v n không t di d i; nhi u gia đình khi u ki n. Quá trình th ng th o h p đ ng c a d án đư chưa đánh
giá toàn diện lợi ích và chi phí bỏ ra, nh ng chi phí t n h i do tai n n giao thông, ô nhi m môi tr ng và h n ch kh năng l u thông qua đo n tuy n không đ c đánh giá.Không có đ c s đ khẳng đ nh nhƠ đầu t nh n đ c s u ái c a c quan qu n lỦ nhƠ n c trong d án nƠy. Tuy nhiên, qua 4 năm đư từng nhi u lần trong văn b n chính th c, c quan nhƠ n c nh c đ n kh năng k t thúc h p đ ng, đư 2 lần gia h n h p đ ng, 2 lần ra quy t đ nh đi u ch nh t ng m c đầu t . NhƠ đầu t đ l i cho nhƠ n c GPMB ch m, nhƠ n c đ l i cho nhƠ đầu t thi u năng l c thi công. Có th thấy tính thiêng liêng c a h p đ ng, cam kết thực hiện hợp
đồng BOT trong d án nƠy đưkhông đ c coi tr ng.
4.6.2 D ăánăBOTăqu căl ă2ăđo nătránhăthƠnhăph VƿnhăYên,ăt nhăVƿnhăPhúc
D án BOT Quốc l 2 đo n tránh thành phốVĩnh Yên v i quy mô: chi u dài 11km, 4 làn xe
c gi i, 2 làn xe h n h p, b r ng n n đ ng 23m, d i phân cách gi a r ng 1m. H p đ ng
BOT đ c ký gi a TCĐB Vi t Nam (c quan nhƠ n c có th m quy n) và Công ty C phần
BOT Vietracimex 8 (nhƠ đầu t ) v i các n i dung chính: giá tr h p đ ng d án BOT 531 tỷ đ ng (vốn ch s h u: 159 tỷđ ng t ng đ ng kho ng 30%, vốn vay: 372 tỷđ ng t ng
38Công văn c a TCĐB báo cáo B GTVT: năm 2008 bƠn giao mặt bằng đ c 0,857km/13,24km = 6% khối
l ng GPMB; năm 2009 đ c 1,755 km = 13% ; năm 2010 đ c 10,50 Km = 79,3%;năm 2011 đ c 10,75 Km = 81,19%; năm 2012 đ c 11,60 Km = 87,6%; đ n h t tháng 2/2013 UBND t nh Qu ng Tr m i hoàn thành h t công tác GPBM
đ ng kho ng 70%);b t đầu thu phí từ 1/9/2009; th i gian thu phí: 16 năm 10 tháng40. D án nƠy đư hoƠn thƠnh đ t ti n đ đ ra tuy nhiên l i gặp nhi u vấn đ v chính sách và chất l ng công trình. Tr m thu phí B c Thăng Long - N i BƠi đ c Th t ng Chính ph đ ng Ủ đ thu phí hoàn vốn cho d án xây d ng quốc l 2 đo n tránh thành phốVĩnh Yên, t nh Vĩnh Phúc theo hình th c H p đ ng BOT t i các Văn b n số: 37/TB-VPCP ngày 23/02/2006 và 5324/VPCP-KTN ngày 05/8/2009. Tr m thu phí này hoàn toàn nằm ngoài tuy n đ ng đư thi công, cách tuy n đ ng đư thi công kho ng 40km, có l u l ng xe cao h n nhi u so v i l u l ng xe qua tuy n đ ng QL2, tránh thành phốVĩnh Yên. Vi c bố trí tr m thu phí c a d án này không h p lý, không th hi n đúng tính chất ng i dân ph i tr phí khi s d ng d ch v do bố trí tr m không nằm trên tuy n đ ng đư thi công. Nh v y là khung chính sách đã không
được thiết kếđúng cho d án này.
Y u tốrủi ro trong hợp đồng, m t lần n a, đư không được lường trước đầy đủ. T ng m c đầu t d án đi u chnh tăng từ 531 tỷ lên 614 tỷđ ng do các nguyên nhơn tr t giá nguyên v t li u vƠ đi u ch nh thi t k kỹ thu t. H n n a đi n hình c a d án này là s ch m tr trong quá trình hoàn thi n d án đ quy t toán do có quá nhi u v ng m c gi a các bên liên quan. C
quan nhƠ n c t i đ a ph ng yêu cầu b sung các h ng m c còn thi u trong d án: đ ng
d n, vuốt nối các đi m giao c t, hoàn tr đ ng công v , thanh toán các chi phí GPMB còn thi u,..v.v. Cam kết tôn trọng hợp đồng và đảm bảo thực hiện hợp đồng của nhà đầu tư quá
thấp. TCĐB Vi t Nam đư có m t lo t công văn, nh các công văn số 3134/TCĐBVN-
CQLXDĐB ngƠy 26/8/2011; 1254/TCĐBVN-CQLXDĐB ngƠy 10/4/2012; 2012/TCĐBVN-
CQLXDĐB ngƠy 01/6/2012; 2751/TCĐBVN-CQLXDĐB ngƠy 17/7/2012 ch v i cùng m t
n i dung: đôn đốc nhƠ đầu t hoƠn thƠnh d t đi m các t n t i c a d án n u không s cho dừng thu phí. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
4.6.3 D ăánăBOTăhầmăđ ngăb ăPhúăGiaăậPh căT ngtrênăqu căl ă1
D án BOT hầm đ ng b Phú Gia ậPh c T ng là m t d án gặp khó khăn rất nhi u trong quá trình nghiên c u d án làm kéo dài th i gian chu n b đầu t . D án nƠy đư đ c B GTVT, TCĐB Vi t Nam đ a vƠo nghiên c u đầu t từ nh ng năm 2008. Tuy nhiên do khó khăn trong ngu n vốn ngân sách, các hình th c đầu t khác ch a ph bi n nên không tìm đ c
ph ng th c th c hi n d án. Đầu năm 2009, công ty TNHH Xuơn Cầu đư đ xuất ph ng
th c đầu t theo hình th c BOT d án này. Quá trình nghiên c u, th ng th o d án đ n ngày 11/9/2012 theo Quy t đ nh 1305/QĐ-TCĐBVN c a T ng C c ĐBVN, Công ty TNHH Xuơn Cầu m i đ c ch đ nh lƠ nhƠ đầu t xơy d ng công trình này theo hình th c BOT. NhƠ đầu t sau khi nh n đ c quy t đnh ch đnh thầu đư đ xuất thay đ i ph ng án tƠi chính do quá nhi u thông sốđầu vào c a mô hình tƠi chính đư đ xuất từnăm 2009 đư không nh tính toán. Đơy lƠ giai đo n kh ng ho ng tài chính toàn cầu, các ch số l m phát, tr t giá trong n c theo đó cũng không l ng tr c đ c. Đơy lƠ yếu tố kinh tếvĩ mô bất ổn địnhlƠm cho nhƠ đầu t không có quy t tơm theo đu i d án. D án nƠy cũng có đ nh y cao theo l u l ng do quy ho ch tuy n đ ng cao tốc Cam L - Túy Loan đ c quy ho ch trong cùng th i gian, cùng có h ng tuy n qua đo n này, chia sẻ l u l ng. Do không thống nhất đ c các y u tố từ cam k t ban đầu đ n mô hình đ a ra kỦ h p đ ng, B GTVT đư ph i chấm d t đƠm phán h p đ ng v i công ty Xuân Cầu41. M t lần n a, d án l i đ c đ a ra m i thầu v i các th ng th o, tính toán mô hình tài chính v i các nhƠ đầu t khác. Quá trình đƠm phán h p đ ng m i, liên danh
Ph c T ng Phú Gia do các nhƠ đầu t trong n c thành l p đư đ c chấp thu n ký h p
đ ng BOT và tri n khai thi công từ tháng 10/2013 vƠ đang tri n khai thi công.
Nh v y là do xác định dự án không rõ ràng, b các yếu tố kinh tếvĩ mô tác động và chưa lường hết các rủi ro, d án nƠy đư mất m t kho ng th i gian 5 năm m i có th tri n khai trên th c t . Trong 5 năm đó, bi t bao tai n n giao thông đư x y ra trên cung đ ng nguy hi m này, chi phí v n t i tăng cao vƠ chi phí c h i c a xã h i đư mất đi.
Khái ni m thành công của một dự án PPP công trình giao thông mặc dù khó đo l ng m t cách chặt ch , tuy nhiên c m nh n v thành công thì v n có nh ng ti m c n chung. Không th có d án thƠnh công đ l i sau l ng m t lo t tai n n giao thông do thi công, tr hẹn hoƠn thƠnh đ n 5 năm. T ng m c đầu t c a d án thì tăng lên từ20% đ n 70% mặc dù d án không có tính chất ph c t p, khối l ng c b n c a công trình hầu nh không thay đ i. Không th có d án PPP thành công mà ch sau 2 năm khai thác thì nhƠ thầu đ xuất
ph ng án bƠn giao công trình l i cho nhƠ n c v i số ti n h n 3000 tỷ đ ng. M c tiêu
thu hút đầu t t nhơn vƠo h tầng b bỏ dỡ, gánh nặng ngơn sách cƠng tăng cao.
Các y u tốđ c nh n di n trong phân tích nhân tốđ u có mặt và th hi n nh ng góc đ khác nhau trong các d án PPP công trình giao thông đư th c hi n Vi t Nam. Liên k t gi a phân tích nhân tố và phân tích d án c th càng khẳng đnhliên k t cốt lõi gi a 2 y u tố: sự khả thi caovề tài chính của dự án và cạnh tranh, minh bạch trong lựa chọn nhà thầu
Ch ngă5
K TăLU NăVĨăKI NăNGH ăCHệNHăSÁCH
Trên c s phân tích số li u đi u tra k t h p v i phân tích d án c th ch ng 4, ch ng nƠy đ a ra nh ng ki n ngh chính sách, đ a ra các k t lu n, đóng góp vƠ h n ch , h ng nghiên c u ti p theo c a đ tài.
5.1K tălu n
i. Nghiên cứu CSFs cho các dự án PPP, đặc bi t là d án PPP công trình giao thông có m t Ủ nghĩa khoa h c khá quan tr ng, góp phần đnh hình cách th c thu hút đầu t PPP, thúc đ y s thành công các d án. Trong bối c nh n r các hình th c đầu t BOT, BT r i