Biểu đồ 3: Tỷ lệ giải ngân vốn TPCP từng năm của ngành thủy lợ
2.3.2.2. Nguyên nhân
Mỗi ngành, mỗi nghề với các dự án đều có mặt trái, mặt tốt của nó. Mặt tốt thì được học hỏi, áp dụng, còn mặt trái thì được ghi nhận những tồn tại, những cái chưa được để tìm ra nguyên nhân và cách giải quyết. Với nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, rất nhiều nguyên nhân được đưa ra giải thích cho việc giải ngân chậm, chất lượng công trình chưa cao.
Thứ nhất, chất lượng công tác quy hoạch chưa cao
Chất lượng công tác quy hoạch chưa cao, chưa đủ căn cứ khoa học để làm cơ sở cho kế hoạch đầu tư phát triển, dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh quy hoạch nhiều lần, gây lãng phí thời gian và tiền của. Các quy hoạch thiếu gắn kết với nhau, chưa dựa vào nhu cầu thị trường. Trong khi đó, Nhà nước lại thiếu công cụ, chính sách hữu hiệu hợp lý, giám sát thực hiện quy hoạch, tình trạng đầu tư tự phát, không theo quy hoạch còn khá phổ biến dẫn đến hậu quả tiêu cực về kinh tế và môi trường. Quá trình bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn TPCP phân tán, giàn trải, không theo quy hoạch, thiếu tập trung đã không tạo được các mối liên kết giữa các công trình, một khi công trình hoàn thành không hỗ trợ tốt cho các công trình đi sau nó, phải đầu tư lại, gây lãng phí rất nhiều .
Thứ hai, trình tự, thủ tục triển khai dự án chưa rõ ràng.
Tình hình khó khăn trong xây dựng cơ bản của ngành GTVT bắt đầu từ năm 2006, khi Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu có hiệu lực với nhiều thay đổi cơ bản về trình tự, thủ tục triển khai dự án đầu tư, phân công phân cấp, hình thức tổ chức quản lý dự án, khiến nhiều dự án bị ảnh hưởng về tiến độ, đặc biệt các dự án giao thông có vốn đầu tư lớn, thực hiện trong thời gian dài… Có quá nhiều vướng mắc trong các văn bản hướng dẫn có nhiều thay đổi về trình tự, thủ tục triển khai, những quy định rắc rối, phức tạp về công tác đấu thầu. Luật mới nhiều thay đổi với luật cũ, chồng chéo và muốn thực hiện một dự án thì phải đi qua quá nhiều thủ tục: triển khai các thủ tục xây dựng cơ bản theo qui định của Nhà nước (chuẩn bị đầu tư, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, đấu thầu,…) thường từ 1 đến 2 năm, quá trình xin cấp thủ tục quá lâu dẫn đến việc nguồn vốn bị ứ đọng, nằm “chết”
trong kho bạc, không phát huy được tác dụng, chức năng mà nó đảm nhận, sự chậm chạp trong cấp phát thủ tục tạo ra tăng mức vốn đầu tư theo từng năm, năm 2003, tổng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ là 63.064 tỷ đồng, đến 2006 tăng lên 110 nghìn tỷ đồng và đến nay số vốn này dự kiến lên tới 230.496 tỷ đồng.
Vấn đề trình tự, thủ tục chưa rõ ràng cũng gây ra hiện tượng thất thoát lãng phí. Điều kiện cơ bản có tính nguyên tắc để được ghi kế hoạch vốn đầu tư hằng năm là các dự án phải đầy đủ thủ tục đầu tư theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Các hiện tượng như thi công chưa có thiết kế, dự toán chưa được phê duyệt là các nguyên nhân dẫn tới thất thoát, lãng phí.
Cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tư và xây dựng chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, lại thường xuyên thay đổi đã gây sự bị động, lúng túng trong quá trình xây dựng và điều hành kế hoạch đầu tư. Sự bị động, chậm trễ đã gây ra hiện tượng giải ngân vốn chậm, nhiều chi phí cơ hội bị mất đi.
Thứ ba, công tác đấu thầu và năng lực nhà thầu chưa cao.
Lý do quan trọng nhất của tình trạng chậm giải ngân các dự án xây dựng cơ bản ngành giao thông là năng lực tài chính yếu kém của các nhà thầu. Hiện tại, hầu hết các nhà thầu đều hoạt động bằng vốn vay, với dư nợ lớn. Trong khi đó, các ngân hàng tập trung thu nợ và cho vay nhỏ giọt nên các nhà thầu không có vốn hoạt động, nhiều dự án thiếu vốn, thi công dở dang, nhiều dự án mới không có vốn để thi công. Như ngành GTVT thách thức lớn nhất đối với các chủ đầu tư ngành GTVT chính là nguy cơ thiếu hụt nhà thầu. Mặc dù các chủ đầu tư nhiều dự án lớn nêu trên đều áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tế cho các gói thầu xây lắp và tư vấn, nhưng không vì thế mà sự căng thẳng về nguồn nhân lực phục vụ thi công giảm đi. Có một thực tế là, không một nhà thầu quốc tế nào khi trúng thầu lại huy động cả ngàn lao động cùng tất cả các thiết bị, máy móc vượt hàng ngàn cây số với vô số thủ tục phức tạp sang Việt Nam trực tiếp thi công. Cho nên, ngoài bộ khung quản lý dự án, chỗ dựa về nhân lực thi công chính của họ vẫn là các nhà thầu trong nước. Trong khi đó, ngoài 7 tổng công ty xây dựng công trình giao thông lớn của Bộ GTVT thì số doanh nghiệp xây dựng khác thuộc Bộ Xây dựng, Bộ Quốc phòng, các công ty tư nhân có năng lực thi công các công trình giao thông quy mô lớn, phức tạp về công nghệ, đạt giá trị sản lượng trung bình khoảng 2.000 tỷ đồng/năm chỉ đếm trên đầu ngón tay. Đây thực sự là một bài toán hóc búa dành cho các chủ đầu tư trong việc đảm bảo tiến độ triển khai các
dự án lớn, bởi máy móc, thiết bị thi công có thể bổ sung gấp được, song việc đào tạo cán bộ quản lý dự án, kỹ sư thi công, lao động có tay nghề cao không phải là một việc có thể thực hiện trong một sớm, một chiều.
Hầu hết các đơn vị tư vấn thiết kế chưa đáp ứng kịp thời gian về bản vẽ thi công, điều chỉnh tổng mức đầu tư các công trình do thay đổi về cơ chế đầu tư và giá vật tư. Với các nhà thầu, Ban quản lý dự án, nguyên nhân chủ yếu là do các nhà thầu đang tập trung thực hiện khối lượng thuộc các kế hoạch năm trước, năm nay thực hiện dự án năm trước, năm sau thực hiện dự án năm nay, sự chậm trễ trong khâu thực hiện đã tạo những vướng mắc nhất định.
Thứ tư, các cấp quản lý chưa hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình.
Tinh thần trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc triển khai thực hiện các chỉ thị, nghị quyết, các cơ chế chính sách đã được ban hành về công tác quản lý đầu tư và xây dựng chưa cao. Tình trạng buông lỏng trong quản lý, thiếu kỷ cương, kỷ luật trong lĩnh vực đầu tư đã dẫn đến những sai sót trong quản lý kế hoạch đầu tư và quá trình đầu tư xây dựng. Các khâu, từ xác định chủ trương, xây dựng dự án, thẩm định dự án, ra quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán đến khâu triển khai thực hiện, giám sát thi công, theo dõi cấp phát, thanh quyết toán chưa chặt chẽ.
Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý đầu tư và xây dựng còn kém, thậm chí thường lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức, quyền, vị trí công tác để trục lợi bất chính, sự thất thoát vốn đầu tư còn nhiều, gắn liền với tình trạng tham nhũng hiện nay.
Năng lực các tổ chức tư vấn lập dự án và thiết kế kỹ thuật thấp, năng lực quản lý của các chủ đầu tư, ban quản lý dự án còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm, tổ chức thẩm định mang tính hình thức, hành chính, quyết định đầu tư khi chưa có đầy đủ căn cứ để xác định tính khả thi và hiệu quả của các dự án đầu tư, công tác giám sát chưa chặt chẽ, chưa trung thực, dễ dãi trong kiểm tra, nghiệm thu làm ảnh hưởng đến chất lượng công trình.
Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát về đầu tư và xây dựng chưa được triển khai đến nơi đến chốn trong tất cả các ngành và các cấp. Việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng cho các bộ, ngành, các địa phương đã được tiến hành rộng rãi, toàn diện và triệt để nhưng lại thiếu các chế tài kiểm tra, giám sát, xử lý các vi phạm.
Thêm vào đó, trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương, các chủ đầu tư chưa cao trong việc xem xét đầy đủ các nội dung theo quy định. Các cơ quản lý Nhà nước chưa tổ chức tốt công tác giám sát để kịp thời phát hiện và xử lý những sai phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng.
Thứ năm, công tác giải phóng mặt bằng chậm.
Sự thiếu đồng bộ trong khâu quy hoạch với sự chồng chéo về hệ thống luật đã nảy sinh nhiều vấn đề. Một trong những vấn đề lớn nhất đó là công tác giải phóng mặt bằng.
Một số địa phương chưa đáp ứng yêu cầu tiến độ thi công, do khó khăn về kinh phí đền bù của các địa phương, khung giá đền bù chưa hợp lý dẫn tới khiếu kiện kéo dài gây cản trở về tiến độ thi công công trình. Ví dụ các dự án bị vướng mắc GPMB nghiêm trọng là: QL4B Lạng Sơn, Dự án đường vành đai III Hà Nội, Dự án cầu Thanh Trì và tuyến Nam Vành đai III Hà Nội, QL32 Nhổn - Tây Sơn, QL32 Diễn - Nhổn, đường Láng - Hòa Lạc, Dự án khôi phục các cầu trên QL1 giai đoạn III vốn JBIC, đường Hồ Chí Minh (giai đoạn III)…
Thứ sáu, do sự tăng lên của giá cả nguyên vật liệu.
Từ năm 2007 trở đi giá vật liệu thi công cho các công trình xây dựng giao thông tăng vọt khiến các nhà thầu phải chịu sức ép từ sự thua lỗ khiến các công việc thi công không được trơn tru. Chưa bao giờ công tác XDCB nói chung và các nhà thầu xây dựng các công trình giao thông nói riêng lại lao đao như thời điểm cuối năm 2007 và năm 2008 vừa qua. Sự gia tăng chóng mặt về giá của các loại VLXD từ cuối năm 2007 đến năm 2008 đã làm cho các nhà thầu mất khả năng kiểm soát tình hình và đối mặt với rất nhiều rủi ro, các dự án giao thông thì rơi vào cảnh đình trệ. Tốc độ tăng giá năm 2007 cũng cao nhất so với tốc độ các năm trước đó, giá vật liệu năm 2007 so với năm 2006 : Thép tăng 25,75%, gạch tăng 22,8%, cát tăng 18,9%, nhựa đường tăng 17,5%. Nếu so với năm 2000, riêng thép đã tăng 2,25 lần. Sang đến đầu 2008, giá vật liệu tiếp tục tăng phi mã: Thép tăng từ 12.000 đồng lên 20.000 đồng đồng kg, ximăng tăng 40% so với cuối năm 2007, gạch tăng gần gấp 3 lần.
Các nhà thầu cho biết, hiện việc nhiều định mức, đơn giá chậm được ban hành, sửa đổi, nhất là giá cả máy, các định mức chuyên ngành, trượt giá vật tư vật liệu đã khiến không có cơ sở lập, phê duyệt các thủ tục dự án và nghiệm thu thanh toán. Đây cũng là lý do khiến việc triển khai thi công bị đình lại.
Thứ bảy, một số nguyên nhân khác.
Một yếu tố khách quan chính là diễn biến thời tiết, mưa lũ kéo dài, liên miên trên diện rộng gây khó khăn cho các nhà thầu triển khai xe máy thi công, một số công trình đang xây dựng dở dang thì bị cuốn trôi hết.
Một số công trình thực hiện trên các địa hình phức tạp, đòi hỏi phải có công nghệ cao cho nên công tác chuẩn bị cũng như thực hiện kéo dài, gây ứ đọng vốn và chậm tiến độ dự án.
Nhiều dự án bắt đầu triển khai muộn, do phải điều chỉnh tổng mức vốn trái phiếu để thực hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát, nên tiến độ cũng chậm.