tới phải được thể hiện rõ ràng, có tính khả thi, với tinh thần đổi mới về tư duy, tránh bảo thủ nóng vội, duy ý chí. Hiệu quả, chất lượng của sự phát triển sẽ là mục tiêu hàng đầu. Tăng trưởng kinh tế đi đôi với nâng cao hiệu quảvà sức cạnh tranh, bảo đảmổn định cân đối kinh tế vĩ mô, phát huy mạnh nhân tố con người, đầu tư nhiều hơn cho phát triển nguồn nhân lực, đẩy mạnh xoá đói giảm nghèo, nâng cao đời sống tinh thần của nhân dân, đẩy lùitệ nạn xã hội, bảo vệ cải thiện môi trường sinh thái.
- Những đổi mới về nội dung của kế hoạch 5 năm 2006-2010 được thực hiện bằng việc thay đổi hệ thống chỉ tiêu trong kế hoạch, trên cơ sở thu hẹp
chỉ tiêu số lượng, mở rộng các chỉ tiêu chất lượng tăng trưởng và phát triển. Ngoài các chỉ tiêu kinh tế sẽ tính toán thêm các chỉ tiêu phản ánhchất lượng cuộc sống phát triển con người, tiến bộ xã hội, bảo vệ môi trường, Các mục tiêu cần tính đến khi VN hội nhập đầy đủ vào khu vưc mậu dịch tự do và gia nhập WTO. Trong dự thảo mới bổ sung thêm nội dung gắn kết kinh tế và xã hội nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, xoá đói giảm nghèo, phát triển bền vững, cải thiện chất lượng sống, giá trị dân tộc và tôn giáo, bình đẳng giới, chương trình đầu tư công...
II.Kiến nghị về phương pháp xây dựng và thực hiên 1)Xây dựng theo kiểu cuốn chiếu
Hiện nay, các nước như cộng hòa Pháp, Nhật bản, hay Đức đã áp dụng thành công phương pháp xây theo hình thức cuốn chiếu. kế hoạch 5 năm sẽ xác định các mục tiêu tổng thể, bao gồm kế hoạch chính thức một năm đầu, kế hoạch thực hiện dự tính cho năm thứ hai và dự báo kế hoạch cho các năm tiếp theo. Mức độ chi tiết, cụ thể và chính xác của nội dung kế hoạch của những năm sau phụ thuộc vào số lượng và độ tin cậy của thông tin có được. kế hoạch 5 năm sẽ được xem xét vào thời gian cuối mỗi năm. Khi cơ quan kế hoạch quốc gia hoàn tất năm đầu kế hoạch, họ bổ sung những dự trù, những mục tiêu, những dự án cho năm tiếp theo. Ví dụ kế hoạch năm 2006-2010 sẽ được xem xét vào cuối năm 2006 và đề ra kế hoạch cho thời kì 2007-2011, trên thực tế kế hoạch được đổi mới vào thời gian cuối năm số năm vẫn giữ nguyên. Kế hoạch 5 năm xây dựng theo phương pháp cuốn chiếu sẽ khắc phục được tính nhất thời, tùy tiện và thậm chí trái ngược nhau trong mục tiêu cũng như trong các chính sách kinh tế. Phương pháp này đã được đưa ra trong nhiều đề án đổi mới kế hoạch hóa ở Việt Nam
2)Áp dụng MTEF
MTEF là một quy trình soạn lập và xây dựng kế hoạch ngân sách minh bạch, trong đó đề ra nguồn lực trung hạn được phân bổ từ trên xuống nhằm đảm bảo kủ luật tài khóa tổg thể và đòi hỏi việc xây dựng các dự toán chi phí thự hiện chính sách từ dưới lên, thống nhất với các chính sách chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược.
Nói một cách đơn giản, MTEF là quá trình kết hợp giữa việc xác đinh các hạn mức chi tiêu chung cho toàn bộ nền kinh tế (hay còn gọi là kỷ luật tài chính tổng thể) ở cấp trung ương với việc phân bổ mức cho các ngành, các vùng theo các ưu tiên chiến lược của ngành hay của vùng đó. Và toàn toàn bộ quá trình phân bổ ngân sách như vậy luôn được đặt trong bối cảnh trung hạn (thường là ba năm), thay cho bói cảnh hàng năm như cách lập ngân sách truyền thống.
Quy trình thực hiện MTEF
Quy trình này được thực hiện qua bảy bước nư mô tả trong sơ đồ dưới đây
Sơ đồ bảy bảy bước trong quy trình MTEF
Bước 1: các cơ quan phân bổ ngân sách trung ương như Bộ tài chính hay bộ kế hoạch và đầu tư sẽ xây dựng các dự báo về tăng trưởng kinh tế trong thời gian 3 năm, cũng như khă năng huy động các nguồn thu trong và ngoài nước. Từ đó, kết hợp với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô kác như mục tiêu tiết kiệm ngân sách … để xác định tổng nguồn lực có thể sử dụng để chi tiêu trong thời kỳ trung hạn.
Bước 2: từ mức chi tiêu tổng thể đã có, các cơ quan phân bổ ngân sách trung ương sẽ sơ bộ xác định các hạn mức chi tiêu cho các ngành theo các mục tiêu ưu tiên của Chính phủ . Những hạn mức này sẽ đwocj Chính phủ thông qua.
Bước 3: các bộ, ngành địa phương sẽ xác định nhu cầu chi tiêu của ngành minh hoặc địa phương mình trong thời gian trung hạn 3 năm. Muốn
TỪ TRÊN XUỐNG: bộ TC, bộKHĐT , bộ TC, bộ KHĐT và quốc hội
Bước một Bước hai Bước năm Bước bảy
Khuôn khổ kinh tế vĩ môtrung hạn Hạn mức chi tiêu sơ bộ trung hạn Thảo luận chính sách và xây dựng hạn mứcchi tiêu chính thức Xem xét và phê duyệt dự toánchính thức
Các ngành Bước ba bước bốn Bước sáu
các tỉnh TỪ DƯỚI LÊN Đánh giá lại các cấp mục tiêu trong chiến lược haọt động Dự đoán và sắp xếp thứ tự ưu tiên các hoạt động. Xây dựng các dự toán trung hạn thống nhất
làm được như vậy, các bộ, ngành địa phương trước hết phải đnáh giá lại chiến lược hoạt động của đơn vị mình , rà soát lại các mục tiêu lâu dài, mục tiêu trước mắt, các đầu ra dự kiến cũng như các hoạt động dự kiến cần thực hiện để có được các đâu ra mong muốn đó. Việc đánh giá này nhằm giúp các bộ ngành và địa phương nhận thức rõ ràng mối quan hệ logic giữa những hoạt dộng của đơn vị mình với việc thực hiện các dầu và mụ tiêu dự kiến. Nó đã đảm bảo hoạt động của các đơn vị đều có hướng đích đến một mục tiêu nào đó.
Bước 4: Trên cơ sở đánh gía lại chiến lược hoạt động, các bộ ngành, địa phương sẽ sắp xếp thứ tự ưu tiên các mục tiêu chiến lược và dự toán kinh phí cần thiét để thực hiện chúng. Việc sắp xếp thứ tự ưu tiên các hoạt dộng rất quan trọng. Nó cho pép các bộ, ngành , địa phương thấy rõ những công việc nào cần mở rộng, giữ nguyên hoặc thu hẹp. Trong trường hợp tổng hợp nhu cầu chi tiêu của tất cả các bộ ngành và địa phương vượt quá hạn mức chi tiêu cho phép thì các đơn vị buộc phải cắt giảm ci tiêu của mình. Vioệc sắp xép thứ tự ưu tiên sẽ giúp các đơn vị biết được cần cắt giảm ở những họat động nào trước , tránh được tình trạng cắt giảm tùy tiện như hiện nay.
Bước5: Đây là giai đoạn các cơ quan phân bổ trung ương và các bộ, ngành, địa phương ngồi lại với nhau để ổng hợp và cân đối giữa tổng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị với hạn mức chi tiêu trần đã được duyệt. Khi tổng nhu cầu chi tiêu vượt quá nguồn lực sẵn có, Chính phủ sẽ tiến hành cắt giảm ngân sách và tái phân bổ giữa các ngành. Việc tái phân bổ này căn cứ vào ưu tiên chiến lược của quốc gia, cũng như khả năng giải trình chiến lượt hoạt động của từng ngành hay địa phương. Kết thúc bước này, các cơ quan phân bổ trung ương và các đơn vị thụ hưởng ngân sách sẽ thống nhất với nhau về mức kinh phí chính thức phân bổ cho từng đơn vị.
Bước 6: Sau khi đã thống nhất về hạn mức kinh phi chung, các bộ, ngành và địa phương sẽ xây dựng dự toán thóng nhất chi tiết cho từng năm trong khuôn khổ bă năm của mình.
Bước 7: Chính phủ sẽ rà soát lại, thảo luận và thong qua dự toán cho từng năm trong khuôn khổ trung hạn của các đơn vị rồi trình Quốc hội phê duyệt. Mặc dù Quốc hội chỉ phê chuẩn dự toán của năm thứ nhất (chứ không pải toàn bộ ba năm) nhưng sự phê duyệt đó được đặt trong bối cảnh là Quốc hội luôn biết rõ tiếp theo dự toán chi tiêu của năm thứ nhất đó thì chi tiêu của các ngành và địa phương trong ba năm tiếp theo sẽ như thế nào (nếu không có những thay đổi đổi đột biến trong tình hình kinh tế vĩ mô).
Như vậy, quy trình MTEF này đã thể hiện những ưu điểm hơn hẳn so với quy trình lập ngân sách truyền thống, thể hiện ở chỗ:
• Ngân sách hàng năm luôn được đặt trongbối cảnh trung hạn, do đó khi Quốc hội hay Chính phủ thông qua dự toán hàng năm, họ đều nhận thức được rõ những gì sẽ tiếp tục được chi tiêu một cách nhất quán với kế hoạch trung hạn của ngành và quốc gia những năm tiếp theo.
• Nguồn nhân lực khan hiếm luôn được đảm bảo phân bổ cho những lĩnh vực ưu tiên. Việc tái phân bổ ngân sách cũng được thực hiện một cách minh bạch, có luận chứng chứ không phải là sự cắt giảm tùy tiện.
• Các bộ ngành địa phương chỉ được cấp ngân sách để thực hiện được các đầu ra hay mục tiêu đã dự kiến. Vì thế, viẹc quản lý ngân sách sẽ chuyển từ kiểm soát đầu vào snag kiểm soát đầu ra và kết quả hoạt động của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Điều này còn góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các đơn vị.
• Việc phân bổ ngân sách sẽ căn cứ theo chiến lược và mục tiêu hoạt động của các ngành và địa phương, vì vậy khắ phục được nhược điểm tách rời giữa chi thương xuyên và chi đầu tư.
• Mối liên hệ, trao đổi thông tin giữa trung ương và địa phương được duy trì thường xuyên. Đồng thời, tính tự chủ cả các bộ , ngành, địa phương trong vệc chi tieu ngân sách cũng được nâng cao.
Đến đây, chúng ta đã thấy tính ưu việt của MTEF so với cách lập ngân sách truyền thống, qua sự mô tả cụ thể các bước xây dựng và thông qua các dự toán ngân sách từng năm trong khuôn khổ trung hạn. Phần tiếp theo sẽ đề cập đến mối quan hệ giữa ngân sách năm này với ngân sách các năm tiếp theo trong cùng một khuôn khổ trung hạn như thế nào.
Mối quan hệ giữa dự toán ngân sách các năm trong một khuôn khổ trung hạn
Điều cần lưu ý là quy trình MTEF không phải là việc ngay một lúc thông qua ngân sách của tất cả các năm trong cùng một thời kỳ trung hạn. Trái lại, như phần trên đã giải thích, Quốc hội vẫn chỉ thông qua ngân sách từng năm một. Nhưng khác với ngân sách truyền thống, việc thông qua ngân sách năm này không rách rời khỏi dự kiến về ngân sách các năm tiếp theo mà chúng đều được gắn với nhau khi xây dựng các dự toán.
Thật vậy, trong MTEF, các dự toán ngân sách đèu được xây dựng chi tiết cho từng năm (chúng tôi gọi là những năm ngân sách) và các năm tiếp theo ( chúng toy gọi là các năm dự toán). Tùy theo quan niệm về một số trung hạn mà số năm dự toán tiếp theo cho có thể là 3-5 năm. Nhưng kinh nghiệm cho thấy các con số dự báo kinh tế vĩ mô thường không còn đảm bảo độ chính xác nếu dự báo quá 3 năm. Vì thế, trong phần dưới đây chúng toy, chúng ta trình bày khuôn khổ trung hạn 3 năm.
Ví dụ, khi dự kiến ngân sách cho giáo dục, người ta sẽ tính toán xem nếu không có gì thay đổi đột bién về chính sách thì năm tớii và ba năm tiếp theo, ngành giáo dự sẽ cần chi bao nhiêu cho giáo viên, sách giáo khoa, trường
lớp… để đạt được những đầu ra dự kiến (số sinh viên, học sinh tốt nghiệp từng cấp).
Mối quan hệ được thể hiện trong sơ đồ
Trong sơ đồ trên, cuối năm 2001, Chính phủ sẽ phải xây dựng dự toán ngân sách cho năm ngân sách 2002 và ba năm tiếp theo (gọi là các năm dự toán thứ 1, 2 và 3). Quốc hội sẽ xem xét các dự toán này nhưng chỉ phê chuẩn ngân sách ngan sách năm 2002. Cuối năm 2002, năm dự toán thứ nhất
Khuôn khổ trung hạn1 khuôn khổ trung hạn 2 khuôn khổ trung hạn 3 Năm ngân sách 2002
Năm dự toán thứ nhất (2003)
Năm dự toán thứ hai (2004) Năm dự toán thứ ba (2005) Năm ngân sách 2003 Năm dự toán thứ nhất (2004)
Năm dự toán thứ hai (2005)
Năm dự toán thứ ba (2006)
Năm dự toán thứ hai (2006) Năm dự toán thứ ba (2007) Năm dự toán thứ nhất (2005) Năm ngân sách 2004
trongkhôn khổ trung hạn trên (năm 2003) sẽ trở thành năm ngân sách. Người ta sẽ cập nhật con số dự toán trước kia cuả năm 2003 theo sự thay đổi của các biến số chính sách và tham số kinh tế vĩ mô, đồng thời tiếp tục bổ sung dự toán cho năm dự toán thứ ba (năm 2007), nhưng khi trình quốc hội, Quốc hội cũng chỉ thông qua dự tóan ngân sách năm 2003
Như vậy, các khuôn khổ trung hạn nối tiếp nhau theo kiểu cuốn chiếu chứ không phải là từng giai đoạn tách bạch như kế hoạch 5 năm hiện nay của chúng ta. Điều này cho phép ngan sách của mỗi năm được đặt trong mối quan hệ với ba năm tiếp sau đó và duy trì được tính liên tục của chính sách.
Khi các năm dự toán được trở thành năm ngân sách thì các con số dự toán chi tiêu này sẽ được cập nhật như thế nào? Chúng sẽ chỉ được thay đổi khi có những thay đổi sau:
Thứ nhất, khi phát hiện thấy có những sai sót trong tính toán cầng điều
chỉnh.
Thứ hai, khi có những thay đổi trong cac tham số kinh tế vĩ mô. Những
thay đổi trong tham số bao gồm thay đổi tham số chung như tỉ lệ lạm phát, tăng trưởng GDP… và thay đổi tham số cụ thể theo từng chươn trình(thay đổi số người thụ hưởng các chương trình trợ cấp, số ngừơi làm công ăn lương…).
Thứ ba, thay đổi trong các tham số chính sách (việc triển khai các
chương trình mới trong giáo dục y tế , tinh giản biên chế nhà nước, thực hiện các dự án giao thông đường bộ…).
Thứ tư, thay đổi trong các tham số chung khác(khủng hoảng kinh tế thiên
tai lũ lụt…)
Tất cả những thay đổi trên sẽ được ước tìn thành sự thay đổi trong hạn mức chi tiêu của các năm và nhu cầu tăng, giảm kinh phí cho từng ngành. Từ đó, chúng được phản ánh và cập nhật trong các dự toán của khuôn khổ trung hạn mới.