II. Nhận xét
2.2Nguyên nhân
2. Tồn tại – Nguyên nhân II.1 Tồn tạ
2.2Nguyên nhân
Lỗ hỏng khung pháp lý
Hiện nay hành lang pháp lý riêng cho tập đoàn còn khá sơ sài, về cơ bản chưa được điều chỉnh ở tầm luật, chưa đảm bảo cơ sở pháp lý một cách đầy đủ cho hoạt động của tập đoàn.
Luật Doanh nghiệp năm 2005 mới chỉ vẻn vẹn 4 điều quy định sơ sài về nhóm công ty và giao Chính phủ quy định chi tiết về tập đoàn. Nhưng mãi đến tháng 11 năm 2009 khi 8 tập đoàn đã thành lập và hoạt động được 3 đến 4 năm và ngay tại thời điểm Quốc hội đang giám sát về tập đoàn thì Chính phủ mới có Nghị định 101 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước. Mặc dù đã từng bước được điều chỉnh nhưng đến nay khung pháp lý vẫn còn nhiều sơ hở. Cụ thể:
Về phương thức hình thành, các tập đoàn đều được thành lập theo phương thức hành chính bằng quyết định của Thủ tướng, trong một chừng mực nào đó còn thể hiện mong muốn chủ quan của cơ quan quản lý. Chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu tự thân của sự liên kết tập trung kinh tế theo quy luật nên gặp nhiều khó khăn, nhất là quy mô số lượng công ty tăng quá nhanh, vượt quá trình độ khả năng quản trị, quản lý của công ty mẹ.
Chức năng chồng chéo, chưa tách bạch triệt để chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước. Có trường hợp dùng quyền quản lý nhà nước để thực thi quyền sở hữu như quyết định đầu tư mua bán tài sản, một số tập đoàn còn được giao thực hiện một số nhiệm vụ về bản chất là nhiệm vụ của quản lý nhà nước (ví dụ trực tiếp đề xuất hoặc soạn thảo quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành,…). Điều này dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu minh bạch tạo ra sự thiếu công bằng trong hoạch định chính sách giữa các loại hình doanh nghiệp, các lĩnh vực, nhất là những lĩnh vực có vị thế độc quyền, có lợi thế trong khai thác tài nguyên. Đây chính là lỗ hổng pháp lý có thể tạo ra khả năng dẫn đến sự chi phối chính sách và lợi ích nhóm.
Chưa phân định rõ yêu cầu và cơ chế quản lý giữa hoạt động đầu tư vì lợi nhuận và phi lợi nhuận. Trên thực tế, trong các tập đoàn và DNNN đang có sự nhập nhằng giữa nguồn vốn hoạt động vì lợi nhuận với nguồn vốn hoạt động phi lợi nhuận. Trách nhiệm xã hội của các tập đoàn kinh tế nhà nước đối với ổn định kinh tế vĩ mô song hành, trùng lặp với nhiệm vụ sản xuất kinh doanh, từ đó dẫn đến đầu tư của tập đoàn vừa bị phân tán, vừa kém hiệu quả.
Cách thức thí điểm hạn chế
Tất cả 12 tập đoàn đều đang trong giai đoạn thí điểm, về nguyên tắc thí điểm thì có thể thành công hoặc thất bại, nên phạm vi thí điểm nên hẹp và sau một thời gian phải tổng kết, đánh giá. Nếu khẳng định thành công mới triển khai trên diện rộng, và những tồn tại hạn chế cần phải được điều chỉnh khắc phục. Tuy nhiên, ngay từ đầu nước ta đã thí điểm trên phạm vi rất rộng, tập trung vào lĩnh vực trọng yếu xương sống của nền kinh tế. Những năm 2005 - 2006 - 2007 liên tiếp 8 tập đoàn được thành lập, sau đó năm 2009 - 2010 khi Vinashin bắt đầu đổ vỡ, trong khi chưa có tổng kết thí điểm chúng ta lại tiếp tục lập thêm 4 tập đoàn mới. Cho đến nay Chính phủ vẫn chưa tổng kết toàn diện về tập đoàn mà chỉ mới sơ kết tháng 11 năm 2011. Nếu chúng ta tiếp tục thành lập mới khi chưa khẳng định sự thành công của mô hình này thì khó mà tránh khỏi những va vấp của các tập đoàn đi trước.
Vấn đề minh bạch thông tin
Minh bạch thông tin là một yếu tố quan trọng trong kinh doanh. Điều này càng đặc biệt quan trọng hơn đối với các TĐ, TCT nhà nước. Không giống như các các doanh nghiệp niêm yết trên sàn chứng khoán buộc phải công khai báo cáo tài chính hợp nhất hàng năm đã kiểm toán, quyết định, nghị quyết của các chủ sở hữu, của hội đồng quản trị, danh mục các dự án đầu tư và tiến độ dự án đang triển khai, các giao dịch lớn, khoản vay lớn...; hầu như có rất ít thông tin chính xác về tình hình tài chính của các TĐ, TCT nhà nước được công khai.
Chính tình trạng tù mù về thông tin đã giúp các TĐ che đậy sức khỏe tài chính của mình, và một khi sự việc vỡ lỡ thì người dân mới được biết đến những sai phạm lớn với số nợ khổng lồ. Đơn cử như Vinashin, năm 2009 thực lỗ gần 5.000 tỷ đồng, nhiều hơn 3.300 tỷ so với báo cáo tài chính của Tập đoàn (theo đó, doanh nghiệp chỉ lỗ gần 1.700 tỷ đồng), và đến năm 2010 thực lỗ đã tăng lên đến hơn 8.600 tỷ đồng.
Không kiểm soát được độc quyền
Các TĐ được hưởng lợi thế độc quyền đặc biệt, nên hiệu quả hoạt động lẽ ra phải rất khả quan, nhưng chúng ta chưa xây dựng được những tiêu chí để đánh giá chính xác hiệu quả của các tập đoàn. Phần nào do vị thế độc quyền đưa lại, phần nào do tài nguyên và các ưu đãi đưa lại, nhất là trong điều kiện tập đoàn thực hiện cả những nhiệm vụ xã hội mà chưa lược hóa được chi phí bù đắp. Do đó, tạo ra cách đánh giá khác nhau về hiệu quả thực chất của tập đoàn và tạo cớ để biện minh vào những yếu kém. Đã xảy ra việc 2 Bộ trưởng (Tài chính và Công thương) mâu thuẫn nhau trong đánh giá về lỗ, lãi của kinh doanh xăng dầu (ngày 20/9/2011). Chính điều này góp phần tạo ra sự thiếu đồng thuận của xã hội trong việc điều chỉnh giá bởi sự chưa tin tưởng vào tính minh bạch của các yếu tố hình thành giá.
Về kiểm soát độc quyền, khung pháp lý hiện hành kể cả Luật Cạnh tranh và thực tế tổ chức thi hành đã không kiểm soát được những biểu hiện độc quyền và lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường của một số tập đoàn, đặc biệt là xăng và điện. Với vị thế chưa tương xứng và thiếu độc lập của mình, cơ quan quản lý cạnh tranh dường như đứng ngoài cuộc trong việc bảo vệ người tiêu dùng trước áp lực lợi ích riêng của các tập đoàn, nhất là những tập đoàn có quan hệ lệ thuộc với Bộ Công thương.
Bộ máy quản trị ở các TĐ yếu kém
Bộ máy quản trị, điều hành của nhiều tập đoàn, tổng công ty còn nhiều hạn chế; chậm thay đổi để phù hợp với yêu cầu quản trị doanh nghiệp theo cơ chế thị trường và xu thế hội nhập. Việc kinh doanh thua lỗ ở EVN, Vinashin, Vinalines,... một phần là do quản trị yếu kém, lạm quyền và tham nhũng.
Các nguyên nhân khác
Nhà nước chưa kiên quyết xử lý những doanh nghiệp không báo cáo đầy đủ, kịp thời hoặc nhiều năm liên tục có sai sót trong công tác quản lý, điều hành, bị xếp loại doanh nghiệp không hoàn thành nhiệm vụ, làm giảm hiệu lực pháp lý của các chế tài đã được Nhà nước quy định. Một số tổng công ty kinh doanh thua lỗ liên tục, kéo dài nhưng Hội đồng quản trị (nay là Hội đồng thành viên) hoặc Chủ tịch công ty, Tổng giám đốc, Giám đốc không bị xử lý trách nhiệm.
Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán báo cáo tài chính của doanh nghiệp vừa chưa bao quát, chưa thực hiện được theo định kỳ, vừa chồng chéo. Một số doanh nghiệp chưa được thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán thường xuyên, mặt khác không ít doanh nghiệp trong cùng một năm phải tiếp nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra phần nào đã ảnh hưởng đến công tác quản lý và hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Việc phối hợp, sử dụng kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa thực sự hiệu quả (cả trong trường hợp cùng một nội dung kiểm tra). Việc thực hiện các kết luận kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa nghiêm và chưa kịp thời.
Việc tuân thủ các quy định của Nhà nước trong công tác quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại nhiều tập đoàn, tổng công ty chưa cao, chế độ báo cáo thường xuyên, định kỳ chưa đầy đủ, không đúng thời gian quy định, chất lượng báo cáo không đảm bảo yêu cầu, thiếu số liệu để so sánh, đánh giá việc sử dụng vốn, tài sản. Thậm chí một số trường hợp báo cáo thiếu trung thực.
Hoàn thiện thể chế quá chậm. Đơn cử như những quy định về giám sát đầu tư, giám sát tài chính, giám sát hoạt động của chủ sở hữu chưa theo kịp tốc độ phát triển mở rộng của các TĐ, TCT. Việc chậm trễ này cũng góp phần làm cho thiếu sót tại những tập đoàn không những chậm được khắc phục mà có mặt còn trầm trọng thêm.
Về công tác nhân sự, các quy định hiện hành và thực tiễn chưa đưa lại cho chúng ta cách tốt nhất để chọn ra được những nhà quản trị doanh nghiệp giỏi, nhà kinh doanh chuyên nghiệp. Xu hướng đưa những công chức quản lý nhà nước không có kiến thức và năng lực kinh doanh sang làm lãnh đạo doanh nghiệp. Đồng thời, các
lãnh đạo doanh nghiệp dễ dàng chuyển sang khu vực quản lý nhà nước nếu đã để lại thất bại và thua lỗ.